王維新

(東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211189)

公職人員“蘿卜招聘”的行政法規(guī)制

王維新

(東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211189)

公職人員“蘿卜招聘”是一種發(fā)生在人事(行政)活動(dòng)中的行政權(quán)恣意。它有悖于行政法制的基本要求，對(duì)政府公信力提出了巨大挑戰(zhàn)，這種現(xiàn)象應(yīng)歸責(zé)于立法規(guī)范的“不明確性”，即立法規(guī)范中的“授權(quán)”模式在內(nèi)容、目的和范圍層面上缺乏明確性，無法為行政主體的“價(jià)值判斷”和“行政命令”的發(fā)動(dòng)提供明確指示，從而為行政權(quán)的恣意提供了生存空間。據(jù)此，為了塑造公平的考錄環(huán)境，相應(yīng)的程序設(shè)計(jì)與制度安排顯得尤為重要。

公職人員；蘿卜招聘；行政法；公平

我國(guó)現(xiàn)行的公職考錄制度是在吸收借鑒中外制度基礎(chǔ)上確立起來的。隨著法治時(shí)代的到來，公職考錄也被逐步納入法治軌道，實(shí)現(xiàn)了公職考錄的法治化、規(guī)范化與科學(xué)化。這不僅提高了公職隊(duì)伍吸納新生力量的效率，也在應(yīng)試者之間初步實(shí)現(xiàn)了公平競(jìng)爭(zhēng)。但是，在公職考錄過程中，始終存在極少數(shù)不公平現(xiàn)象，公職人員“蘿卜招聘”即是其中之一。什么是公職人員“蘿卜招聘”？它是否符合行政法制的基本要求？它為什么會(huì)產(chǎn)生？在此基礎(chǔ)上，為了保證公職人員選拔的公平性，我們對(duì)此應(yīng)作出何種回應(yīng)？這一系列的問題，都亟待進(jìn)一步探討。這將有益于我國(guó)人事行政和人事制度的發(fā)展和完善，同時(shí)也將推動(dòng)我國(guó)的法治化進(jìn)程。

一、公職人員“蘿卜招聘”的現(xiàn)實(shí)定位

公職人員，英文表述為public employee，通常是指依法選舉產(chǎn)生或由上級(jí)機(jī)關(guān)任命而有一定職稱的人員。鑒于各國(guó)社會(huì)制度和國(guó)家制度相異，公職人員涵蓋的范圍也會(huì)有所不同。有些國(guó)家僅限于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員；而有些國(guó)家則泛指包括公共團(tuán)體以及其他依法執(zhí)行公務(wù)在內(nèi)的人員。在我國(guó)，通常是指在國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)營(yíng)企業(yè)、國(guó)家事業(yè)機(jī)構(gòu)中工作的人員，以及其他依照法律授權(quán)或委托從事公務(wù)的人員。[1]據(jù)此，我國(guó)的公職人員的界定主要依照法律授權(quán)或委托，以從事公務(wù)為主，“公職人員的公務(wù)行為不是為了自己的利益，而是公共利益”[2]。

公職人員“蘿卜招聘”，又稱公職考錄的“量身定做”、“因人設(shè)崗”、“暗箱操作”。它主要是指在公職考錄活動(dòng)中，相關(guān)單位或者個(gè)人違反行政法制的基本要求，恣意行使人事(行政)招考權(quán)，從而保證“特殊”應(yīng)試者成功入圍的過程?！啊}卜招考’，表面上看是公開面向社會(huì)，招錄按程序按部就班進(jìn)行，體現(xiàn)了公開、公平、公正，但實(shí)際上是借公開招考之形式，大行個(gè)人貪贓枉法的實(shí)質(zhì)”。[3]近年來，公職人員“蘿卜招聘”呈蔓延之勢(shì)。例如，福建屏南縣財(cái)政局下屬收費(fèi)票據(jù)管理所*福建屏南縣財(cái)政局下屬收費(fèi)票據(jù)管理所公開招聘工作人員，要求報(bào)考者為女，屏南戶籍，獲得國(guó)外學(xué)士學(xué)位，國(guó)際會(huì)計(jì)專業(yè)，大學(xué)英語四級(jí)，年齡在25周歲以下。據(jù)報(bào)道，當(dāng)年只有一人(后表明為寧德市副市長(zhǎng)之女)符合要求，故無須考試就被直接錄取。詳見中國(guó)新聞網(wǎng).福建屏南招聘被指量身定做：2名涉事官員被停職[EB/OL].http://news.qq.com/a/20101126/001722.htm，2014-05-01.和浙江上虞市招商局*浙江上虞市招商局招聘工作人員，要求報(bào)考者具有浙江省戶籍，當(dāng)年8月1日之前取得國(guó)外碩士研究生以上學(xué)歷和學(xué)位，專業(yè)英語八級(jí)，年齡在30周歲以下。結(jié)果只有一人報(bào)名，且其父母在政府部門身居要職。詳見史春波.浙江上虞招商局被指量身招聘 獲錄者父母任要職[EB/OL].http://news.sina.com.cn/s/2010-12-20/064821672340.shtml，2014-05-01.的招聘活動(dòng)，諸如此類，可謂不勝枚舉。上述事例只是公職人員“蘿卜招聘”的表現(xiàn)形式之一，質(zhì)言之，它主要是通過違法設(shè)置或不當(dāng)提高報(bào)考資格的方式來排除他人競(jìng)爭(zhēng)。此外，根據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》*2005年4月27日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過。(以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》)和《事業(yè)單位公開招聘人員暫行規(guī)定》*中華人民共和國(guó)人事部令(第6號(hào))發(fā)布，自2006年1月1日起執(zhí)行。(以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》)的要求，公職人員考錄過程還包括筆試、資格復(fù)核、面試、體檢和考察等環(huán)節(jié)。至此，“蘿卜招聘”的操縱者為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)其不正當(dāng)目的，亦會(huì)在上述環(huán)節(jié)“做手腳”。因此，在隨意的資格復(fù)核階段便有了“專業(yè)不符”*2013年，安徽歙縣考生王豐斌參加當(dāng)?shù)厥聵I(yè)單位招聘，筆試面試均獲第一名，資格復(fù)審和體檢也順利通過。在他期盼被錄取時(shí)，卻被當(dāng)?shù)囟嗖块T同時(shí)約談，要求他退出，理由是他“專業(yè)不符”。詳見人民網(wǎng)-甘肅頻道.別讓“專業(yè)不符”成為“蘿卜招聘”的擋箭牌[EB/OL].http://gs.people.com.cn/n/2013/0816/c188868-19326172.html，2014-05-01.的說法；在面試現(xiàn)場(chǎng)便有了“考官口袋掉照片”*在2013年安徽省公務(wù)員面試過程中，一名考官走出考場(chǎng)去衛(wèi)生間，其夾帶的考生照片從口袋中掉落。照片背面寫有該考生的報(bào)考職位代碼和姓名。據(jù)舉報(bào)人稱，照片上考生的父親系安徽省警衛(wèi)局政治部主任，而掉落照片的考官正是那場(chǎng)面試的7名考官之一。詳見荊楚網(wǎng)-楚天金報(bào).安徽公務(wù)員面試考官衣袋掉出考生照片[EB/OL].http://news.sina.com.cn/o/2013-06-26/092927501304.shtml，2014-05-01的事件；在體檢活動(dòng)中便出現(xiàn)了“被有病”*2011年，吉林大學(xué)應(yīng)屆碩士研究生宋江明在山西省公務(wù)員考試中，取得了總分第一名的成績(jī)。卻在體檢環(huán)節(jié)被告知“體檢不達(dá)標(biāo)”，而后他奔波于其他各大正規(guī)醫(yī)院，結(jié)論卻與公務(wù)員考試體檢結(jié)果截然相反。后查明此次招錄活動(dòng)存在舞弊行為，目前，相關(guān)責(zé)任人已被追責(zé)。詳見中國(guó)青年報(bào).山西長(zhǎng)治公務(wù)員考錄體檢舞弊案庭審還原真相[EB/OL].http://learning.sohu.com/20120321/n338384789.shtml，2014-05-01.之情形。據(jù)此，公職人員“蘿卜招聘”的表現(xiàn)形式主要有：“奇怪的招考崗位條件設(shè)定、任意的考生資格復(fù)核、因人評(píng)分的面試環(huán)節(jié)、弄虛作假的體檢測(cè)試”。[3]當(dāng)然，公職人員“蘿卜招聘”作為一種人事行政的“特招”方式，并不專屬于我國(guó)，2010年韓國(guó)“特招門”*韓國(guó)外長(zhǎng)柳明桓的女兒因“走后門”進(jìn)入外交通商部工作，引發(fā)韓國(guó)社會(huì)的廣泛關(guān)注。詳見王剛.韓國(guó)“特招門”何時(shí)休[EB/OL]. http://www.legaldaily.com.cn/international/content/2010-09/14/content_2285692.htm，2014-05-01事件，其實(shí)質(zhì)也是一種“蘿卜招聘”。

綜上，公職人員“蘿卜招聘”是一種發(fā)生在人事(行政)活動(dòng)中的行政權(quán)恣意，目的在于保證“特殊”應(yīng)試者取得公職，卻對(duì)他人的機(jī)會(huì)平等造成了侵害；它旨在實(shí)現(xiàn)特定人的利益，卻對(duì)公共利益造成了損害。這有悖于行政法制的基本要求，對(duì)政府公信力提出了巨大挑戰(zhàn)。

二、公職人員“蘿卜招聘”與行政法制的抵牾：基本原則下的檢討

公職考錄是國(guó)家選拔優(yōu)秀人才，提高國(guó)家事務(wù)管理效率和水平的重要途徑之一。在民主法治的國(guó)家中，每個(gè)人都應(yīng)該具有平等獲得公職的機(jī)會(huì)。故對(duì)公職人員的選拔，是否以最為優(yōu)秀為入選標(biāo)準(zhǔn)，就成為人們最大的關(guān)切，這種關(guān)切主要是出于對(duì)選拔公平性的考慮。[4]據(jù)此，我們得從行政法制的基本原則出發(fā)，對(duì)公職人員“蘿卜招聘”的公平性予以檢討。

1．適當(dāng)性原則。適當(dāng)性原則，乃比例原則的子原則之一，主要是指所采取的措施必須能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的或至少有助于目的之達(dá)成，并且為正確的手段。[5]公職考錄的主要目的在于選拔人才參與國(guó)家公共事務(wù)管理，保障國(guó)家權(quán)力體系的健康、有序運(yùn)行，進(jìn)而保障國(guó)家和人民利益的實(shí)現(xiàn)。為了保證公職人員的素養(yǎng)，國(guó)家得設(shè)置合理的資格條件對(duì)應(yīng)試者予以區(qū)分。該資格條件的設(shè)置必須與崗位需求、公民合法權(quán)益的保障相協(xié)調(diào)，并具有合理的限度。反之，若超越了該合理限度，不僅無法保障行政目的之實(shí)現(xiàn)，還會(huì)對(duì)公民的合法權(quán)益造成侵害。就公職人員“蘿卜招聘”而言，它通常也是借助資格條件的設(shè)置來對(duì)應(yīng)試者加以區(qū)分。但該資格條件的設(shè)置，是違法或不當(dāng)?shù)?，不符合行政法治的要求。此外，該資格條件的設(shè)置是為了保證“特殊”應(yīng)試者取得公職的機(jī)會(huì)，并非真正從公職考錄的目的出發(fā)，甚至對(duì)公職考錄目的之達(dá)成造成了阻礙。據(jù)此，它并不符合適當(dāng)性原則的要求。

2．平等對(duì)待原則。何謂平等？通俗理解，就是同種情形同種對(duì)待，不同情形差別對(duì)待。我國(guó)憲法第33條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等”。此乃平等原則之憲法表述。作為憲法原則的“平等原則”在行政法中具體表現(xiàn)為“平等對(duì)待原則”。[6]為了保證平等對(duì)待，首先應(yīng)該禁止恣意，要求行政機(jī)關(guān)的任何措施都必須有其合理、充分的實(shí)質(zhì)理由。當(dāng)然這并不意味著機(jī)械地、無條件地不容有任何差別的待遇的平等，而是容許通過客觀的衡量、合理地加以區(qū)別，這主要是為了保證實(shí)質(zhì)平等。[6]例如，上述福建屏南縣財(cái)政局下屬收費(fèi)票據(jù)管理所公開招聘工作人員，要求報(bào)考者為女，屏南戶籍、獲得國(guó)外學(xué)士學(xué)位等，這并不是基于崗位的現(xiàn)實(shí)需要，因而，不是客觀的衡量、合理的區(qū)別，相反，它是一種行政權(quán)恣意的結(jié)果，不利于平等對(duì)待原則的實(shí)現(xiàn)。

3．程序正當(dāng)原則。程序正當(dāng)原則源自于英國(guó)的自然正義原則，并發(fā)展于美國(guó)法，它要求行政權(quán)力的運(yùn)行必須符合最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn)，特別是要避免偏私。[7]對(duì)于避免偏私，它首先強(qiáng)調(diào)沒有利益牽連，即行政主體及其行政人員和行政人員的親屬，與其所作的行政行為沒有個(gè)人利害關(guān)系。[8]這里的利害關(guān)系，是指自己及親屬對(duì)該決定沒有財(cái)產(chǎn)利益和其他足以影響該決定的非財(cái)產(chǎn)因素，包括物質(zhì)因素、感情因素和精神因素。[9]對(duì)于公職人員“蘿卜招聘”，它主要是借助“人情”便利，通過影響考錄工作人員的行為和決策，來實(shí)現(xiàn)其不正當(dāng)目的。既然存在“人情”等因素的干擾，勢(shì)必?zé)o法排除利益牽連。例如上述考錄面試過程中，考官口袋掉出考生照片，顯然無法避免偏私，從而保障程序正當(dāng)。

4．依法行政原則?！胺ǖ闹刃蚺c形成任務(wù)要求所有行政行為受到法的拘束。法不僅規(guī)范行政對(duì)其環(huán)境的關(guān)系，還規(guī)范行政內(nèi)部組織的關(guān)系?！盵9]此乃依法行政的生成邏輯。進(jìn)一步說，行政須以法令為依據(jù)，受法令之約束，強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)依法行政。[10]具體到公職考錄活動(dòng)中，為保障考錄公平性，行政主體得嚴(yán)格依照法定標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行選拔。檢討公職人員“蘿卜招聘”，它是一種有意識(shí)的資格阻隔或任意的程序操縱。其實(shí)質(zhì)是一種脫法行為，無法保證考錄的公平性。此外，行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)，可制定相應(yīng)的“行政命令”。該命令除了應(yīng)該照顧崗位的專業(yè)性、技術(shù)性和細(xì)節(jié)性外，還應(yīng)該嚴(yán)格遵循上位法和上級(jí)機(jī)關(guān)命令和指示，不得與之相抵觸。在公職人員“蘿卜招聘”的過程中，資格條件的設(shè)置或者裁量規(guī)則的發(fā)布，并不是為了顧及崗位的專業(yè)性、技術(shù)性和細(xì)節(jié)性，而是為了人事“特招”的便利。質(zhì)言之，它們是與上位法或上級(jí)機(jī)關(guān)的命令相抵觸的，不符合依法行政原則的要求。

三、公職人員“蘿卜招聘”的生存空間：授權(quán)明確性原則下的審視

若深究公職人員“蘿卜招聘”的成因，立法規(guī)范的“不明確性”難辭其咎。根據(jù)我國(guó)《公務(wù)員法》的規(guī)定，報(bào)考公務(wù)員應(yīng)該具備三個(gè)層次的資格條件[11]：積極資格*根據(jù)《公務(wù)員法》第11條的規(guī)定，報(bào)考者須具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍，年滿十八周歲，擁護(hù)中華人民共和國(guó)憲法，具有良好的品行，具有正常履行職責(zé)的身體條件，具有符合職位要求的文化程度和工作能力以及法律規(guī)定的其他條件。該條款是對(duì)擔(dān)任公務(wù)員職務(wù)條件的一般性規(guī)定，是對(duì)積極資格的表述。、職位資格*根據(jù)《公務(wù)員法》第23條的規(guī)定，報(bào)考公務(wù)員，除應(yīng)當(dāng)具備本法第十一條規(guī)定的條件外，還應(yīng)當(dāng)具備省級(jí)以上公務(wù)員主管部門規(guī)定的擬任職位所要求的資格條件。該條款主要是對(duì)職位資格的表述。和消極資格*根據(jù)《公務(wù)員法》第24條的規(guī)定，下列人員不得錄用為公務(wù)員：曾因犯罪受過刑事處罰的、曾被開除公職的、有法律規(guī)定不得錄用為公務(wù)員的其他情形。該條款主要是對(duì)消極資格的表述。；另外，《暫行規(guī)定》對(duì)事業(yè)單位招聘也設(shè)立了相應(yīng)的資格條件*根據(jù)《暫行條例》第9條，應(yīng)聘人員必須具備下列條件：具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍；遵守憲法和法律；具有良好的品行；崗位所需的專業(yè)或技能條件；適應(yīng)崗位要求的身體條件；崗位所需要的其他條件。。這為公職人員的選拔提供了活動(dòng)指引和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。但同時(shí)也在立法規(guī)范中采用了“授權(quán)”模式。這種“授權(quán)”一方面允許不確定法律概念的存在；另一方面賦予行政主體對(duì)“行政命令”的發(fā)動(dòng)權(quán)。它們?cè)诿鞔_性上的欠缺，為公職人員“蘿卜招聘”的產(chǎn)生和蔓延提供了生存空間。

所謂不確定法律概念，是指未明確表示而具有流動(dòng)特征的法律概念，其包含一個(gè)確定的概念以及一個(gè)多多少少有點(diǎn)含混不清的概念外圍。這種不明確的概念，大多見于法規(guī)的構(gòu)成要件層面。[12]從本質(zhì)上講，不確定法律概念是立法對(duì)行政主體的授權(quán)，它允許行政主體在授權(quán)的內(nèi)容、目的和范圍內(nèi)行使“裁量權(quán)”，從而形成最合適的判斷。對(duì)于公務(wù)員考錄而言，相應(yīng)的報(bào)考資格是判斷報(bào)考者是否具有服務(wù)公職的素養(yǎng)的重要前提。報(bào)考者得先符合報(bào)考資格，方能繼續(xù)其考錄活動(dòng)。從該層面上講，報(bào)考資格是獲得公職的“構(gòu)成要件”之一?！豆珓?wù)員法》第11條第七款、第24條第三款和《暫行規(guī)定》第9條第六款中都存在典型的不確定法律概念。條文中的“其他條件”和“其他情形”、“崗位所需要的”等概念均具有一定的開放性，得依照相應(yīng)的“價(jià)值判斷”*不確定法律概念雖有多種解釋或判斷之可能，但只有一種系屬正確。因此該“價(jià)值判斷”必須合乎正當(dāng)性目的。參見吳庚.行政法之理論與實(shí)用[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005.方能確定其具體內(nèi)涵，在其被“涵攝”之前，皆處于不確定狀態(tài)?！安淮_定法律概念，尤其是概括條款，其主要機(jī)能在于使法律運(yùn)用靈活，顧及個(gè)案，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，并引進(jìn)變遷中的倫理觀念，使法律能與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)踐其規(guī)范功能?！盵13]基于該功用的實(shí)現(xiàn)，將不確定法律概念在立法規(guī)范中予以保留。但是，在具體的實(shí)踐過程中，其“暫時(shí)的不明確性”，也為行政主體“裁量權(quán)”的濫用提供了便利。任何與立法授權(quán)內(nèi)容、目的和范圍相偏離的行為都應(yīng)視為“裁量權(quán)”的濫用。這種“裁量權(quán)”的濫用最終將導(dǎo)致行政權(quán)的恣意。這不僅使不確定法律概念的固有機(jī)能無法實(shí)現(xiàn)，而且還會(huì)使公民的合法權(quán)益面臨直接或間接的威脅。

此外，自法治國(guó)思想興起以來，合乎正義要求兼具民意基礎(chǔ)的國(guó)會(huì)立法，借助其普遍有效、內(nèi)容確定且具可預(yù)測(cè)性的特質(zhì)，一直被認(rèn)為是治理國(guó)事的主要工具。但它并不是唯一工具，與之相隨，還有一個(gè)“競(jìng)爭(zhēng)者”的存在，即行政權(quán)所訂定的“行政命令”。[14]595“‘行政命令’系指行政機(jī)關(guān)，或基于法律授權(quán)，或基于職權(quán)，就一般性事項(xiàng)，所訂定發(fā)布的抽象性規(guī)范”。[15]606“行政命令”是現(xiàn)在管制國(guó)家面對(duì)管制事務(wù)的變化，作出的理性選擇。[18]它“較能照顧到專業(yè)性、技術(shù)性與細(xì)節(jié)性的問題，又能因地制宜、爭(zhēng)取時(shí)效”。[14]我國(guó)《公務(wù)員法》第23條授權(quán)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門擬制符合任職要求的資格條件。此外，《暫行規(guī)定》也規(guī)定：“招聘計(jì)劃由用人單位負(fù)責(zé)編制，主要包括以下內(nèi)容：招聘的崗位及條件、招聘的時(shí)間、招聘人員的數(shù)量、采用的招聘方式等?！本推湫再|(zhì)而言，這是一種法律或法規(guī)授權(quán)，它賦予了行政主體對(duì)“行政命令”的發(fā)動(dòng)權(quán)。因此，在公職考錄過程中，基于相應(yīng)授權(quán)，“行政主體有權(quán)裁量決定公務(wù)人員的選拔和錄用，可以制定錄用準(zhǔn)則，約束作出錄用決定的公務(wù)員，以確保錄用決定的客觀性、統(tǒng)一性和平等性”。[16]但是，該裁量規(guī)則必須合乎法律的規(guī)定，“只有符合法律規(guī)定，裁量準(zhǔn)則才可能具有外部效果；尤其應(yīng)當(dāng)遵守法律授權(quán)的范圍和目的”。[17]據(jù)此，為了保證裁量準(zhǔn)則的合法性，相關(guān)授權(quán)必須要符合授權(quán)明確性原則的要求?；诘聡?guó)魏瑪憲政史的慘痛教訓(xùn)，戰(zhàn)后各國(guó)對(duì)明確性原則的追求不再僅僅停滯于形式，而是從實(shí)質(zhì)內(nèi)容下手，要求授權(quán)母法的授權(quán)規(guī)定本身必須明確規(guī)定此項(xiàng)授權(quán)的內(nèi)容、目的與范圍。[14]若授權(quán)母法的授權(quán)規(guī)定過于模糊、籠統(tǒng)，則會(huì)導(dǎo)致“行政命令”的自我發(fā)動(dòng)，從而導(dǎo)致“法律外行政”的出現(xiàn)。審視我國(guó)公職考錄的授權(quán)母法，它主要是原則性的授權(quán)，其表述模糊、籠統(tǒng)，在一定程度上缺乏可操作性。因此，它無法保證“法律從屬行政”，進(jìn)而為行政主體的“任意裁量”提供了便利。

綜上，筆者認(rèn)為，立法規(guī)范中的“授權(quán)”模式在內(nèi)容、目的和范圍層面上欠缺明確性，無法為行政主體的“價(jià)值判斷”和“行政命令”的發(fā)動(dòng)提供明確指示，從而為行政權(quán)的恣意提供了生存空間。

四、公職人員“蘿卜招聘”的因應(yīng)之道：致力于公平考錄環(huán)境的塑造

基于上述分析，我們認(rèn)為，公職人員“蘿卜招聘”是一種行政權(quán)恣意，它有悖于行政法制的基本要求，無法保證公職人員選拔的公平性。據(jù)此，為了塑造公平的考錄環(huán)境，相應(yīng)的程序設(shè)計(jì)與制度安排便顯得尤為重要。

1.提高立法規(guī)范的明確性，避免行政權(quán)的恣意。由于現(xiàn)行考錄規(guī)范過于原則、籠統(tǒng)，欠缺可操作性，我們得進(jìn)一步加強(qiáng)立法。首先，在立法活動(dòng)中應(yīng)限縮不確定法律概念的使用，從而避免行政主體在“裁量”考錄資格時(shí)的恣意；與此同時(shí)，根據(jù)授權(quán)明確性原則的要求，對(duì)授權(quán)的目的、范圍和內(nèi)容給予嚴(yán)格的界分，給予被授權(quán)機(jī)關(guān)更多的操作指引，保證“行政命令”的發(fā)動(dòng)是“法律從屬行政”；此外，為了保證權(quán)力行使的規(guī)范化，得在立法活動(dòng)中，細(xì)化公職考錄的程序性規(guī)定，避免權(quán)力行使的任意化。

2.保障公民參與，確?！靶姓睢钡恼?dāng)性。在選拔過程中，基于公職崗位專業(yè)性、技術(shù)性與細(xì)節(jié)性的考慮，立法機(jī)關(guān)往往會(huì)授予行政主體訂立“行政命令”的權(quán)限。但“行政命令”面向的主體往往是不特定的“關(guān)系人”，因而它在性質(zhì)上與立法具有很大的相通性。據(jù)此，為了保證“行政命令”的正當(dāng)性，應(yīng)保證公民的參與，接受公民的監(jiān)督。[15]首先，在“行政命令”制定的過程中，應(yīng)吸收適量的公眾代表或者專家代表，廣泛征求意見，保障決策的民主化、科學(xué)化；其次，在“行政命令”作出后，應(yīng)該及時(shí)地將相關(guān)決策信息(例如訂立的依據(jù)、程序、人員名單以及相關(guān)的理由等等)予以公開，接受公眾的質(zhì)疑和監(jiān)督。這不僅能夠在一定程度上提高政府行為和決策的公信力，還可以保證“行政命令”的正當(dāng)性，限縮行政權(quán)恣意的生存空間。

3.健全公平監(jiān)察機(jī)制，保證權(quán)益損害的及時(shí)救濟(jì)。公職人員“蘿卜招聘”是一種人事行政過程中的行政權(quán)恣意，它往往會(huì)侵犯其他公民的合法權(quán)益，如平等權(quán)、工作權(quán)等。但在現(xiàn)實(shí)中，由于缺乏有效的救助機(jī)制，權(quán)益受損的公民，往往無法獲得及時(shí)救濟(jì)，最終導(dǎo)致這種不公平現(xiàn)象的蔓延。對(duì)此，美國(guó)在1965年設(shè)立了平等雇傭機(jī)會(huì)委員會(huì)，職掌促進(jìn)公、私部門就業(yè)機(jī)會(huì)的平等，禁止雇傭上的歧視行為或不平等行為。應(yīng)征公職者只要認(rèn)為其雇傭權(quán)利受到侵害，就可以向平等雇傭機(jī)會(huì)委員會(huì)申訴，請(qǐng)求相應(yīng)的調(diào)處。[18]據(jù)此，我們得設(shè)置相應(yīng)的公平監(jiān)察協(xié)會(huì)，適當(dāng)配備監(jiān)察、司法、紀(jì)委工作人員和公民代表，在遇到疑似考錄“弊案”時(shí)，可以根據(jù)考錄“關(guān)系人”的申請(qǐng)及時(shí)有效地對(duì)考錄過程進(jìn)行調(diào)查和處理。此外，在審查疑似“弊案”時(shí)，應(yīng)該要求招聘單位充分說明其行為或決策之理由。

4.鼓勵(lì)內(nèi)部公職人員對(duì)考錄“弊案”的揭露，促進(jìn)自律意識(shí)的形成。公職人員“蘿卜招聘”是政府人事行政“腐化”的重要表現(xiàn)，不利于國(guó)家和人民利益的保障，更不利于社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。澄清吏治，抑制腐化，一直是各國(guó)政府共同追求的目標(biāo)。各民主國(guó)家為此設(shè)計(jì)了眾多內(nèi)控或外控方式，美國(guó)對(duì)此則鼓勵(lì)及保護(hù)公職人員向有矯正能力的人員或組織揭發(fā)弊端(以下簡(jiǎn)稱揭弊)，并通過持續(xù)立(修)法*在公共人事行政領(lǐng)域，1978年的《文官制度改革法》建立了鼓勵(lì)及保護(hù)公職人員揭弊的基本架構(gòu)，但是成效欠佳。此后，1989年的《揭發(fā)弊端者保護(hù)法》和1994年的《特別檢察官辦公室重授法》對(duì)其進(jìn)行了補(bǔ)強(qiáng)。參見楊戊龍.美國(guó)聯(lián)邦政府保護(hù)揭弊公務(wù)員之制度與發(fā)展[J].政治科學(xué)論叢.2007.29:83-122.鼓勵(lì)公、私部門組織成員揭弊，并保護(hù)免受雇主的報(bào)復(fù)。該制度自建立以來，盡管無法獲得多數(shù)公職人員的信任，但整體而言，系在進(jìn)步當(dāng)中。[4]據(jù)此，筆者認(rèn)為，公職人員“蘿卜招聘”往往是內(nèi)部的隱秘行為，對(duì)普通民眾來講，很難把握其操作過程。而政府內(nèi)部公職人員，對(duì)此更具有身份和時(shí)空上的便利。所以，鼓勵(lì)內(nèi)部公職人員對(duì)考錄“弊案”的揭露是一項(xiàng)行之有效的措施，有利于公職隊(duì)伍自律意識(shí)的形成。但這同時(shí)也對(duì)國(guó)家提出了新要求，相關(guān)的權(quán)利保護(hù)體制與機(jī)制必須予以配合。

五、結(jié) 語

對(duì)于公職考錄而言，選拔公平性顯得十分重要。因?yàn)檫x拔公平性往往會(huì)影響到應(yīng)試者對(duì)考錄制度本身的滿意度。應(yīng)試者若因受到不公平對(duì)待而喪失為國(guó)家服務(wù)的機(jī)會(huì)，那么必定會(huì)對(duì)考錄制度的日后運(yùn)行產(chǎn)生不良影響，進(jìn)而影響到政府的形象及其公信力。此外，若政府無法通過公平方式來選拔所需之人才，這不僅是政府的損失，而且也會(huì)對(duì)政府的人事制度和人事行政造成侵害，最終影響到整個(gè)政府體制的發(fā)展和完善。據(jù)此，我們得進(jìn)一步致力于考錄制度的改革與完善，保證考錄活動(dòng)的程序正義和實(shí)質(zhì)正義。另外，隨著法治時(shí)代的到來，還要善于運(yùn)用法律手段來規(guī)范行政招考權(quán)的運(yùn)作，保證人事行政活動(dòng)的正當(dāng)性與合法化。此外，黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)國(guó)家治理提出了新的要求，對(duì)此我們應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持“以人為本”，通過必要的體制與機(jī)制保障，讓更多優(yōu)秀人才平等地參與到國(guó)家治理活動(dòng)中。

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(責(zé)任編輯：胡先硯)

Regulations of Administrative Law on the “Turnip Recruitment” of Civil Servants

Wei Xin Wang

(Schooloflaw,SoutheastUniversity,Nanjing,Jiangsu211189,China)

The “turnip recruitment” of civil servants is an abuse of administrative power happened in the personnel (administrative) activities. It is contrary to the basic requirements of the administrative legal system and, proves to be a great challenge to the government’s credibility. The “ambiguity” in the legislative norms is to blame. In other words, the “empowerment” mode of the legislation turns out to be short of clarity concerning the content, purpose and scope so that it is unable to provide clear instructions for the administrative subject with regard to the “value judgment” and “administrative order”, thus supplying a living space for the abuse of administrative power. Accordingly, it appears to be of great significance to design corresponding programs and system arrangement in order to create fair environments for the recruitment of civil servants.

civil servants；turnip recruitment；administrative law；fairness

2014-02-01

王維新(1988- )，男，山東臨沂人,東南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

D922.11

A

2095-4824(2014)05-0117-06