曹召勝

(1.四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都610064; 2.湖北民族學(xué)院法學(xué)院，湖北恩施445000)

一、問題的提出

對(duì)尚未完成社會(huì)轉(zhuǎn)型的中國而言，行政壁壘導(dǎo)致不同行政單元之間利益協(xié)調(diào)及區(qū)域合作機(jī)制不暢，實(shí)踐中大量存在重復(fù)投資、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)同構(gòu)、公共資源浪費(fèi)嚴(yán)重、比較優(yōu)勢(shì)發(fā)揮效果不佳等問題，其中最為突出的問題是地方保護(hù)主義和地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的機(jī)會(huì)主義行為，極不利于統(tǒng)一的區(qū)域市場體系的發(fā)育與成長。地方保護(hù)主義導(dǎo)致市場機(jī)制失靈，生產(chǎn)要素和商品難以自由流動(dòng)，更談不上發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)并實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置;地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的機(jī)會(huì)主義行為會(huì)導(dǎo)致區(qū)域之間惡性競爭，人為設(shè)置市場障礙，政府尋租活動(dòng)猖獗，致使市場交易成本節(jié)節(jié)攀升。從資源優(yōu)化配置的角度看，要實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托效率狀態(tài)，讓市場機(jī)制發(fā)揮決定性作用，一個(gè)必要的前提是資源要素能夠自由的流動(dòng)，然而，地方保護(hù)主義人為設(shè)置壁壘導(dǎo)致生產(chǎn)要素和商品難以自由流動(dòng)，這就必然帶來效率的損失。另外，地方政府設(shè)置市場堡壘的行為導(dǎo)致行政力量在資源配置中對(duì)市場力量的擠出效應(yīng)，發(fā)生尋租活動(dòng)的概率增加，無疑會(huì)增加市場中的交易成本。

為破除行政壁壘以應(yīng)對(duì)市場分割的問題，長三角地區(qū)作為中國重要的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，采取了區(qū)域一體化的戰(zhàn)略，試圖打破行政區(qū)劃的障礙，一方面消除區(qū)域間的市場壁壘可以直接降低交易成本，另一方面，則可以促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)，從而在更廣域的空間實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。實(shí)證研究表明，市場分割確實(shí)阻礙了長三角地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展;但隨著地方政府自愿成立協(xié)調(diào)組織、主動(dòng)推動(dòng)市場一體化進(jìn)程，市場分割對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的阻礙作用幾乎逐年下降。［1］

即便如此，在實(shí)施區(qū)域一體化戰(zhàn)略的長三角地區(qū)，并沒有能夠克制住行政壁壘導(dǎo)致的效率損失，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象仍然在一定范圍和一定程度上存在。自由市場要求的資源自由流動(dòng)以及區(qū)域發(fā)展要求的經(jīng)濟(jì)協(xié)作還存在障礙，長三角內(nèi)行政分割、政府競爭和地區(qū)保護(hù)的現(xiàn)象仍很嚴(yán)重，形成了所謂的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象。［2］如果考慮地方政府行為因素，則產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象在短期內(nèi)還無法得到緩解。［3］可見，長三角經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)實(shí)施的區(qū)域一體化戰(zhàn)略似乎難以解決行政區(qū)之間的利益協(xié)調(diào)問題。

我們似乎也可以得到一個(gè)結(jié)論，區(qū)域一體化難以突破區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)劃的障礙從而從根本上解決區(qū)域可持續(xù)發(fā)展問題和資源配置的效率問題。長三角等發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施區(qū)域一體化戰(zhàn)略多年未能解開的死結(jié)就在于地區(qū)利益的協(xié)調(diào)艱難，或許可以說地區(qū)利益的羈絆使得區(qū)域一體化根本不可能實(shí)現(xiàn)。既然長三角區(qū)域一體化的實(shí)踐證明，只要行政區(qū)劃和與之相應(yīng)的政績考核體系還將繼續(xù)存在，就存在地方利益之間的競爭，那么，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)建設(shè)過程中就應(yīng)該可以改變區(qū)域一體化的戰(zhàn)略思路而另辟蹊徑——對(duì)于欠發(fā)達(dá)的民族貧困地區(qū)而言，在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)建設(shè)過程中應(yīng)該吸取發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，通過區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略來實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

二、區(qū)域協(xié)同發(fā)展的內(nèi)涵

(一)協(xié)同學(xué)的基本原理

協(xié)同學(xué)由聯(lián)邦德國理論物理學(xué)家赫爾曼·哈肯(Harmann-Haken)于20世紀(jì)70年代創(chuàng)立，研究協(xié)同系統(tǒng)形成空間、時(shí)間或功能有序結(jié)構(gòu)的條件、特點(diǎn)及其演化規(guī)律。協(xié)同在古希臘語中為“合作的科學(xué)”之意，表示在一個(gè)系統(tǒng)發(fā)生相變時(shí)，會(huì)因?yàn)榇罅孔酉到y(tǒng)的協(xié)同一致引起宏觀結(jié)構(gòu)的質(zhì)變，從而產(chǎn)生新的結(jié)構(gòu)和功能。［4］協(xié)同的核心理念是系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)在差異基礎(chǔ)上通過相互作用產(chǎn)生“一加一大于二”的整體效應(yīng)。

(二)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的基本涵義

協(xié)同學(xué)原理可以用來指導(dǎo)解決區(qū)域之間發(fā)展不平衡，以及在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的行政堡壘、地方保護(hù)主義等問題。因?yàn)槲覀兛梢园训乩硐噜?、人文相近的某一區(qū)域視為一個(gè)大的系統(tǒng)，比如說，長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)以及欠發(fā)達(dá)的武陵山民族地區(qū)，而照顧到中國地方政府在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的資源掌握狀況和主體責(zé)任，可以把該區(qū)域內(nèi)的分屬不同行政區(qū)劃的區(qū)域視為子系統(tǒng)，本文重點(diǎn)討論區(qū)域內(nèi)的分屬不同行政區(qū)劃的區(qū)域間的協(xié)同發(fā)展問題——通過子系統(tǒng)之間的協(xié)同來實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體競爭力的躍遷。

這樣，區(qū)域協(xié)同發(fā)展就是指在一個(gè)概定的區(qū)域內(nèi)，各地域單元之間通過尊重差異，強(qiáng)調(diào)協(xié)同，避免行政壁壘以及地方保護(hù)主義的內(nèi)耗，實(shí)現(xiàn)共贏和區(qū)域整體競爭力的躍遷。由此可見，雖然區(qū)域協(xié)同發(fā)展與區(qū)域一體化在很多方面具有相似性，比如，都反對(duì)行政壁壘和市場分割。但是，區(qū)域一體化強(qiáng)調(diào)的是，實(shí)施一致的公共政策，形成統(tǒng)一的市場;而區(qū)域協(xié)同發(fā)展強(qiáng)調(diào)的不僅要求區(qū)域的一體化，更要求區(qū)域的協(xié)同化，是一個(gè)較區(qū)域一體化內(nèi)涵更加豐富的概念。

(三)民族貧困地區(qū)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的基本理路

民族貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、區(qū)位優(yōu)勢(shì)不明顯、資源稟賦不具有優(yōu)勢(shì)乃至教育文化事業(yè)也比較落后，這在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式里是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的先天不足，但在協(xié)同發(fā)展模式里卻可以轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢(shì)。一方面民族貧困地區(qū)作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平均比較落后，工業(yè)投資規(guī)模較小，因此在產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局中沒有歷史包袱，可以很好的發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì);另一方面，民族貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不僅僅關(guān)系到縮小區(qū)域發(fā)展差距的經(jīng)濟(jì)大局，而且關(guān)系到民族團(tuán)結(jié)的政治大局，國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后必然會(huì)越來越重視民族貧困地區(qū)的發(fā)展問題。

此外，民族地區(qū)廣大干部群眾長期處于貧困狀態(tài)，改變現(xiàn)狀實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的愿望十分迫切，這是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力源泉。隨著國家對(duì)民族貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的日益重視，流入民族貧困地區(qū)的資源逐漸增加，為民族貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展奠定了一定基礎(chǔ)。

具體來說，民族貧困地區(qū)的區(qū)域協(xié)同發(fā)展，必須抓住以下幾個(gè)核心問題。第一，明確比較優(yōu)勢(shì)，對(duì)不同子系統(tǒng)進(jìn)行功能定位，明確發(fā)展目標(biāo)。不同行政區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)是協(xié)同的基礎(chǔ)，沒有顯著的比較優(yōu)勢(shì)，就沒有協(xié)同、互補(bǔ)、整合的動(dòng)力。第二，形成區(qū)域統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃，全面整合資源。在明確各自比較優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)之上，按照科學(xué)性和前瞻性原則，根據(jù)各區(qū)域單元的資源現(xiàn)狀，制定符合區(qū)域整體利益和長遠(yuǎn)利益的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃、社會(huì)治理規(guī)劃等，著眼于資源優(yōu)化配置對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和使用進(jìn)行一體化打造，著眼于區(qū)域整體競爭力對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，著眼于區(qū)域協(xié)同發(fā)展對(duì)行政管理體制進(jìn)行改革創(chuàng)新，并將其作為區(qū)域協(xié)同發(fā)展的綱領(lǐng)性文件明確發(fā)展方向和基本原則。第三，通過政治協(xié)同形成區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制。區(qū)域政治協(xié)同發(fā)展和經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展應(yīng)該是互為目的和手段的關(guān)系，沒有政治協(xié)同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展是沒有基本保障的，而沒有經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的政治協(xié)同發(fā)展又是不可持續(xù)的，由此，民族貧困地區(qū)的協(xié)同發(fā)展就是要通過政策協(xié)同實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，發(fā)揮整體協(xié)同效應(yīng)并最終實(shí)現(xiàn)該區(qū)域整體競爭力提升的過程與狀態(tài)。

三、民族貧困地區(qū)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境

(一)武陵山民族地區(qū)概況

從長遠(yuǎn)看，民族貧困地區(qū)要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，改變經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后的局面，實(shí)施經(jīng)濟(jì)協(xié)作乃至區(qū)域協(xié)同戰(zhàn)略是必然選擇。武陵山民族地區(qū)作為集中連片特殊困難地區(qū)要實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展當(dāng)然面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境。

武陵山民族地區(qū)是全國14個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)之一，地處湘、鄂、黔、渝三省一市邊境交匯之處，該地區(qū)生態(tài)脆弱、經(jīng)濟(jì)落后、貧困程度深，集革命老區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)于一體，是我國土家族的最大聚居地，是跨省交界面大、少數(shù)民族聚集多、貧困人口分布廣的連片特困地區(qū)，也是重要的跨省經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。作為國家戰(zhàn)略的一部分，武陵山民族地區(qū)承擔(dān)了扶貧攻堅(jiān)示范區(qū)、跨省協(xié)作創(chuàng)新區(qū)、民族團(tuán)結(jié)模范區(qū)、國際知名生態(tài)文化旅游區(qū)和長江流域重要生態(tài)安全屏障的重要任務(wù)。①國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國家發(fā)展和改革委員會(huì)，《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃(2011—2020)》，2011年10月。而龍鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)則肩負(fù)起為貧困地區(qū)區(qū)域協(xié)同發(fā)展先行先試創(chuàng)造新鮮經(jīng)驗(yàn)的歷史使命。

(二)龍鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)建設(shè)的基本情況

龍鳳示范區(qū)地處湘、鄂、渝三省市交界處，由湖南省湘西自治州的龍山縣和湖北省恩施自治州的來鳳縣構(gòu)成，全區(qū)總面積4473平方公里，總?cè)丝?9.57萬人，其中以土家族、苗族為主的少數(shù)民族58.1萬人，占64.9%。龍鳳示范區(qū)城區(qū)地處武陵山最大的盆地，該盆地面積達(dá)到168平方公里，地勢(shì)平坦。龍山和來鳳兩縣縣城一水相隔，形成武陵山片區(qū)一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的發(fā)展區(qū)域。龍山來鳳分屬湖南湖北兩省，在地理上僅一水相隔，在文化上同屬于土苗文化區(qū)。

(三)龍鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境

龍鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施共建共享方面成績突出，截止2013年已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了龍鳳公交、金融同城、通訊同網(wǎng)、平安共建等一體化建設(shè)。在政府協(xié)同機(jī)制層面確定了國家民委作為示范區(qū)建設(shè)的聯(lián)系單位，兩省相關(guān)部門也明確了聯(lián)系部門和聯(lián)系人，兩縣確立了聯(lián)席會(huì)議制度并分別成立了武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)辦公室負(fù)責(zé)日常工作。但是制約其協(xié)同發(fā)展的因素還比較多。

第一，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，貧困程度深。龍鳳示范區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，是武陵山片區(qū)內(nèi)相對(duì)較為落后的地區(qū)，2010年，龍鳳示范區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值僅僅占武陵山片區(qū)的3%，人均地區(qū)生產(chǎn)總值為全國平均水平的25%，農(nóng)民人均純收入僅為全國平均水平的51%?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，交通落后，通行能力差，水利、能源、信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)發(fā)展水平均低于全國平均水平。教育水平落后，缺乏高素質(zhì)人才，人才流失嚴(yán)重，人力資源素質(zhì)整體不高，難以滿足示范區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。這是該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的先天不足。

第二，行政體制的條條框框?qū)Α跋刃邢仍嚒钡木薮笫`——國家級(jí)示范區(qū)、縣級(jí)權(quán)能。從區(qū)域協(xié)同發(fā)展的眼光看來，龍鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)建設(shè)的主體就是龍山縣和來鳳縣，作為示范區(qū)，應(yīng)該擴(kuò)充縣級(jí)政府全能，至少在涉及縣城經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的問題上擁有話語權(quán)。但龍山來鳳分屬湖南湖北兩省，在省政府層面對(duì)待示范區(qū)建設(shè)的支持力度不一，兩省在地方事務(wù)上各有很多不同的規(guī)章、規(guī)定、文件，示范區(qū)建設(shè)難以推動(dòng)，雖然湘西州和恩施州成立了負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)班子和工作班子，但是在省級(jí)政府層面對(duì)協(xié)同發(fā)展的干預(yù)還是比較多。各層級(jí)政府思路不一致，國家層面要求在現(xiàn)行體制下，搞好協(xié)作，積累經(jīng)驗(yàn)，以便于推廣到其他幾種連片貧困地區(qū)，省政府及州政府層面要求在不觸動(dòng)法律、利益和體制前提下，以示范區(qū)建設(shè)的名義共同爭取國家投資項(xiàng)目，共同保護(hù)公共資源，縣級(jí)政府希望借示范區(qū)建設(shè)之機(jī)爭取政策和資金支持大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。由于該示范區(qū)建設(shè)是由下而上申請(qǐng)成功的，而不是由上而下指令建設(shè)的，因而出現(xiàn)“下熱上冷”的現(xiàn)實(shí)局面，行政壁壘仍舊存在，示范區(qū)建設(shè)陷入“投入少、要求高、推進(jìn)難”的境地。

第三，國家對(duì)貧困地區(qū)的協(xié)同發(fā)展示范區(qū)建設(shè)的支持政策不明確——國家級(jí)戰(zhàn)略，普惠制待遇。兩地在經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)建設(shè)之中，并沒有沉下來真正研究各自的比較優(yōu)勢(shì)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，事實(shí)上失去了協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)和動(dòng)力。龍鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)同時(shí)也是國家扶貧開發(fā)示范區(qū)，但是扶貧開發(fā)沒有實(shí)質(zhì)性政策支持，資金項(xiàng)目也沒有向示范區(qū)傾斜，當(dāng)?shù)匾l(fā)展，政府要政績，示范區(qū)建設(shè)最終不免落入“跑部錢進(jìn)”的舊框框，在縣域資源趨同、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)而項(xiàng)目審批權(quán)分割行使的情況下，難以避免重復(fù)建設(shè)、重復(fù)投資甚至惡性競爭，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展更無從談起。

第四，行政管理體制不適宜示范區(qū)建設(shè)——新事物，舊辦法，區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制亟待完善。一是跨行政區(qū)劃的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的調(diào)控能力不夠，通暢的聯(lián)系機(jī)制、權(quán)威的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、有效的利益平衡機(jī)制均還不能滿足協(xié)調(diào)能夠發(fā)展的需要。第二，行政管理體制創(chuàng)新不夠，協(xié)同發(fā)展還沒有納入地方政府的考核體系之中。目前，湖南省對(duì)于龍山及湖北省對(duì)于來鳳的考核仍舊沿用的舊辦法，沒有按照示范區(qū)的目標(biāo)和階段性任務(wù)出臺(tái)新的考核評(píng)估辦法。滯后效應(yīng)的存在，使得區(qū)域協(xié)同發(fā)展的效果很難在短期內(nèi)顯現(xiàn)出來，當(dāng)?shù)卣谡兡甓瓤己说挠布s束下不得不“急功近利”。另外現(xiàn)行投融資體制、轉(zhuǎn)移支付制度等也成為制約示范區(qū)建設(shè)的重要因素。

四、推進(jìn)民族貧困地區(qū)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的對(duì)策建議

區(qū)域協(xié)同發(fā)展是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)工程，對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的民族貧困地區(qū)而言，必須摸清家底、明確方向、創(chuàng)新機(jī)制，打好公共基礎(chǔ)設(shè)施基礎(chǔ)，構(gòu)建協(xié)同機(jī)制，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)為主要抓手方能實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體效應(yīng)。

1.形成協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略共識(shí)，科學(xué)研判示范區(qū)內(nèi)兩個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)體的特色和比較優(yōu)勢(shì)。在協(xié)同學(xué)原理、區(qū)域分工理論的指導(dǎo)下，形成能夠最大化共容利益和長遠(yuǎn)利益的示范區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在國家新一輪產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的戰(zhàn)略背景下，避免重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象。要進(jìn)一步整合資源，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，進(jìn)一步推進(jìn)示范區(qū)公共產(chǎn)品的共享。兩地目前在公共交通、金融同城、通訊同網(wǎng)、平安共建等一體化建設(shè)方面取得了巨大成就，今后要進(jìn)一步逐步實(shí)現(xiàn)兩地居民無縫享受示范區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)公共物品，節(jié)約公共物品的投資成本，提升公共物品的使用效率。

2.構(gòu)建超越地方利益的協(xié)同機(jī)制保障區(qū)域協(xié)同發(fā)展。協(xié)同發(fā)展作為一種多贏的發(fā)展模式，需要建立健全科學(xué)合理的協(xié)同發(fā)展機(jī)制和制度框架，實(shí)施跨區(qū)域協(xié)調(diào)操作。［5］這就需要推進(jìn)各區(qū)域之間的互動(dòng)常態(tài)化，建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展信息溝通平臺(tái)和高效的物流網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，打破市場分割，促使生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和資源優(yōu)化配置。對(duì)龍鳳示范區(qū)而言，迫切需要在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)要素流動(dòng)方面淡化甚至消除行政區(qū)劃界限，借助“一水雙城”的先天優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，走從協(xié)同要效益的新路子，推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

龍鳳示范區(qū)集扶貧攻堅(jiān)示范區(qū)、跨省協(xié)作創(chuàng)新區(qū)、民族團(tuán)結(jié)模范區(qū)、國際知名生態(tài)文化旅游區(qū)和長江流域重要生態(tài)安全屏障五大功能于一體，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，必須在扶貧開發(fā)、經(jīng)濟(jì)協(xié)作、民族團(tuán)結(jié)、生態(tài)文化旅游資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面實(shí)現(xiàn)政策協(xié)同，龍鳳示范區(qū)要把國家扶貧開發(fā)政策、民族地區(qū)發(fā)展支持政策綜合運(yùn)用，同時(shí)作為長江流域重要生態(tài)安全屏障的重要生態(tài)功能區(qū)，龍鳳示范區(qū)可以爭取國家在生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建上的政策協(xié)同。

3.積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。在國家新一輪產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的過程中，民族貧困地區(qū)既要善于從國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略布局中吸取動(dòng)能，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，又要立足自身實(shí)際著眼長遠(yuǎn)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局。龍鳳示范區(qū)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局過程中，兩地應(yīng)該立足整體競爭力共同制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，比如，龍山的百合產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史悠久，產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為成熟，就以龍山為龍頭發(fā)展百合產(chǎn)業(yè)，而來鳳縣的生姜產(chǎn)業(yè)發(fā)展更有優(yōu)勢(shì)，就以來鳳為主體發(fā)展生姜產(chǎn)業(yè)。因此，我們所講的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，就不僅僅是傳統(tǒng)意義上的第一、第二和第三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題，而且強(qiáng)調(diào)在一個(gè)更大的區(qū)域內(nèi)的子系統(tǒng)之間實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，發(fā)揮整體效應(yīng)。

4.積極推進(jìn)行政管理體制改革推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。要破除行政壁壘，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)能，降低協(xié)調(diào)成本。龍鳳示范區(qū)可以借鑒“省直管縣”或者“計(jì)劃單列”模式，賦予兩縣更大的自主權(quán)，推動(dòng)兩地協(xié)作從當(dāng)前的公交聯(lián)網(wǎng)等低層次協(xié)作向產(chǎn)業(yè)布局、資源共享、跨域公共治理等方面縱深發(fā)展。要改革示范區(qū)政績考核制度，以龍鳳示范區(qū)統(tǒng)計(jì)單列為基礎(chǔ)，按照國家設(shè)立示范區(qū)的目標(biāo)和階段性任務(wù)對(duì)示范區(qū)作為一個(gè)整體進(jìn)行考核。改革投融資管理體制貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展最缺的就是資金，在沒有產(chǎn)業(yè)和自然資源支持的情況下難以吸引外地資金，因此可以探索組件示范區(qū)地方銀行，通過發(fā)行地方債吸收外地資本和本地民間閑散資金解決融資難的問題。改革轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度。

［1］ 徐現(xiàn)祥，李郇.市場一體化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2005 (12).

［2］ 李廉水，袁克珠.長三角制造業(yè)區(qū)域一體化研究——基于制造業(yè)強(qiáng)省的比較分析［J］.江海學(xué)刊，2007(1).

［3］ 趙麗，夏永祥.長江三角洲地區(qū)工業(yè)的區(qū)域分工協(xié)作現(xiàn)狀及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象淺析［J］.蘇州大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2004(4).

［4］ 郭治安，沈小鋒.協(xié)同論［M］.太原:山西經(jīng)濟(jì)出版社，1991.

［5］ 劉英基.中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的機(jī)理、問題及對(duì)策分析［J］.經(jīng)濟(jì)縱橫，2012(3).