崔 凱，陳嫻靈

(湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 法學(xué)院,湖北 武漢 430205)

涉法涉訴信訪改革阻礙因素評析
——側(cè)重于訴訟法角度

崔 凱，陳嫻靈

(湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 法學(xué)院,湖北 武漢 430205)

我國的涉法涉訴信訪改革在推進(jìn)的過程中會面臨一些難以回避的阻礙因素，經(jīng)過實(shí)證研究可以發(fā)現(xiàn)，其中有五點(diǎn)因素比較重要，且難以由司法機(jī)關(guān)通過自我改革完成：法律依據(jù)嚴(yán)重不健全；民事執(zhí)行難仍然存在；再審程序影響信訪終局目的實(shí)現(xiàn)；訴訟法修訂出現(xiàn)了一些促成上訪的新動(dòng)因；法律對非法上訪打擊懲罰力度有限等。

涉法涉訴信訪；訪民要求；制度難點(diǎn)

2013年1月7日，全國政法工作會議將“涉法涉訴信訪工作改革，引導(dǎo)涉法涉訴信訪問題在法治軌道內(nèi)妥善解決”作為2013年工作重點(diǎn)之一。從下發(fā)的征求意見稿來看，中央的改革思路已經(jīng)比較明確，將會實(shí)行訴訪分離制度，把涉及民商事、行政、刑事等信訪事項(xiàng)從普通信訪體制中分離出來，統(tǒng)一由政法機(jī)關(guān)依法受理，自此，地方黨委、人大、政府及其部門均不再受理涉法涉訴信訪。這一做法是對涉法涉訴信訪工作的體制性重大改革，也是我國信訪工作目前最大的改革。*此次會議的影響較大，但是媒體對會議內(nèi)容的報(bào)道較少，會議具體內(nèi)容可參見王殿學(xué)等：《全國政法工作會議：今年推進(jìn)勞教制度改革——還將推進(jìn)涉法涉訴信訪工作、司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、戶籍制度等改革》，載《南方都市報(bào)》，2013年1月8日第A04版。

雖然這一工作早已被列為政法系統(tǒng)2013年的四項(xiàng)改革之一，但由于內(nèi)容復(fù)雜，牽涉利益較多，至2014年2月初為止，中央層面仍然還沒有形成細(xì)則性文件?？梢哉J(rèn)為，涉法涉訴信訪的專題研究不僅有理論價(jià)值，更具有現(xiàn)實(shí)意義。經(jīng)歷了一年多的實(shí)證調(diào)研之后，我們對涉法涉訴信訪的現(xiàn)狀、問題等改革中的重要事項(xiàng)有了較為全面的了解*2012年7月，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院法學(xué)院成立《涉法涉訴信訪改革實(shí)證研究》課題組，1年多時(shí)間內(nèi)，課題組至H省內(nèi)二十余個(gè)省市縣鄉(xiāng)四級政府部門及省市縣三級政法部門進(jìn)行了綜合調(diào)研，從調(diào)研對象處收集了大量的數(shù)據(jù)和案例，并與辦案人員和信訪人員進(jìn)行了座談、訪談，積累了大量的素材。。在綜合分析了調(diào)查問卷、訪談筆錄、工作匯報(bào)和總結(jié)等各種調(diào)研材料之后*問卷以H省為主要調(diào)查地，涉及S省、G省等五省份，對涉法涉訴信訪人員和處理涉法涉訴信訪的工作人員分別進(jìn)行了訪談式問卷調(diào)查，其中針對信訪人員共回收問卷119份，有效問卷114份，有效回收率為95.8%；針對工作人員問卷共115份，有效問卷110份，有效回收率為95.65%。如果從統(tǒng)計(jì)學(xué)的嚴(yán)格要求來講，本調(diào)研存在著調(diào)研對象分布過于廣泛，調(diào)研樣本過小等諸多不嚴(yán)謹(jǐn)之處。但這主要是因?yàn)檎n題本身內(nèi)容敏感性等特點(diǎn)所決定。因此，除了問卷統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之外，我們還有大量的座談、工作匯報(bào)等其他資料作為印證，能夠支撐文中的調(diào)研結(jié)論。，我們整理出當(dāng)前涉法涉訴信訪改革中存在的主要阻礙因素并提出了自己的看法，以期拋磚引玉，為我國的涉法涉訴信訪改革提供理論參考。

一、涉法涉訴信訪的法律依據(jù)嚴(yán)重不足

一項(xiàng)法律制度的存在應(yīng)當(dāng)有明確的法律依據(jù)，如果法律依據(jù)不充分，則該制度存在的合法性將會存疑。涉法涉訴信訪的法理依據(jù)是該制度亟待研究的本體論內(nèi)容之一。我們發(fā)現(xiàn)，涉法涉訴信訪制度存在著明顯的立法不足，亟待國家層面的立法補(bǔ)強(qiáng)。

信訪制度是我國政治生活的重要內(nèi)容之一，有著悠久的歷史，在起初，我國的信訪制度本身定位并不是解決各種社會問題的重要手段，它只是群眾反映問題和看法的一種溝通方式，“我國的信訪制度產(chǎn)生于一定的時(shí)代背景之下，萌芽于新中國成立初期黨的群眾路線，承擔(dān)著密切聯(lián)系群眾、反對官僚主義、鞏固新生政權(quán)的政治性功能?！盵1]在法理上，信訪是我國公民實(shí)現(xiàn)言論自由，維護(hù)自身權(quán)利的一條合法途徑，我國《憲法》第41條第1款規(guī)定:“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利?！边@可以被認(rèn)為是信訪制度的憲法依據(jù)。因此，我國信訪制度有著一定的法律依據(jù)。

但這并不意味著我國涉法涉訴信訪問題的法律依據(jù)足夠充分。在我們調(diào)研的過程中，不少法院和檢察院的工作人員認(rèn)為，作為一個(gè)執(zhí)法者，他們特別關(guān)心涉法涉訴信訪的法律依據(jù)，但是至少在目前，并沒有任何法律直接規(guī)定涉法涉訴信訪的性質(zhì)、原則和程序，換言之，他們認(rèn)為涉訴涉訪信訪問題的法律依據(jù)很不充分。

2005年施行的國務(wù)院《信訪條例》是我國目前處理各種信訪問題最為權(quán)威的法律文件，該條例第2條規(guī)定:“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)?！狈浅Ｃ黠@，《信訪條例》所規(guī)范的信訪是指行政信訪。特別值得注意的是，第14條第二款專門對涉法涉訴問題做出了例外規(guī)定：“對依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。”從這一條可以看出，《信訪條例》本身并沒有考慮到要解決司法領(lǐng)域的信訪問題。因此，直接套用《信訪條例》中的制度處理涉法涉訴信訪問題可能會存在著制度不兼容性。不少政法部門的同志甚至反映，由于司法工作有其特殊性，《信訪條例》中的某些制度和一些司法工作基本原理存在著明顯矛盾之處，例如，《信訪條例》中要求上級交辦案件按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理，但司法實(shí)踐中有可能該案正在按步驟進(jìn)行訴訟程序，如果強(qiáng)行的“及時(shí)”處理，可能會違背司法規(guī)律，影響案件的準(zhǔn)確處理。

在政法工作領(lǐng)域，目前中央政法委制定的《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》以及最高人民法院制定的《信訪處接待來訪工作細(xì)則》等政策或者司法文件是政法機(jī)關(guān)開展信訪工作的主要制度依據(jù)，在實(shí)踐中，這些規(guī)范性文件曾經(jīng)發(fā)揮了重要的作用，但不能否認(rèn)的是，它們本身并不是廣義上的法律，從嚴(yán)格意義上來說，涉法涉訴信訪工作要從一般信訪中剝離，首當(dāng)其沖面臨的就是法律依據(jù)不足的問題。在以往的工作中，國務(wù)院《信訪條例》可以作為開展涉法涉訴信訪工作參照使用的法律文件，但當(dāng)涉法涉訴信訪工作獨(dú)立之后，這一條例已經(jīng)不再適宜成為規(guī)范涉法涉訴信訪工作的主要法律文件。這不是當(dāng)前一省一地可以解決的問題，我們認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)從中央層面用效力層級較高的法律形式規(guī)范涉法涉訴信訪問題，讓這一項(xiàng)重要工作做到有法可依。

二、民事執(zhí)行難仍將是涉法涉訴信訪的重點(diǎn)和難點(diǎn)

執(zhí)行難早已是民事訴訟中名列前茅的老大難問題，近些年來，為了解決這一頑疾，我國民事訴訟法對執(zhí)行程序進(jìn)行了多次修訂，最高人民法院出臺了多個(gè)司法解釋，甚至法院組織結(jié)構(gòu)為此也進(jìn)行了多次調(diào)整。但是從最終效果來看，當(dāng)前群眾對民事執(zhí)行問題的滿意程度仍然較低，我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，民事執(zhí)行問題是不少地區(qū)當(dāng)前產(chǎn)生涉法涉訴信訪現(xiàn)象的主要原因。

民事?lián)p害賠償案件中，判決難以執(zhí)行是當(dāng)前法院常見同時(shí)又很難解決的問題。根據(jù)我們的統(tǒng)計(jì)，有35.4%的訪民認(rèn)為執(zhí)行不到位是其上訪的主要原因。與此同時(shí)，不少案件的受害一方經(jīng)濟(jì)能力較差，對經(jīng)濟(jì)賠償十分敏感，這和上述的民事執(zhí)行不到位現(xiàn)象相疊加，直接促成了大量有關(guān)執(zhí)行的涉法涉訴上訪。我們還對訪民的經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行了問卷調(diào)查，有58.9%的訪民人均年收入在1萬元以下，甚至有30.4%的訪民年收入在五千元以下，明顯低于他們周邊人群的平均收入水平。這些訪民對經(jīng)濟(jì)因素較為敏感，在涉及到經(jīng)濟(jì)利益的訴訟時(shí)特別在意賠償金額能否得到及時(shí)和足額的兌現(xiàn)。在他們占據(jù)法律和情理的優(yōu)勢的情況下，一旦手持生效判決但是無法兌現(xiàn)，很容易心生憤恨，據(jù)理力爭，造成上訪，甚至出現(xiàn)越級上訪、群體上訪。和其他信訪不同，此類人群司法機(jī)關(guān)往往難以采取有效的強(qiáng)制措施，只能以說服為主，但在司法救助不得力的情況下，這種說服的效果往往很差，時(shí)常出現(xiàn)反復(fù)。

訪民對經(jīng)濟(jì)賠償非常敏感的結(jié)論還可以從其基本身份調(diào)查中得到驗(yàn)證，根據(jù)調(diào)查，大部分受訪者都是生活在農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者郊縣，只有25.7%的受訪者居住在中小城市，2.7%的受訪者居住在大城市。而根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般水平，身處鄉(xiāng)村的受訪者經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)往往相對較差，對訴訟中的經(jīng)濟(jì)利益會更加看重。

鑒于以上的現(xiàn)象，筆者認(rèn)為，涉法涉訴工作要想取得大的進(jìn)展，民事執(zhí)行問題是一個(gè)最大的難點(diǎn)，同時(shí)也必然是下一步工作的重點(diǎn)。但在開展具體工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)分為兩種情況進(jìn)行區(qū)別對待。

一方面，執(zhí)行機(jī)關(guān)主觀懈怠。某些時(shí)候，民事執(zhí)行難的產(chǎn)生原因是法官本身存在畏難思想，怠于執(zhí)行。這種行為引起的信訪案件在引起司法機(jī)關(guān)的足夠重視之后，相對比較容易化解。根據(jù)我們了解，在絕對數(shù)量上，因?yàn)閳?zhí)行機(jī)關(guān)主觀怠于立案、怠于執(zhí)行而產(chǎn)生的民事執(zhí)行難案件并不在少數(shù)。不過這種情況并非難以解決，執(zhí)行機(jī)關(guān)主觀懈怠而引發(fā)的信訪案件一般不會惡化成越級上訪和纏訪，因?yàn)榘讣坏┮l(fā)信訪之后，往往能夠得到相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的足夠重視，主觀懈怠的因素已經(jīng)消除，基本上信訪人都會得到有效回應(yīng)，問題很快會得到解決。

另一方面，被執(zhí)行人執(zhí)行條件較差。在民事司法領(lǐng)域，不乏確實(shí)找不到被執(zhí)行人(如外出打工等)或者被執(zhí)行人經(jīng)濟(jì)條件很差的情形，無可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)。在這種存在執(zhí)行客觀困難的情況下，受損失的一方當(dāng)事人并不一定能夠理解和認(rèn)同法院執(zhí)行的難處。例如，農(nóng)村地區(qū)非法營運(yùn)的車輛較多，一旦發(fā)生交通事故，肇事方往往本身經(jīng)濟(jì)條件較差，難以有效賠償(不少車輛本身就是報(bào)廢車輛，自然也沒有購買車輛保險(xiǎn))，而受損害一方當(dāng)事人又迫切需要賠償金來維持醫(yī)療和生活。此類案件的判決不僅難以執(zhí)行，而且如果強(qiáng)制執(zhí)行不當(dāng)，甚至還會造成當(dāng)事人雙方同時(shí)上訪的尷尬局面。我們認(rèn)為，各地已經(jīng)推行的司法救助資金制度能夠較好地體現(xiàn)國家機(jī)關(guān)解決問題的誠意，解決當(dāng)事人的實(shí)際困難。當(dāng)然，我國當(dāng)前司法救助的力度還比較弱，很多經(jīng)濟(jì)落后市縣的經(jīng)費(fèi)缺口較大，所以我們應(yīng)當(dāng)設(shè)法拓展這一部分經(jīng)費(fèi)的來源。而且，司法救助經(jīng)費(fèi)的使用當(dāng)前還是處于地方政府行政化層層審批的狀態(tài)，耗時(shí)較長且使用機(jī)制不夠靈活。在涉法涉訴信訪案件獨(dú)立處理之后，為了讓政法機(jī)關(guān)最大限度的發(fā)揮司法救助的功能，應(yīng)當(dāng)盡快形成較為高效的審批制度。

三、再審程序的適用態(tài)度直接影響涉法涉訴信訪案件的終結(jié)效果

和其他信訪相比，涉法涉訴信訪問題有一個(gè)重要特點(diǎn)，即涉法涉訴方面的問題本身有“訴訟救濟(jì)”和“信訪救濟(jì)”兩大解決途徑，一方面，我國刑事訴訟法、民事訴訟法都規(guī)定了較為詳細(xì)的再審程序，給刑事、民事案件重新翻案提供了重要的訴訟程序內(nèi)部解決機(jī)會。另一方面，和其他普通信訪一樣，當(dāng)事人也會將通過信訪途徑尋求救濟(jì)作為在案件處理時(shí)遭遇不公的第二種救濟(jì)方式。我們認(rèn)為，目前我國對再審程序啟動(dòng)的態(tài)度會直接影響當(dāng)事人通過信訪手段尋求救濟(jì)的力度。

信訪者都有一定的訴求，為了達(dá)成目的，他們會認(rèn)真思考、盡力籌劃、小心踐行，他們的信訪行為并非是無理性的。對涉法涉訴信訪者而言，大多數(shù)上訪者對信訪制度都有一定的了解，根據(jù)問卷，只有23.9%的訪民宣稱自己并不了解信訪程序，而76.1%的訪民表示對信訪程序“了解”或“了解一點(diǎn)”。而且根據(jù)調(diào)查，幾乎100%的涉法涉訴上訪者都曾經(jīng)選擇通過“上訴”、“申訴”等法律內(nèi)途徑來尋求救濟(jì)?！皟蓷l腿走路”成為一種常見現(xiàn)象。

訪民非常清楚，在大多數(shù)時(shí)候，如果不是到辦案機(jī)關(guān)而是到人大、政府等其他信訪機(jī)關(guān)上訪，實(shí)際上并不能直接解決問題，因?yàn)槠渌旁L機(jī)關(guān)只是一個(gè)登記和中轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)。在了解這一基本點(diǎn)之后，當(dāng)事人上訪的主要目的并不是希望通過信訪來直接改變案件處理結(jié)果，信訪只是他們引起領(lǐng)導(dǎo)重視，達(dá)到啟動(dòng)再審的一種手段。對他們而言，信訪是手段，再審是目的。在此時(shí)，信訪和再審之間產(chǎn)生了直接聯(lián)系。

根據(jù)刑事訴訟法和民事訴訟法的規(guī)定，能夠有權(quán)力啟動(dòng)審判監(jiān)督程序的機(jī)關(guān)較多。我們應(yīng)當(dāng)密切注意，當(dāng)事人很可能會利用法律的這種規(guī)定，奔赴許多并不負(fù)責(zé)這些案件的機(jī)關(guān)進(jìn)行信訪，憑空增加這些機(jī)關(guān)的信訪壓力。

例如：檢察機(jī)關(guān)是能夠啟動(dòng)再審的重要司法機(jī)關(guān)，《民事訴訟法》208條規(guī)定：“最高人民檢察院對各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第二百條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴。”根據(jù)這一規(guī)定，當(dāng)事人完全可能通過到該單位信訪的方式希望引起最高人民檢察院和上級人民檢察院的注意，以有利于啟動(dòng)再審程序。更不用說，在某些地區(qū)，黨委、政府和人大等機(jī)關(guān)單位仍然可能對個(gè)案進(jìn)行直接干預(yù)。因此，即便是現(xiàn)在將涉法涉訴信訪剝離之后，當(dāng)事人仍然有足夠的動(dòng)力去黨委、政府和人大等非案件處理機(jī)關(guān)進(jìn)行上訪。

判決的穩(wěn)定性是判決的核心，我們認(rèn)為，如果再審程序把關(guān)嚴(yán)格，啟動(dòng)困難，則民眾在對涉法涉訴信訪的期望值就會下降，從而減少各種合法或非法上訪的數(shù)量，兩者有著直接的關(guān)系。“經(jīng)過程序認(rèn)定的事實(shí)關(guān)系和法律關(guān)系，都被一一貼上封條，成為無可動(dòng)搖的真正的過去”[2]。我們認(rèn)為，如果堅(jiān)持判決的穩(wěn)定性，將會間接有利于化解涉法涉訴信訪中的纏訪、越級上訪等不正常現(xiàn)象，形成一種全局性的良性循環(huán)。但眾所周知，我國當(dāng)前再審程序的啟動(dòng)過于頻繁、當(dāng)事人對再審程序的期望值過高、申訴案件的數(shù)量居高不下，這明顯會削弱我國試圖通過涉法涉訴分離來減少其他信訪機(jī)關(guān)工作量的改革預(yù)期。

以上結(jié)論還有一個(gè)重要支撐，就是我國信訪者的信訪態(tài)度并不堅(jiān)決。信訪者的信訪成本往往會很高，在很大程度上影響了信訪者的正常生活，所以在很多時(shí)候，信訪者的信訪態(tài)度并不堅(jiān)決。在接受我們問卷調(diào)查的訪民中，只有47.8%的訪民在要求沒有得到滿足的情況下，表達(dá)出還會繼續(xù)進(jìn)行上訪的意向，而高達(dá)43.1%的訪民的態(tài)度是“看情況再說”。

四、新修訂制度的不兼容成為引發(fā)信訪的新動(dòng)因

2012年3月14日，我國對刑事訴訟法典進(jìn)行了第二次修訂，這次修法力度較大，不少制度在人權(quán)保障方面有了新的突破，但因?yàn)槟承┲贫刃薷臅r(shí)對訴訟利益的權(quán)衡不夠全面，存在著無意中損害了某一方訴訟主體利益的現(xiàn)象，可能成為引發(fā)涉法涉訴信訪的新誘因。下文以司法機(jī)關(guān)對死亡賠償金的理解和刑事和解的適用為例進(jìn)行說明。

死亡賠償金的性質(zhì)一直是刑事司法領(lǐng)域的爭議問題，早在2003年，最高人民法院出臺《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》，該解釋并列規(guī)定了死亡賠償金和精神損害賠償兩項(xiàng)內(nèi)容，此時(shí)可以認(rèn)為，立法將死亡賠償金定性為物質(zhì)性賠償。但由于考慮到絕大多數(shù)刑事附帶民事案件死亡賠償金因?yàn)榧雍θ私?jīng)濟(jì)困難而無法執(zhí)行，所以2006年11月8日，最高人民法院召開第五次全國刑事審判工作會議專門提出：“確定附帶訴訟的賠償數(shù)額，應(yīng)當(dāng)以犯罪行為直接造成的物質(zhì)損失為基本依據(jù)，并適當(dāng)考慮被告人的實(shí)際賠償能力。死亡補(bǔ)償費(fèi)不能作為人民法院判決確定賠償數(shù)額的依據(jù)?！盵3]至此，我國對刑事案件中死亡賠償金是認(rèn)定為物質(zhì)損失還是精神損害賠償在司法實(shí)踐中陷入了混亂局面。2010年7月1日起施行的《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》第16條和第22條，分別規(guī)定了死亡賠償金和精神損害賠償，又明確將兩者分開，進(jìn)一步加劇了這種混亂。

2012年底，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國刑事訴訟法>的解釋》第155條對附帶民事訴訟中的物質(zhì)損失做出了列舉式規(guī)定*犯罪行為造成被害人人身損害的，應(yīng)當(dāng)賠償醫(yī)療費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、交通費(fèi)等為治療和康復(fù)支付的合理費(fèi)用，以及因誤工減少的收入。造成被害人殘疾的，還應(yīng)當(dāng)賠償殘疾生活輔助具費(fèi)等費(fèi)用；造成被害人死亡的，還應(yīng)當(dāng)賠償喪葬費(fèi)等費(fèi)用。，其中并沒有明確提及死亡賠償金問題，因此，在調(diào)研時(shí)，有法官明確表示，司法機(jī)關(guān)普遍認(rèn)為立法對這一問題已經(jīng)形成統(tǒng)一意見，即附帶民事訴訟并不支持死亡賠償金。但這種理解的后果是造成被害人家屬因?yàn)槭芎θ怂劳龆玫降馁r償金數(shù)額較以往出現(xiàn)大幅度的下降，甚至出現(xiàn)“撞死一個(gè)人不如撞死一頭牛賠得多”的反?，F(xiàn)象，極易引起被害人一方極大不滿，促成上訪事件。

刑事和解是2012年法典修訂時(shí)新增設(shè)的制度，雖然時(shí)間較短，但是目前已經(jīng)出現(xiàn)了被害人利用和解條件中的漏洞去要挾被告人，以滿足自己超額賠償要求的現(xiàn)象?！缎淌略V訟法》第279條規(guī)定，“對于達(dá)成和解協(xié)議的案件，公安機(jī)關(guān)可以向人民檢察院提出從寬處理的建議。人民檢察院可以向人民法院提出從寬處罰的建議；對于犯罪情節(jié)輕微，不需要判處刑罰的，可以作出不起訴的決定。人民法院可以依法對被告人從寬處罰?！焙翢o疑問，在“從寬處理”的鼓勵(lì)下，被告人對刑事和解非?？粗兀麄儠浅ＯＭ軌蝽樌_(dá)成刑事和解。法典對達(dá)成刑事和解的條件有著明文規(guī)定：“犯罪嫌疑人、被告人真誠悔罪，通過向被害人賠償損失、賠禮道歉等方式獲得被害人諒解，被害人自愿和解的，雙方當(dāng)事人可以和解”，這一條件看似公平，但據(jù)司法機(jī)關(guān)工作人員反映，因?yàn)楸缓θ苏徑馐沁_(dá)成刑事和解的必要條件，因此，有些被害人在賠償要求上漫天要價(jià)，或者是收了錢同意調(diào)解后又反悔，導(dǎo)致刑事和解遲遲不能實(shí)現(xiàn)，被告人的利益沒有得到法律的足夠重視。被告人一方對這種現(xiàn)象極其不滿，他們往往會認(rèn)為，造成這一現(xiàn)象的原因是法院主觀上沒有客觀公正、不重視被告人權(quán)益；審判能力低下，不能控制局面；被害人一方存在有訛詐和欺騙等。怨恨積累，不利于穩(wěn)定，且司法實(shí)踐中也出現(xiàn)了此類情況出現(xiàn)時(shí)，被告人一方上訪尋求救濟(jì)的尷尬案例。

五、當(dāng)前法律對纏訪鬧訪等極端行為的處罰不力

雖然數(shù)量可能不大，但是在調(diào)研過程中，各地或多或少都存在一些極端的纏訪鬧訪現(xiàn)象。根據(jù)法律和情理，應(yīng)該對非法上訪者按照法律規(guī)定進(jìn)行處罰，一般而言，對非法上訪者進(jìn)行處罰可以利用行政處罰和刑事處罰兩種手段。但當(dāng)前這兩種手段制約力度都非常有限。

在刑事責(zé)任方面，依據(jù)《刑法》第290條的規(guī)定，一般而言，非法上訪者容易觸犯聚眾擾亂社會秩序罪、聚眾沖擊國家機(jī)關(guān)罪和聚眾擾亂公共場所秩序、交通秩序罪。但是，刑法是國之利器，沒有嚴(yán)重社會危害性的行為不會被刑法處罰，絕大部分時(shí)候纏訪和鬧訪行為的危害性還遠(yuǎn)沒有達(dá)到刑法要求的嚴(yán)重程度，不符合犯罪構(gòu)成要件。因此，在法理上，基本上很難對信訪者追究刑事責(zé)任。

在行政責(zé)任方面，《治安管理處罰法》是當(dāng)前打擊纏訪鬧訪的主要行政處罰依據(jù)，但該法的最大缺點(diǎn)是懲罰力度較弱，《治安管理處罰法》第23條規(guī)定了各種擾亂公共秩序行為的法律后果，“有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)較重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款”，從實(shí)踐操作來看，這種法律后果對非法上訪者的震懾力度很低，基本上已經(jīng)失去了適用的實(shí)際價(jià)值。

值得特別注意的是，在過去的司法實(shí)踐中，對非法信訪情節(jié)嚴(yán)重的可以適用勞動(dòng)教養(yǎng)，由于勞動(dòng)教養(yǎng)時(shí)間較長，懲罰效果明顯，因此，在遏制非法上訪方面起到了較好的效果。但是，由于勞動(dòng)教養(yǎng)制度立法先天不足，實(shí)施中又時(shí)常失控，造成了眾多的惡劣社會事件，因此我國已經(jīng)正式?jīng)Q定對這一制度進(jìn)行重大改革，時(shí)至今日，我國各省基本上已經(jīng)不再適用和審批勞動(dòng)教養(yǎng)?？梢哉J(rèn)為，這一曾經(jīng)卓有成效的制度已經(jīng)無法再對非法上訪進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的處罰，嚴(yán)重削弱了對非法上訪行為的打擊力度，留下了法律的空白。

事實(shí)上，一直以來，由于上訪被認(rèn)為是公民的基本權(quán)利而深入人心，有著廣泛且深厚的群眾基礎(chǔ)，容易贏得社會輿論的普遍同情和支持，我們國家機(jī)關(guān)當(dāng)前已經(jīng)幾乎不敢輕易動(dòng)用法律手段處理和打擊上訪行為，即便這種上訪是明顯的非法上訪，因?yàn)檫@太容易遭致社會輿論的極大反感。

這種現(xiàn)象在2013年暑假由于湖南永州“上訪媽媽”唐慧案的影響發(fā)展到了頂峰[4]。唐慧案得到了全國媒體的廣泛關(guān)注，獲得了民眾的大量同情，而且也直接促成了我國勞動(dòng)教養(yǎng)制度的改革。但從另一方面來講，將群眾對信訪行為的同情上升到一個(gè)新的高度會讓公檢法機(jī)關(guān)處理鬧訪纏訪案件更加充滿顧慮。我們在訪談時(shí)了解到，幾乎每個(gè)縣區(qū)都會有“十幾個(gè)”類似的鬧訪者，因?yàn)榉蓪λ麄儫o法有力制裁，他們動(dòng)輒就到政府機(jī)關(guān)漫天要價(jià)，有些行為甚至到了肆無忌憚的程度，譬如有信訪工作人員告訴筆者，信訪者在上訪之前還專門電話給他們，說自己要去北京上訪，要他們派人陪同。有些信訪工作人員直言不諱地告訴我們，如果不是實(shí)在沒有處理辦法，沒有人愿意當(dāng)冤大頭去花錢買平安。也有地方分管政法工作的主要領(lǐng)導(dǎo)以壯士斷腕的語氣告訴我們，他個(gè)人對這種鬧訪行為堅(jiān)決打擊，會采用各種方式變相進(jìn)行處罰。當(dāng)然，并不是每一個(gè)地方的領(lǐng)導(dǎo)者都有這種魄力和勇氣。

綜上，在這種大背景下，我國涉法涉訴信訪改革要設(shè)置合理的處罰體系，并且能夠真正落實(shí)，這將會是一個(gè)明顯的工作難點(diǎn)。

涉法涉訴信訪改革是我國法治建設(shè)中的工作難點(diǎn)，也是必須攻克的工作重點(diǎn)，法學(xué)界已經(jīng)開始關(guān)注這一問題，筆者也用數(shù)據(jù)對湖北省的相關(guān)問題進(jìn)行過有針對性的研究[5]。2014年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，進(jìn)一步體現(xiàn)了黨和國家對這一問題的高度重視，我們相信，厘清問題解決思路，凝練適當(dāng)解決手段，和其他信訪一樣，我國的涉法涉訴信訪工作終將會在正確的軌道上順利運(yùn)行。

[1] 姬亞平.我國信訪制度的法治走向[J].法學(xué)雜志,2012(11).

[2] 季衛(wèi)東.法治秩序的建構(gòu)[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,1999:19.

[3] 最高法院刑一庭.現(xiàn)行刑事法律司法解釋及其理解與適用[M].北京:中國民主法制出版社,2007:167.

[4] 柴會群,邵克.唐慧贏了,法治贏了沒？[N].南方周末,2013-08-01.

[5] 崔凱,陳嫻靈:涉法涉訴信訪改革的重點(diǎn)、難點(diǎn)和對策——以H省等多地調(diào)研為分析依據(jù)[J].河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào),2014(1).

責(zé)任編輯：胡 曉

2014-03-15

2013年教育部人文社科青年基金項(xiàng)目“刑事疑難案件處理的社會效果考察——從程序完善的視角”(項(xiàng)目編號：13YJCZH023)。

崔凱(1981- )，男，江蘇連云港人，法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)樾淌略V訟法；陳嫻靈(1970- )，女，湖南益陽人，法學(xué)博士，教授，主要研究方向?yàn)槊袷略V訟法。

D925.1

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1004-941(2014)03-0068-05