胡英俠

（承德市住建局，河北 承德 067000）

今日的中國(guó)為全世界所矚目，包括發(fā)展速度、質(zhì)量以及發(fā)展中存在的問(wèn)題。這里所謂的發(fā)展，就是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化，并為“趕超”世界強(qiáng)國(guó)提供條件。從目前現(xiàn)狀看，我國(guó)仍處在生存與發(fā)展的雙重壓力及兩難選擇的困境之中。而城鎮(zhèn)化建設(shè)就是其中的重大問(wèn)題之一。

一、城鎮(zhèn)化的成效和問(wèn)題

城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，使城鎮(zhèn)人口數(shù)量增加、規(guī)模擴(kuò)大的一種過(guò)程。世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家無(wú)一不是伴隨著城鎮(zhèn)化的高度發(fā)展而發(fā)展起來(lái)的。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提高了城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，反過(guò)來(lái)，城鎮(zhèn)化的發(fā)展又為其發(fā)展提供了巨大的推力。

多年以來(lái)，城鎮(zhèn)化率一直是衡量各地城鎮(zhèn)化水平的唯一標(biāo)準(zhǔn)，不斷上升的城鎮(zhèn)化率，被直接視為不斷提高的城鎮(zhèn)化水平。據(jù)《2012中國(guó)社會(huì)藍(lán)皮書(shū)》數(shù)據(jù)，到2012年我國(guó)城鎮(zhèn)化人口已經(jīng)超過(guò)50%，我國(guó)城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)農(nóng)業(yè)人口。但在數(shù)據(jù)的背后潛藏著諸多的問(wèn)題。

其一是被高估的城鎮(zhèn)化率。2011年城鎮(zhèn)化率為51.27%，按此測(cè)算全國(guó)城鎮(zhèn)人口應(yīng)為6.9億。但如果按照總?cè)丝?3.5億減去農(nóng)村戶(hù)籍人口9.3億來(lái)算，全國(guó)城鎮(zhèn)人口實(shí)際只有4.2億，兩者相差2.7億。這就意味著城鎮(zhèn)人口中包括了那些在城市居住半年以上，但是沒(méi)有真正享受城市居民待遇的農(nóng)民工。

其二是難以承受的高成本。多年來(lái)地方政府依賴(lài)房地產(chǎn)“造城”，土地城市化速度快于人口城市化。但城區(qū)的面積增大，就會(huì)產(chǎn)生太多問(wèn)題。據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)測(cè)算，一個(gè)農(nóng)村人口變?yōu)槌鞘腥丝冢黾拥臐撛诨A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投資需求在10萬(wàn)元以上。各式各樣的城市病開(kāi)始發(fā)酵，乃至有人選擇離開(kāi)大城市，逆城鎮(zhèn)化悄然出現(xiàn)。

其三是帶來(lái)的貧富差距。2011年城鎮(zhèn)化率為51.27%，工業(yè)化率為46.8%，直觀來(lái)看，城鎮(zhèn)化率高于工業(yè)化率。實(shí)際上城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于工業(yè)化，并非理想的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布2011年全國(guó)農(nóng)民工總量超過(guò)2.5億人。這部分人在城市并不享受完全的社會(huì)公共服務(wù)，他們的收入也比從事相同勞動(dòng)的其他城市居民要少40%-10%。新的貧困人口可能有一部分出在“城市里的農(nóng)民”身上。

二、深刻理解新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵

城鎮(zhèn)化主要包括四方面。一是人口城鎮(zhèn)化，指人口向城鎮(zhèn)聚集，城鎮(zhèn)人口比重逐漸提高的過(guò)程。二是地域城鎮(zhèn)化，農(nóng)村地域逐漸轉(zhuǎn)化為以人口的高度聚集為特征的城鎮(zhèn)地域過(guò)程。三是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)城鎮(zhèn)化，指經(jīng)濟(jì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)聚集，以及生產(chǎn)方式日益趨向城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)特征的過(guò)程。四是生活方式城鎮(zhèn)化，隨著社會(huì)身份、職業(yè)、社會(huì)角色等的變化，人們?cè)谛袨榉绞?、思想觀念、道德意識(shí)、社會(huì)交往、受教育程度、生活習(xí)慣、綜合素質(zhì)等方面，由農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變。

然而，僅從城鎮(zhèn)化自身來(lái)理解，對(duì)于推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)與發(fā)展是浮淺和不足的，且易產(chǎn)生新的問(wèn)題。十八大提出要“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”，包含了新型城鎮(zhèn)化的深刻內(nèi)涵，是指導(dǎo)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的總綱。它從不同的層面高度闡述了中國(guó)新型城鎮(zhèn)化。從戰(zhàn)略角度來(lái)看，新型城鎮(zhèn)化是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中一個(gè)重要組成部分，它與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化平行，共同發(fā)展；從“四化”聯(lián)系的角度看，城鎮(zhèn)化在發(fā)展中不是孤立的，“四化”相互依存，是協(xié)調(diào)發(fā)展的良性循環(huán)；從實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的角度看，新型城鎮(zhèn)化的終極目標(biāo)是要與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相協(xié)調(diào)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是重要基礎(chǔ)，是發(fā)展的根基，而城鎮(zhèn)化更是具有不可替代的融合作用。從發(fā)展模式的角度來(lái)看，新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)同步發(fā)展、互促共進(jìn)的，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的正確方向。

三、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑

新型城鎮(zhèn)化核心是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌能力與城鄉(xiāng)一體化水平的高低為標(biāo)志，著眼點(diǎn)是解決“雙二元結(jié)構(gòu)”(城鄉(xiāng)之間和城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu));城市規(guī)模向兩頭延伸,注重城市、中小城市和城鎮(zhèn)的發(fā)展;推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,發(fā)展第三產(chǎn)業(yè);提倡“綠色城市”和“智慧城市”。這些“新”表明政府期望城鎮(zhèn)化不再走老路,要改變粗放型的城鎮(zhèn)化趨勢(shì)，并彌補(bǔ)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的欠賬,也意味著新型城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含著重要的經(jīng)濟(jì)含義,涉及到城鎮(zhèn)化步伐、城鎮(zhèn)人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等。十八大報(bào)告提出“城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高”的新要求，就是要把有序推進(jìn)人口市民化作為重要任務(wù),要把生態(tài)文明理念和原則融入城鎮(zhèn)化全過(guò)程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路,使之成為加快發(fā)展、宜居宜業(yè)的重要平臺(tái)。

（一）城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在一個(gè)“化”字上。城市化作為人口等要素向城市集聚的過(guò)程，前提是人口等要素需要流動(dòng)和能夠流動(dòng)。要加速城鎮(zhèn)化就必須增加要素流動(dòng)的動(dòng)力，要素從分散走向集中，從農(nóng)村走向城市，要素本身必須適應(yīng)流動(dòng)集聚的變化。變就是變革，能變才能“化”，加速城市化的關(guān)鍵在于加速改革。從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)到上層建筑都要順應(yīng)效益機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制，進(jìn)行不斷變革。要“化”農(nóng)民為市民，就必須打開(kāi)城門(mén)，降低門(mén)檻，改變土地、戶(hù)籍、社會(huì)保障等制度，培育城鄉(xiāng)一體化勞動(dòng)力市場(chǎng)，改變現(xiàn)存的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，理順農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、城鄉(xiāng)之間的交換關(guān)系。農(nóng)村的生產(chǎn)、交換和生活方式是城市化要“化”的重要內(nèi)容。當(dāng)前首要的任務(wù)是減少農(nóng)民，只有減少農(nóng)民才能改變“三農(nóng)”，而只有改變“三農(nóng)”，農(nóng)民才能“化”為市民扎根于城市。

（二）城鎮(zhèn)化的核心是解決安居就業(yè)。生產(chǎn)和交換是經(jīng)濟(jì)的橫座標(biāo)和縱座標(biāo)，缺一不可。城市的“市”是市場(chǎng)之市，是作為交換關(guān)系總和的市場(chǎng)。城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為生產(chǎn)方式變化和農(nóng)民分化的過(guò)程，實(shí)際上還取決于城市本身的結(jié)構(gòu)，要有吸收外來(lái)要素的功能，有開(kāi)放式的結(jié)構(gòu)，要利于集聚人、“市”氣。城鎮(zhèn)發(fā)展的本質(zhì)是追求集聚效益而改變社會(huì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的過(guò)程，由于工業(yè)的分散，不能為商業(yè)的集聚興旺提供足夠的“服務(wù)半徑”，使經(jīng)濟(jì)的兩個(gè)座標(biāo)沒(méi)有在一個(gè)點(diǎn)上，致使城市化滯后于工業(yè)化，主要特征是第三產(chǎn)業(yè)滯后，社會(huì)分工深化不夠，就業(yè)崗位短缺，人氣不足市氣不旺。因此必須處理好城與市的辯證關(guān)系，必須大力培育市場(chǎng)，降低城鎮(zhèn)門(mén)檻，集聚人氣，有了人氣方有“市”氣。

（三）城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是落實(shí)社會(huì)保障一體化。我國(guó)社會(huì)保障支出占財(cái)政比重一直較低，尚不如八十年代發(fā)展中國(guó)家的水平，這主要是由于社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋面較小、城鄉(xiāng)保障差距較大等原因造成的。城鎮(zhèn)化的兩大特征是人口自由遷徙和穩(wěn)定就業(yè)安置，因而社會(huì)保障應(yīng)當(dāng)是一種普惠制、一體化的公共政策，保障對(duì)象不僅應(yīng)當(dāng)包括城鎮(zhèn)職工，也應(yīng)當(dāng)包括城鎮(zhèn)其他勞動(dòng)者；不僅包括鄉(xiāng)村中有繳費(fèi)能力的居民，也應(yīng)包括暫無(wú)繳費(fèi)能力的居民，只有這樣才能真正把農(nóng)民從土地中解放出來(lái)。

新型城鎮(zhèn)化是從消耗型城市化要素供給方式到可持續(xù)發(fā)展方式的實(shí)踐，是從粗放型社會(huì)管制到高效社會(huì)治理的提升，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的客觀需要，是全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會(huì)和諧、個(gè)性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的方向。新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由過(guò)去片面注重追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘形幕?、公共服?wù)等內(nèi)涵為中心，使之成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。建設(shè)新型城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的關(guān)鍵所在，是建設(shè)美麗中國(guó)的必由之路。