張 磊

公共行政學(xué)范式之爭辨析

張 磊①

在公共行政學(xué)學(xué)術(shù)史的研究中，就公共行政學(xué)的范式問題存在著長期的爭論。爭論的焦點(diǎn)在于：公共行政學(xué)究竟有沒有范式？發(fā)生過幾次范式轉(zhuǎn)換？然而，通過對公共行政學(xué)與范式的結(jié)構(gòu)性特征進(jìn)行對比分析，發(fā)現(xiàn)公共行政學(xué)并不能滿足范式原初意涵所包含的共同體、信念結(jié)構(gòu)與發(fā)展軌跡三個結(jié)構(gòu)性特征的要求。由此可知，實(shí)際上公共行政學(xué)并未形成某種范式，更未發(fā)生過范式轉(zhuǎn)換。從范式的原初意涵來看，公共行政學(xué)目前仍處于 “前范式階段”，因此，用學(xué)派或者研究途徑等概念來描述公共行政學(xué)及其發(fā)展，是一個比使用范式這一概念更好的選擇。

公共行政學(xué)；范式；爭論

一、引 言

當(dāng)前，在公共行政學(xué)說史研究中，部分學(xué)者使用 “范式” （paradigm）這一科學(xué)哲學(xué)概念進(jìn)行學(xué)術(shù)史敘述，認(rèn)為公共行政學(xué)是以 “范式轉(zhuǎn)換” （paradigm shift）的方式發(fā)展。與之相反，部分學(xué)者質(zhì)疑 “范式”概念在公共行政學(xué)說史研究中的適用性，“公共行政在尚未成為嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)之前，不宜用典范概念來分析其發(fā)展?fàn)顩r”。①顏良恭：《公共行政學(xué)的典范問題》，臺北：五南圖書出版公司，1998年，第41頁。否定公共行政學(xué)存在范式轉(zhuǎn)換，“現(xiàn)代公共行政學(xué)發(fā)展到今天，正在經(jīng)歷著作為常規(guī)科學(xué)逐步走向成熟的過程，而作為嶄新的范式體系，其自身所經(jīng)歷的，并非徹底的范式轉(zhuǎn)換，而是范式內(nèi)的理論演進(jìn)”。②柏維金：《現(xiàn)代公共行政學(xué)范式演進(jìn)內(nèi)在邏輯解讀》，《東北師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2005年第6期。

公共行政學(xué) “范式之爭”，實(shí)質(zhì)上反映了學(xué)界在對公共行政學(xué)發(fā)展邏輯及其規(guī)律性等方面的理解上，存在著的長期且深刻的分歧，這對準(zhǔn)確科學(xué)地把握公共行政學(xué)的學(xué)科屬性與定位產(chǎn)生了不利影響，制約著學(xué)科的整體建設(shè)與發(fā)展，使學(xué)科價值無法得到應(yīng)有展現(xiàn)。目前，我國公共行政學(xué)面臨著借鑒西方公共行政學(xué)理論，并努力使之本土化，以構(gòu)建和市場經(jīng)濟(jì)體制要求相適應(yīng)，以推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)的公共行政學(xué)重任。全面正確理解與把握公共行政學(xué)的發(fā)展邏輯與規(guī)律是首要的。因此，本文試圖通過對當(dāng)前學(xué)界頗為激烈的 “范式之爭”進(jìn)行辨析，以厘清公共行政學(xué)發(fā)展的真實(shí)圖景，為促進(jìn)公共行政學(xué)本土化的建設(shè)與發(fā)展，做一拋磚引玉工作。

二、范式之爭雙方觀點(diǎn)述評

由于通過范式進(jìn)行學(xué)術(shù)史敘述的學(xué)者，在對公共行政學(xué)發(fā)展中特定變量的理解上存在分歧，因而形成了二范式、三范式、五范式等不同的觀點(diǎn)。

文森特·奧斯特羅姆在 《美國公共行政學(xué)的思想危機(jī)》一書中，提出了公共行政學(xué)從官僚制行政向民主制行政變遷的 “二范式”理論。奧氏認(rèn)為，“威爾遜—韋伯”的官僚制行政理論具有與現(xiàn)代社會要求不相適應(yīng)的缺陷，由此引發(fā)了古立克、西蒙等學(xué)者的質(zhì)疑與挑戰(zhàn)，官僚制行政理論因而出現(xiàn)了 “范式危機(jī)”。盡管通過放松范式的基本規(guī)則，危機(jī)可以得到一定程度緩和，但要從根本上解決危機(jī)，就必須實(shí)現(xiàn)范式的超越，即在官僚制行政的基礎(chǔ)上引人民主制行政實(shí)踐。奧氏認(rèn)為，這個過程就像自然科學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的“哥白尼革命”一樣重大。③［美］文森特·奧斯特羅姆：《美國公共行政的思想危機(jī)》，毛壽龍譯，上海：上海三聯(lián)書店，1999年。歐文·休斯與奧氏一樣，也認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政學(xué)在某些方面存在著與時代要求相抵牾的缺陷，但這一缺陷在休斯看來并非首先表現(xiàn)為民主的缺失，而是 “市場力量”闕如。因此，公共行政學(xué)應(yīng)當(dāng)或正在經(jīng)歷一場以 “管理主義”為基本取向，以市場為基礎(chǔ)的更富彈性的公共管理學(xué)取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的 “范式轉(zhuǎn)移”。①參見 ［澳］歐文·E.休斯 《公共管理導(dǎo)論》第2版，彭和平等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2001年。

作為對 “二范式”觀點(diǎn)的細(xì)化與拓展，“三范式”理論在國內(nèi)學(xué)界頗為流行。陳振明教授在其文章中認(rèn)為，公共行政學(xué)自誕生以來經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政學(xué)、新公共行政學(xué)與公共管理學(xué)三次范式的轉(zhuǎn)移。②參見陳振明 《從公共行政學(xué)、新公共行政學(xué)到公共管理學(xué)——西方政府管理研究領(lǐng)域的 “范式”變化》，《政治學(xué)研究》1999年第1期。張國慶教授認(rèn)為，公共行政學(xué)界基于20世紀(jì)六七十年代，社會科學(xué)界普遍發(fā)生典范革命的大背景，從60年代后期也相應(yīng)開始了對傳統(tǒng)公共行政學(xué)典范進(jìn)行質(zhì)疑的過程，這一過程具體細(xì)分為60年代的新公共行政學(xué)、70至80年代的新公共管理運(yùn)動以及90年代的重塑政府三次相續(xù)的范式轉(zhuǎn)換。三次典范革命的結(jié)果，促成了全球傳統(tǒng)自由主義的市場經(jīng)濟(jì)的回歸，實(shí)現(xiàn)了 “政府從制高點(diǎn)的撤退”。③參見張國慶 《公共行政的典范革命及其啟示》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2000年第5期。

除了上述觀點(diǎn)之外， “五范式”、 “六范式”等觀點(diǎn)在學(xué)界亦有一定的影響。尼古拉斯·亨利依據(jù)公共行政發(fā)展過程中 “定向”與 “焦點(diǎn)”的變化，將公共行政學(xué)的發(fā)展歷程描述為由“政治與行政的二分范式” （1900～1926年）、“公共行政學(xué)原則的發(fā)展與發(fā)展范式” （1927～1937年）、 “作為政治學(xué)的公共行政學(xué)范式”（1950～1970年）、“作為管理學(xué)的公共行政學(xué)范式”（1950～1970年）以及 “作為公共行政學(xué)的公共行政學(xué)范式”（1970年～）五個范式構(gòu)成的歷史過程，其中既有范式轉(zhuǎn)換也有范式的并存。④參見 ［美］尼古拉斯·亨利 《公共行政與公共事務(wù)》，張 盺譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第52～80頁。張夢中教授則認(rèn)為，公共行政學(xué)的發(fā)展經(jīng)歷了科學(xué)管理、管理科學(xué)、公共事物、政策分析、新公共行政學(xué)以及新共管理等六個范式的變遷過程。⑤參見張夢中 《論公共行政 （學(xué)）的起源與范式轉(zhuǎn)變 （上）》，《中國行政管理》2001年第6期。

與以上觀點(diǎn)相反，學(xué)界不少學(xué)者并不認(rèn)同公共行政學(xué) “范式”及其 “范式轉(zhuǎn)換”的觀點(diǎn)，這些反對觀點(diǎn)集中為以下三類：

第一，有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前公共行政學(xué)所使用的 “范式”概念，并不切合庫恩 “范式”的原初意涵，是一種割裂 “范式”概念內(nèi)涵統(tǒng)一性與關(guān)聯(lián)性的套用與濫用。 “一些使用者沒有將‘范式’的一詞的一般涵義與科學(xué)哲學(xué)涵義相區(qū)別”，⑥王詩宗：《治理理論與公共行政學(xué)范式進(jìn)步》，《中國社會科學(xué)》2010年第4期。因此，在混淆了范式內(nèi)的理論演進(jìn)與范式轉(zhuǎn)化的同時，也將范式轉(zhuǎn)換的革命性特征與一般科學(xué)發(fā)展相混同，由此導(dǎo)致與范式內(nèi)在規(guī)定性矛盾的理論建構(gòu)，“一方面強(qiáng)調(diào)范式轉(zhuǎn)換，范式轉(zhuǎn)換意味著必須是第二種理論代替第一種理論，但另一方面又強(qiáng)調(diào) ‘公共管理與傳統(tǒng)公共行政學(xué)、公共政策分庭抗禮’，否認(rèn)了范式轉(zhuǎn)換與替代”，⑦蔡立輝：《公共管理范式：反思與批判》，《政治學(xué)研究》2002年第3期。因而無法真實(shí)反映公共行政學(xué)發(fā)展的事實(shí)。

第二，以法默爾為代表的后現(xiàn)代行政學(xué)者，采用反思性闡釋的研究方法，視公共行政理論為公共組織的語言。從哲學(xué)視角，通過對現(xiàn)代主義與后現(xiàn)代主義公共行政學(xué)的對照分析，從根本上否定了公共行政范式轉(zhuǎn)移的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，“特殊主義、科學(xué)主義、技術(shù)主義、企業(yè)化傾向和解釋學(xué)”是構(gòu)成現(xiàn)代主義公共行政學(xué)范式的核心特征。⑧［美］戴維·約翰·法默爾：《公共行政的語言——官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性》，吳 瓊譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2005年，第47頁。公共行政學(xué)從一問世，就面臨著在以現(xiàn)代性看待官僚制與探索發(fā)展后現(xiàn)代公共行政學(xué)理論之間徘徊的困境，需要構(gòu)建以 “想象、解構(gòu)、非地域化、他在性”為特征的后現(xiàn)代主義公共行政學(xué)范式來加以擺脫，但是，“這種公共行政學(xué)領(lǐng)域的根本變革迄今尚未實(shí)現(xiàn)”。由此，法默爾得出，公共行政學(xué)目前仍處于現(xiàn)代主義公共行政學(xué)范式之下的結(jié)論。

第三，以羅德·葛瑞恩為代表的一批行政學(xué)者則認(rèn)為，作為人文社會科學(xué)的公共行政學(xué)，有著與自然科學(xué)截然不同的學(xué)科屬性，他們對將解釋自然科學(xué)發(fā)展規(guī)律的 “范式”運(yùn)用于公共行政學(xué)研究，表示了極大的懷疑，正如全中燮所指出的 “行政學(xué)與自然科學(xué)的 ‘經(jīng)驗(yàn)證明’是大不相同的，其典范或理論的效能是不能以著作量或經(jīng)驗(yàn)著作來判斷的，而必須根據(jù)其概念框架的健全，以及有效解決問題的可行性來判斷?！雹釁⒁娙雄?《公共行政學(xué)：設(shè)計(jì)與問題的解決》，臺北：五南出版公司，2001年。這些學(xué)者從公共行政學(xué)學(xué)科屬性的角度，從根本上否定了 “范式”在公共行政學(xué)研究領(lǐng)域中使用的可行性。

那么，事實(shí)究竟如何？上述觀點(diǎn)孰是孰非？筆者認(rèn)為，解鈴還須系鈴人，欲圖對上述爭論做一明確裁斷的有效途徑就是 “還本歸源”，回歸到 “范式”的原初意涵，經(jīng)由公共行政學(xué)與范式原初意涵的比照，分析公共行政學(xué)是否滿足作為范式所要求的結(jié)構(gòu)特征，如果滿足，則可認(rèn)定公共行政學(xué)形成了某種范式，或以范式轉(zhuǎn)換的方式實(shí)現(xiàn)學(xué)科發(fā)展，反之，則 “范式”論不成立。下文，將按照此思路，對公共行政學(xué) “范式”問題進(jìn)行探究。

三、范式視閾下公共行政學(xué)發(fā)展實(shí)相還原

盡管庫恩沒有對 “范式”給予明確界定，在某種意義上，這成為 “范式”爭論的濫觴。但若從整體上把握庫恩對范式的論述，就可發(fā)現(xiàn)，在其論述中，實(shí)際上已經(jīng)蘊(yùn)含了對 “范式”結(jié)構(gòu)性特征的闡釋。這一結(jié)構(gòu)性特征由三個具有內(nèi)在邏輯聯(lián)系性的部分組成，即，第一，需要有一科學(xué)共同體 （Scientific Community）作為范式的承載主體，“一個范式就是一個科學(xué)共同體的成員所共有的東西，而反過來，一個科學(xué)共同體由共有一個范式的人組成”；①［美］托馬斯·庫恩：《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》，金吾倫等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2003年，第158頁。第二，科學(xué)共同體之間需要共享惟一的，且不可通約之信念（Belief），信念是范式的本質(zhì)內(nèi)容，范式轉(zhuǎn)換就是信念的 “格式塔轉(zhuǎn)換”， “庫恩認(rèn)為由于范式不是認(rèn)識而是信念，因而從舊范式到新范式的代換，不是科學(xué)共同體的認(rèn)識的深化，而是信念的變化”；②張之滄等：《當(dāng)代西方哲學(xué)》，北京：人民出版社，2007年，第354頁。第三，范式的形成 （轉(zhuǎn)化）由于信念的不可通約性而表現(xiàn)出非連續(xù)性與連續(xù)性相續(xù)的軌跡。這一過程并非學(xué)科量的變化，而是一種整體性的 “切換”， “從一種處在危機(jī)中的范式過渡到一種新的范式，……不如說它是這領(lǐng)域按新原理的一種重建，是一種改變這領(lǐng)域的某些最基本的理論推廣，以及它的許多范式方法和應(yīng)用的重建”。③蔡立輝：《公共管理范式：反思與批判》，《政治學(xué)研究》2002年第3期。在新范式下進(jìn)行研究，所看到的是一個與舊范式?jīng)Q然不同的全新世界，這一點(diǎn)決定科學(xué)革命與常規(guī)科學(xué)具有根本性差異。因此，要判定某一學(xué)科是否形成了某種范式，或是否發(fā)生了范式轉(zhuǎn)換，就可據(jù)此結(jié)構(gòu)性特征進(jìn)行研判。那么公共行政學(xué)是否滿足范式的結(jié)構(gòu)性特征呢？

首先，公共行政學(xué)是否具有學(xué)科整體意義上的共同體，以使學(xué)界同仁意見一致，不再就公共行政學(xué)的研究進(jìn)行各種形式的競爭？求諸公共行政學(xué)的實(shí)際，很明顯答案是否定的。公共行政學(xué)誕生于威爾遜 《行政學(xué)之研究》一文。然而，學(xué)科的誕生并不意味著學(xué)科的成熟，更不意味著學(xué)科共同體的形成。威爾遜的貢獻(xiàn)在于，對創(chuàng)建獨(dú)立的公共行政學(xué)的必要性與可能性進(jìn)行了論證，為學(xué)科創(chuàng)建與獨(dú)立發(fā)展奠定必要的理論基礎(chǔ)，至于對 “進(jìn)一步闡述研究公共行政學(xué)實(shí)際上需要做什么，什么應(yīng)該是政治和行政領(lǐng)域的適宜關(guān)系，以及公共行政學(xué)研究是否能夠像自然科學(xué)一樣的抽象的科學(xué)”④［美］尼古拉斯·亨利：《公共行政學(xué)與公共事務(wù)》，張 盺譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第48頁。等問題答案的扣尋，威爾遜則留給了后人。

威爾遜之后的學(xué)者們，在沿著威爾遜所開辟的學(xué)術(shù)道路對公共行政進(jìn)行深化拓展時，在諸如“什么是公共行政學(xué)？如何行政？為何行政？”等最為基本的問題上分歧不斷，“對于不同的觀察者而言，公共行政意味著不同的東西，在理論和實(shí)務(wù)上缺乏共識，并沒有諸如 ‘公共行政’之類的主題”。⑤［美］戴維·H.羅森布羅姆：《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》，張成福等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第5頁。因此，公共行政學(xué)界始終沒有形成具有學(xué)科整體意義上的學(xué)科共同體，以吸引學(xué)者加人并 “改宗皈依”，使公共行政學(xué)范式得以具備承載主體，反而呈現(xiàn)出多層次多學(xué)派競爭的學(xué)科特征。

公共行政學(xué)學(xué)派林立且觀點(diǎn)迥異的事實(shí)，是公共行政學(xué)并未形成具體整體學(xué)科意義的學(xué)科共同體的明證。

其次，公共行政學(xué)的學(xué)科信念結(jié)構(gòu)如何？是否滿足庫恩信念不可通約的單一信念結(jié)構(gòu)的要求？學(xué)科信念就是學(xué)科使命或意義的抽象表達(dá)。作為資本主義上升時期的一種理論呈現(xiàn)，公共行政學(xué)的使命就在于，在對公共行政實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)的基礎(chǔ)上，科學(xué)指導(dǎo)公共行政實(shí)踐，使之與整個資本主義社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)相協(xié)調(diào)，維護(hù)與促進(jìn)社會進(jìn)步。因此，公共行政學(xué)的信念表現(xiàn)為：維護(hù)資本主義制度及其社會正常運(yùn)作，“各種概念、理論與方法都是圍繞著如何維護(hù)有利于資產(chǎn)階級生產(chǎn)關(guān)系的生產(chǎn)秩序和社會生活秩序這個核心”。⑥蔡立輝：《公共管理范式：反思與批判》，《政治學(xué)研究》2002年第3期。資本主義社會的基本矛盾，對維護(hù)資本主義的制度及其社會正常運(yùn)作提出了具體的要求與任務(wù)，那就是最大程度的實(shí)現(xiàn) “公共性”與“效率”，因此公共行政學(xué)的信念被具體化為對“公共性”與 “效率”的追求，使其學(xué)科信念呈現(xiàn)出了 “一體兩翼”的結(jié)構(gòu)特征。

公共行政學(xué)要追求 “公共性”。即某一行為非特定指向某一固化了的社會群體，而以社會之整體利益為指向和目標(biāo)的屬性的根本原因在于，資產(chǎn)階級民主革命的勝利，使主權(quán)在民、民主法治、分權(quán)制衡和公民參與等原則和理念深人人心，并且，資本主義民主國家的各項(xiàng)制度安排，使這些原則與理念從理論成為現(xiàn)實(shí)。在這一歷史背景下，一方面，資本主義民主國家的統(tǒng)治與管理職能的地位發(fā)生了顯著的變化，管理職能上升到主導(dǎo)地位，國家的統(tǒng)治也即秩序的維護(hù)，在絕大多數(shù)時間里是通過管理職能的有效履行來確保；另一方面，促成了對人們對公共性追求從自在狀態(tài)向自覺狀態(tài)地轉(zhuǎn)變，管理不再是為了某一特定階級、特殊人群，而是為了全體社會成員共同利益服務(wù)的觀念深植人心，能否在公共行政中實(shí)現(xiàn)這種 “公共性”的價值，成為管理是否具有 “合法性”的重要依據(jù)。這不僅決定著公共行政能否正常開展，也決定著以管理實(shí)現(xiàn)秩序的目標(biāo)可否達(dá)成，并最終決定著整個資本主義制度能否運(yùn)作正常，“確保公共行政管理者能夠代表并回應(yīng)民眾利益，否則民主制度便可能無以為繼”。①［美］戴維·H.羅森布羅姆：《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》，張成福等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第9頁。因此，實(shí)現(xiàn)公共行政對于公共性價值的追求，對于維護(hù)資本主義制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，深刻地反映了，資本主義制度在政治與社會層面上對公共行政學(xué)所提出的要求。

效率。即是指運(yùn)用資源的程度和能力，凡能將包括人、財(cái)、物以及時間在內(nèi)的各種資源，進(jìn)行最合理分配者即為效率。人類活動之所以需要追求效率，根本原因在于人類的活動始終受制于資源稀缺性，為了在最大程度上克服稀缺性對人類活動的影響，人們選擇了以 “管理”的方式實(shí)現(xiàn)社會的有序、高效的運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，追求效率是管理的本質(zhì)要求，管理就是為了實(shí)現(xiàn)人類行為的高效率而存在。作為公共領(lǐng)域內(nèi)的一種特殊管理，公共行政自然也需要追求效率，但是，在資本主義的時代背景下，公共行政對效率的追求顯得更為迫切。面對復(fù)雜的行政環(huán)境與繁重的行政任務(wù)，資本主義背景下的公共行政學(xué)研究，必然更需聚焦于如何提升行政實(shí)踐的效率問題上來。正如威爾遜指出的 “行政學(xué)研究的目標(biāo)，在于首先要弄清楚政府能夠適當(dāng)并且成功地承擔(dān)的是什么任務(wù)，其次要弄清楚，政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門的任務(wù)”。②丁 煌：《西方行政學(xué)理論概要》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2005年，第12頁。另一方面，“資本主義實(shí)質(zhì)上是一種按照理性方法組織生產(chǎn)的嘗試”，③［美］羅伯特·達(dá)爾： 《公共行政科學(xué)：三個問題》，載 《國外公共行政理論精選》，彭和平等譯，北京：中共中央黨校出版社，1997年，第156頁。在整個資本主義時期，對工具理性的追求成為了這個時代的特征，在政治關(guān)系中占主導(dǎo)地位的資產(chǎn)階級，必然要求作為維護(hù)其階級利益工具的公共行政也能自覺地體現(xiàn)出這樣一種時代特征，實(shí)現(xiàn)對社會化大生產(chǎn)背景下越來越復(fù)雜、越來越細(xì)化的對社會事務(wù)的管理，以確保資本主義經(jīng)濟(jì)和社會的有序發(fā)展運(yùn)轉(zhuǎn)。公共行政學(xué)對效率的信念的追求，反映了使公共行政試圖實(shí)現(xiàn)同資本主義制度在經(jīng)濟(jì)層面上相適應(yīng)的努力。

總之，由于公共行政維護(hù)資本主義制度的特殊使命，使得公共行政學(xué)呈現(xiàn)出了與范式原初意涵的信念結(jié)構(gòu)決然不同的信念結(jié)構(gòu)。公共行政學(xué)之所以能對這一信念作出體認(rèn)，并引為追求的根本原因是，這一信念結(jié)構(gòu)深刻地反映了資本主義制度運(yùn)行的基本矛盾，換句話說，公共行政學(xué)的信念結(jié)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上是資本主義制度的基本矛盾在公共行政學(xué)領(lǐng)域的反映。因此，可以確信的是，只要資本主義制度繼續(xù)持續(xù)發(fā)展下去，公共行政學(xué)的信念結(jié)構(gòu)將不會發(fā)生根本性的變化，僅僅只是信念內(nèi)涵的深度和廣度，隨著時間的推移和時代主題的切換而加深與拓展。

最后，公共行政學(xué)發(fā)展軌跡如何？是否呈現(xiàn)出庫恩范式所描述的 “連續(xù)性和非連續(xù)性”相續(xù)的發(fā)展軌跡？由于公共行政學(xué)特殊的信念結(jié)構(gòu)，在公共行政學(xué)發(fā)展歷程中，并未呈現(xiàn)出“連續(xù)性與非連續(xù)性”相續(xù)的發(fā)展軌跡，公共行政學(xué)總是緊緊圍繞著如何維護(hù)資本主義制度及其社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)這一信念，順應(yīng)時代主題與要求的切換，在 “公共性”與 “效率”兩翼做著“鐘擺式”的運(yùn)動，使公共行政學(xué)在宏觀上呈現(xiàn)出，以追求 “公共性”為主的公共性學(xué)派和以追求 “效率”為主的效率學(xué)派周期性交替出現(xiàn)，相互超越的雙螺旋式演化發(fā)展軌跡。

首先登場的是AE④為了使文章的表述更為簡潔和直觀，這里以A代表公共行政學(xué) （Administration），P代表公共性 （Publicness），E代表效率 （Effi?ciency），N代表以上概念循環(huán)出現(xiàn)的次數(shù)。路徑 （1887年～20世紀(jì)前葉），從學(xué)派上來看，這一時期出現(xiàn)的管理技術(shù)學(xué)派、行政管理學(xué)派、機(jī)關(guān)組織體系學(xué)派、人群關(guān)系學(xué)派、理性決策學(xué)派等學(xué)派基本上是以效率的追求為基本信念的，為了實(shí)現(xiàn)公共行政學(xué)對“效率”的追求，這個時期不同的公共行政學(xué)派基本上都堅(jiān)持著以下幾點(diǎn)學(xué)術(shù)觀點(diǎn)：1.堅(jiān)持把“政治—行政的二分，政治對行政的控制”的觀點(diǎn)視為公共行政學(xué)的理論基礎(chǔ)；2.在認(rèn)可公共組織與私人組織沒有實(shí)質(zhì)性差異的前提下，鼓勵公共組織引用私人組織行之有效的管理方法，并進(jìn)行一般或普遍的公共行政學(xué)原則的探索；3.以官僚制組織作為基本的組織形式。

進(jìn)人20世紀(jì)60年代以后，由于行政環(huán)境和學(xué)術(shù)思潮的變化，公共行政學(xué)的信念追求發(fā)生了第一次 “轉(zhuǎn)向”，由對效率追求轉(zhuǎn)變到對公共性的追求，我們將之稱為AP。其中新公共行政學(xué)派集此一時公共行政學(xué)研究之大成，是這一時期的學(xué)術(shù)代表。新公共行政學(xué)堅(jiān)持主張社會正義和社會公平，堅(jiān)持進(jìn)行替代官僚制組織的探索，堅(jiān)持主張推進(jìn)積極的學(xué)術(shù)研究，堅(jiān)持強(qiáng)調(diào)公共組織和私人組織差異。在某種程度上，新公共行政學(xué)的這四點(diǎn)學(xué)術(shù)主張，集中代表了AP的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。

公共行政學(xué)第二次信念轉(zhuǎn)向，發(fā)生在20世紀(jì)70年代。那是，西方社會出現(xiàn)了嚴(yán)重的 “滯脹”現(xiàn)象，龐大的政府規(guī)模和低效率的公共服務(wù)水平，日益引起社會的普遍不滿，以追求“效率”為信念的公共行政學(xué)開始復(fù)興，我們將其稱為NAE。這一時期的公共行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)理論為基本底色，著力謀求公共行政效率提升，其學(xué)術(shù)觀點(diǎn)可以歸結(jié)為：1.強(qiáng)調(diào)職業(yè)化管理；2.明確的績效標(biāo)準(zhǔn)與績效評估；3.項(xiàng)目預(yù)算與戰(zhàn)略管理；4.提供回應(yīng)性服務(wù)；5.公共機(jī)構(gòu)的分散化和小型化；6.引人競爭機(jī)制；7.采用私人部門管理方式；8.管理者與政治家、公眾關(guān)系的改變。盡管AE和NAE在對效率追求方面具有高度的一致性，但是在對如何具體提高公共行政的效率方面，NAE比AE不論在理念層面還是在技術(shù)層面都有了進(jìn)一步的拓展，可以這樣認(rèn)為，NAE是AE在新的歷史條件下的發(fā)展與完善。

隨著NAE實(shí)踐的不斷深化，其弊端也不斷的暴露，公共行政學(xué)的信念追求又悄然地發(fā)生轉(zhuǎn)向，公共行政學(xué)在質(zhì)疑與批判NAE對公共性忽視和管理主義泛濫的基礎(chǔ)上，對公共性的追求開始復(fù)興，形成了新的學(xué)術(shù)趨勢，我們將之稱為NAP。新公共服務(wù)理論是NAP的典型代表，這集中體現(xiàn)在對管理主義的、市場原教旨主義的質(zhì)疑，以及對NAE的理論基礎(chǔ)和實(shí)際效果的懷疑與批判。在某種程度上，NAP是對AP理念的回歸。正如有學(xué)者所言，“讀完 《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是劃槳》一書，我們自然而然地聯(lián)想到20世紀(jì)60年代末出現(xiàn)的新公共行政學(xué)，在政治／行政關(guān)系、公共管理者角色定位、公民權(quán)、民主、公共利益、公共責(zé)任等許多方面二者是一致的或相似的，……到此，我們可以看到，公共管理思想史似乎經(jīng)歷了一次輪回，過去的思想在今天又以新的也更豐富的面目得以再現(xiàn)”。①曾 峻：《公共管理新論》，北京：人民出版社，2006年，第99頁。

四、結(jié) 語

通過公共行政學(xué)與范式結(jié)構(gòu)性特征的比照分析之后，我們發(fā)現(xiàn)，公共行政學(xué)并不具備范式的結(jié)構(gòu)性特征，也就是說，公共行政學(xué)并未形成某種范式也更未發(fā)生過范式轉(zhuǎn)換。由此可知，藉由范式進(jìn)行公共行政學(xué)學(xué)術(shù)史敘述的學(xué)者們，或多或少都發(fā)生誤用或?yàn)E用范式概念的錯誤，他們是在對范式 “自我理解”，而非原初意涵的層面上使用這一概念的，因此并不能正確地反映學(xué)科發(fā)展的實(shí)際情況，反倒增加了一些理解上的困難。如果從范式的原初意涵來判定公共行政學(xué)的發(fā)展階段的話，當(dāng)前的公共行政學(xué)仍處于 “前范式階段”，在這一階段 “不同的人面臨著同樣范圍的現(xiàn)象，盡管通常不都是完全相同的現(xiàn)象，但卻以不同的方式描述和詮釋他們”。②［美］托馬斯·庫恩：《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》，金吾倫等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2003年，第15頁。正如學(xué)者所言，“迄今為止，行政學(xué)并未走出威爾遜和馬克斯·韋伯為行政學(xué)所確立的基本理論原則，行政學(xué)學(xué)科體系的結(jié)構(gòu)也并沒有發(fā)生根本性的變化，……與一些老的學(xué)科相比，它尚未成長，它處于一個迅速發(fā)育的時期，如果把這個發(fā)育期中的一切變化都看做是范式的轉(zhuǎn)型和學(xué)科的結(jié)構(gòu)性變革，那是言過其實(shí)的”。③張康之：《20世紀(jì)公共行政學(xué)發(fā)展回顧》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第6期。因此，當(dāng)前，選用學(xué)派或者研究途徑等概念來描述公共行政學(xué)的變化與發(fā)展，或許是一個比使用范式更好的選擇。

（責(zé)任編輯 陳 斌）

①顏良恭：《公共行政學(xué)的典范問題》，臺北：五南圖書出版公司，1998年，第41頁。作者簡介：張 磊，云南大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，云南大學(xué)滇池學(xué)院講師 （云南昆明，650091）。