郭麗，李松玉

(山東師范大學公共管理學院，濟南 250014)

完善地級市政府行政監(jiān)督體系的路徑探究

郭麗，李松玉

(山東師范大學公共管理學院，濟南 250014)

目前，我國各地級市政府已逐步建成內外結合的多元化行政監(jiān)督體系，但從整體上看，仍程度不同地存在著監(jiān)督法律法規(guī)空門多、監(jiān)督機構獨立性受制約、監(jiān)督主體復雜難協調、監(jiān)督客體缺乏主動性、監(jiān)督工作偏重事后懲處等缺陷或問題。筆者認為，針對這些缺陷，各地市政府應在結合本地實際情況的基礎上，從法制化、協調化、常態(tài)化與全程化四個角度入手，不斷推進行政監(jiān)督體系的改革與完善。

地級市政府;行政監(jiān)督體系;制約;效能

英國的阿克頓爵士有一句名言:“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗?！保?］伴隨著現代行政權力的不斷擴張和國際國內反貪反腐形勢的日益嚴峻，建立完善的行政監(jiān)督體系、充分實現對行政權力的監(jiān)察和督促是十分必要和重要的。同時，地級市政府處于我國地方政府結構的中間層級，是上啟省級政府、下接縣級政府的重要環(huán)節(jié)，是實現國家與群眾充分聯系的橋梁和紐帶，承擔著重要的政府職能并發(fā)揮了無可替代的作用。在我國社會轉型與經濟轉軌的發(fā)展新形勢下，不斷完善我國行政監(jiān)督體系建設，進而強化并提升地級市政府的行政監(jiān)督效能，堅實政府工作的合法性和有效性，是我國社會主義民主政治建設的重要內容。

一、我國地級市政府行政監(jiān)督體系的主體分析

據《后漢書·荀彧傳》記載:“古之遣將，上設監(jiān)督之重，下建副二任之?！保?］伴隨著封建政治制度的發(fā)展，我國在歷史早期即產生了對權力的監(jiān)管和監(jiān)督。至今，紀檢委、檢察院等機構職能的不斷完善，大大強化了對公共權力運行的制約和監(jiān)督，有效防止了權力的濫用和誤用。在現代政治學理論的研究中，行政監(jiān)督專指監(jiān)督主體依法對國家行政機關及其工作人員的工作與行為的監(jiān)督，［3］對其在執(zhí)行公務和履行職責的過程中出現的失范和失效行為的約束與矯正，從而保證行政機關正常履行行政職責，推進政務活動的合法性和有效性。

同時，依據我國地方政府層級劃分的相關法律與文件規(guī)定，我國地方政府主要分為省(自治區(qū)、直轄市)、地級市(行署、自治州、盟)、縣(縣級市、市轄區(qū)、旗、自治旗)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)、蘇木)四個層級。其中，地級市政府包括一般性地級市政府、少數民族自治地方政府、計劃單列市政府和能夠制定行政規(guī)章的非計劃單列市政府四類，以一般性地級市政府為主。［4］伴隨著社會主義民主與法制建設的不斷進步，我國各地級市政府均已建成具有中國特色的、全面多元化的行政監(jiān)督體系，主要包含行政部門內部自我監(jiān)督與多元主體外部協同監(jiān)督兩大系統，具體表現為:

在內部自我監(jiān)督系統中，行政監(jiān)督主要包括上下級行政機關及同級政府部門間的一般監(jiān)督和政府機關內部的專門監(jiān)督兩類。其中，通過省級行政機關對市政府工作進行檢查指導、批評建議等方式、以及市政府內部各部門間的平行監(jiān)督，發(fā)揮內部監(jiān)督系統的一般監(jiān)督作用。同時，通過行政部門內部獨立行使職權的檢察機關、審計機關等開展的各項工作，對政府行為進行法律上、財務上的專業(yè)監(jiān)督，改善行政管理，促進廉政建設。［5］178

在外部協同監(jiān)督系統中，行政監(jiān)督主體主要包含政黨、權力機關、司法機關、社會團體及社會大眾等。首先，政黨監(jiān)督是起導向作用的監(jiān)督。其中，中國共產黨的監(jiān)督是核心，而各民主黨派的監(jiān)督是我國民主監(jiān)督的重要特色。在地級市政府層面，黨的路線、方針、政策指導著政府的各項工作沿著正確的方向開展，并通過黨的基層組織實施對政府工作的監(jiān)察與監(jiān)督。其次，市人民代表大會及其常務委員會通過聽取審議政府工作報告、質詢政府工作、對法律法規(guī)的實施情況進行檢查等手段對政府的行政行為進行直接監(jiān)督，市及市以上人民法院、人民檢察院通過審理行政訴訟等途徑對政府的行政行為進行間接規(guī)范，從而加強對行政權力運行的立法監(jiān)督與司法監(jiān)督。再次，通過市政協、市婦聯、本市范圍內企事業(yè)單位的工會組織等機構，以及各新聞媒體、網絡、報刊等渠道，社會組織、市民個人等主體實施非權力監(jiān)督機構對政府行為的監(jiān)督，強化監(jiān)督的作用和效能。［5］170

由于地理位置、政策傾斜等多種因素的影響，我國不同地市的發(fā)展水平差異很大，各地級市政府享有的行政權力也不盡相同。但不可否認，伴隨著我國城市化進程的加速和城市人口數量的大幅增加，各地級市政府，無論其發(fā)展狀況及享有權力的差異如何，在聯系基層群眾、執(zhí)行上級政策、搞好市政規(guī)劃建設與社會治安、提供公共物品及公用設施、穩(wěn)定市場運行和促進社會發(fā)展等方面都發(fā)揮著十分重要的作用，在我國民主政治建設與經濟社會發(fā)展的進程中肩挑重任。通過建立和完善符合我國社會發(fā)展要求的、開放民主的行政監(jiān)督體系，切實提升我國各地級市政府的行政監(jiān)督實效，才能充分實現地級市政府的工作優(yōu)勢和政府職能，有效推進地區(qū)全面發(fā)展，加快法治型政府、責任型政府和陽光型政府的建設進程。

二、我國地級市政府行政監(jiān)督體系的困境分析

(一)監(jiān)督法律法規(guī)空門多

法是監(jiān)督的基礎，也是監(jiān)督的保障。建國后，我國曾先后制定了諸如《行政訴訟法》、《行政監(jiān)察法》等一系列相關法律法規(guī)，為規(guī)范監(jiān)督工作、推進依法行政提供了堅實的法律支撐。但從實踐來看，我國行政監(jiān)督法律體系仍很不完備:首先，行政監(jiān)督法律法規(guī)沖突、漏洞較多。不同法律對同一問題的規(guī)定不盡相同，在許多重要的監(jiān)督領域也尚未形成專業(yè)的立法規(guī)定，這使得監(jiān)督效力大打折扣。其次，法律規(guī)定并不具體。法律缺乏對監(jiān)督標準、監(jiān)督方法等細小事項詳細明確的規(guī)定，導致了監(jiān)督工作的盲目性和主觀隨意性。最后，各地級市政府針對本地實際情況和特殊條件的相關監(jiān)督立法還很匱乏，使得適應本地區(qū)特殊條件的監(jiān)督方式、方法在具體工作中難以落實，一定程度上導致了行政監(jiān)督工作的低效和無能。

(二)監(jiān)督機構獨立性受制約

行政監(jiān)督效能的高低關鍵取決于監(jiān)督權對行政權的制約，其中，監(jiān)督主體的獨立性與權威性，直接影響到監(jiān)督工作的力度和實效。［6］在我國行政系統內部的自我監(jiān)督領域，行政監(jiān)察部門、審計部門作為專門的監(jiān)督機構，一方面均設置于同級人民政府之中，在人事權、財務權、領導權等方面受其牽制，接受同級行政機關和上級業(yè)務部門的雙重領導;加之目前，在我國大多數地市級政權中，行政監(jiān)察部門與市紀委合署辦公，進一步限制了專門監(jiān)督機構監(jiān)督職能的正常發(fā)揮，影響了專業(yè)監(jiān)督的權威性和公正性。此外，在行政系統外部監(jiān)督領域，作為監(jiān)督主體的市人大、市政協、社會組織等，在財政、人事等問題上同樣受制于市政府相關部門，缺乏自身的獨立性，進而導致監(jiān)督權力與權威的不足，大大影響了行政監(jiān)督工作的效能。

(三)監(jiān)督主體復雜難協調

目前，我國各地級市政府已經基本按照內外結合的行政監(jiān)督體系的基本模式，建立起一套包含政黨、市人大、市法院、社會組織、人民群眾等眾多主體在內的多元監(jiān)督體系，一定程度上提升了監(jiān)督工作的質量，推動了社會民主的發(fā)展。但另一方面，眾多監(jiān)督主體的參與，不僅增加了協調的難度和溝通合作的成本，還容易造成“諸侯割據、各自為政”的尷尬局面。目前，在各地市實際的監(jiān)督工作中，多元主體在不同程度上存在著監(jiān)督權限、程序、范圍等不夠明確的問題，加之在工作中缺乏必要的溝通和協調，導致“有的問題多方插手、有的事情無人問津”的情況屢屢發(fā)生。這必然會造成行政監(jiān)督的片面化，難以形成一個分工合理、協調互動、運行高效的科學監(jiān)督體系。

(四)監(jiān)督客體缺乏主動性

伴隨著社會民主意識的不斷提高，我國民眾的政治參與熱情日漸高漲，同時，也對政府的信息公開工作提出了更高的要求。近年來，投訴無門、上訪無道、群體性事件等層出不窮，這一方面源于民眾參與意識的覺醒，另一方面，也是由于政府工作不透明、不作為造成的。由于對監(jiān)督的錯誤認識、或是出于部門私利的考慮，部分政府部門缺乏接受監(jiān)督的主動性與自覺性，有選擇地公開政務信息，導致公民掌握的信息十分有限，這種情況越是基層越明顯。這不僅助長了行政部門的官僚風氣，更增添了公民參與行政監(jiān)督的難度，大大降低了社會監(jiān)督的積極性和有效性。

(五)監(jiān)督工作偏重事后懲處

近年來，行政監(jiān)督體系在查辦大案要案方面發(fā)揮了巨大的作用，然而，這些作用主要集中于追懲性的事后監(jiān)督，缺乏對事前預防和事中督促的足夠重視。［7］一方面，這是由于各地市政府的行政監(jiān)督體系建設尚不完善，缺乏對全程監(jiān)督的相關制度設計，很難在違法行為發(fā)生以前對其進行有效地預警和制止;另一方面，政府工作透明度不高、行政信息不對稱等問題一定程度上也導致社會參與程度的降低和監(jiān)督行為的滯后，使得社會富有積極的監(jiān)督意識卻缺乏充足的監(jiān)督信息，只能在危害發(fā)生時“查錯糾偏”、被動應付，這種現象在民主意識相對發(fā)達的城市尤其嚴重。

此外，行政監(jiān)督機制單一、監(jiān)督人員素質較低等問題，也導致我國行政監(jiān)督效率的低下，影響了行政監(jiān)督體系效能的發(fā)揮。尤其是近年來，伴隨著社會民主意識的覺醒，社會組織和人民群眾在地級市政府的行政監(jiān)督工作中發(fā)揮著愈來愈大的作用，民眾政治素養(yǎng)的高低對監(jiān)督工作效能的實現具有至關重要的影響，這也是當今完善行政監(jiān)督體系、提高地級市政府行政監(jiān)督水平所亟需解決的一大難題。

三、我國地級市政府行政監(jiān)督體系的完善路徑

有效解決目前我國各地級市政府行政監(jiān)督工作中存在的可行性、權威性、協調性、主動性、滯后性等缺陷，提高行政監(jiān)督的效能，是規(guī)范政府行為、實現政府職能的有效途徑，也是推動我國政治體制改革的強大動力。在此后的行政監(jiān)督體系建設中，各地市政府要清醒地認識到自身的薄弱環(huán)節(jié)，積極尋求整體優(yōu)化機制，在結合本地區(qū)實際情況的基礎上，從以下四個方面進行改革和完善。

(一)健全法律，實現監(jiān)督的法制化

基于目前我國行政監(jiān)督法律體系建設尚不完善的現狀，各地市政府要依據本地區(qū)的立法情況和實際條件，不斷完善行政監(jiān)督的相關立法規(guī)定。首先，注意理順現有法律法規(guī)間的相互關系和具體規(guī)定，明確法律對多元監(jiān)督主體的職責與權限、對象與范圍、方式與手段以及權力與義務等方面的具體規(guī)定，提高各法律在監(jiān)督工作中的協調性與匹配性。其次，基于本市內經濟社會發(fā)展的特殊形勢和行政監(jiān)督工作的開展現狀，通過修改或重新制定體現本地特色的監(jiān)督法規(guī)，并對尚未明確立法的相關領域盡早以法規(guī)、規(guī)章的形式作出具體的規(guī)定，以明確指導本市范圍內行政監(jiān)督工作的開展和深化，提高法律的可操作性與明晰性。通過以上途徑，強化法律體系對監(jiān)督工作的指導與規(guī)范作用，推進我國各地市政府行政監(jiān)督工作的法制化與制度化，更好地發(fā)揮行政監(jiān)督體系的作用與效能。

(二)主體分立，實現監(jiān)督的協調化

目前，在我國各地市行政監(jiān)督工作的實際開展過程中，政府內部專門監(jiān)督機構不獨立、市人大、市政協等監(jiān)督機構少權威、多元監(jiān)督主體不協調等問題的存在，大大限制了監(jiān)督權的有效發(fā)揮。面對這種情況，各地市政府在遵循中央規(guī)定的同時，通過召集相關機構召開市政府會議，討論協商各監(jiān)督主體在監(jiān)督工作中的具體職責范圍、權力權限，并以會議精神、行政規(guī)章等形式確定下來，在本市范圍內加以落實和執(zhí)行，以實現各機構優(yōu)勢的有效整合，協調多元主體的監(jiān)督工作。同時，各監(jiān)督主體在各自的權限范圍內保持獨立，是本領域內監(jiān)督工作的代表，以充分保障監(jiān)督機構的獨立性與權威性，更好地發(fā)揮監(jiān)督權對行政權力的制約與震懾作用。

(三)主動自覺，實現監(jiān)督的常態(tài)化

政府行政活動與各項決策的公開，不僅能極大地方便行政監(jiān)督工作的開展，也是面向社會加強宣傳，提高政府工作合法性的重要途徑。因此，各地市政府及行政人員要自覺改變以往對監(jiān)督的錯誤認識，切實做好政府部門的信息公開工作，主動接受監(jiān)督。首先，疏通并規(guī)范信訪舉報、宣講會、聽證會等現有的社會監(jiān)督渠道，將市民關心的熱點和焦點問題作為行政監(jiān)督工作的重點，充分發(fā)揮傳統監(jiān)督渠道在行政監(jiān)督工作中的作用。其次，通過網上政府、社區(qū)宣傳欄等新型渠道公開本市行政人員的相關工作信息，使各監(jiān)督主體能夠充分了解監(jiān)督對象，更好地發(fā)揮社會力量對政府工作的監(jiān)督作用。通過多種途徑，引導并促進各地級市政府自覺主動地接受來自多元主體——尤其是社會大眾——的監(jiān)督，推進行政監(jiān)督工作的全民化與常態(tài)化。

(四)調整重心，實現監(jiān)督的全程化

行政監(jiān)督工作的本質意義不在于對違法違紀行為的懲戒，而是通過有效地事前預防、事中督促，以防患于未然。實現行政監(jiān)督的全程化，首先要在制度設計上將事前預防、事中隨治與事后懲戒密切結合，通過對多元監(jiān)督主體關系的理順與調整，實現社會監(jiān)督主體對本市行政工作人員全方位、全時段的監(jiān)督和約束，切實做到隨時監(jiān)督、隨時整改。其次，通過全市范圍內集體培訓、輪崗輪訓等方式，加強對行政人員的職業(yè)道德教育和監(jiān)督人員的業(yè)務能力教育，“雙管齊下”將違法違紀行為扼殺在萌芽狀態(tài)。以此不斷完善行政監(jiān)督體系建設，提高工作人員的職業(yè)素養(yǎng)，更好地發(fā)揮行政監(jiān)督工作的警示、調整和懲戒功能。

行政監(jiān)督是行政管理的重要環(huán)節(jié)，也是優(yōu)化我國民主政治建設的有效途徑?；诘丶壥姓谖覈鐣ㄔO中所承擔的重要職責，不斷完善并提升其行政監(jiān)督工作的實效與水平，是推動地區(qū)經濟發(fā)展、政治廉明和社會進步的強大動力，具有重要的現實意義。因此，充分考慮各地區(qū)不同的發(fā)展狀況、制度環(huán)境等特殊條件，從法制化、協調化、常態(tài)化、全程化四個角度不斷完善行政監(jiān)督體系建設，全面提升各地市政府行政監(jiān)督工作的整體效能，是實現政府職能、促進依法行政的重要保障，也是當前我國民主政治建設的重中之重。

［1］約翰·阿克頓．自由與權力［M］．侯健，范亞峰，譯．江蘇:譯林出版社，2011．

［2］辭海編輯委員會．辭?？s印本［M］．上海:上海辭書出版社，1980．

［3］崔劍侖．論當代中國行政監(jiān)督［D］．吉林大學，2004．

［4］吳愛明．當代中國政府與政治［M］．北京:中國人民大學出版社，2011．

［5］陳奇星．行政監(jiān)督新論［M］．北京:國家行政學院出版社，2008．

［6］陳思．我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政監(jiān)督時效提升存在的問題及對策研究［D］．湘潭大學，2012．

［7］鄭曙村，孫贊蘭．完善我國行政監(jiān)督體制的現實思考［J］．齊魯學刊，1998(6):61．

(編輯:高學棟)

D035．5

A

2095－7238(2014)05－0063－04

10．3969/J．ISSN．2095－7238．2014．05．014

2014－02－20

郭麗(1991一)，女，山東濰坊人，山東師范大學公共管理學院2012級研究生，研究方向為政治制度與政府管理;李松玉(1964一)，男，山東昌邑人，山東師范大學公共管理學院教授、院長，主要從事比較政治制度研究。