楊 曼

(中共南通市通州區(qū)委黨校 教育科，江蘇 南通 226300)

制度建設是一個國家經(jīng)濟社會發(fā)展的保障力量。中共中央新一屆領導人的一系列言論、行動都彰顯出對五位一體總布局的新思路、新嘗試。群眾路線教育實踐活動便是新一屆領導集體從頂層設計層面貫徹群眾路線、推動群眾工作的創(chuàng)新嘗試。目前，群眾路線教育實踐活動已進入到查擺問題、開展批評階段，即將進入整改落實、建章立制階段。筆者認為：為進一步確保群眾路線教育實踐活動的有效性、常態(tài)化，應抓好制度建設這個環(huán)節(jié)，在黨內把群眾路線的基本精神和主要內容常態(tài)化、規(guī)范化、制度化，形成務實管用、規(guī)范系統(tǒng)的群眾工作體制機制，用切實可行的制度，確保全方位、多層級地推進群眾工作。

一、群眾路線教育實踐活動應加強制度建設

群眾路線教育實踐活動是對黨的群眾路線的繼承與發(fā)展。但是，黨的群眾路線多依賴黨員干部的自覺行動而缺少制度建設，加之時代發(fā)展強調民主化、法治化，因此，加強群眾路線教育實踐活動的制度建設既有利于彌補群眾路線的制度弊端，又能順應時代發(fā)展的要求。

1.制度建設的直接原因：黨的群眾路線制度建設的欠缺?！叭罕娐肪€”一詞，雖然含有綱領、方針、紀律和原則等程序化、規(guī)范化的外在剛性內涵，但其所體現(xiàn)的綱領、方針、紀律和原則更加強調執(zhí)行者和被約束者的主動而自覺的自我約束。群眾路線雖已被寫入黨章，寫進各種報告中，但群眾路線實施的具體操作的法制體系以及保障群眾路線實施的監(jiān)督約束機制的建立和完善還存在著明顯的不足。

一是領導人要充分認識忽略群眾路線制度建設的弊端。毛澤東在1956年曾提到：“我們需要建立一定的制度來保障群眾路線和集體領導的貫徹實施，而避免脫離群眾的個人突出和個人英雄主義， 減少我們工作中的脫離客觀實際情況的主觀主義和片面性。”[1]19胡錦濤在1994年11月30日的全國組織工作會議上的講話中也強調：在這方面，前些年進行了一些探索，積累了一些經(jīng)驗，現(xiàn)在需要認真總結，使之提煉上升為制度。要進一步增強干部人事工作的透明度，擴大群眾對干部人事工作的參與程度，并且把發(fā)揚民主、走群眾路線加以制度化。

二是群眾路線強調自我的約束。“從中國共產(chǎn)黨的歷史經(jīng)驗來看，群眾路線雖然被視為‘黨的根本政治路線’和‘根本的組織路線’；但到目前為止，很大程度上仍局限于領導者的一種工作作風，缺乏制度的和程序性的保障措施?！盵2]這種制度化缺失往往使群眾路線的具體操作過多地依賴黨自身的價值觀的主觀選擇而陷入剛性不足，難以有效規(guī)劃、開展和衡量的困境。黨和群眾之間的聯(lián)系也僅依賴于黨員干部自身修養(yǎng)與內在品德的約束，對領導干部群眾路線執(zhí)行情況的評價也僅限于工作作風、價值觀等主觀評價。

三是“上有政策，下有對策”導致群眾路線執(zhí)行力下降。中央出臺的政策法規(guī)開始時頗有成效，但隨著時間的推移，執(zhí)行力逐漸下降。一些政策落實到基層頻遭變形，出現(xiàn)變質、變味的現(xiàn)象。如：中央出臺八項規(guī)定，提倡簡化、節(jié)儉意識。各級政府的會風、文風、宴請等出現(xiàn)了令人驚喜的新變化，但這種新變化似乎只給我們帶來了“一夜驚喜”。礦泉水裝茅臺，政府食堂變豪華餐廳等現(xiàn)象又給我們敲響了警鐘?！吧嫌姓?、下有對策”提醒我們，黨的群眾路線的執(zhí)行光靠對黨內的約束不行，靠出臺簡單的規(guī)定仍不夠，必須將群眾路線進一步規(guī)范化、程序化、長效化，才能杜絕“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的發(fā)生。因此，為避免活動的開展經(jīng)歷從發(fā)動到高潮到回落的拋物線，避免群眾心理經(jīng)過期望到振奮到失望的過山車，需建立健全群眾路線體制機制。

2.制度建設的時代需求：黨的群眾路線應體現(xiàn)民主與法制。一方面，政治體制改革強調完善基層民主制度，全面推進依法治國。鄧小平指出：“我們這個國家有幾千年封建社會的歷史，缺乏社會主義的民主和社會主義的法制。現(xiàn)在我們要認真建立社會主義的民主制度和社會主義法制。只有這樣，才能解決問題。”[3]348新一屆領導集體也意識到民主與法制的重要性。黨的十八大報告指出：“政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分。必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主?！盵4]25另一方面，群眾的民主、法制意識有所加強。群眾懂得通過各種媒體表達自我利益的訴求，懂得運用法律的手段維護自我的切身利益。群眾的變化倒逼領導干部傾聽群眾的呼聲，合理妥善回應群眾的訴求。

二、群眾路線教育實踐活動制度建設應注意的問題

1.明確制度建設的前提：權為民所賦。領導干部對黨群干群關系的認識決定了自身的世界觀、價值觀、人生觀以及權力觀，并在如何對待群眾、如何做群眾工作中得以反映。如果將自己視為群眾的朋友、勤務員、公仆，站在群眾之中，形成親密無間的魚水、舟水關系，那么黨的執(zhí)政根基將得以鞏固、血脈將得以流淌、力量將得以強化。如果將自己視為群眾的上司、管理者、父母官，站在群眾之上，形成難以相容的蛙水、油水關系，那么黨的執(zhí)政根基將動搖、血脈將堵塞、力量將弱化。這些都說明權力觀是否正確關系到黨和國家的生死存亡。因為缺少在制度上對權力歸屬的規(guī)范與約束，掩蓋了權力來自人民的事實，造成干部對權力屬于人民缺乏切身感受。因此，需在干部任用與選拔制度中強化權為民所賦的權力觀思想。

一是干部選用程序，應把好進人關。在制定政審標準方面，需強化對擬錄用對象的黨性修養(yǎng)、個人素養(yǎng)的考核，并形成具有法律效力的規(guī)章制度。在政審考察方面，考察小組考察應本著實事求是、全面細致的原則，制定檔案調查與實地調查相結合的政審方案，并將其制度化、長效化。在黨員干部培訓過程中，要充分發(fā)揮黨校、行政學院、干部學院等培訓平臺的優(yōu)勢，強化對黨員干部，尤其是出任公務員、初聘事業(yè)人員，進行黨性修養(yǎng)教育，將考核成績記入檔案，并作為黨員干部考核、升遷的重要考核標準。

二是干部考核機制，應重視群眾觀。從考核主體來看，權力既然是人民賦予的，黨員干部是為人民群眾服務的，群眾則應成為考核黨員干部工作業(yè)績的主體。上級部門對黨員干部的考核不能僅停留在紙質的工作報告上，而要走到群眾中，了解群眾的生活狀態(tài)以及對領導班子的評價與意見；不能僅停留在工作報告中閃亮的字數(shù)上，而應關注總結中列出的有待改進的問題是否有所改善；不能停留在被考察對象的上級和自己進行自我表揚，而是要多聽群眾的批評、意見，對黨員干部的工作做“有過推定”?？己藘热輵獜奈℅DP論轉向幸福指數(shù)，從短期政績轉為長期效益，從經(jīng)濟思維轉向民生思維。

2.深化制度建設的內容：以人為本。以人為本是深入貫徹落實科學發(fā)展觀的核心立場，我們“必須始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點，尊重人民首創(chuàng)精神，保障人民各項權益，不斷在實現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享、促進人的全面發(fā)展上取得新成效?！盵4]8-9黨的群眾路線的認識論和方法論都強調以人為本的科學發(fā)展思想。群眾的利益表達和利益協(xié)調機制、服務群眾機制、科學民主的決策機制等具體政策的建立與完善都需要貫徹以人為本的科學發(fā)展思想。

一是建立健全群眾的利益表達和利益協(xié)調機制。首先要制定深入基層調查研究的工作機制。一方面探索領導干部扎根基層制度；另一方面探索領導干部不定期的暗訪制度。為獲得最鮮活、最真實的一手材料，領導干部要不定期的暗訪，并逐漸制度化、長期化。其次要建立健全暢通群眾意愿表達渠道的工作機制。在黨政干部和黨代表、人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系群眾制度的基礎上，建立健全暢通群眾意愿表達渠道的工作機制。最后要建立健全利益補償機制。領導干部在處理群眾反映的問題時，要做到統(tǒng)籌兼顧，建立既以整體利益為先又考慮照顧個體利益的利益融合機制。對群眾反映的問題的處理不可能符合所有人的利益，因此需建立健全利益受損補償機制，保證在沒有使任何人境況變壞的情況下，使一部分利益受損群眾的利益得到一定的補償，維護社會公平正義，促進社會穩(wěn)定發(fā)展。

二是建立健全服務群眾機制。服務群眾，既是黨的自身價值所在，又是基層組織工作的重要內容和開展工作的重要方式。一方面要提倡新的服務理念，建立自上而下、以下為重的金字塔型服務輻射模式。上級組織為下級組織服務，下級組織為黨員和群眾服務，黨員為群眾服務。另一方面要開創(chuàng)新的服務方式。如：探索開展履行黨員承諾、定崗定責、黨員獻愛心、寫民情日記等服務群眾形式，將效果好的形式進行推廣，寫進相關制度中，使其制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

三是建立健全科學民主的決策機制。一方面要不斷完善人民群眾參與決策的機會和條件，使人民群眾更多地參與政府決策。對于涉及面廣、事關經(jīng)濟社會發(fā)展大局、與群眾利益密切相關的事項，在決策前通過座談會、聽證會、論證會等形式，聽取民主黨派、群眾團體、專家學者等方面的意見和建議；通過新聞、政府網(wǎng)絡等媒體向社會征求意見，確保在決策前充分協(xié)商。另一方面要加強決策咨詢機構和智囊團的建設，充分發(fā)揮專業(yè)人才、專業(yè)團隊在決策中的作用，為科學民主決策提供專業(yè)化的建議。

3.強化制度建設的保障：將權力關進制度的籠子。即使有了先進的制度，如果缺少完善的制度執(zhí)行監(jiān)督和追究機制，制度的執(zhí)行效果仍難保障。因此，建立完善的制度執(zhí)行監(jiān)督和追究機制，將權力關進制度的籠子，讓群眾有權力、有能力監(jiān)督權力，有利于提高制度的執(zhí)行力。

一是建立健全制度執(zhí)行監(jiān)督機制。只有堅持權為民所賦的執(zhí)政理念，才能做到權為民所用。要保障權為民所用，必須完善群眾監(jiān)督機制，從制度上保障人民對權力的監(jiān)督。一方面，從制度規(guī)定上明確監(jiān)督權力。需從法律制度上“明確監(jiān)督人的權利、義務及應負的法律責任，明確受理監(jiān)督意見、建議工作中的具體辦法及保密原則、辦理期限，明確對監(jiān)督人打擊報復應追究的紀律和刑事責任等?！盵5]305另一方面，從監(jiān)督方式上保障有效監(jiān)督。群眾關心的熱點、重點問題需全面深入的公開，黨政機關辦事的程序、機制也要真實準確的公開。同時，需善于運用手機、網(wǎng)絡、微博等現(xiàn)代傳播手段，打造快捷、有效的監(jiān)督平臺。此外，需將群眾監(jiān)督、法律監(jiān)督、黨內監(jiān)督等監(jiān)督形式有機結合起來，充分發(fā)揮各種監(jiān)督形式的優(yōu)勢，形成互相支持、互相補充的全方位、立體式的監(jiān)督網(wǎng)絡。

二是建立健全制度執(zhí)行的追究機制。針對群眾工作中的失誤，需按照“誰犯錯、誰負責”的原則，建立責任追究制度。首先，有錯必究。追查問題時，不管查到什么人，遇到什么困難，都要層層追究，堅持“老虎蒼蠅一起打”，形成不畏強權的責任追究導向。其次，執(zhí)法必嚴。需制定處分制度辦法。針對執(zhí)行制度中執(zhí)行不力造成的影響和后果，根據(jù)責任區(qū)分，采取訓誡或者書面告誡，責令其作書面檢查，并以通報批評、處分等方式予以責任追究。最后，知錯能改。需采用多種方式及時發(fā)現(xiàn)群眾工作中危害群眾利益的行為以及不利于群眾工作的制度缺陷，及時通過各種利益協(xié)調及補償辦法，把對群眾的利益危害降到最低。

【參考文獻】

[1]毛澤東文集：第7卷 [M].北京：人民出版社，1999.

[2]景躍進.“群眾路線”與中國當代政治發(fā)展：內涵、結構與實踐 [J].湖南科技大學學報，2004(6).

[3]鄧小平文選：第2卷 [M].北京：人民出版社，1995.

[4]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[M].北京：人民出版社，2012.

[5]為民務實清廉：黨的群眾路線教育實踐活動黨員干部讀本 [M].北京：國家行政學院出版社，2013.