采寫 / 凌燕

理論、實(shí)踐深化人民建議征集制度

采寫 / 凌燕

【題記】隨著我國社會(huì)的深度轉(zhuǎn)型，社會(huì)矛盾復(fù)雜多發(fā)。信訪工作在解決矛盾，構(gòu)建和諧社會(huì)方面具有重要的作用。然而，就當(dāng)前的信訪工作實(shí)踐來看，信訪格局較為被動(dòng)，民意表達(dá)渠道的暢通有限，尤其是在匯集聽取群眾建議的這部分信訪功能更是被邊緣化了。日前，上海市法學(xué)會(huì)副秘書長、上海政法學(xué)院教授湯嘯天主持的課題“人民建議征集制度建設(shè)研究”，從理論的深度對(duì)人民建議征集進(jìn)行了調(diào)研，其部分研究成果被吸收進(jìn)市委、市府辦公廳下發(fā)的《上海市人民建議征集工作規(guī)定》（后簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）。本刊從湯嘯天教授課題伊始就一直關(guān)注著該制度的發(fā)展。為了社會(huì)各界更多地了解這項(xiàng)制度，我刊這次將該課題于2014年4月22日（下午）召開的課題成果匯報(bào)會(huì)上各位專家學(xué)者的發(fā)言錄音編輯成文，以饗讀者。

湯嘯天

（上海政法學(xué)院編審、上海市法學(xué)會(huì)副秘書長，該課題項(xiàng)目主持人）

——征集人民建議進(jìn)一步暢通民意表達(dá)渠道，實(shí)現(xiàn)民眾有序政治參與，這是一方良策。

課題申報(bào)源于信訪

2011年10月，上海市信訪辦人民建議征集處正式成立。我本人名片上印過一個(gè)“三種人”的自稱。所謂“三種人”即是：其一我是研究信訪的人；其二自己也是信訪人，我自己在市政府信訪的平臺(tái)上，大概發(fā)了二三十件信訪件；其三我是接待信訪人，我為了做課題研究，到區(qū)信訪辦第一線做過實(shí)際工作。我在向市長信箱提供我意見建議的過程當(dāng)中，我想到了一個(gè)問題，征集人民建議工作需要從制度層面加以突破，這是我的一個(gè)切身感受。

2012年3月5日，我向市委領(lǐng)導(dǎo)信箱提交了“辦好凝心聚力的人民建議征集工作”的郵件。用現(xiàn)在的話說，就是我提的建議。征集人民建議進(jìn)一步暢通民意表達(dá)渠道，實(shí)現(xiàn)民眾有序政治參與，這是一方良策。實(shí)際操作當(dāng)中，一定要站在凝聚人心，匯聚民智的高度。我們現(xiàn)在經(jīng)常講問計(jì)于民，問策于民，說實(shí)話這僅是宣言性的表達(dá)，正確理念已經(jīng)提出了，更要做制度化的建設(shè)。怎么樣問計(jì)于民、怎樣問策于民必須制度化。人民建議征集是非常好的平臺(tái)，我們要以前所未有的勇氣，抓好人民建議的征集、討論、落實(shí)工作，以及事后效果評(píng)估的機(jī)制建設(shè)，真正讓人民群眾參政議政。市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視我的建議。時(shí)任市委書記俞正聲同志批示，“這些建議是好的，應(yīng)有制度性安排”。時(shí)任市政府市長韓正同志也批示，要求予以落實(shí)，市委市政府的領(lǐng)導(dǎo)批示，加深我的思考，我又寫了《把征集人民建議好事辦實(shí)》的文章，提出了我的一些具體建議。發(fā)表在2011年第七期《人民日?qǐng)?bào)》內(nèi)部參閱上。劉云耕同志看到《人民日?qǐng)?bào)》內(nèi)部參閱的文章以后做出批示，要求《上海人大月刊》予以轉(zhuǎn)載。

應(yīng)當(dāng)說，我的建議和我闡述的觀點(diǎn)，在上海得到了黨、政、人大各方面領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。我本身又是和信訪辦有著許多理論研究上的聯(lián)系，我和市信訪辦協(xié)商，可不可以搞一個(gè)課題，我請(qǐng)市信訪辦，人民建議征集處的同志都參加這個(gè)課題組。上海政法學(xué)院也高度重視，高度支持，很快就把個(gè)課題批了下來，為了盡快使課題有一個(gè)歸屬，所以把這個(gè)課題納入上海政法學(xué)院“十二五內(nèi)涵建設(shè)課題”。有的人說這個(gè)課題這么報(bào)有點(diǎn)浪費(fèi)，你應(yīng)該報(bào)市哲社辦的課題，或者國家哲社辦的課題，我說我不爭(zhēng)這個(gè)名分，把事干出來就可以。

2012年11月7日，也是在這個(gè)地方，我們?cè)谶@里開了一個(gè)課題的開題會(huì)。告知社會(huì)各方，我們開始做這項(xiàng)研究，并且希望各方面能夠給予支持和幫助，這是一個(gè)課題的來由。

課題進(jìn)展情況，我簡(jiǎn)單匯報(bào)一下。

我們課題設(shè)定的研究目標(biāo)，是形成人民建議征集的基本結(jié)論和具體制度，制定《人民建議征集辦法草案》，提交有關(guān)機(jī)構(gòu)審議。課題立項(xiàng)的時(shí)候，沒有去做更多理論鋪層的安排，也沒有準(zhǔn)備考察古今中外的文獻(xiàn)，課題研究的目標(biāo)非常明確，就是要把人民建議征集這項(xiàng)工作做出基本的理論評(píng)價(jià)，形成一個(gè)具體的制度安排。

人民建議征集處的方處長在這方面，給予了我極大推動(dòng)。大概是別的課題組不具有的特點(diǎn)，人民建議征集處同志，都是我們課題組成員。理論結(jié)合實(shí)際，把研究和理論結(jié)合起來，這是最深的體會(huì)。

還有，此課題得到了市委黨校陳保中教授為首的教研室的鼎立支持。課題研究的目標(biāo)非常明確，要搞一個(gè)人民建議征集辦法草案，這是我們當(dāng)時(shí)想的。當(dāng)然，現(xiàn)在是《上海市人民建議征集工作的規(guī)定》，提法上有所差異，但是我敢說，這和我們預(yù)定目標(biāo)完全一致。

遵循“四邊原則”不斷完善

本課題的最大特點(diǎn)，理論探索與實(shí)踐操作的緊密結(jié)合，始終以制度建設(shè)作為課題研究目標(biāo)，采取了邊探索、邊實(shí)踐、邊研討、邊完善的“四邊”原則，這是我的歸納。用鄧小平的話說，就是摸著石頭過河。并不是說我們把這個(gè)東西先想出一套再做，而是一邊研究一邊實(shí)踐，在實(shí)踐當(dāng)中不斷完善。

比如，在2012年上海市人大，對(duì)上海市信訪條例進(jìn)行了修改，我和方敏同志都是花了大量精力，投入了信訪條例的修改，我們的努力也得到很多領(lǐng)導(dǎo)的支持。《上海信訪條例》第六條規(guī)定，各級(jí)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全人民建議征集制度，內(nèi)涵非常豐富，而且是非?？隙ǖ谋磉_(dá)?！皯?yīng)當(dāng)建立”，當(dāng)時(shí)寫“應(yīng)當(dāng)”還是“可以”或者既不“應(yīng)當(dāng)”也不“可以”。最后很理想的是用“應(yīng)當(dāng)”來表達(dá)。這次上海市信訪條例的修改，使得人民建議工作有了明確的定位，在第六條里寫上了“人民建議征集工作”，應(yīng)當(dāng)說在各省市自治區(qū)這一級(jí)的信訪條例當(dāng)中是領(lǐng)先的。第六條規(guī)定“各級(jí)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全人民建議征集制度，并可以通過信訪渠道征集梳理分析信訪人對(duì)社會(huì)公共事務(wù)提出建議和意見，對(duì)于有利于促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，改進(jìn)國家工作的建議意見應(yīng)當(dāng)采納，信訪人提的意見建議，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，改進(jìn)國家機(jī)關(guān)工作，以及保護(hù)社會(huì)公共利益，有貢獻(xiàn)的由有關(guān)國家機(jī)關(guān)予以獎(jiǎng)勵(lì)?！边@第六條得來不易，確實(shí)也寫得非常好，做出了非常明確的表達(dá)。

上海對(duì)優(yōu)秀的人民建議表彰工作也是一邊工作一邊實(shí)踐。朱甫娟主任費(fèi)了很多心血，曾經(jīng)兩次開了優(yōu)秀人民建議表彰會(huì)。2013年的優(yōu)秀人民建議表彰會(huì)，不僅有本市的建議人參加，而且有北京、廣東的建議人參加。這個(gè)影響是全國的。那天北京同志跟我說：“我真沒想到，我提了一個(gè)建議，你們上海同志這么重視我?！?/p>

我們邊摸索、邊實(shí)踐，工作一直在推進(jìn)，理論一直在深化。在研究的過程當(dāng)中，我們組織了調(diào)研組。由于種種原因，最終是我和我院的肖衛(wèi)兵老師兩個(gè)人成行的。肖衛(wèi)兵老師也非常積極，9月1日出發(fā)，跑了北京和黑龍江，整整三天時(shí)間非常緊湊。通過北京和黑龍江兩地調(diào)研，和人民建議工作同志的交流座談，收獲非常大，形成了調(diào)研報(bào)告。北京和黑龍江有很多做法值是得我們上海學(xué)習(xí)的。北京的同志明確說，希望能夠圍繞人民建議征集制度開展理論研究，我們北京、上?？梢韵茸龀鰜?。

在課題研究的基礎(chǔ)上，在實(shí)踐探索基礎(chǔ)上，上海市人民建議征集工作暫行辦法的初稿很快就形成了，市信訪辦在這方面廣泛征集了意見，進(jìn)行多次修改，到了2013年11月20日，召開了由專家學(xué)者相關(guān)職能部門參加，上海市人民建議征集工作的暫行辦法的咨詢會(huì)，這個(gè)咨詢會(huì)上對(duì)當(dāng)時(shí)叫《暫行辦法》進(jìn)行了逐條逐句的研究討論，提出修改的意見。比如當(dāng)時(shí)就明確的提出來，要在上海建立人民建議網(wǎng)站，或者在中國上海門戶網(wǎng)站當(dāng)中，為人民建議工作建立一個(gè)專門的網(wǎng)頁，有一個(gè)公共的平臺(tái)。從今天來看，這個(gè)公共平臺(tái)的建立，已經(jīng)開始良好運(yùn)轉(zhuǎn)。

2014年1月15日，市委辦公廳，市政府辦公廳的滬委辦發(fā)《上海市人民建議征集工作規(guī)定》（2014年的1號(hào)文件）公布。《上海市人民建議征集工作規(guī)定》，是我們?nèi)嗣窠ㄗh制度建設(shè)的標(biāo)志性成果，也是上海人民建議征集工作的新起點(diǎn)。這個(gè)成果的形成，體現(xiàn)了理論和實(shí)際的緊密結(jié)合，體現(xiàn)了理論實(shí)務(wù)界的通力合作。

百家爭(zhēng)鳴，在爭(zhēng)論中求真知

這個(gè)研究當(dāng)中有極為可貴的不同意見的爭(zhēng)論。我這個(gè)人比較愿意把自己想的東西寫出來的。2012年，寫了《征集人民建議和減少民主赤字》，一文，投給同濟(jì)大學(xué)文科學(xué)報(bào)。2012年11月31日收到審稿意見，審稿意見說，這篇文章不符合現(xiàn)代民主的基本常識(shí)，怎么可以由政府征集人民建議呢？等等提出了一系列很尖銳的批評(píng)。我覺得理論只有在爭(zhēng)鳴的過程當(dāng)中才能前進(jìn)，所以開題會(huì)上，我想方設(shè)法，盡可能把各方面人都找來。

那天在這里開題會(huì)上，有兩位教授表達(dá)了不同意見，會(huì)上我們就展開了非常好的討論。會(huì)后我又專門向兩位持不同意見的教授打電話，請(qǐng)他們把不同意見寫成文章。在《檢察風(fēng)云·社會(huì)治理》凌燕編輯的幫助下同期發(fā)表了出來。今天開這個(gè)會(huì)，我事先請(qǐng)這兩位教授參加，這兩位教授都給我回復(fù)了郵件，說是反對(duì)派，鑒于觀點(diǎn)方面的原因就不參加會(huì)議了。但是，我要做這樣的提議，盡管這兩位教授沒有參加這次會(huì)議，我本人也要起立向他們表示敬意。有不同意見爭(zhēng)論的出現(xiàn)，是推動(dòng)學(xué)術(shù)前進(jìn)最有力的動(dòng)力。目前，人民建議征集工作盡管市委市政府發(fā)了文件，有不同意見依然可以平等爭(zhēng)鳴。

路漫漫其修遠(yuǎn)兮，制度完善還將上下求索

以市信訪辦，人民建議征集處的實(shí)際工作為基礎(chǔ)，我覺得這個(gè)課題的基礎(chǔ)非常扎實(shí)。有這么一個(gè)工作處在工作，遇到的問題隨時(shí)可以討論，促進(jìn)了課題成果轉(zhuǎn)化為政府決策。這次會(huì)議給大家印了一本小冊(cè)子，把現(xiàn)在課題研究主要成果都印在里面。小冊(cè)子里面有沒有空話套話我也不敢說沒有，但相比較一般的課題，里面務(wù)實(shí)的東西，針對(duì)實(shí)際問題的東西更多一些。

在這方面我們上海市法學(xué)會(huì)施會(huì)長也給予了大力支持。2012年的開題會(huì)，我們施會(huì)長也來了，今天成果匯報(bào)會(huì)我們也請(qǐng)施會(huì)長參加。上海市法學(xué)會(huì)看到市政府文件以后，專門發(fā)了一個(gè)簡(jiǎn)報(bào)說“人民建議征集制度建設(shè)研究課題成果得到轉(zhuǎn)化”，我覺得這是個(gè)非常貼切的表達(dá)。

依托市信訪辦，市法學(xué)會(huì)，市委黨校開展聯(lián)合公關(guān)，使課題凝聚為各方面的力量，特別是不同觀點(diǎn)的樞紐和平臺(tái)。我特別要講，在做理論研究的時(shí)候，一定把持有不同觀點(diǎn)的同志請(qǐng)進(jìn)來，要高度尊重他們的不同觀點(diǎn)。

利用《檢察風(fēng)云·社會(huì)治理》平臺(tái)，及時(shí)傳播研究成果?，F(xiàn)在已經(jīng)形成了國內(nèi)最早、最集中發(fā)布人民建議研究成果的理論研究園地。我專門做過檢索，全國雜志多如牛毛，真正集中力量做這個(gè)事情的只有《檢察風(fēng)云·社會(huì)治理》。

人民建議征集工作，永遠(yuǎn)都是現(xiàn)在進(jìn)行時(shí)。我不是公務(wù)員，但是我是有責(zé)任心的法學(xué)工作者，在這個(gè)永遠(yuǎn)的進(jìn)行時(shí)中，我永遠(yuǎn)要盡自己的一份微薄力量。謝謝大家！

方敏

（上海市信訪辦人民建議征集處處長）

——在社會(huì)建設(shè)，依法制式，群眾工作三個(gè)不同緯度之內(nèi)，人民建議制度有很大的空間，我們應(yīng)該把他通過制度規(guī)范的方式固化下來。

今天我們下午會(huì)議主題是一個(gè)課題成果報(bào)告會(huì)，因?yàn)檫@個(gè)課題產(chǎn)生，剛剛湯老師講到了，是有一個(gè)系統(tǒng)的背景，再有這個(gè)課題研究成果跟市信訪辦人民建議研究工作緊密關(guān)聯(lián)，是一個(gè)理論和實(shí)務(wù)的結(jié)晶。

信訪工作的內(nèi)涵遠(yuǎn)比社會(huì)所認(rèn)識(shí)的豐富

雖然社會(huì)各界對(duì)信訪工作都比較關(guān)注，但存在認(rèn)識(shí)上的偏差，把信訪工作簡(jiǎn)單地認(rèn)同為社會(huì)維穩(wěn)工作，或者簡(jiǎn)單地認(rèn)為是化解矛盾的渠道，權(quán)利救濟(jì)的補(bǔ)充渠道等等。實(shí)際上，信訪工作的內(nèi)涵，遠(yuǎn)遠(yuǎn)要比社會(huì)現(xiàn)在認(rèn)為的這個(gè)內(nèi)涵要大得多，也豐富得多。第一，在社會(huì)建設(shè)維度，信訪工作有它獨(dú)特的作用；

第二，在依法制式的緯度之內(nèi)，人民建議征集工作，包括信訪工作，有一席之地，如人民建議征集制度被評(píng)為“2013年度上海市依法制式十大優(yōu)秀案例”；

第三，人民建議征集工作在群眾工作中同樣是一個(gè)典型案例。

到底信訪工作是什么？信訪渠道開展人民征集工作意義在什么地方？既然在信訪渠道開展人民征集工作，有意義，有現(xiàn)實(shí)需要，有各方面合理性，在社會(huì)建設(shè)，依法制式，群眾工作三個(gè)不同緯度之內(nèi)，都有一席之地，這么好的東西，當(dāng)然就想著把它通過制度規(guī)范的方式固化下來。

信訪工作的實(shí)踐困難的反作用，大家都知道，特別今天我們請(qǐng)到區(qū)縣和委辦局一線的信訪干部，實(shí)際上我們?cè)行旁L工作的一種模式和方法，不得不承認(rèn)我們有很大局限性，信訪工作現(xiàn)在的實(shí)踐困境，反作用力就是推動(dòng)在我們信訪渠道，必須要我們?nèi)プ穼ば旁L工作應(yīng)該的民意收集、民意的表達(dá)、民意的歸集分析，然后民意的上達(dá)，怎么樣通過系統(tǒng)化的縝密工作，能夠使社情民意和政府工作建立起一種橋梁和紐帶，能使真正的科學(xué)決策，信訪建議人民工作當(dāng)中具體化，這個(gè)實(shí)際上有我們信訪工作實(shí)際的反作用力，現(xiàn)在進(jìn)一步人民建議征集工作碰到一個(gè)機(jī)會(huì)。

制定上海市人民建議征集制度主要目的，是將信訪渠道開展人民建議制度化。其次，進(jìn)一步強(qiáng)化我們上海各級(jí)各部門的群眾觀念，通過征集強(qiáng)化群眾觀念，不是我做黨的群眾路線活動(dòng)強(qiáng)調(diào)群眾概念，而是將群眾觀念影射在日常生活當(dāng)中。

三個(gè)信箱暢通民意表達(dá)渠道

引導(dǎo)群眾為上海城市發(fā)展，為黨和政府獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，現(xiàn)在有人民建議征集信箱，市委領(lǐng)導(dǎo)信箱和市長信箱，這三個(gè)介入就是把老百姓所思所想反映出來，這就是社會(huì)動(dòng)員的方法，把2400萬上海人民他們的所思所想，他們對(duì)政府工作的評(píng)價(jià)意見，通過這個(gè)平臺(tái)整理出來，它對(duì)我們各個(gè)職能部門，包括對(duì)我們市委市政府本身，可能它有很大的借鑒意義。對(duì)社會(huì)民眾也是很好的引導(dǎo)，信訪不再是簡(jiǎn)單的維權(quán)，更多是為了社會(huì)公益，為了城市發(fā)展，為了城市治理更加美好。

信訪事項(xiàng)有兩大類，一類信訪事項(xiàng)是維權(quán)，另一類是老百姓意見建議，參政議政的信訪事項(xiàng)，如果把兩大類不同目的的信訪事項(xiàng)混同辦理，信訪工作的規(guī)范化是空談，只有把不同目的的信訪事項(xiàng)分類分級(jí)辦理，才有可能使信訪規(guī)律的規(guī)范化，才能將信訪工作置于依法治國的大背景下。因此，我們必須通過制定確定群眾事項(xiàng)的分級(jí)管理，通過網(wǎng)上平臺(tái)，把信訪部門聽取民意的法定化制度化，把意見建議類信訪處理流程規(guī)范化。另外，還要促進(jìn)信訪的源頭預(yù)防和批量解決。通過民意匯集完全有可能做到矛盾的源頭預(yù)防和批量解決，內(nèi)在是統(tǒng)一的。

群眾建議不再被束之高閣

人民建議征集工作光有制度規(guī)定肯定不行，我們需要有一些配套性的東西。首先，明確信訪部門是市委市政府開展人民建議征集專門機(jī)構(gòu)，在我們規(guī)定當(dāng)中包括市委主要領(lǐng)導(dǎo)，拍板決定，在市信訪辦專門設(shè)立了上海市人民建議征集處，專門來做這個(gè)事情，這個(gè)應(yīng)該說是一個(gè)很好的保障。其次，在中國上海市政府門戶網(wǎng)站，專門開辟了人民建議征集信箱。將“市委領(lǐng)導(dǎo)信箱”和“市長之窗”接受的人民群眾來信和“人民建議征集信箱”接受的來信整合至同一平臺(tái)一并處理。我們現(xiàn)在有三個(gè)進(jìn)入，凡是意見建議類，都會(huì)整合到一個(gè)平臺(tái)上一口處理，形成一定的大數(shù)據(jù)。碎片化的民意對(duì)政府工作比較有限，但是民意如果到了一定程度，到了一定量的積累，抽出來通過數(shù)據(jù)分析，就能真正捕捉、把握真正民意。這種民意比微信微博更準(zhǔn)確，更系統(tǒng)化。

將重要的人民建議事項(xiàng)納入市委市政府督查部門職責(zé)范疇。這個(gè)又是什么意思？防止有關(guān)部門把老百姓好的建議束之高閣，只重視矛盾化解。其實(shí)建議真的在民間。我舉三個(gè)例子大家就有啟發(fā)了。

比如說自貿(mào)區(qū)建設(shè)，有一個(gè)市民講，我們上海這幾年精神文明建設(shè)，城市雕塑可以一定程度上塑造城市精神，自貿(mào)區(qū)要有一個(gè)雕塑，要把上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)精神體現(xiàn)出來，以闖為內(nèi)涵搞城市雕塑，闖是什么意思呢？一匹駿馬破門而出，這個(gè)批示件，韓正書記批示之后，現(xiàn)在寶俊市長批示，自貿(mào)區(qū)在研究，如果有一天你到自貿(mào)區(qū)看到這個(gè)雕塑，就是民意，就是老百姓建議。

一個(gè)援疆干部提了一個(gè)建議，他說我們新疆四個(gè)縣，現(xiàn)在我們上海有兩個(gè)縣，我們有路名，另外兩個(gè)縣沒有，如果我們?cè)@個(gè)工作有政治意義，有政治內(nèi)涵，應(yīng)該作為整體考慮，后來建議經(jīng)過市里面有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批示，規(guī)劃部門進(jìn)一步研究論證，現(xiàn)在基本選址，上海西北角的嘉定區(qū)，把援疆四縣的名字，在路名設(shè)立的時(shí)候，我們要固定下來。

前幾天還關(guān)注到，商務(wù)委有一條新聞，上海牲畜屠宰，除了豬屠宰是定點(diǎn)，牛和羊都很不規(guī)范很不衛(wèi)生，這位市民說有重大衛(wèi)生隱患，他說上海市除了豬屠宰點(diǎn)之外，羊和牛必須定點(diǎn)屠宰，于是，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批請(qǐng)商委專門研究，專門選了幾個(gè)郊區(qū)縣，在定點(diǎn)選址。

我剛剛說的這些人民建議，真正可以成為我們市委市政府決策的一個(gè)重要的依據(jù)，因?yàn)槲覀兊捏w制內(nèi)干部信息不對(duì)稱，可能不了解具體的情況，我們不妨把社會(huì)的治理資源開發(fā)出來，為我所用，可能對(duì)我們政府實(shí)現(xiàn)善治甚至于善政都有幫助。

人民建議征集工作一定程度上激發(fā)了人民群眾參政議政的熱情；促進(jìn)了信訪工作理念革新；促進(jìn)了信訪問題的源頭預(yù)防和批量解決；促進(jìn)了政府部門的依法行政；促進(jìn)了決策民主化和科學(xué)化；實(shí)現(xiàn)了各級(jí)部門群眾工作常態(tài)化。老百姓從一個(gè)善意角度，或者從一個(gè)側(cè)面，對(duì)你管理執(zhí)法工作善意提一個(gè)醒，何樂而不為呢？

張淑芳

（華東師范大學(xué)法律系教授）

——人民建議征集制度的建立，對(duì)于推動(dòng)我國《憲法》里的公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，有很強(qiáng)促進(jìn)作用，對(duì)我國行政法制的完善，有很好的促進(jìn)作用。

前幾天上海市法學(xué)會(huì)寄給我們簡(jiǎn)報(bào)上面寫了人民建議征集課題研究轉(zhuǎn)化的報(bào)道，理論成果可以用于指導(dǎo)法制實(shí)踐，價(jià)值是最有說服力的證明了，特別是我們法學(xué)院作為應(yīng)用學(xué)科，理論研究成果能夠在這個(gè)實(shí)踐中間，本身價(jià)值是非常大的。

人民建議征集定位制度角度是科學(xué)的

課題本身選題來看，可以說是非常具有前瞻性和創(chuàng)新性的，否則也不會(huì)在實(shí)踐中被應(yīng)用。理論和實(shí)踐緊密結(jié)合在一起，有的理論可能具有創(chuàng)新性，但是過于脫離實(shí)踐，也是沒有辦法在實(shí)踐當(dāng)中得到轉(zhuǎn)化的，我想還是具有實(shí)用性。從課題本身內(nèi)容來看，應(yīng)該是很具有實(shí)實(shí)在在的內(nèi)容，具有非常強(qiáng)的可操作性，否則也很難得到轉(zhuǎn)化，具有很強(qiáng)的務(wù)實(shí)性，所以在實(shí)踐當(dāng)中得以操作。

課題從制度建設(shè)角度，我覺得非?？茖W(xué)，沒有把人民建議征集純粹作為行為看待，如果純粹作為行政行為和作為行政法中的一個(gè)制度，我覺得區(qū)別很大的，作為制度來講應(yīng)該是一個(gè)系統(tǒng)工程，就是從制度本身的保障，然后一些監(jiān)督機(jī)制在實(shí)踐中間更能夠得以貫徹落實(shí)，所以我覺得沒有定位在簡(jiǎn)單征集行為角度，而是定位在制度角度，非?？茖W(xué)的。

為公民參政提供制度性保障

人民建議征集，上升到我們《憲法》的高度是公民的參政權(quán)，《憲法》第41條規(guī)定，中華人民共和國的公民對(duì)任何國家機(jī)關(guān)和工作人員有提出批評(píng)建議的權(quán)利。規(guī)定了參政的權(quán)利，在實(shí)踐中，很多年以來，這個(gè)權(quán)利很難得到貫徹落實(shí)，那么人民建議征集制度建設(shè)，實(shí)際上給公民參與政權(quán)實(shí)現(xiàn)提供制度性保障，這個(gè)建立以后得以完善，在實(shí)踐當(dāng)中很好地運(yùn)行，對(duì)于推動(dòng)我國憲法里的實(shí)現(xiàn)，有很強(qiáng)促進(jìn)作用。

《憲法》里其實(shí)規(guī)定了很多公民權(quán)利，但是公民權(quán)利很多情況下，還是處在一種理論形態(tài)的醞釀狀態(tài)，在實(shí)踐當(dāng)中很難實(shí)現(xiàn)，我們很多公民權(quán)利，并不是《憲法》上有就可以實(shí)踐，還需要很多配套制度，因?yàn)椤稇椃ā肥呛艹橄蟮臇|西，我們國家《憲法》沒有直接的司法適用性，需要實(shí)現(xiàn)必須需要制度配套，我想人民建議制度建立和這一個(gè)觀念提出，對(duì)于我們國家《憲法》的實(shí)現(xiàn)也是非常好的參照作用。這是引申出來第一個(gè)價(jià)值。

人民建議征集制度的建立，對(duì)于推動(dòng)我們國家的行政法制完善，有很好的促進(jìn)作用。首先轉(zhuǎn)變了我們國家行政法制理念。長期以來，我們行政法制是一種消極行政的狀態(tài)，人民建議制度建立以后，要建立積極行政，服務(wù)行政，從理念上面做了很好的轉(zhuǎn)換。

對(duì)于我們國家的行政執(zhí)法方式，行政執(zhí)法范疇也是很好的拓展，我們從國家層面來講，我們沒有行政執(zhí)法的條例，但是我們國家很多地方，比如上海、湖北、湖南、山東等都制定了行政執(zhí)法條例，但是從行政執(zhí)法條例規(guī)定來看，有很多行政執(zhí)法方式是沒有的，以往行政執(zhí)法注重結(jié)果不注重過程的，比如行政處罰、行政強(qiáng)制許可都注重結(jié)果，“人民建議征集”恰恰注重人民行政執(zhí)法過程，符合現(xiàn)代行政執(zhí)法理念，就是對(duì)待過程的監(jiān)督。

西方國家20世紀(jì)40年代以前沒有行政程序法，為什么進(jìn)入20世紀(jì)40年代以后有行政程序法，我更多要對(duì)行政過程監(jiān)控，你對(duì)于行政結(jié)果監(jiān)控是消極的救濟(jì)，但是對(duì)于行政過程監(jiān)控是積極的監(jiān)督，我覺得起碼在我們國家，行政執(zhí)法方式方面有了很好的一個(gè)拓展。

對(duì)于我們國家目前來說熱烈討論行政訴訟制度的修改，可以給它增加一個(gè)新內(nèi)容，我們老是談行政訴訟怎么擴(kuò)大？我們?cè)谌嗣窠ㄗh征集制度納入行政訴訟范疇，我們行政訴訟不是僅僅增加幾個(gè)項(xiàng)目，或者作為列舉式的多列幾個(gè)制度完善了，我們更多在行政主體義務(wù)的角度，把義務(wù)定位在可訴訟的范圍，人民建議增加，作為行政主體義務(wù)可以納入訴訟范疇內(nèi)。這個(gè)對(duì)我們國家傳統(tǒng)的行政法制的轉(zhuǎn)換，很多理念方面和方式方面起很好的推動(dòng)。

社會(huì)治理需要政府和社會(huì)主體共同完成

這個(gè)課題引申出來的實(shí)際意義，推動(dòng)了我們行政法制和實(shí)踐結(jié)構(gòu)。我們行政法制是政府高權(quán)，原來管理強(qiáng)調(diào)行政管理，但是近年來提出社會(huì)治理理念，由原來的社會(huì)管理過渡到社會(huì)治理，社會(huì)管理過渡到社會(huì)治理，不是一句空話，也是需要制度來支撐的，在過去，政府高權(quán)的情況之下，我們行政執(zhí)法的過程，可能更多地注重與行政單方面性，給你設(shè)定義務(wù)，單方面確定管理狀態(tài)。

從社會(huì)管理到社會(huì)治理以后，可能很多方面需要社會(huì)公眾參與，像美國這樣一些西方國家，近年來提出什么概念，提出新行政法，公中有私，私中有公，更多讓政府和社會(huì)主體共同完成的，而不是單方面公眾完成的，行政執(zhí)法行政立法都是協(xié)商立法協(xié)商執(zhí)法，比如要制定關(guān)于道路安全方面的法律，需要汽車生產(chǎn)廠家，社會(huì)消費(fèi)者，行政機(jī)關(guān)等各方面參與，各方面都來發(fā)表意見，實(shí)際上就是征集建議的過程，各方協(xié)商之下提供法律。

原來環(huán)保問題是政府頒發(fā)許可證，排了多少廢水廢氣不管，但是造紙廠承諾的三年以后環(huán)境治理恢復(fù)到什么程度這就要做到。這是協(xié)商執(zhí)法，實(shí)際上很多已經(jīng)回歸社會(huì)，而且現(xiàn)在的政府只能外包，包括一些西方國家，集約管理，都是承包給社會(huì)的。就是讓社會(huì)公眾廣泛參與執(zhí)法，這就是行政執(zhí)法或者行政管理發(fā)展總趨勢(shì)。

我想人民建議征集制度的推廣，實(shí)際上也就是促使我們國家行政管理、社會(huì)治理、行政執(zhí)法，朝著西方方向發(fā)展，可以達(dá)到與國際接軌。課題引申出來意義很深刻，我非常認(rèn)同這樣一個(gè)研究的主題，希望以湯老師為首的課題方面有更輝煌的成果出來，祝愿你們研究更上一層樓。謝謝！

陳保中

（上海市委黨校法學(xué)教研室主任）

——人民建議征集制度是一個(gè)很特殊的完整制度構(gòu)架和制度設(shè)置，是中國特色的制度安排。

不能把制度和實(shí)踐混為一談

剛剛湯老師講到了上次課題研討會(huì)上的爭(zhēng)鳴，我想今天再回顧一下。上次兩位專家觀點(diǎn)非常直接，認(rèn)為我們的信訪征集制度既違反民主原則，違反民主基本政治制度構(gòu)架，也違反法治原則。

我認(rèn)為這兩個(gè)觀點(diǎn)還是有一些問題的：第一，信訪是不是法治途徑，這是很基本的問題，這是最有中國特色的一項(xiàng)制度安排。昨天晚上我想了一下，什么叫最有特色的一項(xiàng)制度安排？因?yàn)橐恢痹谥v中國特色社會(huì)主義道路，是最有中國特色政治上的依據(jù)，我們體制上的依據(jù)，我們黨的執(zhí)政的理念依據(jù)，這是中國特色的。第二，信訪在中國是有很深的中國特色的歷史淵源。第三，信訪有中國特色的群眾心理基礎(chǔ)。所以我感覺是不是我們有些同志，把信訪實(shí)踐中的問題，跟我們信訪制度的問題混同了？信訪當(dāng)中確實(shí)有很多問題，大家感覺信訪領(lǐng)域有很多很多問題，這些問題是不是制度的問題，還是實(shí)踐當(dāng)中制度走形的問題？信訪制度走形、變形，比方信訪考核機(jī)制實(shí)踐過程當(dāng)中變形，導(dǎo)致了這個(gè)問題，我感覺這個(gè)是不是有點(diǎn)混同了？

至于，有提到說人大制度，認(rèn)為有這樣的基本管道，為什么還要建立人民建議征集制度這個(gè)管道？剛剛有講到主干線，我感覺非常有啟發(fā)，交大的教授，統(tǒng)計(jì)教授講的主干道，人大的基本政治安排，對(duì)政府收集意見，對(duì)意見促進(jìn)民意從而對(duì)政府形成壓力，然而，這種壓力對(duì)政府來說是一種體制外的，對(duì)政府來說是外部壓力。所以這種政治安排，跟我們今天說的人民建議征集制度安排，是不能替代的，這是兩個(gè)并行共同的兩個(gè)管道。我們政府內(nèi)部的安排，他們功能、定位、方式方法、對(duì)政府產(chǎn)生影響的途徑都是不一樣的，所以我感覺這兩位教授給我們很多說法，給我們很多想法，我借今天這個(gè)項(xiàng)目的結(jié)項(xiàng)，談一點(diǎn)想法。

中華人民共和國理想化法治狀態(tài)，一種法治理念，恐怕在我們國家有一點(diǎn)難度，中國特色的制度安排很可貴，從這個(gè)角度來說，湯老師做的這個(gè)課題制度是很可貴的，是中國特色的制度安排。另外受方敏處長觀點(diǎn)的啟發(fā)，信訪制度的安排有意見建議。檢舉揭發(fā)等三類，但是社會(huì)在認(rèn)知上存在問題。改變這種認(rèn)知，首先需要制度的結(jié)構(gòu)改變，從而導(dǎo)致結(jié)構(gòu)優(yōu)化。因?yàn)橹贫鹊母淖?，才能使制知改變，人民建議征集制度就是一個(gè)很好的創(chuàng)新，把信訪很大的一個(gè)功能凸顯了出來。

建立智庫平臺(tái)，整合資源

我們這幾年申請(qǐng)上海智庫，交通大學(xué)、社簡(jiǎn)直院都立項(xiàng)批了智庫。這些智庫有很多資源。而對(duì)于上海人民建議征集平臺(tái)，這其實(shí)是一個(gè)非常大的智庫，因?yàn)樗苯佑绊戭I(lǐng)導(dǎo)的判斷和決策，而這是任何科研機(jī)構(gòu)，任何高校都不可能做到的。

我在想，我們的機(jī)制運(yùn)作，將來是否可以思維拓寬一點(diǎn)，向智庫方向發(fā)展。當(dāng)然這個(gè)方向的努力要求還是蠻高的，但是我認(rèn)為可以嘗試，利用社會(huì)第三方的力量，專家力量，形成有緊密層、核心層的專家圈，熱心參與者的圈子，外圍的圈子?？偟膩碚f，這是一個(gè)很特殊的完整制度構(gòu)架和制度設(shè)置，一個(gè)非常完整的管道到市領(lǐng)導(dǎo)，是其他所不能替代的，其價(jià)值不可估量。

朱應(yīng)平

（華東政法大學(xué)法律學(xué)院憲法學(xué)教研室主任、教授）

——人民建議征集制度出來以后必須要加強(qiáng)提升細(xì)化工作。

我特別敬佩湯教授一直以來對(duì)我們上海智庫建設(shè)科研做的貢獻(xiàn)，他不光自己做研究，還自己做信訪，這次做得很大，把我們信訪辦領(lǐng)導(dǎo)拉進(jìn)來，對(duì)我們學(xué)者來講很有啟發(fā)。剛才我們方處長也講到了，希望我們參會(huì)的同志，能夠在這方面有所作為，我想湯教授也做了非常好的榜樣。

積極主動(dòng)征集群眾建議

現(xiàn)在制度出來了，而且初步運(yùn)行了一些成果，我覺得下一步，可能主要朝三個(gè)方面思考：

一、信訪辦，特別是我們建議征集處，必須加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)組織、考核監(jiān)督方面的作用。從現(xiàn)在的規(guī)定里看我感到信訪辦的作用比較低，上海市信訪條例在個(gè)案監(jiān)督當(dāng)中，投訴類當(dāng)中，作用比較低，現(xiàn)在在建議意見這一類，信訪辦可能發(fā)揮更多的作用，主要是轉(zhuǎn)交，職能分工等，我覺得在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)組織考核監(jiān)督方面可以發(fā)揮作用。

在這次發(fā)布的文件里的第七條規(guī)定，可以開展專項(xiàng)征集主題內(nèi)容。這方面我覺得征集處有很多工作要做，首先，行政機(jī)關(guān)自己結(jié)構(gòu)組織和人員隊(duì)伍建設(shè)可能要進(jìn)一步加強(qiáng)。其次，充分利用社會(huì)力量，目前我們主要是被動(dòng)收集，怎么主動(dòng)去做？

人民建議征集除了現(xiàn)在的規(guī)定，包括我們信訪工作機(jī)構(gòu)和職能部門，工作部門之間劃分上，主要在這里面體現(xiàn)受理和辦理的管理，還包括其他一些，在這里面，我們跟其他工作部門有所分工，但是我們做哪些工作？現(xiàn)在第八條里面規(guī)定可能還不夠，包括第四條對(duì)我們市里的規(guī)定，區(qū)縣由他們自己規(guī)定，現(xiàn)在我們征集工作列舉了這么五個(gè)方面，我覺得可能還是不夠的。

比如說獎(jiǎng)勵(lì)的事情，到底由信訪辦統(tǒng)一來做，還是由各個(gè)工作部門，現(xiàn)在我看是由征集處來做，那么，既然做了就有必要寫進(jìn)規(guī)定里，因?yàn)楠?jiǎng)勵(lì)工作做的好壞，對(duì)后面其他影響比較大，這里實(shí)際有一個(gè)后續(xù)效應(yīng)問題，這個(gè)工作不是錢的問題，做好了，可能顯示了重視。因此，在這兩個(gè)職能劃分上，我們還需要多做一些工作。

細(xì)化規(guī)定，提升工作效率和效果

現(xiàn)在我們規(guī)定十五條，不知道其他配套的有沒有更細(xì)化的文件，如果沒有制定更細(xì)化的東西，其他地方專門出臺(tái)的人民建議征集制度，獎(jiǎng)勵(lì)非常細(xì)化，這次通過規(guī)定用的是表揚(yáng)鼓勵(lì)，跟上海市信訪條例精神可能有一點(diǎn)距離，這跟下面做的具體工作方面，可以彌補(bǔ)條文上面的不足可能很有必要，我們信訪辦，特別建議征集處工作有必要加強(qiáng)提升。

再一個(gè)就是我們先前出臺(tái)的規(guī)定里面，有一些還要進(jìn)一步細(xì)化，這里面具體講兩點(diǎn)，第一個(gè)可能沒有規(guī)定，這個(gè)工作可能不太好做，比如國家機(jī)關(guān)你在接到人民建議以后，怎么樣去評(píng)審？看到外地有一個(gè)評(píng)審，這個(gè)怎么判斷？也許有的建議人提的建議，他還是比較重要的，但是我們梳理可能有種種因素影響沒有識(shí)別出來，怎么判斷開展工作，盡可能避免出現(xiàn)遺漏重要的問題，這個(gè)有沒有一些具體方法來解決。

第十四條規(guī)定了征集工作網(wǎng)絡(luò)，具體方式怎么來體現(xiàn)，現(xiàn)在沒有看到具體辦法，這個(gè)怎么落實(shí)？社會(huì)參與是整個(gè)十八大報(bào)告里面講協(xié)商民主非常重要的內(nèi)容，這個(gè)最好有細(xì)化的措施。

最后還有一個(gè)強(qiáng)化宣傳的工作，讓更多的人去關(guān)心了解這個(gè)事情，每個(gè)人有各自的視角和專業(yè)，有些看問題非常到位，且這是在機(jī)關(guān)里面不一定知道這些，這個(gè)你要通過加大宣傳，讓更多的人知道，然后參與進(jìn)來，我想我們?cè)谶@方面工作可能就更大了，這個(gè)工作做好，從源頭上解決問題，對(duì)我們民主法制建設(shè)作用更大。

肖衛(wèi)兵

（上海政法學(xué)院副教授）

——人民建議征集是信息公開的一種，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，必須要有長遠(yuǎn)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)信息公開和共享的問題。

我自己是研究信息公開的，研究信息公開給我兩個(gè)啟示。人民建議征集為什么感興趣？首先，從廣義角度來講，人民建議征集是一種信息公開，我們現(xiàn)在說信息公開是政府性信息公開，現(xiàn)在人民建議是主動(dòng)釋放信息給到我們政府，這個(gè)過程當(dāng)中也是一個(gè)人民建議范疇。

其次，人民建議征集，包括信訪工作，作為廣義信息公開一種，1766年世界上第一部《信息公開法》出臺(tái)，包括信訪等等，跟今天的議題有關(guān)系。

未來人民建議工作開展過程當(dāng)中怎么保障和落實(shí)，作為我們現(xiàn)代研究大數(shù)據(jù)時(shí)代的思維考慮這個(gè)問題。現(xiàn)在我們有很多提危機(jī)經(jīng)濟(jì)學(xué)等，我想怎么落實(shí)大數(shù)據(jù)時(shí)代，或者信息工作人民建議征集工作時(shí)效，有三方面建議：

第一，在第13條說信息公開，但是這個(gè)信息公開范圍比較小，是有限定的，一個(gè)說具有典型性示范性的，公開是原則，不公開是例外，不是遵循這個(gè)方法。我們里面有最新來信選登、典型案例選登，典型回復(fù)選登，這個(gè)范圍比較小，不一定符合大數(shù)據(jù)思維。

經(jīng)建議人同意，我才可以做公開，按照我們信息公開條例當(dāng)中，這個(gè)限定束縛著我們的手腳。如果認(rèn)為真的具有典型和示范性，我們覺得可以公開的人民建議，我可能不經(jīng)過建議人同意公開，但是可以匿名化，讓其他公眾可以都看到提出這么好的建議，可以把范圍擴(kuò)大，這樣就不會(huì)限制未來開展工作的手腳。

第二，現(xiàn)在我們看網(wǎng)絡(luò)上的平臺(tái)，我發(fā)現(xiàn)政府和政府之間，我們?nèi)嗣窠ㄗh當(dāng)中有互動(dòng)，后臺(tái)有處理，政府和建議人可以查詢到底到什么階段了？另外政府會(huì)主動(dòng)釋放選登，最新案例等等，讓潛在的建議人，讓其他社會(huì)公眾了解嗎？還有，是否有一個(gè)互動(dòng)環(huán)節(jié)，建議人和其他潛在的建議人，建議人和其他公眾之間缺乏互動(dòng)，比如微信，我發(fā)了建議，建議公開以后其他人會(huì)互動(dòng)，比如點(diǎn)贊或者評(píng)論，甚至可以完善建議，這個(gè)功能未來可不可以開放，逐步推廣，這也是可以把這個(gè)環(huán)打通掉。

第三，當(dāng)然這個(gè)可能要有長遠(yuǎn)規(guī)劃，我們現(xiàn)在剛剛起步，我們大數(shù)據(jù)未來做這樣處理，大數(shù)據(jù)過程當(dāng)中，我們可能還要強(qiáng)調(diào)，在政府?dāng)?shù)據(jù)做很多很多收集以后，還要有一個(gè)共享和開放的問題，我們未來能不能做到？建議做這樣一個(gè)突破口，求決、信訪是另外一回事。做突破口就是把人民建議建立完整目錄，包括內(nèi)容的選登釋放公開給社會(huì)，包括社會(huì)其他的智庫，專家等其他第三方介入進(jìn)來。我們可以開發(fā)應(yīng)用軟件比如APP，通過這樣軟件可能給我們?nèi)嗣窠ㄗh價(jià)值開發(fā)的發(fā)揮，不像我們后臺(tái)人力財(cái)力缺乏，讓我們政府承擔(dān)太多職能，太多后面的東西，可以讓社會(huì)參與進(jìn)來，這個(gè)參與計(jì)劃可以研究的。

最后，我認(rèn)為，大數(shù)據(jù)過程當(dāng)中，我們一直說思維要從未來的因果性轉(zhuǎn)移到相關(guān)性，剛剛方處長報(bào)告里面講了，人民建議工作做好了，我們普遍觀點(diǎn)都認(rèn)識(shí)，建議征集做好了，訴求類信訪可能會(huì)降低，我們現(xiàn)在是小數(shù)據(jù)時(shí)代，我們更多數(shù)據(jù)支持有沒有？未來過程當(dāng)中，我們可能要做統(tǒng)計(jì)分析和研究，是不是有這樣相關(guān)關(guān)系或者反向的關(guān)系，或者可能不是這樣的，那么要用大數(shù)據(jù)說話。

吳鵬森

（上海政法學(xué)院社會(huì)學(xué)與社會(huì)工作系教授，城市與犯罪研究中心主任）

——人民建議征集，要和立法結(jié)合在一起，要通過多渠道完善，使其發(fā)揮更好的效果。

人民建議征集為什么有必要？

為什么要征集呢？老百姓有看法，有意見，還要征集，說明什么問題呢？無非說明幾點(diǎn)：第一，你事情做得太完美了，沒有意見；第二，政府太強(qiáng)勢(shì)了，老百姓有意見不敢說；第三，老百姓有想法有建議，但是不知道從哪個(gè)渠道說。不然要征集干什么呢？我認(rèn)為，這里面是不是有一個(gè)概念問題，人民建議征集和信訪是有區(qū)別的，信訪更多為了維護(hù)個(gè)人利益訴求，但人民建議則主要是針對(duì)政府的時(shí)政，或者社會(huì)治理某一些問題。

最近我在做一個(gè)國家課題，關(guān)于刑滿釋放人員的保障問題，前不久到國家人保部，前兩天到上海人保部。其實(shí)上海人保部已經(jīng)做了，只做不說，我覺得光做不行，要說出道道出來。你必須把你做的好的東西，變成政策建議或者制度的建議，上升到理論高度，上升到政策高度，給國家提供一個(gè)建議，才能體現(xiàn)價(jià)值。

人民建議征集要通過多渠道完善

人民建議征集，要和立法結(jié)合在一起。我們社會(huì)發(fā)展會(huì)出現(xiàn)很多問題，但是我們法律可能跟不上，要進(jìn)行新立法，最早源頭應(yīng)該從問題來的，老百姓發(fā)現(xiàn)社會(huì)生活當(dāng)中碰到很多問題，那么有一些建議，這些建議可能是偶然、臨時(shí)、不成熟的，有了這些建議，就作為啟動(dòng)立法的一個(gè)源頭一個(gè)火花，這樣可以有效把人民建議和國家法制進(jìn)程結(jié)合起來。

人民建議的結(jié)果出口現(xiàn)在是領(lǐng)導(dǎo)批示，并有獎(jiǎng)勵(lì)，中央常委批示獎(jiǎng)勵(lì)多少，市長批示獎(jiǎng)勵(lì)多少，等等。建議給領(lǐng)導(dǎo)采納是好的，但是不是唯一渠道和途徑？我覺得還可以有另外兩個(gè)渠道。比如每年可以組織一些專家評(píng)審，對(duì)這一年內(nèi)的建議進(jìn)行評(píng)審，對(duì)還未得到領(lǐng)導(dǎo)批示的，經(jīng)專家評(píng)審，以專報(bào)形式報(bào)一次。通過這樣一種工作機(jī)制，進(jìn)行篩選。

第二，建立一個(gè)網(wǎng)站，把好的建議放到網(wǎng)站平臺(tái)上，讓大家都來評(píng)。一個(gè)是評(píng)一個(gè)是完善，既可以評(píng)論建議好不好，也可以對(duì)這個(gè)建議在這個(gè)情況下越來越完善。這也是信息化時(shí)代的公正參與過程，把建議形成過程，變成公正的參與過程，甚至也變成公眾教育過程，使其更好地發(fā)揮效果。

方士雄

（上海市社會(huì)工作黨委研究室主任）

——必須將實(shí)踐、理論、宣傳三位一體，深化推進(jìn)人民建議征集制度建設(shè)。

人民建議征集制度建設(shè)項(xiàng)目是2012年上海社會(huì)建設(shè)十大創(chuàng)新項(xiàng)目的其中一個(gè)，去年我們社會(huì)建設(shè)辦公室，與復(fù)旦大學(xué)的市場(chǎng)調(diào)查中心，聯(lián)合開展了上海民生滿意度的調(diào)查，其中有一個(gè)內(nèi)容市民對(duì)于社會(huì)建設(shè)創(chuàng)新項(xiàng)目知曉度的調(diào)查，調(diào)查顯示，市民對(duì)于全市性的社會(huì)建設(shè)創(chuàng)新項(xiàng)目知曉度較高，而人民建議征集建設(shè)項(xiàng)目知曉度為22.3%，為十大創(chuàng)新項(xiàng)目當(dāng)中最高。從這一調(diào)查可以看出，市民對(duì)人民建議征集制度項(xiàng)目的認(rèn)可度和這一項(xiàng)目在市民當(dāng)中的影響力。

實(shí)踐有力度、宣傳有廣度，理論研究有深度

社會(huì)建設(shè)十大創(chuàng)新項(xiàng)目票選表彰以后一年多來，人民建議征集制度又有了新的深化和發(fā)展，我概括了三方面：

第一，在宣傳的氛圍上，我們市社會(huì)建設(shè)辦公室，和市《檢察風(fēng)云》社會(huì)治理刊物合作出版了《創(chuàng)新社會(huì)建設(shè)之魂——上海社會(huì)建設(shè)范例》這本書，我們宣傳形式有創(chuàng)新感言，還有項(xiàng)目簡(jiǎn)介，記者深度采訪，還有專家試點(diǎn)等等，當(dāng)然這個(gè)宣傳還有其他媒體宣傳，今天我看了這個(gè)活動(dòng)有很多媒體參加了。

第二，理論研究上，市信訪辦依托各方面研究力量，形成有分量的研究報(bào)告，今天發(fā)了黃皮書，應(yīng)該說理論研究成果也是豐碩的，包括湯教授的專題課題，我覺得課題廣泛發(fā)揚(yáng)人民民主，完善法制環(huán)境，有序政治參與，對(duì)人民建議征集制度進(jìn)行深刻闡述，聚焦廣泛升級(jí)，接受梳理，辦理落實(shí)，強(qiáng)化評(píng)估等，對(duì)深化提出人民建議征集制度提出有價(jià)值的建議，我覺得這個(gè)課題有時(shí)代價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值的。

第三，在制度建設(shè)上，今天我們學(xué)習(xí)了市委辦公廳，市政府辦公廳一號(hào)文件，我看了以后覺得規(guī)定第4章19條規(guī)定了，“人民建議征集”的基本內(nèi)容，我覺得也是有較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。這一系列舉措說明“人民建議征集制度建設(shè)”這項(xiàng)工作在不斷發(fā)展的。

今天“規(guī)定”發(fā)布，標(biāo)志著人民建議征集制度從原來社會(huì)建設(shè)創(chuàng)新項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)建設(shè)制度性安排和常規(guī)性工作。從這個(gè)意義上講是符合黨的十八屆三中全會(huì)提出的，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的一個(gè)新舉措。

引導(dǎo)性、建設(shè)性、公利性、建設(shè)性四大特點(diǎn)

我們講人民建議征集制度建設(shè)我們信訪當(dāng)中遇到困境和瓶頸的新探索，與被動(dòng)接待而言，人民建議制度有以下四特點(diǎn)：

第一，引導(dǎo)性?！叭嗣窠ㄗh征集制度”是人民當(dāng)家作主的體現(xiàn)，鼓勵(lì)廣大人民群眾，對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)當(dāng)中存在的問題，和政府工作存在的薄弱環(huán)節(jié)體現(xiàn)的正面引導(dǎo)，也是引導(dǎo)有序表達(dá)。當(dāng)然也可以提出批評(píng)意見，更重要提出積極解決問題的對(duì)策建議。從我們黨政部門來講，要認(rèn)真對(duì)待，很好吸收，才能趨利避害，更廣泛代表人民利益，體現(xiàn)人民意愿。

第二，建設(shè)性。人民建議征集制度建設(shè)，動(dòng)員更廣大的人民群眾，參與到上海的四個(gè)中心建設(shè)上來，提出的人民建議都是基于理性思考基礎(chǔ)上的建設(shè)性意見，有利于黨政部門轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提高工作效率，多做利民實(shí)事塑造良好形象。哪怕有時(shí)候有批評(píng)性意見，也更能強(qiáng)化黨政部門的為民服務(wù)意識(shí)。古時(shí)候有一句話叫“良藥苦口利于病，忠言逆耳利于行”。

第三，公利性。與信訪訴求者不同，信訪訴求者個(gè)人利益得到損害，滿足不了自己要求，大多是私利性的需求，而人民建議提出的，大多是站在公共利益角度，發(fā)現(xiàn)了黨政部門某些缺陷，或者黨政部門尚未發(fā)現(xiàn)的問題或者隱患提出意見建議，正因?yàn)楣?，成為黨政部門決策參考和工作內(nèi)容和工作抓手。

第四，互動(dòng)性。加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，提升社會(huì)治理能力，鼓勵(lì)社會(huì)多方參與，我們黨的發(fā)展歷史，依靠人民群眾建立新中國和建設(shè)新中國的歷史，依靠人民群眾進(jìn)行波瀾壯闊改革開放的歷史，但是曾幾何時(shí)，我們?cè)谀承╇A段，某些領(lǐng)域，也出現(xiàn)了對(duì)于社會(huì)事務(wù)大包大攬，忽視了人民力量和社會(huì)力量，這有時(shí)候處在了被動(dòng)尷尬的境地，而人民建議征集制度建設(shè)，很好地體現(xiàn)了黨政部門與人民群眾的互動(dòng)與社會(huì)的互動(dòng)，我認(rèn)為這種互動(dòng)是良性互動(dòng)，合作的互動(dòng)，建設(shè)性互動(dòng)，是有生命力的互動(dòng)。

另外，這個(gè)互動(dòng)，我們黨政部門之間也可以互動(dòng)，比如我們社會(huì)建設(shè)辦公室，今年舉辦民生圓桌討論，我覺得我們和信訪辦也可以考慮，民生圓桌活動(dòng)聚焦人民建議和民生工作改善專題，這里進(jìn)一步深化人民建議工作，通過我們持續(xù)不懈努力，人民建議征集制度建設(shè)，一定會(huì)對(duì)上海社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理建設(shè)，發(fā)揮更加積極有效的作用。

發(fā)言就到這里，謝謝大家！

朱甫娟

（上海市信訪辦副主任）

——人民建議要有成效，我們的著眼點(diǎn)是集中民智、反映民意、凝聚民心，要充分尊重群眾主體地位。

我們信訪辦人民建議征集處到現(xiàn)在只有兩年半時(shí)間，兩年半時(shí)間里，從信訪辦人民群眾來信中，結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，現(xiàn)在人民建議意見的總量，占到了我們事件的20%，從網(wǎng)上信訪來的，占到了36%，從這兩組數(shù)字來看，我們的工作面寬了，群眾接受了，我們上?，F(xiàn)在的人口2400萬，其中900萬是外省市，不是本土的上海人，是新上海人。應(yīng)該說帶給我們?nèi)嗣窠ㄗh征集是責(zé)任，因?yàn)槲覀冃旁L是代表黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶。

最直接、最便捷聽取上海市各個(gè)層面的意見

人民建議征集工作是黨和政府問政，問需，問計(jì)于民的重要渠道，通過兩年半時(shí)間，我們黨和政府可以最直接，最便捷地聽取上海市各個(gè)層面的意見，了解人民群眾的實(shí)際需求，對(duì)吸納方方面面改進(jìn)支持，有三萬多條有價(jià)值的，我們專報(bào)、市領(lǐng)導(dǎo)批示，我們每年最好的建議人的會(huì)議，我覺得這是最好體現(xiàn)。

人民建議規(guī)律是促進(jìn)信訪工作轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要基礎(chǔ)。今天對(duì)34家考核單位信訪單位的領(lǐng)導(dǎo)同志都來了，一般都是我們副主任，我們處級(jí)干部都來了，我覺得大家要民智，我們工作方式不斷更新落地，2013年的12月28日，信訪制度改革新聞發(fā)布會(huì)上，國家信訪局兩位局長就說了，建立健全人民建議征集制度，鼓勵(lì)和引導(dǎo)人民群眾，給黨和政府的工作提出合理化的建議，改進(jìn)黨和政府的相關(guān)工作，健全和加強(qiáng)人民建議工作。這話是講給我們信訪干部聽的，市信訪工作正本清源回歸本位的重要方面。我們定位，我們職責(zé)，我們界面要清楚。國家信訪局對(duì)各個(gè)省區(qū)市的考核就是人民建議工作考核。我們上海市也有人民建議考核。民間智慧進(jìn)入公共決策的重要途徑。我們認(rèn)識(shí)到了智慧在民間。

三個(gè)著眼于

建議要有成效，我們的著眼點(diǎn)是集中民智、反映民意、凝聚民心，要充分尊重群眾主體地位。人民群眾向黨和政府提出建議意見，體現(xiàn)人民群眾當(dāng)家作主的熱情，我覺得這是一種民智；要分析民意，我們?nèi)罕娍偭康?0%和網(wǎng)上信訪的36%，看似都是由每一個(gè)人提出的，但是我們仔細(xì)一想，卻包含著最普遍的社情民意，分析研究人民建議，更有針對(duì)性的改進(jìn)和完善我們黨和政府的工作；更好發(fā)揮我們橋梁和紐帶，信訪條例賦予我們定位，剛才朱教授講了，這個(gè)平臺(tái)，這種智慧，這種主動(dòng)征集，是專項(xiàng)征集其他部門無法替代的。

大家要充分應(yīng)用上海市人民簡(jiǎn)易征集信箱，以及上海市人民建議征集平臺(tái)，為上海發(fā)展穩(wěn)定獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，同時(shí)我們建議處一定把大家意見建議整理歸納好，共同為上海未來出力獻(xiàn)策。

胡戎恩

（上海政法學(xué)院教授）

——人民建議征集制度課題是把學(xué)者的研究和實(shí)務(wù)部門緊密結(jié)合在一起，形成了良好的互動(dòng)。

我是法律專業(yè)的，方向是立法學(xué)專業(yè)，我之前沒有研究和關(guān)心人民建議征集制度，根據(jù)下午半天學(xué)習(xí)，我有幾點(diǎn)啟發(fā)：

第一點(diǎn)啟發(fā)，我覺得作為學(xué)者，如何參與中國當(dāng)代法制進(jìn)程，我收獲很大，跟陳老師有共同感受，我們有很多學(xué)者，包括北大有很多教授，動(dòng)不動(dòng)，美國怎么樣，或者理論怎么樣，西方議會(huì)政策怎么樣？他們是固定程序。但是我們中國法制進(jìn)程當(dāng)中對(duì)中國要有用，我們要法制中國化或者本土化，我想作為一個(gè)學(xué)者，不能盡是批評(píng)，要提出建設(shè)性意見。湯老師做了很好的探索。

第二點(diǎn)感受，學(xué)者的研究方法和實(shí)務(wù)部門緊密結(jié)合在一起。盡量與媒體達(dá)成很好的互動(dòng)。很多學(xué)者不屑與中國事務(wù)部門一起研究，中國法制學(xué)者理論和實(shí)踐是兩張皮脫節(jié)的，湯老師這個(gè)課題在法學(xué)會(huì)，在眾多信訪具體工作者全體結(jié)合之下，我覺得這個(gè)路是非常好的路。

第三點(diǎn)感受，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)可以更細(xì)一點(diǎn)，這樣可以節(jié)省很多工作量，人民建議可以很多，專項(xiàng)建設(shè)也可以有很多。我們自己一批研究院青年學(xué)者，現(xiàn)在在打造民營經(jīng)濟(jì)法制研究院，民營企業(yè)法制這一塊，我們一些調(diào)查報(bào)告，包括一些年度報(bào)告，我們想建立全中國民營經(jīng)濟(jì)法制指數(shù)，每年會(huì)出臺(tái)一些報(bào)告，我們每年會(huì)篩選一些，提供給你們這個(gè)平臺(tái)，讓你們進(jìn)入篩選，我們可以多一些合作和交流。非常感謝大家！