王勇

（浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，浙江 杭州 310008）

近年來(lái)，我國(guó)各類信訪仍呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，環(huán)境信訪更是高位運(yùn)行，由環(huán)境信訪引發(fā)的群體性事件也時(shí)有發(fā)生。該研究欲從環(huán)境問(wèn)題爆發(fā)和信訪制度變革的宏觀視角著眼，從當(dāng)前我國(guó)環(huán)境信訪機(jī)構(gòu)及環(huán)境信訪來(lái)源、種類、辦理方式及結(jié)果這一微觀層面著手，分析其存在的問(wèn)題與弊端，以期為我國(guó)環(huán)境信訪制度的改善做一點(diǎn)理論上的鋪墊。

1 我國(guó)環(huán)境信訪的現(xiàn)狀

1.1 環(huán)境信訪機(jī)構(gòu)及其來(lái)源

目前，全國(guó)范圍內(nèi)受理和調(diào)處環(huán)境信訪的機(jī)構(gòu)通常設(shè)在環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)，自上而下依次為環(huán)保部環(huán)境應(yīng)急與事故調(diào)查中心（12369環(huán)保舉報(bào)熱線）、省級(jí)環(huán)境執(zhí)法稽查總隊(duì)、設(shè)區(qū)市級(jí)環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)、區(qū)（縣、市）級(jí)環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)（監(jiān)察科）。上述機(jī)構(gòu)除自行受理環(huán)境信訪外，還接受各級(jí)黨委政府信訪機(jī)構(gòu)交辦和其他職能部門轉(zhuǎn)辦的涉及環(huán)境保護(hù)行政主管部門職責(zé)，以及依法應(yīng)由各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門處理的信訪。以區(qū)級(jí)環(huán)境信訪機(jī)構(gòu)（監(jiān)察科）為例，其縱向上受市級(jí)環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)（市12369環(huán)保舉報(bào)熱線）的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，接受其交辦的本區(qū)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境信訪，同時(shí)將自己受理的地域上跨區(qū)或者事務(wù)上須市級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門處理的信訪上報(bào)；橫向上則受區(qū)信訪局（12345區(qū)長(zhǎng)公開電話）指導(dǎo)，承辦其交辦的應(yīng)由環(huán)保部門處理的信訪件，同時(shí)上報(bào)自行受理的涉及其他部門職權(quán)或者須區(qū)政府協(xié)調(diào)的信訪件。但這還不是環(huán)境信訪的全部來(lái)源，只能說(shuō)是其來(lái)源的常規(guī)渠道或者主渠道。事實(shí)上，實(shí)務(wù)中在縱橫兩大主線之外，還有大量來(lái)自“斜向上”的環(huán)境信訪，包括各級(jí)各部門領(lǐng)導(dǎo)下訪、接訪過(guò)程中受理或者日常工作中批示的群眾來(lái)信來(lái)訪，各類媒體、半官方半民間的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、環(huán)保NGO等社會(huì)組織曝光或者直接提出的環(huán)境信訪等等。

1.2 環(huán)境信訪的種類

環(huán)境信訪不僅來(lái)源多樣，數(shù)量龐大，而且種類繁多，僅擇其要者略作說(shuō)明：（1）以產(chǎn)生的原由為標(biāo)準(zhǔn)，大致可分為因相鄰關(guān)系產(chǎn)生和非因相鄰關(guān)系產(chǎn)生兩類；（2）以事項(xiàng)所涉環(huán)境保護(hù)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，可分為環(huán)境污染與生態(tài)破壞類（又可細(xì)分為水、氣、聲、固廢、輻射、放射性污染等）、建設(shè)項(xiàng)目類、環(huán)境監(jiān)測(cè)類和咨詢類等；（3）以信訪內(nèi)容是否涉及其他部門職能觀之，則有純粹與非純粹環(huán)境信訪；（4）以信訪人（被害人）與侵害人雙方主體實(shí)力觀之，可分為信訪人弱勢(shì)、侵害人強(qiáng)勢(shì)之不均衡型，二者地位大致對(duì)等型，以及信訪人強(qiáng)勢(shì)而侵害人弱勢(shì)型；（5）以信訪所涉問(wèn)題的可解決程度觀之，有可完全解決、完全滿足信訪人訴求型，可部分解決、部分滿足型，以及不能解決、無(wú)法滿足型；（6）依據(jù)信訪人所提出的訴求與其背后的真實(shí)動(dòng)機(jī)是否一致，可分為完全一致型、部分一致型（又可根據(jù)其真實(shí)動(dòng)機(jī)指向的利益訴求合理與否分為動(dòng)機(jī)純正型和動(dòng)機(jī)不純型）和不一致型；（7）根據(jù)信訪人訴求的目標(biāo)利益的不同，可分為以保護(hù)人身（健康）利益為目標(biāo)型、以維護(hù)環(huán)境利益為目標(biāo)型、以追求經(jīng)濟(jì)利益作為目標(biāo)型、以實(shí)現(xiàn)政治利益為目的型和同時(shí)兼有多種利益訴求的混合目標(biāo)型；（8）根據(jù)信訪人提出信訪訴求背后的心理動(dòng)機(jī)所屬的需求層次，有滿足生理、安全、情感和歸屬、尊重以及自我實(shí)現(xiàn)的需求型五種。另有學(xué)者按照我國(guó)信訪制度的功能，將其分為參與類、求決類和訴訟類信訪[1]，亦可作為環(huán)境信訪分類的參照。

1.3 環(huán)境信訪的辦理方式及結(jié)果

環(huán)境信訪機(jī)構(gòu)面對(duì)環(huán)境信訪的調(diào)處方式也多種多樣：（1）因相鄰關(guān)系產(chǎn)生的環(huán)境信訪調(diào)處過(guò)程中尤其是在初始階段多會(huì)借助協(xié)調(diào)、調(diào)解等柔性方式，并常伴有經(jīng)濟(jì)賠償或者補(bǔ)償。（2）環(huán)境污染與生態(tài)破壞類信訪則多采用行政處罰、限期整改、限期治理以至責(zé)令關(guān)停等剛性執(zhí)法手段。（3）涉及其他部門職能的信訪則多采用聯(lián)合執(zhí)法等方式。（4）處理信訪人（被害人）與侵害人雙方實(shí)力不均衡的信訪，通常更多地站在弱勢(shì)一方，設(shè)身處地，多為謀求。（5）可解決、可完全滿足信訪人訴求型應(yīng)全部解決；可部分解決、部分滿足型，應(yīng)盡力解決；不能解決，無(wú)法滿足信訪人訴求之環(huán)境信訪，則應(yīng)多方解釋，盡量化解。（6）對(duì)訴求與動(dòng)機(jī)完全一致型，只需直來(lái)直去，見招拆招；反之，則須透過(guò)表象，參透本質(zhì)，迂回包抄，出奇制勝。（7）以保護(hù)人身（健康）利益為目標(biāo)型通常應(yīng)優(yōu)先考慮，優(yōu)先解決；以維護(hù)環(huán)境利益為目標(biāo)型對(duì)于環(huán)保執(zhí)法者而言責(zé)無(wú)旁貸；以追求經(jīng)濟(jì)利益作為目標(biāo)型多以經(jīng)濟(jì)手段解決；以實(shí)現(xiàn)政治利益為目標(biāo)型，則多借助社會(huì)組織、媒體，兼有多種利益訴求的混合目標(biāo)型，則也相應(yīng)地需綜合采取多種手段。（8）滿足生理上和安全上需求的環(huán)境信訪通常應(yīng)優(yōu)先于滿足情感、歸屬、尊重以及自我實(shí)現(xiàn)的需求的環(huán)境信訪得到解決。

不同種類的信訪，采用不同的處理方式，其結(jié)果自然也各種各樣。信訪本身具有強(qiáng)烈的人治色彩，現(xiàn)有環(huán)境信訪的調(diào)處從實(shí)體到程序缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，客觀上各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、生態(tài)環(huán)境狀況、居民環(huán)境保護(hù)與維權(quán)意識(shí)不一，訴求也不盡相同，加之環(huán)境信訪機(jī)構(gòu)工作人員素質(zhì)參差不齊，信訪的調(diào)處結(jié)果難以實(shí)現(xiàn)規(guī)范而差異化的公平。部分信訪人反映的環(huán)境污染問(wèn)題十分嚴(yán)重，但要求不高，業(yè)主在進(jìn)行簡(jiǎn)單的整改后可能仍得以繼續(xù)生產(chǎn)，而污染排放量卻沒有實(shí)質(zhì)的減少；部分信訪人對(duì)環(huán)境污染特別敏感，維權(quán)意識(shí)又尤為強(qiáng)烈，即便企業(yè)費(fèi)盡九牛二虎之力，確保排放的污染物穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)環(huán)境影響甚微，但信訪人仍可能不依不饒；部分信訪人在多次信訪無(wú)果后，出于時(shí)間和機(jī)會(huì)成本的考慮，可能就此選擇忍氣吞聲，偃旗息鼓，接受現(xiàn)狀；部分信訪人則愈挫愈勇，不為利益，只為尊嚴(yán)，拿起法律武器與黑心廠家或者履職不到位的環(huán)境信訪機(jī)構(gòu)及工作人員周旋到底。

2 當(dāng)前我國(guó)環(huán)境信訪存在的主要問(wèn)題

環(huán)境問(wèn)題相較于其他社會(huì)問(wèn)題具有廣度的利益沖突和決策權(quán)衡、高度的科技背景與決策風(fēng)險(xiǎn)兩大特質(zhì)。[2]環(huán)境信訪的產(chǎn)生通常是環(huán)境問(wèn)題經(jīng)過(guò)量的積累，矛盾沖突發(fā)展到不可調(diào)和而發(fā)生質(zhì)變的結(jié)果。因而，環(huán)境問(wèn)題的特質(zhì)在環(huán)境信訪上表現(xiàn)得更為典型與深刻。大量的環(huán)境信訪，從積極的一面來(lái)看，說(shuō)明環(huán)境信訪制度“已經(jīng)為我國(guó)的廣大民眾所接受，并且成為一項(xiàng)行之有效的制度，甚至成為公眾參與或影響政府環(huán)境資源政策的重要渠道”；[3]然而從消極的一面分析，則無(wú)疑是對(duì)環(huán)境信訪機(jī)構(gòu)的巨大沖擊，以現(xiàn)有環(huán)境信訪機(jī)構(gòu)、人員及執(zhí)法手段配備，已是捉襟見肘，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需要，而處理不到位的信訪，則不僅不能化解不斷涌現(xiàn)的社會(huì)矛盾，起到社會(huì)安全閥和百姓寬慰劑的作用，反而“從體制上動(dòng)搖了現(xiàn)代國(guó)家治理的基礎(chǔ)”，[4]“成為中國(guó)走向法治化進(jìn)程中的一股消解力量”。[1]環(huán)境信訪的存在，“本身就是公共信用危機(jī)的表現(xiàn)，政府治理危機(jī)的表現(xiàn)”。[5]不幸的是，以理性作預(yù)見，在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，環(huán)境信訪在量上仍將維持在高位，甚至繼續(xù)增長(zhǎng)；在質(zhì)上也將保持其廣度的利益沖突和決策權(quán)衡以及高度的科技背景與決策風(fēng)險(xiǎn)特性，成為壓在各級(jí)環(huán)境信訪機(jī)構(gòu)身上的一座難以承受的大山。

2.1 源頭預(yù)防過(guò)程控制不力與末端治理的力不從心

眾所周知，環(huán)境問(wèn)題是人類為自身生存和發(fā)展，在利用和改造自然的過(guò)程中，對(duì)自然環(huán)境破壞和污染所產(chǎn)生的危害人類生存的各種負(fù)反饋效應(yīng)，是自然環(huán)境破壞和污染逐漸積累形成的，其產(chǎn)生的根源在于人類的開發(fā)性活動(dòng)。根據(jù)理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，人類個(gè)體在開發(fā)活動(dòng)中都以自身利益最大化為目標(biāo)，盡可能將由此產(chǎn)生的負(fù)外部效應(yīng)交由社會(huì)整體承擔(dān)。我國(guó)仍然是發(fā)展中國(guó)家，工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程遠(yuǎn)未完成，環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生相當(dāng)部分是由于我國(guó)改革的深化、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化所造成的，由于相鄰關(guān)系當(dāng)事人之間環(huán)境利益糾葛的總趨勢(shì)和總規(guī)模經(jīng)常隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化而變化，個(gè)別的環(huán)境利益沖突倘若處理不當(dāng)便會(huì)造成環(huán)境糾紛乃至群體事件。[3]此時(shí)問(wèn)題暴露，已在末端。而末端治理通常治標(biāo)不治本，甚至連治標(biāo)都難。實(shí)務(wù)中，“老廠新居”等大量環(huán)境信訪皆因前期規(guī)劃不合理，基礎(chǔ)設(shè)施配套不到位，歷史遺留問(wèn)題未解決所致，末端上表現(xiàn)為污染擾民，從上游看則問(wèn)題出在環(huán)保之外，由環(huán)境信訪機(jī)構(gòu)來(lái)處理此類問(wèn)題往往力不從心。

2.2 資源向上集中與“問(wèn)題解決在基層”之間的悖論

在中央集權(quán)傳統(tǒng)根深蒂固，采用單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的我國(guó)，政府機(jī)構(gòu)遵循的是典型的“壓力型體制”。[6]中央政府擁有至高無(wú)上的權(quán)威，下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府只能俯首帖耳，基層政府則必須應(yīng)對(duì)來(lái)自上級(jí)和民眾的雙重壓力。這一點(diǎn)在環(huán)境問(wèn)題上當(dāng)然也不例外。上級(jí)政府無(wú)法直接面對(duì)環(huán)境信訪所牽涉的具體事項(xiàng)，只需敦促下級(jí)（最后是基層）政府“將問(wèn)題解決在基層”，最直接有效的敦促方式莫過(guò)于從行政上施加壓力，這主要體現(xiàn)在中央政府對(duì)地方政府、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的考評(píng)上，通過(guò)目標(biāo)責(zé)任制，上級(jí)政府將信訪治理指標(biāo)、任務(wù)進(jìn)行層層分解，將其分派給下級(jí)政府。[7]這固然可以暫時(shí)緩解中央或上級(jí)信訪困境，但卻將基層環(huán)境信訪機(jī)構(gòu)置于民眾殷切期待與政府高層高度壓力的夾縫之中。而基層作為權(quán)力體系的末梢，功能有限，資源匱乏，無(wú)法對(duì)民眾以信訪方式提出的環(huán)境利益訴求有效回應(yīng)，陷入“權(quán)力無(wú)限小，責(zé)任無(wú)限大”的困局，[8]無(wú)法承受其重?；恼Q的是，在等級(jí)森嚴(yán)的壓力型體制下，“上級(jí)很容易表現(xiàn)出正確的姿態(tài)，而下級(jí)即使明白事情完全不是那么回事，也不能公開批評(píng)或者辯解，這樣就顯得總是上面的政策是好的，只是下面的人貫徹不力，或者是把好經(jīng)給念歪了”。[5]

2.3 客觀法秩序與主觀滿意度之間的矛盾

“信訪制度是共產(chǎn)黨人的一個(gè)發(fā)明”，它“通過(guò)群眾反映問(wèn)題，政府調(diào)查后予以解決，能實(shí)現(xiàn)‘為人民服務(wù)’的意識(shí)形態(tài)承諾，它的行為手段本身能使人們看到黨‘密切聯(lián)系群眾’，‘從群眾中來(lái)，到群眾中去’的意識(shí)形態(tài)效果”。[9]這種追求意識(shí)形態(tài)效果的要求也深入貫徹到環(huán)境信訪制度之中，具體表現(xiàn)就是一系列追求信訪人“滿意”的規(guī)章制度。但問(wèn)題在于“滿意”是信訪人的主觀感受，而環(huán)境信訪機(jī)構(gòu)辦理信訪遵循的是依法行政，必須以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，一方面要嚴(yán)格執(zhí)法，違法必究，絕不放過(guò)一個(gè)違法分子和違法行為；另一方面則又必須事實(shí)清楚，證據(jù)充分，程序到位，不能使無(wú)辜者受到公權(quán)力的不公正對(duì)待。如此一來(lái)，一方是客觀存在的法秩序，另一方則是個(gè)體主觀的滿意度，當(dāng)客觀結(jié)果不符合主觀要求時(shí)，矛盾沖突在所難免。為了應(yīng)對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)動(dòng)輒百分之九十五甚至百分之百的滿意度考核要求，各級(jí)環(huán)境信訪工作機(jī)構(gòu)只能“報(bào)喜不報(bào)憂”，上級(jí)機(jī)關(guān)在明知強(qiáng)人所難的情況下也只能“睜一只眼閉一只眼”，這樣“上下共謀”，使黨的全心全意為人民服務(wù)的宗旨在表面上得以實(shí)現(xiàn)，卻為信訪人以此“綁架”基層環(huán)境信訪機(jī)構(gòu)和工作人員，并借以討價(jià)還價(jià)留下了無(wú)限廣闊的制度空間。所謂“小鬧小解決，大鬧大解決”，許多無(wú)理纏訪、鬧訪由此產(chǎn)生，許多原本忠厚老實(shí)的群眾也在這種“不公”的制度下異化為“刁民”。其最后的結(jié)果就是客觀法秩序的破壞，依法行政、依法治國(guó)難以實(shí)現(xiàn)。

2.4 政策面上問(wèn)題的凸顯與制度面上具體點(diǎn)的回應(yīng)乏力

如上所述，環(huán)境問(wèn)題在空間上表現(xiàn)為廣度的利益關(guān)聯(lián)，正所謂“上管天，下管地，中間管著水和氣”；在時(shí)間上表現(xiàn)為長(zhǎng)期的積累效應(yīng)和持久的影響力，亦可謂“吃祖宗飯，斷子孫路”。因此，它是一個(gè)綜合性的全球性問(wèn)題。對(duì)此，我們必須如聯(lián)合國(guó)《二十一世紀(jì)議程》所倡導(dǎo)的，在制訂經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、財(cái)政、能源、農(nóng)業(yè)、交通、貿(mào)易和其他政策決定時(shí)更系統(tǒng)地考慮環(huán)境問(wèn)題，以及這些領(lǐng)域的政策對(duì)環(huán)境方面產(chǎn)生的影響，做到將這些因素充分結(jié)合起來(lái)，總目標(biāo)在于改進(jìn)或改變制訂決策程序，以期使社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境問(wèn)題可以全面結(jié)合。然而，一個(gè)個(gè)具體的環(huán)境信訪所反映的、暴露的都是具體的點(diǎn)上的問(wèn)題，尋求的更多的是政府對(duì)信訪人受損環(huán)境權(quán)利的救濟(jì)。這樣就形成大的政策面上的問(wèn)題須在過(guò)小的具體制度點(diǎn)上解決的難題。諸如大氣質(zhì)量提升，河道水質(zhì)改善等均須各級(jí)政府綜合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、財(cái)政、能源、農(nóng)業(yè)、交通、規(guī)劃、城建、城管和其他相關(guān)領(lǐng)域作全盤謀劃，制訂科學(xué)合理的統(tǒng)籌政策，并堅(jiān)持施行，方能收長(zhǎng)久之效，期望環(huán)境信訪機(jī)構(gòu)通過(guò)信訪處理產(chǎn)生立竿見影的效果無(wú)異于癡人說(shuō)夢(mèng)，緣木求魚。

3 結(jié)語(yǔ)

環(huán)境信訪與環(huán)境問(wèn)題的爆發(fā)相伴而生，具有廣度的利益沖突和決策權(quán)衡、高度的科技背景與決策風(fēng)險(xiǎn)雙重特質(zhì)。在工業(yè)化、城市化進(jìn)程加速，資源環(huán)境約束趨緊的當(dāng)下中國(guó)，來(lái)源各異、數(shù)量龐大、種類繁多的環(huán)境信訪，表面上看，是環(huán)境信訪機(jī)構(gòu)存在人員不足、地位較低、手段有限、應(yīng)對(duì)乏力等諸多問(wèn)題造成；從整個(gè)環(huán)境問(wèn)題和信訪制度的大局考量，則是由于我國(guó)環(huán)境規(guī)制政策和信訪制度存在源頭預(yù)防過(guò)程控制不力導(dǎo)致末端治理的力不從心，資源向上集中與“問(wèn)題解決在基層”之間的悖論使環(huán)境信訪機(jī)構(gòu)無(wú)所適從，客觀法秩序與主觀滿意度之間的矛盾強(qiáng)人所難，政策面上問(wèn)題的凸顯導(dǎo)致制度面上具體點(diǎn)的回應(yīng)乏力等弊端。因此，改善環(huán)境信訪不僅要從環(huán)境信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備與手段授予等方面作微觀上的調(diào)整，更應(yīng)從環(huán)境規(guī)制政策的調(diào)整和信訪制度的變革上作宏觀上的頂層設(shè)計(jì)。

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