岳傳明

(利津縣國土資源局，山東 利津 257400)

隨著縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，建設(shè)用地剛性需求上升，土地供需矛盾日益突出。如何解決土地資源的節(jié)約集約利用和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的矛盾問題，是土地管理工作面臨的最大瓶頸[1]?？偨Y(jié)利津縣土地節(jié)約集約工作經(jīng)驗(yàn)，以期為做好該項(xiàng)工作提供借鑒。

1 利津縣概況

利津縣東依黃河，東北瀕臨渤海，南北長102.5km，東西寬8.5～25km，轄4鎮(zhèn)2鄉(xiāng)2街道，1個(gè)省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，總?cè)丝?9.7萬人，非農(nóng)業(yè)人口約4萬人，總面積1665.6km2，建設(shè)用地面積約18088.2hm2，基本農(nóng)田面積約44670.4hm2。

2 節(jié)約集約土地的主要做法

(1)嚴(yán)格按照產(chǎn)業(yè)政策供地，加強(qiáng)開發(fā)區(qū)內(nèi)項(xiàng)目節(jié)約集約用地。不論是新增建設(shè)用地還是利用存量建設(shè)用地都必須符合《山東省關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)節(jié)約集約用地的意見》要求，以投資強(qiáng)度核定項(xiàng)目用地面積。優(yōu)先保證國家和省重點(diǎn)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)發(fā)展的項(xiàng)目、重大基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目。嚴(yán)禁在工業(yè)項(xiàng)目用地范圍內(nèi)建設(shè)成套住宅、賓館、招待所和培訓(xùn)中心等非生產(chǎn)性配套設(shè)施。針對開發(fā)區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)用地和村莊居民點(diǎn)用地較多的現(xiàn)實(shí)，結(jié)合縣城市規(guī)劃建設(shè)的總體布局，加大改造挖潛力度，有計(jì)劃有步驟地實(shí)施區(qū)中村的遷村并點(diǎn)改造、舊城改造等，增加開發(fā)區(qū)內(nèi)有效存量建設(shè)用地。

(2)加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)節(jié)約集約用地。依據(jù)省國土資源廳下發(fā)的《關(guān)于利津縣集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的批復(fù)》等文件要求，率先在全省開展集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作。目前全縣共辦理集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的土地面積近13.33hm2(200畝)，成效顯著。利津縣集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作做到了3個(gè)堅(jiān)持。一是堅(jiān)持“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格合理”的基本原則。集體建設(shè)用地只有先依法辦理了用地手續(xù)才能進(jìn)行流轉(zhuǎn)，不能直接將集體農(nóng)用地流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。二是堅(jiān)持集體土地和國有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，充分體現(xiàn)農(nóng)民集體對其所有的土地?fù)碛械臋?quán)利[2]。按照新《物權(quán)法》的要求，充分尊重農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，流轉(zhuǎn)后的土地所有者仍為村集體，切實(shí)保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民真正享受到開展土地流轉(zhuǎn)工作帶來的好處和實(shí)惠。三是堅(jiān)持公開的原則。規(guī)定用于流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地必須經(jīng)村民代表大會通過，并且制定了公開交易制度，保證了集體建設(shè)用地使用權(quán)這一農(nóng)村集體資產(chǎn)交易的公平、公正、透明。

(3)加強(qiáng)舊村改造和空心村整治工作，大力實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目。本著“內(nèi)抓整治，外控規(guī)模”的原則，積極穩(wěn)妥地搞好舊村改造整治和舊村址土地整理開發(fā)復(fù)墾工作，大力實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目。2008年以來，全縣共批復(fù)6個(gè)批次增減掛鉤項(xiàng)目，涉及14個(gè)項(xiàng)目區(qū)片共計(jì)108.99hm2，截至目前已驗(yàn)收10個(gè)項(xiàng)目片，產(chǎn)生掛鉤指標(biāo)78.32hm2。

(4)立足內(nèi)涵挖潛力，提高城區(qū)土地利用效率。在思路上求創(chuàng)新，在體制上求突破，在辦法上求實(shí)效，積極推進(jìn)城中村和棚戶區(qū)改造工作。截至目前，城中村改造工作完成了石家莊村13.87hm2土地的拆遷改造；完成了生態(tài)園南片區(qū)、三里河中段、文廣新局片區(qū)、農(nóng)機(jī)局片區(qū)、農(nóng)行家屬院片區(qū)、原木器廠片區(qū)等棚戶區(qū)改造工程，整合土地面積25hm2。

(5)開展低效利用土地清理處置工作，提高土地節(jié)約集約利用水平。按照以用為先、盤活存量、依法依規(guī)、一地一策的原則，根據(jù)《利津縣閑置及低效利用土地處置辦法》，重點(diǎn)清查出縣城周邊和利津經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)低效利用土地28宗，129.11hm2。對縣城內(nèi)低效利用土地進(jìn)行了分門別類清查和處置，督促3家未按期開竣工的企業(yè)加快建設(shè)進(jìn)度，督促9家有能力的企業(yè)論證新上項(xiàng)目，其中已有5家企業(yè)申報(bào)了符合產(chǎn)業(yè)政策的擬上項(xiàng)目。通過嫁接合作等方式完成5宗土地的處置工作，鼓勵(lì)3家企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)或聯(lián)營嫁接。

3 存在問題

(1)土地節(jié)約集約利用水平不高。近年來從全縣用地情況來看，大多數(shù)企業(yè)用地比較粗放，供而未用，用而未盡，甚至低效閑置，既造成農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)一定程度的浪費(fèi)，又增加了土地清理處置的難度，收回難，成本高，難利用。

(2)用地空間組織形式相對落后，結(jié)構(gòu)不夠合理。利津縣企業(yè)項(xiàng)目用地基本上以傳統(tǒng)獨(dú)立式院落為主，用地面積較大，很少修建了標(biāo)準(zhǔn)化廠房及多層廠房，土地空間利用粗放。一些早期的工業(yè)用地除了生產(chǎn)及其輔助設(shè)施用地外，其廠區(qū)內(nèi)部的非生產(chǎn)性用地所占比例過大，甚至部分工業(yè)區(qū)塊內(nèi)外圍綠地面積占總用地面積30%以上。

(3)低效利用土地現(xiàn)象普遍，工業(yè)用地投資強(qiáng)度較低。2007年前除三產(chǎn)用地外其他產(chǎn)業(yè)用地均按照協(xié)議方式出讓，當(dāng)時(shí)缺乏應(yīng)有的市場競爭機(jī)制。當(dāng)前民眾對節(jié)約集約用地重要性、緊迫性認(rèn)識不足，政府宏觀調(diào)控力度不夠，土地利用總體規(guī)劃與各類專項(xiàng)規(guī)劃銜接不緊密，不能有效控制建設(shè)用地總量是造成這一現(xiàn)象存在的主要原因。

4 建議和思考

土地是民生之本、發(fā)展之基，是不可再生的寶貴資源。作為基層土地管理者，要充分發(fā)揮規(guī)劃的龍頭控制作用，嚴(yán)格土地用途管制，嚴(yán)把土地預(yù)審、規(guī)劃審查和計(jì)劃指標(biāo)等“四道關(guān)”[3]，積極引導(dǎo)大家樹立起節(jié)約集約用地的新理念，以極少的資源消耗，獲取更大的經(jīng)濟(jì)效益。

(1)繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行工業(yè)用地最低限價(jià)制度。強(qiáng)化用地計(jì)劃和“雙控”定額指標(biāo)管理[4]。結(jié)合產(chǎn)業(yè)政策、城市規(guī)劃等多種因素，不斷完善工業(yè)用地公開出讓的操作程序，用價(jià)格杠桿來強(qiáng)化企業(yè)用地的成本意識和“節(jié)地”觀念。

(2)落實(shí)優(yōu)惠政策，推進(jìn)繼續(xù)加大舊村改造力度。結(jié)合城鎮(zhèn)化建設(shè)，以空心村整治、村莊整體搬遷、合村并點(diǎn)為主進(jìn)行農(nóng)村土地綜合整治，鼓勵(lì)城區(qū)村莊建設(shè)多層住宅樓，加快農(nóng)村向新型農(nóng)村社區(qū)和中心鎮(zhèn)集中的步伐。鼓勵(lì)企業(yè)利用存量土地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，優(yōu)先上報(bào)使用存量建設(shè)用地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)的用地材料。對一些位置分散的空閑地，通過土地置換等方式盤活利用起來，使位置趨于集中，面積更具規(guī)模，地塊更加規(guī)整，以便于充分開發(fā)和有效利用。

(3)加大土地儲備力度，整合土地資源，強(qiáng)化土地集約利用。對城區(qū)內(nèi)的存量空閑土地、舊城改造土地、“退二進(jìn)三”土地以及新增經(jīng)營性用地，全部納入政府土地儲備庫，對條件成熟的土地適時(shí)投放市場，充分顯化土地資產(chǎn)。將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與土地使用調(diào)整相結(jié)合，逐步淘汰占地多、用地少、效益差的項(xiàng)目，把土地調(diào)整供應(yīng)給用地集約化程度高、效益好的項(xiàng)目，充分挖掘土地潛力，讓有限的土地發(fā)揮最大的效益，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。鼓勵(lì)停產(chǎn)半停產(chǎn)企業(yè)采取作價(jià)入股、聯(lián)營、嫁接等方式盤活存量土地，對個(gè)別高耗低效、經(jīng)營不善、土地閑置的劣勢企業(yè)，通過回購?fù)恋?、置換廠房、協(xié)議搬遷等方式將其淘汰，騰出廠房和土地，扶持科技含量高、低能耗高效益的優(yōu)勢企業(yè)，盤活存量土地，推動產(chǎn)業(yè)升級。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 陳興康.堅(jiān)持走節(jié)約集約用地之路 確保蕭山經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)快速發(fā)展[J].浙江國土資源,2007，(4)：17-19.

[4] 山東省人民政府辦公廳.關(guān)于做好《山東省禁止、限制供地項(xiàng)目目錄》和《山東省建設(shè)用地集約利用控制標(biāo)準(zhǔn)》實(shí)施工作的通知[EB/OL].[2005-04-12].http://www.chinalawedu.com/news/1200/22016/22026/22255/22270/2006/3/zh78193367192360028283-0.htm.