金姬

（中南大學(xué)，湖南長(zhǎng)沙 410000）

論我國城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的法律保護(hù)困境

金姬

（中南大學(xué)，湖南長(zhǎng)沙 410000）

醫(yī)療救助制度是我國醫(yī)療保障的重要機(jī)制之一，內(nèi)含著生存權(quán)、公平論以及正義論等深厚的法理基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型與不斷變遷，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的短板逐漸成為我國醫(yī)療體制改革的焦點(diǎn)。醫(yī)療救助方面可操作的制度真空以及作為義務(wù)主體的政府和權(quán)利主體的公民對(duì)醫(yī)療救助程序的陌生，致使新一輪的醫(yī)療改革舉步維艱。醫(yī)療救助制度的改革必須秉持社會(huì)公正、國家責(zé)任、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等基本理念，加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療行為的監(jiān)管，并建構(gòu)農(nóng)村醫(yī)療救助信息管理制度和檔案管理制度。

醫(yī)療救助制度；醫(yī)療保障制度；醫(yī)療體制改革

城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的基本含義是，政府和社會(huì)等多方力量籌措資金構(gòu)建一個(gè)醫(yī)療體制，服務(wù)對(duì)象是城市最低生活保障居民、農(nóng)村五保戶、農(nóng)村貧困家庭以及社會(huì)上其它經(jīng)濟(jì)困難的人民群眾，目標(biāo)是可以有效保證這些困難人民的基本醫(yī)療救助[1]。

首先，筆者認(rèn)為明確醫(yī)療救助制度的存在是有其必要性的，它不同于我國的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。在我國目前現(xiàn)行的制度來看，該制度作為國家調(diào)節(jié)收入再分配的一種形式，是我國醫(yī)療保障制度的主體部分，是實(shí)現(xiàn)收入橫向轉(zhuǎn)移的有效手段。在參保人群中，突發(fā)性重病會(huì)耗費(fèi)人們大量的正常收入，致使生活質(zhì)量明顯降低，若是病情久治難愈還會(huì)造成因病返貧等現(xiàn)象。因此，隨著醫(yī)保的逐步推進(jìn)，勢(shì)必有一部分弱勢(shì)人群游離在醫(yī)保的界線之外。醫(yī)療救助（medicalassistance）是針對(duì)弱勢(shì)人群而設(shè)立，以減免醫(yī)療費(fèi)用為主要形式的低層次的醫(yī)療保障，包括社會(huì)上的大部分低收入人群、貧困人群等經(jīng)濟(jì)困難人群[2]，然而，初步形成的醫(yī)?；旧现荒鼙Ｕ弦恍〔糠秩巳旱睦妫渌酥荒芤跃戎问浇o予補(bǔ)貼。由此看來，醫(yī)療救助的多層次化是構(gòu)建和諧社會(huì)的必經(jīng)之路，不僅彌補(bǔ)了基本醫(yī)保在費(fèi)用要求、覆蓋范圍上的缺陷，還可以作為醫(yī)療保障體系的托底線，穩(wěn)定社會(huì)和諧發(fā)展，解決困難群眾看病就醫(yī)的需要[3]。

具體而言：二者的主要區(qū)別在于，在實(shí)施對(duì)象方面，全體自愿投保的公民是基本醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)象，與條件相符的貧困群眾是醫(yī)療救助對(duì)象；在保障內(nèi)容方面，醫(yī)療救助以政府對(duì)特困群眾給予醫(yī)藥費(fèi)用的減免或其他政策性優(yōu)惠措施為其主要形式；在制度性質(zhì)方面，基本醫(yī)療保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)的形式之一，醫(yī)療救助是社會(huì)救助的形式之一?；踞t(yī)療保險(xiǎn)則是由群眾自由決定是否參加，以期為參合群眾承擔(dān)條款約定的相應(yīng)醫(yī)療費(fèi)用[2]。二者的主要聯(lián)系在于：一是兩種制度共同構(gòu)成我國的城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系，相輔相成，為打破貧病循環(huán)提供治本之策；二是醫(yī)療救助緩解了醫(yī)療保險(xiǎn)的壓力，針對(duì)特殊困難群眾提供更多的實(shí)惠。與此同時(shí)，基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的不足也可以通過二次救助的形式來彌補(bǔ)[3]。要注意區(qū)別二者之間的不同之處，也要有效結(jié)合二者的優(yōu)點(diǎn)，一起鞏固發(fā)展醫(yī)療事業(yè)。

一、應(yīng)當(dāng)建立健全我國城鄉(xiāng)醫(yī)療救助的法律保護(hù)制度

城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度作為一項(xiàng)國家調(diào)節(jié)社會(huì)資源政策，其本質(zhì)上就是對(duì)包括醫(yī)療資源、權(quán)力資源、財(cái)政資源和物質(zhì)資源等在內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源進(jìn)行重新分配，旨在保證社會(huì)相對(duì)公正，減小貧富差距，降低社會(huì)貧困群體的疾病風(fēng)險(xiǎn)，減輕他們對(duì)疾病醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)，促進(jìn)社會(huì)融合。學(xué)術(shù)界認(rèn)為，社會(huì)政策不僅是政府機(jī)關(guān)意志的體現(xiàn)，還反映了社會(huì)資源的分配和社會(huì)關(guān)系的分布，其存在會(huì)反映并深刻影響著社會(huì)發(fā)展[4]。有權(quán)利就應(yīng)當(dāng)有救濟(jì)，醫(yī)療救助制度雖然沒有在立法上為國家公民設(shè)置具體的權(quán)利，但是它確實(shí)給公民帶來了可預(yù)期的利益，亦可稱為法益。所以，我國要加強(qiáng)重視，盡早在法律保障條件下建起完備的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助體系。

首先，建立醫(yī)療救助法律制度主要是為了維護(hù)和回應(yīng)公民的權(quán)利訴求，為國家合理合法地再分配經(jīng)濟(jì)關(guān)系提供基礎(chǔ)。在人權(quán)思想的起源時(shí)期，它產(chǎn)生的第一目標(biāo)是保護(hù)生存的基本權(quán)利。生存權(quán)是人權(quán)中最高、最基本的權(quán)利[5]?！吧鏅?quán)”作為明確的法的概念，奧地利法學(xué)家安東·門格爾首次提出，人的生存權(quán)利概念的提出是自由權(quán)向生存權(quán)轉(zhuǎn)換初始。目前，我國的首要任務(wù)是滿足人民溫飽需求，確?；旧鏅?quán)得到尊重，國際上諸多早已實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的發(fā)達(dá)國家，已經(jīng)能夠順利實(shí)行由國家給予相應(yīng)人群的多元化福利政策。社會(huì)保障制度是國家為生存權(quán)提供的救濟(jì)手段，其中，醫(yī)療救助制度是一項(xiàng)重要的社會(huì)保障制度，對(duì)于人民的基本生存權(quán)而言，具有相當(dāng)重要的預(yù)備救濟(jì)意義，尤其是弱勢(shì)群體在面臨困難時(shí)，能夠有效消除障礙，真正實(shí)現(xiàn)救濟(jì)目標(biāo)。針對(duì)貧困人口提供基本醫(yī)療水平的保障措施是政府保障人權(quán)的主要體現(xiàn)形式之一，也是其基本義務(wù)[6]。醫(yī)療救助工作是我國民政部門的一項(xiàng)新任務(wù)，寄托了黨和中央的重大希望，可以有效緩解困難群眾無力就醫(yī)的突出問題，同時(shí)完善社會(huì)救助體系，保障民生。

其次，整體公平和實(shí)質(zhì)公平理念。貧困群體的存在，根本原因是社會(huì)權(quán)利分配不公、社會(huì)結(jié)構(gòu)不合理，要想實(shí)施公平公正的社會(huì)制度，就必須改變不合理的社會(huì)狀況。探究導(dǎo)致我國貧困群體形成的緣由，以權(quán)利、制度分配的空白造成的影響最為重大，這是社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)軌的必經(jīng)階段，制度缺漏造成權(quán)利分配失衡，不公平的社會(huì)現(xiàn)象引發(fā)矛盾[7]。所以，保障貧困群體權(quán)利的法律體系亟待建設(shè)，這是保護(hù)困難群眾的重要法律途徑，也是社會(huì)正義與公平得以實(shí)現(xiàn)的主要道路。本論文中的公平并不是指人人享有一模一樣的權(quán)利，而是指盡量縮小差距，將其調(diào)整到合理范圍內(nèi)，醫(yī)療救助制度的目標(biāo)是保護(hù)貧困群體的相應(yīng)權(quán)利，體現(xiàn)公平、公正和公開的衛(wèi)生保健服務(wù)，增進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程。社會(huì)公民都希望自身擁有健康體魄，擁有生活的基礎(chǔ)，但是與生俱來的體質(zhì)差異，形成了各自不盡相同的身體條件，而醫(yī)療救助計(jì)劃的最終目的，即滿足個(gè)性化需求，達(dá)成全民健康的理想狀態(tài)。國家以強(qiáng)制性手段將部分國民收入分配給困難群眾，改變分配不公的情況，從醫(yī)療衛(wèi)生條件著手幫助困難群眾，使得地區(qū)群體中的衛(wèi)生服務(wù)產(chǎn)品得以公平分配，確保人們能夠合理享有基本的醫(yī)療服務(wù)，通過協(xié)調(diào)供給公平分布人均就醫(yī)的機(jī)會(huì)，盡最大努力保證貧困群體的健康狀態(tài)，滿足基本人權(quán)[8]。

再者，醫(yī)療救助法律制度以法哲學(xué)作為思想根源，具體而言，對(duì)社會(huì)和人類關(guān)系的維持功能及提高人類幸福感與文明建設(shè)方面的價(jià)值是正義的主要研究對(duì)象。約翰·羅爾斯認(rèn)為正義指社會(huì)基本結(jié)構(gòu)，即不同人所享有的生活條件，會(huì)隨著自然稟賦、政治體制和社會(huì)地位的變化而變化[9]105。社會(huì)制度得到調(diào)節(jié)的同時(shí)，也會(huì)影響到正義理論的構(gòu)成，立足于社會(huì)角度的大范圍調(diào)整，能夠減少不平等現(xiàn)象，降低外界偶然因素對(duì)人們生活的影響，提高人民生活的穩(wěn)定性。這種理論力圖保護(hù)弱勢(shì)群體，以平等化為目標(biāo)，以補(bǔ)償以及再分配形式作為媒介，針對(duì)每一個(gè)社會(huì)成員，這就是正義理念體現(xiàn)在醫(yī)療救助法律制度中的價(jià)值訴求。它主要關(guān)注著弱勢(shì)群體中貧困人群的利益，追求平等自由[10]105。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，導(dǎo)致貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大，若不加以制止，形勢(shì)將更加嚴(yán)峻。當(dāng)達(dá)到驟變程度時(shí)，國家財(cái)富會(huì)發(fā)生不受控制的非正常轉(zhuǎn)移，所以，要有預(yù)警意識(shí)，在那之前實(shí)施國家控制下的社會(huì)再分配，用以維護(hù)弱勢(shì)群體的基本生存權(quán)[11]。發(fā)展中的文明社會(huì)以關(guān)注弱勢(shì)群體利益作為正義內(nèi)涵，合理分配社會(huì)物質(zhì)財(cái)富也是對(duì)弱勢(shì)群體訴求的一種回應(yīng)。若能根據(jù)實(shí)際情況，進(jìn)一步完善醫(yī)療救助法律制度，增強(qiáng)法哲學(xué)正義理論的支持力度，將能更加有效的實(shí)施國家政策和相關(guān)措施。

二、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的法律不足

近年來全國各地都頒布了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度相關(guān)法規(guī)條例，例如上海、深圳、廈門等大中城市已經(jīng)啟動(dòng)地方法規(guī)，積極參與城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的建設(shè)進(jìn)程，并且在一定程度上獲取了良好成果。然而整體效果尚不算好，尤其是一些細(xì)節(jié)方面存在著種種問題[12]。

（一）政策研究與實(shí)際效果存在一定差距

我國國情要求，建設(shè)醫(yī)療救助法律體系的應(yīng)從地方建設(shè)著手。短時(shí)間內(nèi)頒布的政策效力尚不明顯，條例中存在著許多不足的地方。甚至職能機(jī)構(gòu)本身的設(shè)置也存在許多問題。條例本身的設(shè)置是以救助困難群眾為目的，具體的實(shí)施過程中，無法滿足城市實(shí)際需求以及弱勢(shì)群體的基本利益，宣傳手段的不足使得許多受助者即使?jié)M足救助條件也不知救助形式該如何實(shí)施[13]。就現(xiàn)階段而言，研究醫(yī)療救助的出發(fā)點(diǎn)并非以弱勢(shì)群體利益為主，而是錯(cuò)誤地站在施救方和決策者的立場(chǎng)。例如，在制定醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，僅僅以地方財(cái)政收支和設(shè)施資源為依據(jù)，而尚未考慮到受助方的情況。

（二）醫(yī)療救助理念滯后

城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度在制訂過程中主要突出兩個(gè)理念。一是救助對(duì)象的確立以收入為標(biāo)準(zhǔn)，一般的救助對(duì)象就是最低生活保障群眾。農(nóng)村醫(yī)療救助對(duì)象與《關(guān)于農(nóng)村醫(yī)療救助實(shí)施意見》提出的要求一致，即“農(nóng)村五保戶、農(nóng)村貧困戶家庭成員以及地方政府規(guī)定的其他符合條件的農(nóng)村貧困農(nóng)民”。如此一來，對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)清晰明了，操作也十分方便，然而實(shí)際運(yùn)作卻存在嚴(yán)重弊端，那就是許多人會(huì)瞞報(bào)或者少報(bào)自己的實(shí)際收入，以騙得農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)，獲得免費(fèi)的醫(yī)療服務(wù)[14]。二是社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)理念指引醫(yī)療救助的具體實(shí)施過程。按照我國的社會(huì)制度要求，社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的具體形式為社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶緊密聯(lián)系，要求擔(dān)保人首先要承擔(dān)必要的醫(yī)療費(fèi)用，不夠支付的部分由社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)代為支付，保證其醫(yī)療服務(wù)，必須提到的一點(diǎn)是，社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的金額不是無上限的，各個(gè)地方還都規(guī)定救助額度最高數(shù)字[15]。這些理念在設(shè)想的時(shí)候都已經(jīng)非常的周到，然而事實(shí)上，我國有相當(dāng)大一部分?jǐn)?shù)量的貧困人口，連最低限度內(nèi)的醫(yī)療金額都無法支付得起。因此，這種制度會(huì)導(dǎo)致真正最為貧困、需要治療、救助的人們失去就醫(yī)機(jī)會(huì)，無法公平有效的保證醫(yī)療救助制度的實(shí)施。

（三）醫(yī)療救助制度的內(nèi)容、程序應(yīng)上升到法律的形式

首先，醫(yī)療救助制度在我國受制于政府行政管理，在立法方面做得不夠，國際上大多數(shù)成功國家的經(jīng)驗(yàn)表明，長(zhǎng)期穩(wěn)定的弱勢(shì)群體醫(yī)療救助制度需要依靠法律力量來維護(hù)，因此，為了延長(zhǎng)有效期限和增強(qiáng)救助程度，我國應(yīng)當(dāng)盡早制訂并完善相關(guān)法律。

其次，政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的社會(huì)救助職能重疊。即使民政部門確立了自身職能，以保障城市弱勢(shì)群體的醫(yī)療救助為目標(biāo)，參與施行財(cái)政、衛(wèi)生以及勞動(dòng)保障措施，監(jiān)督工會(huì)執(zhí)行情況，然而在現(xiàn)實(shí)情況下的管理運(yùn)行總有權(quán)限空白，部門協(xié)作不當(dāng)，溝通不利，容易造成內(nèi)部管理的成本浪費(fèi)，多層次分管形式也阻礙了醫(yī)療資源的優(yōu)化配置，一部分管理的重復(fù)性較高，另一部分卻呈現(xiàn)出無人管理的態(tài)勢(shì)。

再者，社會(huì)捐助得不到鼓勵(lì)，國家政策在稅收優(yōu)惠方面運(yùn)作不足。醫(yī)療救助基金以社會(huì)捐助作為一個(gè)相當(dāng)重要的來源。政府無法維系經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)地區(qū)的醫(yī)療體系，因此就需要更多的社會(huì)捐助來維持醫(yī)療救助基金。國外一些政府會(huì)采取稅收優(yōu)惠等方式鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行資金援助[16]。如《公益事業(yè)捐助法》規(guī)定，個(gè)人或企業(yè)積極參與公益捐助，就能夠享受相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。只是條例的實(shí)際實(shí)施效果不明顯，仍然是一紙空文，沒有具體的細(xì)節(jié)落實(shí)下來，這樣就不能真正激發(fā)社會(huì)各界對(duì)于社會(huì)捐助的熱情。

最后，無法準(zhǔn)確劃定實(shí)際救助對(duì)象的范圍。雖然在地方政府的努力下，出臺(tái)符合各地實(shí)際情況的醫(yī)療救助政策，但救助的具體范圍、救助對(duì)象在實(shí)施過程中容易被混淆，造成很多意想不到的困難。舉例來說，不在特困人口名單之內(nèi)的城鎮(zhèn)居民，不是民政局認(rèn)可的醫(yī)療救助對(duì)象，但如果他在短時(shí)間內(nèi)遭遇家庭變故，迅速陷入貧困窘境，沒有正常收入，財(cái)力方面無法負(fù)擔(dān)大量的醫(yī)療費(fèi)用，這樣的情況也要限于救助范圍的標(biāo)準(zhǔn)而停止救助行為？反之，如果貧困人口名單中的城鎮(zhèn)居民通過各種渠道提高了生活水平，脫離貧困窘境，卻仍然在救助范圍之內(nèi)享受著諸多救助行為，這不就打亂了社會(huì)公平建設(shè)的步伐？對(duì)此，政府應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范政策，實(shí)現(xiàn)其靈活運(yùn)用。

（四）受助者的人權(quán)應(yīng)得到肯定

醫(yī)療救助行為原本只是一種個(gè)人的、發(fā)自意愿的慈善救助行為。救助者懷揣高尚的道德情懷和對(duì)弱勢(shì)群體的同情，而主動(dòng)發(fā)起的慈善救助行為，幫助貧困人們。救助的方式，救助的錢財(cái)多少，救助的時(shí)機(jī)，都是由救助者本人的意愿而定的。隨著社會(huì)不斷的發(fā)展，社會(huì)民主意識(shí)的增強(qiáng)，以及政府部門服務(wù)意識(shí)的提升，醫(yī)療救助制度日益規(guī)范、完善，逐步地走上了正軌，并朝著體系化的道路上發(fā)展了[17]。

醫(yī)療救助這個(gè)制度存在的意義不僅僅只是一種針對(duì)弱勢(shì)群體的救助手段，它同樣需要受救濟(jì)群體履行一定的社會(huì)責(zé)任。對(duì)于社會(huì)公民來說，有一個(gè)健康的體魄才能更好地生存和發(fā)展，并為社會(huì)創(chuàng)造出財(cái)富和價(jià)值。第二點(diǎn)，即使貧困群體人們暫時(shí)沒有能力為社會(huì)做出重大貢獻(xiàn)，也要保證自己的行為不會(huì)對(duì)社會(huì)造成惡劣影響，從而潛在的完成推動(dòng)社會(huì)穩(wěn)定的義務(wù)。作為社會(huì)的一種責(zé)任，醫(yī)療救助雖然只幫助了少部分人，但是可以維系全社會(huì)的穩(wěn)定。它本身就具有一定的應(yīng)然和道德屬性，不過它所包含的必然、規(guī)范以及強(qiáng)制屬性也更要得到高度的重視。

三、建立健全我國城鄉(xiāng)醫(yī)療救助法律制度之對(duì)策

我國目前正在向全面建成和諧社會(huì)的方向努力邁進(jìn)。所以我們必須盡快建立健全城鄉(xiāng)弱勢(shì)群體醫(yī)療救助制度，有效化解他們就醫(yī)難的后顧之憂，使其脫離疾病和貧困的困擾，避免他們由于病患而難以維持正常的生活，增強(qiáng)他們?cè)谏鐣?huì)中的生存與發(fā)展能力，從而使其得以全身心地開展各項(xiàng)社會(huì)生活。下面有幾點(diǎn)意見，就是針對(duì)這些問題提出來的，目標(biāo)是改進(jìn)醫(yī)療救助體系的不足，完善醫(yī)療救助體制的發(fā)展。

首先，重新樹立符合我國國情的醫(yī)療救助理念，并將其運(yùn)用到實(shí)際救助當(dāng)中去。凡勃倫指出，制度實(shí)質(zhì)上是個(gè)人或社會(huì)對(duì)某些關(guān)系的思想習(xí)慣[18]。因此，合理有效的制度產(chǎn)生的前提是要有科學(xué)、先進(jìn)的理論指導(dǎo)依據(jù)，這樣才能確保整個(gè)社會(huì)公平有秩。所以，筆者認(rèn)為要以下列三類醫(yī)療救助理念為導(dǎo)向來開展相關(guān)工作：

第一，社會(huì)正義思想，它是醫(yī)療救助體系得以成形的理論依據(jù)。根據(jù)羅爾斯理論，正因?yàn)橛辛苏x價(jià)值的需求，社會(huì)制度才會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。因此，所有的社會(huì)制度都要滿足正義性的要求。同時(shí)，由于目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)存在著明顯的兩極分化的問題，更應(yīng)著力增加弱勢(shì)群體的利益分配份額，并提升開放水平[19]。筆者認(rèn)為，在實(shí)踐領(lǐng)域里，該思想反映為形形色色的社會(huì)救助活動(dòng)，而這些活動(dòng)顯著提升了貧困人口的獲益上限，一定程度上達(dá)到了社會(huì)公正的目的。所以，社會(huì)正義是醫(yī)療救助的核心思想。

第二，國家責(zé)任思想。它屬于前者的一個(gè)具體要求，也是一個(gè)應(yīng)然的義務(wù)。站在政府職能的角度上來說，醫(yī)療救助的存在能夠使有需要的病患有效行使自身的生命健康權(quán)，捍衛(wèi)自己的人權(quán)。所以對(duì)于社會(huì)與政府來說，自然應(yīng)該義不容辭地履行相關(guān)職能，保障人民的權(quán)利得以順利行使。

第三，城鄉(xiāng)一體化的救助思想。這意味著要集中整合城市和農(nóng)村中所有符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的病患人員，以有效消除城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重分化問題、提升整體的醫(yī)療建設(shè)水平。以推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步為目標(biāo)，統(tǒng)籌安排，構(gòu)建城鄉(xiāng)聯(lián)合的醫(yī)療救助機(jī)制；同時(shí)，還要對(duì)相關(guān)的救助內(nèi)容加以統(tǒng)籌兼顧，從而使整個(gè)救助體系健全、有序，各個(gè)環(huán)節(jié)能夠緊密地聯(lián)系在一起。由此出發(fā)，就要設(shè)計(jì)出涵蓋醫(yī)療救助全部?jī)?nèi)容的、完善的救助制度[20]。

其次，優(yōu)化醫(yī)療救助方面的法律規(guī)范和制度政策。對(duì)于人類社會(huì)來說，只有產(chǎn)生了法律約束體系，才能走向法治文明時(shí)代[21]。世界上的很多法制發(fā)達(dá)國家都建立了與社會(huì)救助息息相關(guān)的法律規(guī)范體系。比方在1948年，英國就制定了《國民救助法》，同年，日本也頒布了《生活保護(hù)法》，1956年，瑞典通過了《社會(huì)救助法案》，九年后，美國也出臺(tái)了《社會(huì)保障法》的修正案，而德國也于1969年開始實(shí)施《聯(lián)邦社會(huì)救濟(jì)法》的修正案等等。在實(shí)踐領(lǐng)域里，由于相關(guān)法律規(guī)范的誕生和認(rèn)真落實(shí)，上述國家也能夠順利開展相關(guān)的醫(yī)療救助工作，并給整個(gè)國際社會(huì)帶來了非常深遠(yuǎn)的影響。因此，我國也要及早出臺(tái)針對(duì)醫(yī)療救助活動(dòng)的法律機(jī)制，使醫(yī)療救助活動(dòng)能夠標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化[22]。在設(shè)計(jì)相關(guān)規(guī)范的過程中，不但要保證立法思想和醫(yī)療救助原則高度吻合，也要積極幫助地方根據(jù)本地實(shí)情，探討和分析一些特殊問題的處理方式和策略，采取有針對(duì)性的醫(yī)療救助手段，從而滿足有需求的病患群體能夠獲得基礎(chǔ)性的救助治療。以此為前提，結(jié)合全方位的調(diào)研活動(dòng)，對(duì)成文政策制度比方《醫(yī)療救助若干規(guī)定》、《關(guān)于開展醫(yī)療救助工作的意見》以及《醫(yī)療救助資金管理辦法》等加以深入的研習(xí)，充分理解其中的重點(diǎn)思想，并嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。并且在此基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)其不足，改進(jìn)并且制定更加符合國情的的醫(yī)療救助規(guī)定[23]。

具體而言：（1）通過法律的形式，制定檔案管理規(guī)范機(jī)制。這就需要把農(nóng)村中的醫(yī)療救助重點(diǎn)程序，比方需求方的個(gè)人信息、審核、批準(zhǔn)及下達(dá)相關(guān)資格證件的所有數(shù)據(jù)材料進(jìn)行妥善地保管。民政機(jī)關(guān)需根據(jù)法律規(guī)定，要對(duì)當(dāng)?shù)蒯t(yī)療對(duì)象進(jìn)行仔細(xì)確認(rèn)，避免虛報(bào)工資收入以騙取醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的情況發(fā)生，然后必須將審核過程中的所有環(huán)節(jié)審批資料都收集起來，并專門建檔保存，以便后期回復(fù)訪查[23]。

（2）對(duì)各個(gè)主管部門所施行的監(jiān)管制度進(jìn)行不斷地完善，對(duì)醫(yī)院的醫(yī)療行為加以嚴(yán)格的規(guī)范。國家制定完善的條例，并予以實(shí)施，有效地指導(dǎo)醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理，完善醫(yī)院的各項(xiàng)監(jiān)管制度，包括對(duì)行政管理、人事分配、財(cái)務(wù)核算等方面的監(jiān)督制度，以及理事會(huì)監(jiān)督等。要進(jìn)一步規(guī)范醫(yī)療行為。同時(shí)，我國正在實(shí)施一項(xiàng)專項(xiàng)行動(dòng)，其目的在于打擊非法行醫(yī)，效果顯著。政府一定要在政策導(dǎo)向作用下，對(duì)醫(yī)療服務(wù)體系進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，對(duì)法律、法規(guī)進(jìn)行不斷的健全，從而消除醫(yī)藥腐敗的根基。積極實(shí)施醫(yī)療改革，對(duì)公立醫(yī)院的準(zhǔn)入門檻加以降低，便于公立醫(yī)院能夠直接向社會(huì)當(dāng)中的弱勢(shì)人群提供醫(yī)療救助，并且確保其價(jià)格的合理性。當(dāng)前，我國城市地區(qū)的廣大弱勢(shì)群體依舊具有較大的規(guī)模。盡管在人、財(cái)、物等各方面對(duì)救助的弱勢(shì)群體，給予真誠的關(guān)愛，然而無法根除其心理上的恐慌，依舊是談醫(yī)色變。因此政府需要對(duì)醫(yī)療救助制度加以不斷地完善，健全醫(yī)療監(jiān)管制度，唯有如此，才可以根除弱勢(shì)群體當(dāng)中所存在的看病難問題，對(duì)其合法權(quán)益加以保證。

（3）建立城鄉(xiāng)醫(yī)療救助信息管理制度。目前在因地制宜的基礎(chǔ)上形成了多元化的救助模式，各地的具體制度之間缺乏溝通和比較研究。其中一個(gè)重要的原因是缺乏必要的地區(qū)醫(yī)療信息交流平臺(tái)，導(dǎo)致一個(gè)地區(qū)的成功救助經(jīng)驗(yàn)往往不能及時(shí)順利地推廣到全國，對(duì)共享醫(yī)療信息和提煉醫(yī)療救助經(jīng)驗(yàn)起到了阻礙作用[24]。一小部分省市，包括上海市，其醫(yī)療救助在城鄉(xiāng)的信息化進(jìn)程比較迅速。然而，就全國范圍而言，大部分省市還較為緩慢。因此，在將來要對(duì)城鄉(xiāng)醫(yī)療救助進(jìn)行科學(xué)化管理，不斷完善救助信息管理系統(tǒng)。公立醫(yī)院屬于政府規(guī)定的醫(yī)療點(diǎn)，其職能是針對(duì)“參?！比藛T實(shí)施醫(yī)療救助。然而，對(duì)沒有醫(yī)保弱勢(shì)群體而言，選擇在小診所就醫(yī)只因其收費(fèi)低、程序簡(jiǎn)單，卻忽視了其醫(yī)療條件差，甚至缺乏經(jīng)營(yíng)許可的事實(shí)。頻發(fā)非法醫(yī)療機(jī)構(gòu)的不良醫(yī)療行為，發(fā)生治死，治殘的醫(yī)療事件引人深思[25]。所以，政府需要按照當(dāng)?shù)氐木唧w人口分布狀況，以及當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)條件，對(duì)全社會(huì)的醫(yī)療資源進(jìn)行整合，并且進(jìn)行科學(xué)地配置。加強(qiáng)各個(gè)級(jí)別的醫(yī)療機(jī)構(gòu)的合作，從而最大程度地發(fā)揮城鎮(zhèn)醫(yī)療資源的作用。

最后，將市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)用于醫(yī)療救助體系中。在醫(yī)療救助領(lǐng)域吸收市場(chǎng)機(jī)制中的因素，并不等同于要將醫(yī)療救助全面市場(chǎng)化。它屬于政府的社會(huì)職能，在行使其職能的過程中會(huì)避免其徹底的私營(yíng)化。將市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)用于醫(yī)療救助體系就是說政府要一方面對(duì)定點(diǎn)救助醫(yī)院加以選擇，另一方面引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以此來對(duì)其質(zhì)量加以保證，并起到平衡費(fèi)用的作用[26]。此外，要積極發(fā)揮社會(huì)力量的作用，針對(duì)弱勢(shì)群體實(shí)施免費(fèi)醫(yī)療救助。由于我國政府在逐漸地增加醫(yī)療救助方面的財(cái)政投入，然而相對(duì)比例不斷地降低，這就導(dǎo)致財(cái)政投入難以滿足醫(yī)療救助的實(shí)際需求。因此，醫(yī)療衛(wèi)生救助的進(jìn)一步發(fā)展，需要依賴社會(huì)中的各方面力量共同努力。對(duì)于政府而言，醫(yī)療救助既屬于一種責(zé)任，又屬于一種義務(wù)，肩負(fù)著救助民眾疾苦的責(zé)任，因此政府的相關(guān)部門需要對(duì)醫(yī)療救助加以足夠重視。對(duì)此，財(cái)政部需要加大在醫(yī)療救助方面的支出，為醫(yī)療救助提供資金保證。然而，醫(yī)療救助亦屬于公益事業(yè)，因此它的開展需要充分發(fā)動(dòng)社會(huì)各界的力量，特別是需要第三部門的積極配合，從而對(duì)政府以及市場(chǎng)的失靈狀況加以彌補(bǔ)，從而推動(dòng)不同部門的合作，有效地緩解社會(huì)矛盾，不斷滿足社會(huì)需求，積極構(gòu)建和諧社會(huì)。此外，政府還有地方各級(jí)部門需要頒布對(duì)社會(huì)捐助加以獎(jiǎng)勵(lì)的稅收政策，比如說，對(duì)于捐款企業(yè)，可以推行免證企業(yè)所得稅以及個(gè)人工資所得稅的政策，從而激發(fā)社會(huì)各界捐款的主動(dòng)性，促進(jìn)醫(yī)療慈善捐助的蓬勃發(fā)展[27]。

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TheDilemma of Legal Protection of Urban and Rural Medical AssistanceSystemin China

JINJi
（Central South University，Changsha，Hunan,410000）

Medical assistance system is one of the important mechanism of medical security in China.It contains a profound legal basis of the theory of right to life and the theory of fairness and justice.With the dramatic transformation of the economic society and its’constant evolution,the weakness of urban and rural medical assistance system gradually has become the focus of the medical system reform in our country.The lack of operational system in the medical treatment,and both the government as the subject of obligation and the citizens as the subject of rights are feeling strange to the procedure of medical assistance,making the matter worse.All of these lead the new round of medical reform to be in a dilemma.The reform of the medical assistance system must uphold some basic concepts,such as social justice,the state responsibility,urban-rural integration and so on.To strengthen the supervision of medical practice and construct the information management systems as well as records management system of medical assistance in rural area are our goals.

medical assistance system;medical insurance system;medical system reform

D912.12

A

2095-1140（2014）01-0054-07

（責(zé)任編輯：天下溪）

2013-11-04

金姬（1990-），女，湖南雙峰人，中南大學(xué)法學(xué)院2012級(jí)經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)碩士研究生，主要從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)、財(cái)稅法學(xué)研究。