朱龍海,孫國暉

(濱州市國土資源局，山東 濱州 256600 )

濱州市位于山東省北部、黃河三角洲腹地、渤海灣西南岸，土地資源豐富，北部沿海有大片未利用土地。近幾年，隨著“黃藍”兩大國家戰(zhàn)略區(qū)開發(fā)向廣度和深度延伸，其北部沿海未利用地資源日益受到高度重視。做好未利用地開發(fā)文章，將會極大地拓展濱州市、全省乃至全國發(fā)展空間，使濱州成為推動黃河三角洲地區(qū)乃至山東科學發(fā)展的新的增長點和動力源，對黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)和山東藍色半島經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展也具有重大意義[1]。

1 未利用土地現(xiàn)狀

濱州北部沿海共有未利用土地12.13萬hm2(182萬畝)，主要分布在無棣、沾化和濱州北海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。其中，國有未利用地7.67萬hm2(115萬畝)，集體未利用地0.47萬hm2(67萬畝)。集中連片千畝以上的有138片，面積7.10萬hm2(106.5萬畝)，其中5000～1萬畝的11片，1萬～5萬畝的14片，5萬～10萬畝的1片，10萬畝以上的3片。從地類比重上看，荒草地和鹽堿地最高，其次為灘涂、葦?shù)睾望}田。該區(qū)背靠渤海，土地平坦，半數(shù)以上未利用地難以進行農(nóng)用地開發(fā)，在建設(shè)用地開發(fā)中，只要不過度開發(fā)，對生態(tài)環(huán)境影響不大[2]。該區(qū)是華北地區(qū)唯一有范圍較大且集中連片的未利用土地。

2 政策背景及未利用地開發(fā)情況

近年來，國家非常關(guān)注北部沿海未利用地開發(fā)。2009年，國務(wù)院批準《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)，《規(guī)劃》確定黃河三角洲地區(qū)為全國重要的后備土地資源開發(fā)區(qū)，發(fā)揮鹽堿地和灘涂資源豐富的優(yōu)勢，推進土地集約高效開發(fā)。2011年9月，山東省政府出臺《關(guān)于黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)未利用地開發(fā)利用的意見》，對科學有序高效開發(fā)黃河三角洲地區(qū)未利用地資源提出了具體的指導意見。2011年上半年，濱州市人民政府出臺《濱州市未利用地重點開發(fā)區(qū)域總體規(guī)劃》，要求本著宜建則建，宜耕則耕，宜林則林的原則，進一步明確土地利用功能和開發(fā)利用方向。2010年4月，國家批準設(shè)立北海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，對北部沿海未利用地實施統(tǒng)一開發(fā)。

與此同時，在北部沿海拉開了大開發(fā)、大建設(shè)框架。被確定為黃河三角洲開發(fā)四大港口之一的濱州港各項工程建設(shè)進展順利，投資11.6億元、長58km的疏港公路全線建成通車；北海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)按照“一港、一城、一帶、十區(qū)”的空間布局，重點實施了北海水庫、北海新城造地工程、生態(tài)防護林、起步區(qū)路網(wǎng)及綠化、亮化、排水配套設(shè)施等十大基礎(chǔ)設(shè)施工程；0.83萬hm2(12.5萬畝)的起步開發(fā)區(qū)已經(jīng)啟動。根據(jù)“宜農(nóng)則農(nóng)、宜漁則漁、宜牧則牧”原則，將沾化縣利國馬營0.37萬hm2(5.5萬畝)、無棣縣興棣0.33萬hm2(5萬畝)土地開發(fā)整理項目區(qū)，開發(fā)整理為高效生態(tài)農(nóng)業(yè)用地；總投資1.2億元的北海明珠生態(tài)濕地公園和萬畝林場正在興建；山東焦化集團有限公司總投資270億元的鋼鐵新流程及新材料示范基地項目落戶北海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。

3 未利用地開發(fā)應(yīng)注意的問題

利用北部沿海區(qū)域優(yōu)勢，針對濱州市北部沿海地區(qū)未利用地特點和近幾年開發(fā)利用現(xiàn)狀，提出開發(fā)中應(yīng)注意的幾個問題。

(1)加快土地利用的總體規(guī)劃修編和各專項規(guī)劃的銜接，為未利用土地開發(fā)提供規(guī)劃保障。目前在北部沿海地區(qū)實施的土地利用總體規(guī)劃是2009年批準的無棣縣馬山子鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃。隨著北部沿海未利用地開發(fā)利用速度加快，原來的規(guī)劃已經(jīng)不適應(yīng)形勢。需要按照北部沿海未利用地開發(fā)利用戰(zhàn)略重新修編土地利用總體規(guī)劃。打破各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間土地分割利用的思路，將北部沿海土地資源進行統(tǒng)籌規(guī)劃和布局。同時，城建、水利、農(nóng)林、交通等相關(guān)部門也要做好各自專項規(guī)劃編制和銜接，確保未利用地開發(fā)依規(guī)按計劃進行。

(2)抓緊開展土地集約利用評價工作。由于北海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)成立時間較晚，尚未開展土地集約利用評價。為盡快推進北部沿海土地集約利用，應(yīng)抓緊開展土地集約利用評價工作。通過認真分析土地集約利用現(xiàn)狀，做好潛力預測，進而提出土地集約利用措施和建議，保證土地合理開發(fā)和集約利用，并為濱州北海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)下一步擴區(qū)升級做好準備[3]。

(3)逐步從招商引資轉(zhuǎn)變?yōu)檎猩桃Y與以地選商并重。要把北部沿海這一極具潛力的“黃金板塊”真正開發(fā)好、利用好，從一開始就要樹立以地選商的開發(fā)思路，堅持按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃嚴格篩選落地項目[4]。目前，濱州北海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)正加快發(fā)展紡織家紡、油鹽化工、糧油果蔬、裝備制造、新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“六大支柱產(chǎn)業(yè)”，在抓好以地選商的同時，按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略積極出臺優(yōu)惠政策，吸引優(yōu)勢項目落戶投資。

(4)創(chuàng)新開發(fā)模式，實行集約高效開發(fā)。建議在濱州北部沿海地區(qū)劃出部分土地作為“飛地經(jīng)濟實驗園”，鼓勵用地緊張地區(qū)前來投資建設(shè)，實現(xiàn)“優(yōu)勢互補、異地共建”[5]。一是建議國家將更多的未利用地年度計劃指標放到濱州北部沿海地區(qū)，打破未利用地開發(fā)瓶頸，實現(xiàn)集中開發(fā)，高效利用；二是建議山東省內(nèi)有關(guān)市與濱州之間、濱州內(nèi)部有關(guān)縣區(qū)與北海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)之間在耕地保護、建設(shè)用地開發(fā)等方面加強交流，建立“聯(lián)合開發(fā)土地合作單位”，在用地指標跨區(qū)調(diào)整、土地出讓金分配、利稅分成等方面達成協(xié)議，實現(xiàn)土地異地共建開發(fā)。三是建議當?shù)卣疇款^成立由發(fā)改、財政、國土、稅務(wù)、規(guī)劃、環(huán)保等部門參與的領(lǐng)導小組，研究制定“飛地經(jīng)濟實驗園”優(yōu)惠政策，重點解決土地權(quán)屬、基礎(chǔ)設(shè)施配套等問題。一方面明確投資主體。即“飛地經(jīng)濟實驗園”內(nèi)的路、電、給排水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由誰投資建設(shè)。另一方面是解決好土地出讓金收益分配、利稅分成等問題，使“飛地經(jīng)濟實驗園”真正形成洼地效應(yīng)。

(5)科學編制開發(fā)規(guī)劃，實行綜合開發(fā)。在充分做好未利用地開發(fā)利用潛力調(diào)查的基礎(chǔ)上，科學編制開發(fā)利用規(guī)劃，將未利用地科學劃分為農(nóng)業(yè)用地開發(fā)區(qū)、建設(shè)用地開發(fā)區(qū)、生態(tài)保護用地區(qū)，明確土地利用功能和發(fā)展導向，規(guī)范用地開發(fā)秩序，大力實施以鹽堿澇洼地綜合整治、灘涂開發(fā)、農(nóng)田整理等為主要內(nèi)容的土地開發(fā)利用工程，進一步提高土地利用價值。

(6)抓好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面提升承載能力。高效開發(fā)未利用土地，必須首先搞好基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上可以引入市場機制，實行誰投資、誰經(jīng)營、誰受益。

4 結(jié)語

開發(fā)利用好未利用地資源是當前土地資源約束趨緊，耕地保護形勢嚴峻條件下的必然選擇。濱州市北部沿海以其豐富的未利用地資源優(yōu)勢成為當前最具開發(fā)潛力的地區(qū)之一，開發(fā)過程中應(yīng)正視問題，發(fā)揮優(yōu)勢，充分利用好濱州區(qū)域優(yōu)勢。

參考文獻：

[1] 王春萌,朱霜杰.東營市土地利用方式轉(zhuǎn)變的實踐與思考[J].山東國土資源,2013,29(5)：47-50.

[2] 韋仕川，吳次芳，楊楊.黃河三角洲未利用地適宜性評價的資源開發(fā)模式——以山東省東營市為例[J].中國土地科學，2013，27(1)：23-25.

[3] 王磊.臨沂市開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作分析[J].山東國土資源,2010,26(9)：57-59.

[4] 李瑛，鮑安，司林波，劉天偉.戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展對策研究——基于實施《河北沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的視角[J].中國集體經(jīng)濟，2013，(7)：11-13.

[5] 孫玉民,許曰坤.黃河山東段南北展寬區(qū)的經(jīng)濟現(xiàn)狀及發(fā)展對策[J].山東國土資源,2006,22(6)：132-134.