方敏

善用信訪渠道和信訪數(shù)據(jù)提升治理能力和治理水平

方敏*

近年來，各級信訪工作機(jī)構(gòu)不斷暢通信訪渠道，在維護(hù)群眾合法權(quán)益、促進(jìn)依法行政、監(jiān)督干部作風(fēng)、密切黨群干群關(guān)系，以及推動(dòng)完善政策機(jī)制、維護(hù)上海社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了應(yīng)有作用。因多種因素使然，信訪渠道和信訪工作中出現(xiàn)的一些問題，善用信訪渠道和信訪數(shù)據(jù)、提升治理能力和治理水平顯得尤為必要，關(guān)鍵還在于各相關(guān)主體的識見與決斷，必須要做到傾聽民意、匯集民意、分析民意、報(bào)告民意的工作。

信訪渠道 信訪數(shù)據(jù) 治理能力 治理水平

為了保持黨和政府與人民群眾的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，上海市市、區(qū)、縣、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級黨委、政府部門均設(shè)有信訪工作機(jī)構(gòu)、專門負(fù)責(zé)信訪工作。近年來，各級信訪工作機(jī)構(gòu)不斷暢通信訪渠道，在維護(hù)群眾合法權(quán)益、促進(jìn)依法行政、監(jiān)督干部作風(fēng)、密切黨群干群關(guān)系，以及推動(dòng)完善政策機(jī)制、維護(hù)上海社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了應(yīng)有作用。

另一方面，因多種因素使然，信訪渠道和信訪工作中出現(xiàn)的一些問題值得關(guān)注。比如，一些地方因信訪問題處置不力，導(dǎo)致群眾不斷越級上訪、黨群干群關(guān)系局部對立；一些領(lǐng)域因信訪問題久拖不決，導(dǎo)致政府部門的公信力和行政效能受損。再比如，因一些地方和部門處理信訪問題態(tài)度上消極懈怠，方法上簡單粗暴，甚至奉行“擺平就是水平”的辦事理念，導(dǎo)致個(gè)別信訪案件的不當(dāng)解決對法治城市的負(fù)面影響凸顯。

如上，正是由于當(dāng)前信訪工作折射出的巨大兩面性，導(dǎo)致有關(guān)信訪工作和信訪渠道的方向之爭、存廢之爭、強(qiáng)化弱化之爭不斷。在這樣的背景下，筆者以為，厘清信訪工作本體，討論“善用信訪渠道和信訪數(shù)據(jù)、提升治理能力和治理水平”這一主題顯得尤為必要，也尤其重要。

一、以問題為導(dǎo)向，清醒認(rèn)識當(dāng)前對信訪工作決策部署之不足

1. 對信訪工作的整體定位偏差影響信訪工作成效。迫于社會(huì)矛盾糾紛凸顯期，以及社會(huì)法治水平和法治能力整體不高的現(xiàn)實(shí)條件，目前對信訪工作的整體定位越來越尷尬。一方面，將信訪部門充作維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要力量，具體表現(xiàn)為每逢社會(huì)穩(wěn)定敏感時(shí)期，各級信訪干部總是被要求沖在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的第一線，甚至成為攔截上訪群眾的主要力量；另一方面，由于大量社會(huì)矛盾糾紛事實(shí)上一時(shí)無法全部納入法制軌道依法按程序解決，信訪工作中的領(lǐng)導(dǎo)接訪、領(lǐng)導(dǎo)包案等矛盾糾紛行政手段解決方式，又進(jìn)一步使信訪工作與法治的底線要求漸行漸遠(yuǎn)。

2. 對信訪渠道的信息數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢未予應(yīng)有重視。由于對信訪工作的整體定位缺憾，信訪渠道天然的各類信息數(shù)據(jù)資源基本被無視，各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)更多關(guān)注的是群眾有沒有越級上訪、有沒有給本地區(qū)本部門抹黑；而信訪群眾關(guān)注的也局限于在什么時(shí)間、以什么方式上訪才能迫使基層政府重視、才能實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。如此，破壞秩序和維護(hù)秩序成為信訪法律關(guān)系當(dāng)事各方博弈的最重要籌碼，信訪工作關(guān)系也就越來越緊張對立。而信訪渠道原本內(nèi)蘊(yùn)的大量執(zhí)政、行政反射性信息，逐漸在這些無休止的博弈中無聲無息地流失了。如此，執(zhí)政、行政的種種缺陷反而沒有引起應(yīng)有的重視，執(zhí)政者和管理者也就無法及時(shí)得到改進(jìn)和修正自身工作不足的機(jī)會(huì)，矛盾糾紛也就反復(fù)上演，群眾不滿情緒也就此消彼長、綿綿不絕。由于忽視了對信訪渠道特有的信息數(shù)據(jù)資源進(jìn)行開發(fā)應(yīng)用，信訪渠道和信訪工作本該有的張力、投射力和影響力日漸式微，這不僅成為一個(gè)巨大的治理體系缺憾，更是一個(gè)治理者必須正視和解決的問題。

3. 對信訪工作應(yīng)該怎么抓未能成型并實(shí)現(xiàn)制度化。

當(dāng)前信訪渠道、信訪部門、信訪干部承載了許多工作任務(wù)，整天忙忙碌碌，上班白加黑、五加二是常態(tài)。從現(xiàn)代社會(huì)政府部門職責(zé)法定的要求來看，這是極不正常的。究其原因，既有主觀的，也有客觀的。從客觀原因分析，當(dāng)前社會(huì)矛盾糾紛的總量較大，泥沙俱下之下，信訪渠道承接并需要消化的社會(huì)矛盾糾紛總量亦不小，以上海市三級信訪部門接收處理的書信、電子郵件、走訪量統(tǒng)計(jì)，已連續(xù)多年維持在50萬件/批次左右。從主觀原因看，對信訪工作的定位偏差、對信訪渠道信息數(shù)據(jù)資源的漠視，以及不善于從信訪渠道信息數(shù)據(jù)資源中及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)政行政和管理治理中的瑕疵和不足，更是導(dǎo)致當(dāng)前信訪工作任務(wù)異常艱巨、信訪面臨形勢異常嚴(yán)峻的重要原因所在。由于對信訪工作的抓手、著力點(diǎn)、制度保障等飄忽不定，信訪工作體系至今的專業(yè)化、職業(yè)化程度較低，直接影響了信訪工作的整體效能。

二、發(fā)揮信訪制度優(yōu)勢，把信訪渠道信息數(shù)據(jù)作為提升治理能力的一項(xiàng)重要資源來開發(fā)

信訪制度極具中國特色，也與中國特有的文化傳統(tǒng)和政治體制相應(yīng)。信訪既是群眾申訴權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基本渠道，更是群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)行使的重要載體。由于信訪渠道基本不設(shè)信訪事項(xiàng)受理的預(yù)制條件，所以可確保社會(huì)大眾的各種聲音、思想、訴求、意見建議都能在信訪渠道內(nèi)方便、快捷、自由而又相對規(guī)范、理性、完整的表達(dá)（注：相對于網(wǎng)絡(luò)空間）。從上海的實(shí)踐看，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和市民素養(yǎng)實(shí)際，近幾年在市委市政府高度重視和各級信訪工作機(jī)構(gòu)的共同努力下，目前信訪渠道全面暢通，并已基本形成書信、走訪、電子郵件、電話等“四位一體”的群眾信訪渠道格局。通過上述渠道，群眾無論是提出投訴請求、意見建議，還是揭發(fā)、檢舉、控告、咨詢等事項(xiàng)，都可以輕松實(shí)現(xiàn)其信訪目的。信訪制度及其規(guī)則體系的這一特有優(yōu)勢，使信訪渠道信息數(shù)據(jù)資源成為提升治理能力和治理水平的一種重要待開發(fā)資源。

1. 信訪事項(xiàng)法律屬性決定了其作為資源稟賦的獨(dú)特性。群眾信訪，從法律屬性分析，實(shí)際上是一種“官民沖突”，民間稱謂“民告官”。群眾對各級黨政機(jī)關(guān)及其公職人員的職務(wù)行為不滿，都可以進(jìn)行投訴、檢舉、揭發(fā)、控告；對各級黨政機(jī)關(guān)出臺的各類法規(guī)、規(guī)章、制度，乃至規(guī)范性文件的完善，都可以提出自己的見解、建議和意見；對各級各類黨政干部的工作作風(fēng)、生活作風(fēng)，都可以提出批評和提醒，等等。可見，群眾通過信訪渠道，實(shí)質(zhì)上是從另一種角度向執(zhí)政者傳遞了行政者各種執(zhí)政、行政實(shí)際狀況的評估性反饋信息。當(dāng)然，上述信息中，有的摻雜了一些群眾的私利，但是，這并不影響信訪事項(xiàng)主體內(nèi)蘊(yùn)對改進(jìn)執(zhí)政、行政的重要意義與價(jià)值。以更寬廣的心胸對群眾信訪予以“笑納”而不是“仇視”，無疑是為短期內(nèi)有效提升治理能力和治理水平提供了難得的群眾基礎(chǔ)。

2. 信訪數(shù)據(jù)面廣量大決定了其作為資源開發(fā)的代表性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前，上海市信訪辦每月接收處理的信訪量約1.7萬件，市委市政府相關(guān)部門每月接收處理的信訪量約1.8萬件，各區(qū)縣每月直接接收處理的信訪量約1萬件。另外，隨著“12345”市民服務(wù)熱線運(yùn)行的逐步成熟，每月接聽處理的市民電話量基本穩(wěn)定在13萬件。羅列上述數(shù)據(jù)足以說明，基于信訪渠道和信訪信息數(shù)據(jù)開展城市治理實(shí)際狀況和效能評估是完全可行的，而且具有較強(qiáng)的代表性。每月將近20萬條的信訪事項(xiàng)信息，包括了教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保、住房保障、物業(yè)管理、勞動(dòng)就業(yè)、勞動(dòng)保護(hù)、司法行政、訴訟仲裁、干部作風(fēng)等執(zhí)政、行政、司法、廉政的方方面面，對城市管理者而言，信訪渠道無疑是全景式地展現(xiàn)了城市管理和治理的各個(gè)方面乃至各個(gè)層面。簡單分類分析，表揚(yáng)類信訪說明管理治理得好，投訴類信訪說明管理治理得還不到位，檢舉揭發(fā)類信訪說明干部隊(duì)伍建設(shè)中還有不足，等等。對信訪渠道信息數(shù)據(jù)的累進(jìn)分析，將成倍增強(qiáng)其說服力與可參考性。

3. 信訪矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜決定了其作為資源開發(fā)的不可替代性。有人戲言：信訪是天下第一難的工作。筆者無意評判這句話的對錯(cuò)，但起碼可以從一個(gè)側(cè)面來說明當(dāng)下信訪矛盾的極端復(fù)雜性。還有人說，信訪是送上門來的、“濃縮”的群眾工作，其遠(yuǎn)比下基層走訪群眾、聽取群眾意見等常規(guī)群眾工作要復(fù)雜得多，也艱苦卓絕得多。事物的因果性決定了，信訪矛盾越復(fù)雜，其對城市管理者改進(jìn)工作、完善政策、提升水平所能攫取的信息資源就會(huì)越豐富、越稀缺、越有價(jià)值。所謂：“良藥苦口利于病，忠言逆耳利于行”。信訪群眾的臉難看、話難聽，但只要看“透”了、聽“順”了，對城市管理者就會(huì)有無窮的助益，也會(huì)給城市管理者帶來無盡的力量。善于從疑難信訪矛盾中條分縷析，善于解剖麻雀、一葉知秋，善于傾聽民意、分析民意、回應(yīng)民意，就能真正體味和認(rèn)同信訪工作對提升治理能力和治理水平的重大意義和價(jià)值。

三、改革創(chuàng)新信訪工作，全面提升治理能力和治理水平

俞正聲同志在上海工作期間反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“信訪工作的出路在于機(jī)制創(chuàng)新”。在當(dāng)前信訪工作無比艱難的時(shí)期，筆者仍然十分認(rèn)同上述觀點(diǎn)。矛盾的存在是絕對永續(xù)的，誰都不能無視矛盾的客觀存在。信訪工作當(dāng)前面臨的矛盾，惟有通過改革創(chuàng)新革除不足，才能化解矛盾、進(jìn)而贏得工作的主動(dòng)權(quán)。正是在這一思想指引下，筆者主張應(yīng)善用信訪渠道改革信訪工作，進(jìn)而全面助力上海城市治理能力和治理體系的現(xiàn)代化進(jìn)程。善用信訪渠道、改革信訪工作，就要著重解決好以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：

1. 對信訪渠道和信訪工作進(jìn)行再認(rèn)識和再部署。在現(xiàn)階段，讓信訪部門完全從權(quán)利救濟(jì)、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的工作部署中立即全身而退，就會(huì)犯理想主義的毛病。但是，必須看到，信訪渠道和信訪工作過多牽扯于具體權(quán)利的救濟(jì)、個(gè)體矛盾的化解、社會(huì)秩序的維護(hù)，等等，既不是信訪工作所長，也將為法治原則所不容；長此以往，信訪工作和法治工作間的矛盾也會(huì)更加趨于緊張。從發(fā)展的眼光看，“法治的歸法治、信訪的歸信訪”是唯一正確選項(xiàng)。因此，對信訪渠道和信訪工作進(jìn)行再認(rèn)識再部署實(shí)乃當(dāng)務(wù)之急。否則，不僅有傷城市法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且也會(huì)葬送黨的群眾工作的前程。應(yīng)重新認(rèn)識做好新時(shí)期信訪工作，對于全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)尤其是干部作風(fēng)建設(shè)，密切黨和政府與人民群眾的血肉聯(lián)系，全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)所具有的重要現(xiàn)實(shí)意義。在思想進(jìn)一步統(tǒng)一的前提下，對信訪渠道和信訪工作進(jìn)行改革創(chuàng)新部署。

2. 全面加強(qiáng)信訪渠道信息數(shù)據(jù)資源分析開發(fā)。依托國家信訪信息系統(tǒng)和上海市《市委領(lǐng)導(dǎo)信箱》、《市長信箱》、《人民建議征集信箱》，以及“12345”市民服務(wù)熱線三大信訪信息平臺，重構(gòu)信訪數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)，確保大量原始信訪數(shù)據(jù)的真實(shí)性與準(zhǔn)確性。分類分析信訪渠道信息數(shù)據(jù)資源：投訴請求類信訪，重點(diǎn)采集行政機(jī)關(guān)是否存在侵害群眾權(quán)益的情況；意見建議類信訪，重點(diǎn)采集意見建議內(nèi)容是否有利于政府部門改進(jìn)工作、是否有利于促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的情況；揭發(fā)檢舉類信訪，重點(diǎn)采集有關(guān)組織及其公職人員是否存在違法違紀(jì)行為的情況。同時(shí)，基于三個(gè)基本維度有效挖掘信訪信息數(shù)據(jù)資源：一是按照地區(qū)分布維度，比較某一階段內(nèi)不同地區(qū)群眾信訪數(shù)量，由此評估不同地區(qū)相關(guān)工作進(jìn)展情況，評估不同地區(qū)行政效能。二是按照內(nèi)容分布維度，掌握同一時(shí)間段內(nèi)群眾反應(yīng)集中的問題，督促相應(yīng)政府職能部門重點(diǎn)開展綜合研究、推動(dòng)信訪問題源頭預(yù)防和批量解決。三是按照時(shí)間分布維度，以時(shí)間為軸精細(xì)梳理和敏銳捕捉某類問題的發(fā)展趨勢。同時(shí)，挖掘信訪渠道信息數(shù)據(jù)中的典型案例，尋找案例背后的內(nèi)在規(guī)律，推動(dòng)對公共政策創(chuàng)設(shè)和調(diào)整開展適應(yīng)性研究，對群眾反映的普遍性和共性問題開展根源性研究，努力轉(zhuǎn)變城市治理長期被動(dòng)應(yīng)付局面。

3. 將信訪渠道信息數(shù)據(jù)資源能動(dòng)應(yīng)用于治理之中。信訪工作“個(gè)案化”、“碎片化”處理方式的負(fù)面效應(yīng)上文已有述及，這里不再贅述。如果“個(gè)案化”、“碎片化”處理方式在現(xiàn)階段難以避免，那么，必須在“個(gè)案化”、“碎片化”基礎(chǔ)上進(jìn)行后續(xù)工作提升，即通過對信訪渠道信息數(shù)據(jù)資源的開發(fā)應(yīng)用，將信訪渠道信息數(shù)據(jù)資源能動(dòng)地應(yīng)用于城市治理之中。也就是說，要在信訪工作部署中更加注重由被動(dòng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)，由消極轉(zhuǎn)向積極，并由“點(diǎn)”到“線”、由“線”及“面”，同時(shí)，在機(jī)制安排和制度設(shè)計(jì)中為信訪工作由“點(diǎn)”到“線”再到“面”創(chuàng)造更加可靠的實(shí)現(xiàn)條件和路線圖。治理中誰能率先能動(dòng)地應(yīng)用信訪渠道信息數(shù)據(jù)資源，對問題的治理就會(huì)更有針對性，對群眾的服務(wù)就能更好地體現(xiàn)民意，治理的經(jīng)濟(jì)性、有效性就會(huì)倍增，民眾的認(rèn)可度、滿意度、擁護(hù)度就會(huì)明顯上升。否則，治理就可能陷入盲人摸象、盲目作為、孤立無援的境地。

4. 加強(qiáng)信訪渠道信息數(shù)據(jù)資源開發(fā)和能動(dòng)應(yīng)用的制度保障。由于對信訪工作的錯(cuò)誤認(rèn)知與定位，信訪渠道本該有的民意匯集功能，以及信訪部門和信訪干部肩負(fù)的民意代言功能受到了極大地傷害。信訪部門研究分析信訪情況，開展調(diào)查研究，及時(shí)向黨和政府提出完善政策和改進(jìn)工作的建議的職責(zé)也被嚴(yán)重弱化。古人云：“上有好者，下必趨附”。因此，關(guān)鍵還是要在頂層設(shè)計(jì)和制度保障上下工夫，通過各級黨委、政府的制度性規(guī)定，將黨委常委會(huì)、政府辦公會(huì)定期聽取各級信訪部門社情民意分析報(bào)告工作制度化、規(guī)范化、法定化，真正使各級黨委政府機(jī)關(guān)及其職能部門聽取信訪渠道反映的社情民意成為其日常工作中的規(guī)定動(dòng)作，杜絕各級黨政機(jī)關(guān)“聽民意”走過場、擺個(gè)秀。其實(shí)，這樣的制度性安排遠(yuǎn)比領(lǐng)導(dǎo)干部接訪、包案更能體現(xiàn)對信訪工作的重視，也更有益于信訪工作和信訪渠道的功能彰顯。更為重要的是，如此安排，就能使我們的黨和政府倡導(dǎo)的民主決策、科學(xué)決策、公眾參與真正得到一個(gè)制度化的實(shí)踐體驗(yàn)，也使社情民意契入公共決策成為現(xiàn)實(shí)可能，而這對每個(gè)執(zhí)政者、管理者提升治理能力和治理水平都將是大有裨益的。

綜上，筆者以為，傾聽民意、匯集民意、分析民意、報(bào)告民意，是做好新時(shí)期信訪工作之魂。善用信訪渠道和信訪數(shù)據(jù)、提升治理能力和治理水平，對每個(gè)執(zhí)政者、管理者而言都意義重大，關(guān)鍵還在于各相關(guān)主體的識見與決斷。

*方敏，上海市人民政府信訪辦公室人民建議征集處處長。