□許晶晶，張 婕

(1.安徽公安職業(yè)學院，安徽 合肥 230039；2.華東政法大學，上海 200042)

【法學研究】

論我國未決羈押率高的成因
——兼評羈押必要性審查機制中的若干問題

□許晶晶1，張 婕2

(1.安徽公安職業(yè)學院，安徽 合肥 230039；2.華東政法大學，上海 200042)

未決羈押率高是我國刑事訴訟程序中顯著的問題之一，其體現(xiàn)了一個國家刑事程序?qū)ψ鹬厝藱嗟膽B(tài)度。根據(jù)最近的實踐調(diào)查我國羈押情況仍不樂觀，造成此狀況的原因多種多樣，包括認識層面以及制度層面。其中，新《刑事訴訟法》規(guī)定的羈押必要性審查程序亦體現(xiàn)出諸多問題，因而在降低羈押率上并無大作為。應從分析成因出發(fā)，找尋適合中國司法國情的對策。

未決羈押率；成因；對策

一、 我國未決羈押現(xiàn)狀

我國刑事訴訟中長期存在四大問題：刑訊逼供、律師辯護難、證人不出庭和羈押率高。新《刑事訴訟法》為解決這四大問題做出了相應規(guī)定，且在律師辯護、刑訊逼供上都取得較大進步，但有關羈押問題的對策收效仍不明顯。在我國，羈押狀況極不樂觀，尤其是未決羈押，有數(shù)據(jù)顯示相對于其他國家，我國的未決羈押率多年來一直維持在 90%以上。以天津市河東區(qū)檢察院為例，2011 年和 2012 年的羈押率分別為 90.2%和 91.2%，而英國審前羈押率長期維持在10%左右，美國 30%，日本 20%，而德國僅有4%，大多數(shù)犯罪嫌疑人在審判前獲得了取保候?qū)?。[1]我國羈押率居高不下與羈押并未完全符合合法性、正當性和必要性有關。我國的未決羈押是長期羈押，導致了看守所人滿為患，而且一些犯罪嫌疑人、被告人的羈押的期限遠遠長于所應負的刑期，這是一種嚴重的侵犯人權的做法。[2]造成現(xiàn)狀的原因是多方面的，包括對未決羈押的認識問題，規(guī)定本身的問題以及執(zhí)行中的問題等等。

新《刑訴法》增加了一系列規(guī)制未決羈押措施的條款，其中包括對監(jiān)視居住、取保候?qū)彽葘徢傲b押替代性措施的完善以及增加羈押必要性審查制度。羈押必要性審查制度作為對不當羈押及時變更的制度，理應有效降低羈押率，但實踐中卻遠未達到此效果。其并未作為常態(tài)工作機制，并且在審查主體、審查范圍和審查內(nèi)容以及救濟問題上都存在一定爭議。

二、我國未決羈押率高的成因

(一)認識層面

1.未決羈押的目的偏差

未決羈押雖侵犯公民的合法權益，但仍長期存在于各國的刑事訴訟法中，因為其目的合理性和正當性。然而，實踐中我國未決羈押目的存在偏差，造成了高羈押率，主要表現(xiàn)在：首先，我國司法實踐中對待逮捕一般是“構罪即捕”，不考慮是否具有必要性。根據(jù)立法規(guī)定，檢察機關批準逮捕應該符合三個條件，即“有證據(jù)證明有犯罪事實”的證據(jù)要件；“犯罪嫌疑人、被告人所我實施的犯罪行為有可能判處徒刑以上的刑罰”的罪行要件；社會危險要件，[3]只有在同時滿足了三個條件才可以逮捕。然而，實踐中往往在符合證據(jù)要件后就對犯罪嫌疑人逮捕，不考慮社會危害要件以及罪行要件。“構罪即捕”造成未決羈押成為一種常態(tài)，羈押率畸高也就不足為奇。其次，相關規(guī)定造成檢察機關不敢不捕。根據(jù)高檢院規(guī)定，對有羈押必要的犯罪人不批準逮捕，致使犯罪嫌疑人實施新的犯罪或者嚴重影響刑事訴訟正常進行的，屬于“錯不捕”。而對不適宜羈押且無羈押必要的犯罪嫌疑人批準逮捕的，屬于辦案“有缺陷”?！板e不捕”的案件承辦人、部門負責人及主管檢察長都要承擔相應過錯責任。[4]所以檢察機關不會冒險不批捕，從而造成可捕可不捕也逮捕的情況在我國常見。最后，辦案機關將羈押犯罪嫌疑人、被告人視為一項當然的權力，但這項權力在行使時并未受到有效控制。[5]未決羈押作為公權力一種，其對人身權利造成極大侵犯，其存在的目的應該是為了更廣大的社會利益，在可捕可不捕的情況下應當堅決不捕，而不是作為辦案機關的一種當然權力。

2.無罪推定原則接受度低

無罪推定原則是我國刑事訴訟原則中十分重要的一項，其基本內(nèi)涵是任何人在未經(jīng)依法確定有罪前都是無罪的。我國《刑事訴訟法》第12條明確規(guī)定未經(jīng)人民法院依法判決，對任何人都不得確定有罪。依照我國刑事訴訟法規(guī)定和訴訟理論，在我國刑事訴訟中，證明責任由控訴方承擔。對證據(jù)不足的案件，不論在審前階段還是在審判階段，都應當作出有利于犯罪嫌疑人、被告人的解釋，如此都體現(xiàn)了無罪推定原則的相關內(nèi)涵。[6]實踐中無罪推定在我國司法環(huán)境中接受度仍不高，這種低接受程度主要是因為：(1)不愿承擔訴訟風險。任何人在法庭確認有罪之前應視其無罪，審判前也就無從剝奪其人身自由，除非其有高度人身危險性和逃匿、毀滅證據(jù)等逃避法律制裁性的可能，這就是羈押例外原則，是無罪推定原則的具體體現(xiàn)。[1]未決羈押雖然有其合理性和正當性，但在無罪推定原則要求的前提下，應當具有高度的訴訟風險和社會危險性才能被在審前羈押，實踐中還不能達到這樣的要求。我國的羈押情況往往是“夠罪即捕”、“一捕到底”，在審查人身危險性或者逃匿、毀滅證據(jù)可能性上要求較低。(2)為工作便利。因為當犯罪嫌疑人、被告人處于羈押狀態(tài)時，既可以排除其對逃匿、毀滅證據(jù)的可能，又可以保證其隨時到案，方便辦案機關的各項工作的進行，所以辦案機關自然在不違反法律規(guī)定的條件下將犯罪嫌疑人、被告人羈押給予自己以最大程度的便利。這與我國長期受封建社會的有罪推定原則影響，辦案機關難以考慮到侵犯犯罪嫌疑人、被告人合法權利的問題有直接的聯(lián)系。(3)人權保障理念仍未深入人心。無罪推定體現(xiàn)了尊重基本人權和人的人格尊嚴的理念，是對野蠻、落后、專橫、蔑視人的尊嚴的刑事程序進行深刻反省的產(chǎn)物。[6]87-88無罪推定與尊重基本人權有著天然的聯(lián)系，一國尊重人權的程度反映出接受無罪推定的程度。我國相較發(fā)達國家的人權保護理念屬于起步較晚，2004年才將人權保障寫入憲法，2012年才寫入刑事訴訟法，這與人權理念發(fā)達的美國相比晚了幾十年。所以我國的人權保障理念仍未達到完善的程度，無罪推定原則亦未完全深入人心，對未決羈押的態(tài)度也自然比不上發(fā)達國家慎重對待。

3.逮捕與羈押不分

羈押與逮捕原是兩種不同的程序，但在我國逮捕不僅僅是指逮捕行為，同時還包括逮捕后形成的羈押狀態(tài)，即逮捕自動產(chǎn)生羈押的效力，這也是導致我國羈押率極高的又一原因。實踐中逮捕與羈押不分，源于逮捕后面臨的通常是長時間的偵查羈押期限。根據(jù)規(guī)定，偵查期限有多種延長因素，造成羈押期限伴隨偵查期限的延長而延長。一般情況下偵查羈押期限不得超過兩個月，但在第一次偵查期限兩個月后因法律規(guī)定的情況還可以向“上級人民檢察院”或者“省級人民檢察院”申請延期，分別可以延期兩個月。而又因特殊原因還可由最高人民檢察院向人大常委申請延期，且延期的時限并沒規(guī)定。在延長的期限和理由上，法律賦予檢察機關以自由的、寬泛的權限。換言之，根據(jù)法律規(guī)定一旦犯罪嫌疑人被逮捕，就可能受到長達兩個月且最長無限期的羈押。由于偵查機關是國家公權力機關，為了保障懲罰犯罪，保證訴訟程序的順利進行，當然擁有行使公權力使犯罪嫌疑人在押的權力。但羈押的期限不確定容易導致偵查機關權力的濫用，使犯罪嫌疑人處于無保障狀態(tài)，同時使偵查機關破案的壓力大大降低，進而影響到處理案件的效率。

(二)制度層面

1.羈押替代性措施適用性低

我國的羈押替代性措施是監(jiān)視居住、取保候?qū)彽?，其本應避免將犯罪嫌疑人羈押，有效緩解我國羈押壓力，但卻在實踐中適用情況少之又少。根據(jù)《刑事訴訟法》72條規(guī)定：“符合取保候?qū)彈l件的犯罪嫌疑人既不繳納保證金，又無保證人擔保的，可以監(jiān)視居住?！币虼?，監(jiān)視居住的條件比取保候?qū)徃雍啽?，如果運用得當可以作為羈押性刑事強制措施的代替措施來適用，可以有效降低羈押率，但實踐中由于監(jiān)視居住對人力物力耗費導致這一制度已經(jīng)名存實亡。有資料顯示，從1997年到2001年間，某市公安機關立案偵查的刑事案件共計1051件，僅在1999年適用過1例監(jiān)視居住。[7]

羈押代替性措施中核心也是運用較多的是取保候?qū)?，我國法律對取保候?qū)彽囊?guī)定也相對較多，但是就保證金的問題并沒有具體規(guī)定，保證金的收取任意性較大?！缎淌略V訟法》第70條規(guī)定保證金的收取是綜合考慮被取保候?qū)徣说纳鐣ｋU性、案件性質(zhì)、可能被判處刑罰的輕重等，具體的數(shù)額仍沒有定論。取保候?qū)彾噙m用于公安機關偵查階段的羈押，一般案情都不重大復雜，應該不會出現(xiàn)超期羈押的狀況。可在實踐中辦案機關卻不直接適用對犯罪嫌疑人變更強制措施或者釋放，因為相當多的輕罪案件的犯罪嫌疑人、被告人在被逮捕或者拘留后就成為了一種待價而沽的商品，如果犯罪嫌疑人的家屬交上一筆罰款、退贓并支付一筆數(shù)量不小的“取保候?qū)徑稹?，那么犯罪嫌疑人就可以被取保候?qū)彙Ｔ谶@樣的情形下，超期羈押成為取保候?qū)彊嗟幕I碼，逼迫犯罪嫌疑人拿出較大數(shù)額的保障金。這導致超期羈押與取保候?qū)彸蔀閮蓚€相輔相成的狀態(tài)，而不是由取保候?qū)従徑饬b壓力，降低羈押率。

2.羈押必要性審查機制中存在若干問題

新《刑事訴訟法》第93條規(guī)定了逮捕后的羈押必要性進行審查，以解決超期羈押、不當羈押等問題從而達到降低羈押率的目的。第93條規(guī)定檢察部門必須在逮捕后對羈押必要性進行審查，但審查方式，審查案件范圍以及審查期限等都未有規(guī)定。在隨后出臺的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中對羈押必要性審查的規(guī)定予以細化，但與羈押必要性審查有關具體運行機制仍有爭議，這些爭議問題決定著實施效果，在不解決這些問題前羈押率不會明顯降低。

首先，羈押必要性審查實施模式爭議性最大，也是影響實施效果的最重要問題。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第617條，對審查部門進行了規(guī)定，偵查階段的羈押必要性審查由偵查監(jiān)督部門負責；審判階段的羈押必要性審查由公訴部門負責。監(jiān)所檢察部門在監(jiān)所檢察工作中發(fā)現(xiàn)不需要繼續(xù)羈押的，可以提出釋放犯罪嫌疑人、被告人或者變更強制措施的建議。我國立法采取的是不同主體分階段審查的模式，但這種模式在實踐中帶來了更多的風險，一是為本來業(yè)務非常繁忙的偵查監(jiān)督部門和公訴部門帶來了額外的工作量，二是多主體負責往往會造成互相推諉，最終無人負責的局面。[1]“分工負責、互相配合、互相制約”的原則是刑事訴訟法原則之一，然而這一原則在理論上具有理想色彩，如果能實現(xiàn)當然完美，但正因其太理想化并缺乏訴訟體制上的合理性，所以在實踐中較難實現(xiàn)，乃至造成痼疾叢生。[2]44根據(jù)基層實踐的反饋，偵監(jiān)部門在偵查階段的羈押必要性審查中往往遇到審查時限過緊、審查建議無強制力因而造成審查動力不足的問題。而在審查起訴以及審判階段，公訴部門則會遇到因?qū)彶閷儆谧杂刹昧?，判斷標準不明確的問題。監(jiān)所部門遇到問題則是人力資源不足以及內(nèi)外溝通協(xié)調(diào)機制沒有建立。[4]各部門分別負責制在實踐中出現(xiàn)了種種問題，立法沒有規(guī)定各部門的分工合作方式，多主體負責制在現(xiàn)有體制下很容易發(fā)展為無主體負責。其次，羈押必要性制度的定位是對逮捕后的案件的羈押必要性進行審查而忽略了拘留案件的審查。根據(jù)羈押的定義，其應指犯罪嫌疑人、被告人被剝奪人身自由權的狀態(tài)，應包括拘留、逮捕等強制措施。一般情況下，犯罪嫌疑人自被拘留后就處于羈押狀態(tài)，修改后的刑事訴訟法第93條中的“仍”字代表一種持續(xù)的狀態(tài)，意味著逮捕前、后都要進行審查。[8]并且拘留期限最長可以達到37天，在這期間很可能出現(xiàn)不當羈押或者超期羈押的情況。我國未決羈押案件當然有處于拘留情況的案件，要降低未決羈押率，不能排除拘留作為羈押必要性審查的對象。最后，現(xiàn)行立法并未規(guī)定羈押必要性審查的案件范圍，在實踐中檢察機關各部門為防止“錯不捕”導致的績效考核問題，審查案件鎖定在過失犯罪、因犯罪嫌疑人羈押到期案件尚未審結；因犯罪嫌疑人犯有重大疾病不適合繼續(xù)羈押；因輕罪案件刑事和解；因情節(jié)輕微沒有羈押必要的這些少數(shù)案件中。[9]我國立法規(guī)定羈押必要性審查是為了降低羈押率，為達到這一目標，應將審查作為檢察機關工作的一個常態(tài)工作機制，具有與批準逮捕、公訴等工作同樣重要的位置。但實踐中，檢察機關的審查案件范圍相當局限的情況并不能解決我國羈押率高的問題，與其立法目的不符。

三、降低我國未決羈押率的對策

我國未決羈押率高是長期司法實踐的產(chǎn)物，在認識層面和制度層面都有多重問題。認識層面的問題需要慢慢改變，而制度層面的問題則可以通過對規(guī)定的細化和重新構建以達到目的。

(一) 認識層面

1.樹立正確的羈押目的觀和人權保障觀

未決羈押的主要目的是防止犯罪嫌疑人、被告人逃避偵查、起訴和審判，排除犯罪嫌疑人、被告人妨礙、干擾證人作證，毀滅、偽造證據(jù)，以及自殺、自殘、串供，以及繼續(xù)危害社會的可能性。[10]由此可知，未決羈押正確的目的應該是保護證據(jù)、保證訴訟順利進行以及排除繼續(xù)危害社會風險，辦案機關應明確未決羈押的正確目的，加強對采取未決羈押的犯罪嫌疑人、被告人審查措施，杜絕錯誤羈押、不當羈押的情況發(fā)生。

穆尼埃認為，解決社會問題的關鍵在于尊重人格和提倡人格，必須以人格的絕對價值，即先驗價值為準則來建立政治、經(jīng)濟、文化、倫理乃至權力的結構。[11]新《刑事訴訟法》中已經(jīng)將“保障人權”作為一項原則寫入法律，在現(xiàn)代憲政國家，人身自由是公民最重要的憲法權利，國家有義務對公民的人身自由權利進行保護，而早在2004年人權問題就已經(jīng)入憲，作為我國的根本大法，其體現(xiàn)出國家對人權問題的態(tài)度。但我國司法實踐中長期控、辯、審三方地位差異造成犯罪嫌疑人、被告人在訴訟中的人權很難得到保障，所以辦案機關和法院應樹立正確的人權保障觀，不能因為方便工作就對其進行羈押，要時刻明確羈押是對人權的重大侵犯，在極度必要的情況下才可適用。

2.分離逮捕與羈押

在我國刑事訴訟中，逮捕自然包括之后的羈押狀態(tài)，實際上造成逮捕包括了兩方面內(nèi)容：一是逮捕后進行一段時間的羈押，并且羈押是逮捕的必然結果和主要內(nèi)容；二是逮捕的目的就是羈押。然而，隨著訴訟的進程，逮捕后的情況一般都處于變化之中，很可能導致不需繼續(xù)羈押的狀況。當前，應改變辦案機關長期以來形成的工作習慣，讓其明確逮捕后不意味著長期羈押，要將審查羈押必要性作為一種工作常態(tài)，及時變更不需羈押的逮捕措施。

(二)制度層面

1.完善包括取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住在內(nèi)的審前羈押替代措施

我國強制措施體系中的審前羈押代替措施，長期面臨著有“代替”之名而無“代替”之實的尷尬，修改后的《刑事訴訟法》對此做出了回應，并取得了重要進展：一方面，明晰了取保候?qū)徟c監(jiān)視居住之間的區(qū)別，擴大了取保候?qū)彽倪m用范圍、承認了取保候?qū)徟c監(jiān)視居住在執(zhí)行處理上的差別；另一方面，完善被取保候?qū)徣藨斪袷氐囊?guī)則，強化對監(jiān)視居住人的監(jiān)督管理。[12]《刑事訴訟法》對取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住的改革加強了可操作性，為了降低未決羈押率，還可建立審前羈押評估機制，對不適合羈押的人采取替代性措施，避免逮捕、拘留等強制措施變成長期羈押的一種方式。但無可避免的是監(jiān)視居住措施或者審前羈押評估機制會耗費辦案機關更多的人力物力，在當前司法資源緊缺的情況下，羈押替代性措施的操作性仍然不高，而且指定居所監(jiān)視居住也可能變成變相羈押仍需在實踐中檢驗。

2.解決羈押必要性審查中的若干問題

正確實施羈押必要性審查制度應能有效降低未決羈押率，但其具體的工作機制仍有不少存在爭議，解決這些爭議成為必須。首先，應建立以監(jiān)所檢察院主導的審查實施模式。現(xiàn)行立法規(guī)定羈押必要性審查是分工合作的審查實施模式，前文已經(jīng)論述分工合作的弊端，建立以監(jiān)所部門為主導的模式符合現(xiàn)狀的最佳方法。因為監(jiān)所檢察部門最具有中立性，自偵部門和公訴部門為了保證訴訟程序順利進行難以保持中立，偵監(jiān)部門在審查逮捕階段的客觀中立性隨著批捕后就不復存在，所以主導部門應選擇監(jiān)所檢察院。[13]但并不是說所有的羈押審查全部由監(jiān)所檢察院負責，現(xiàn)階段監(jiān)所檢察部門也難以勝任全面審查的工作。現(xiàn)階段的監(jiān)所檢察院為主的各部門分工合作方式，是指監(jiān)所部門根據(jù)被羈押人的案情、身體條件等做出是否羈押的判斷，在訴訟中的被羈押人案情、證據(jù)等變化由公訴部門、偵監(jiān)部門及時提供給監(jiān)所檢察部門，便于其對羈押必要性進行審查。其次，增加拘留作為羈押必要性審查的對象。羈押是對公民自由權的剝奪，在未決羈押中包括審前的逮捕和拘留，從實踐中看，不予逮捕的輕微刑事案件數(shù)量較多，而這些案件的訴訟程序都在拘留期限中進行，但也要進過偵查、審查起訴、審判等多個階段。其中不應當拘留的情形也是對犯罪嫌疑人人身自由權的侵犯，且拘留的羈押也構成了我國羈押率高的一部分原因，現(xiàn)行《刑事訴訟法》將羈押必要性審查定性為對逮捕后的案件進行審查而忽略審查拘留的必要性。如今尊重人權作為刑事訴訟改革的方向，應擴大羈押必要性審查的對象，減少未決羈押侵害公民的自由權利的可能。最后，擴大羈押必要性審查的案件范圍。從羈押必要性審查在各地的實踐反饋中看出，其審查的案件范圍仍然狹窄，局限在過失犯罪、輕微刑事犯罪案件，而變更強制措施中絕大多數(shù)都是以上案件，因此降低羈押率的程度相當?shù)汀榇?，羈押必要性審查應擴大審查范圍至大部分甚至全部刑事案件，將必要性審查作為每個案件必經(jīng)程序，方能達到此程序設立的初衷。

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(責任編輯：王戰(zhàn)軍)

OntheReasonofHighDetentionRateforPendingCaseinChina——Also on several issues in examination mechanism of detention necessity

XU Jing-jing1，ZHANG Jie2

(1.AnhuiVocationalPoliceCollege，Hefei230039China；2.EastChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw，Shanghai200042，China)

High detention Rate for pending case is one of prominent problems in Chinese criminal litigation procedure，which shows the attitude of one country’s criminal procedure to human right.Detention circumstance in China is still not encouraging based on recent practical survey，which resulted from several reasons on cognition and system.Examination mechanism of detention necessity written in new Criminal Procedure Law also shows several problems.So there are fewer achievements in lowering detention.Countermeasures to Chinese justice situation are found after analyzing reasons.

detention rate for pending case；reason；countermeasure

2014-04-25

安徽省高等學校省市優(yōu)秀青年人才基金項目“數(shù)據(jù)挖掘在公安情報信息研判系統(tǒng)中應用研究”(2010SQRL218)

許晶晶(1980-)，女，安徽滁州人，安徽公安職業(yè)學院講師，法律碩士，研究方向：警察行政法和行政訴訟法；張 婕(1991-)，女，安徽滁州人，華東政法大學研究生教育院訴訟法系2012級碩士研究生。

D925.2

A

1671-685X(2014)03-0028-05