王 越

(國電大渡河沙坪水電建設(shè)有限公司，四川 峨邊 614300)

0 引 言

水電項目林地的征(占)用同意使用必須是要取得項目核準后方可申請辦理。因此，在水電項目尚未核準前，如何正確處理前期“三通一平”以及移民項目等工程用地問題，避免發(fā)生“未批先用”的違規(guī)違法用地行為，四川省大渡河沙坪二級水電站項目在林地合規(guī)高效報批方面進行了有益的實踐。

1 水電工程項目征(占)用林地的法定要求

1.1 征(占)用林地要求

根據(jù)《中華人民共和國森林法實施條例》(國務(wù)院第278號令)規(guī)定，工程項目需要占用或者征用林地的，必須遵守下列規(guī)定：

(1)用地單位應(yīng)當(dāng)向縣級以上人民政府林業(yè)主管部門提出用地申請，經(jīng)審核同意后，按照國家規(guī)定的標準預(yù)交森林植被恢復(fù)費，領(lǐng)取使用林地審核同意書。用地單位憑使用林地審核同意書依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。占用或者征用林地未經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意的，土地行政主管部門不得受理建設(shè)用地申請。?

(2)占用或者征用防護林林地或者特種用途林林地面積10公頃以上的，用材林、經(jīng)濟林、薪炭林林地及其采伐跡地面積35公頃以上的，其他林地面積70公頃以上的，由國務(wù)院林業(yè)主管部門審核；占用或者征用林地面積低于上述規(guī)定數(shù)量的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門審核。占用或者征用重點林區(qū)的林地的，由國務(wù)院林業(yè)主管部門審核。

(3)用地單位需要采伐已經(jīng)批準占用或者征用的林地上的林木時，應(yīng)當(dāng)向林地所在地的縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門或者國務(wù)院林業(yè)主管部門申請林木采伐許可證。

(4)占用或者征用林地未被批準的，有關(guān)林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)自接到不予批準通知之日起7日內(nèi)將收取的森林植被恢復(fù)費如數(shù)退還。

1.2 臨時占用林地要求

工程項目建設(shè)需要臨時占用林地的，根據(jù)《中華人民共和國森林法實施條例》(國務(wù)院第278號令)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門批準。同時，臨時占用林地的期限不得超過兩年，并不得在臨時占用的林地上修筑永久性建筑物；占用期滿后，用地單位必須恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件。

1.3 林地手續(xù)辦理條件和報批材料

根據(jù)《占用征用林地審核審批管理辦法》(國家林業(yè)局2號令)其中規(guī)定：林地手續(xù)辦理資格條件和需提交的材料包括：(1)征(占)用林地的建設(shè)單位法人證明；(2)使用林地申請表；(3)項目核準(批準)文件；(4)被征(占)用林地的權(quán)屬證明材料；(5)有資質(zhì)的設(shè)計單位作出的項目使用林地可行性報告、項目擬使用林地現(xiàn)場查驗報告；(6)建設(shè)單位與被征(占)用林地集體簽訂的林地、林木補償協(xié)議、安置補助費協(xié)議。

征用或者占用林地包含永久征用林地和臨時占用林地，雖然兩類用地性質(zhì)不同，但其法定辦理條件和報件要求相同，都必須經(jīng)相應(yīng)一級的林業(yè)主管部門審核審批且都由項目征占用林地管轄區(qū)域的林業(yè)主管單位負責(zé)行使監(jiān)管權(quán)。不同之處是同一項目征用或者占用林地取得批文不同，永久使用林地是取得“使用林地審核同意書”，使用林地性質(zhì)是“征收”，使用林地時間是長期；臨時使用林地是取得“臨時使用林地批準書”，使用林地性質(zhì)是“臨時”，使用林地時間是兩年。

2 沙坪二級水電站征(占)用林地報批情況

2.1 沙坪二級水電站概況

沙坪二級水電站壩址位于大渡河和官料河匯合口上游約250 m處，距峨邊縣城約7 km，是大渡河22個規(guī)劃梯級中第20個梯級沙坪梯級的第二級；壩址處左岸是樂山市金口河區(qū)，右岸是樂山市峨邊彝族自治縣。電站壩型為混凝土閘壩，最大壩高63.0 m，審定的水庫正常蓄水位為554 m，相應(yīng)水庫庫容為2 084萬m3，調(diào)節(jié)庫容為585萬m3，電站裝機容量348 MW。

沙坪二級水電站建設(shè)征地影響涉及四川省樂山市的兩個縣(區(qū))的7個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))13個行政村33個村民小組?；鶞誓甑慕ㄔO(shè)征地影響涉及各類土地248.52公頃(包括S306省道復(fù)建工程用地的永久和臨時占地)，其中永久占用各類土地166.4公頃，臨時占用各類土地82.08公頃。

沙坪二級水電站擬報批的林地分為兩類：(1)永久征用各類土地中林地為23.5470公頃，其中防護林0.7359公頃，經(jīng)濟林2.6769公頃，用材林0.0130公頃，其它林地20.1212公頃；(2)臨時占用各類土地中林地為36.6707公頃，其中用材林0.3440公頃，防護林地0.2209公頃，經(jīng)濟林地20.9750公頃，其他林地15.1308公頃。

2.2 沙坪二級水電站項目核準情況

(1) 2011年1月，四川省發(fā)展改革委以“川發(fā)改能源〔2011〕27號”《四川省發(fā)展和改革委員會關(guān)于大渡河沙坪二級水電站省道S306改線公路工程項目核準的批復(fù)》對沙坪二級水電站省道S306改線公路工程進行了核準。

(2) 2011年7月，四川省發(fā)展改革委以“川發(fā)改能源〔2011〕872號”《關(guān)于核準大渡河沙坪二級水電站試行先移民后建設(shè)工程項目的批復(fù)》對沙坪二級水電站“先移民后建設(shè)”項目進行了核準。

(3) 2012年3月，國家發(fā)展和改革委員會以“發(fā)改能源〔2012〕525號”《國家發(fā)展改革委關(guān)于四川省大渡河沙坪二級水電站項目核準的批復(fù)》對沙坪二級水電站項目進行了核準。

2.3 沙坪二級水電站項目林地審批過程

沙坪二級水電站在項目主體工程施工期之前合規(guī)高效地取得了林地審批意見，避免了工程項目建設(shè)用地“未批先用”等問題，樹立了工程建設(shè)合法合規(guī)用地的典范。沙坪二級水電站項目林地審批過程如下：

(1)2011年8月初，委托四川省林業(yè)勘察設(shè)計研究院組件“四川省大渡河沙坪二級水電站先移民后建設(shè)工程項目建設(shè)項目使用林地可行性報告及林木采伐作業(yè)設(shè)計”材料報送四川省林業(yè)廳。

(2)2011年8月，取得四川省林業(yè)廳準予的“四川省大渡河沙坪二級水電站先移民后建設(shè)”工程項目征收林地16.5825公頃“使用林地審核同意書”和臨時占用林地18.4726公頃“臨時使用林地批準書”，同時依法辦理了林木采伐許可證。

(3)2012年6月，委托四川省林業(yè)勘察設(shè)計研究院組件“四川省大渡河沙坪二級水電站工程建設(shè)使用林地可行性報告、林木采伐作業(yè)設(shè)計、森林植被異地恢復(fù)作業(yè)設(shè)計和林地實物指標調(diào)查”材料報送四川省林業(yè)廳。

(4)2012年7月，取得四川省林業(yè)廳準予的“四川省大渡河沙坪二級水電站項目”建設(shè)項目征收林地6.9645公頃“使用林地審核同意書”和臨時占用林地18.1981公頃“臨時使用林地批準書”，同時依法辦理了林木采伐許可證。

3 沙坪二級水電站征(占)用林地報批特點

3.1 征(占)用林地基本納入“先移民后建設(shè)”范疇

根據(jù)四川省“先移民后建設(shè)”方針，項目法人取得“先移民后建設(shè)”移民工程項目核準(審批)后，林業(yè)、國土部門方可對省發(fā)展改革委單獨核準(審批)的項目辦理征占(用)地手續(xù)。依照“川扶貧移民規(guī)安〔2010〕202號”的相關(guān)規(guī)定，按照主體工程施工進度要求，確定沙坪二級水電站“先移民后建設(shè)”實施處理范圍為圍堰截流淹沒影響區(qū)與樞紐工程建設(shè)區(qū)兩部分，考慮省道S306復(fù)建工程將作為重要移民專項先行實施，所以把S306省道復(fù)建工程建設(shè)征地也同時納入“先移民后建設(shè)”實施方案中。至此，沙坪二級水電站征(占)用林地基本納入“先移民后建設(shè)” 范疇。

3.2 試行“先移民后建設(shè)”項目核準為林地報批創(chuàng)造條件

根據(jù)《國家林業(yè)局占用征用林地審核審批管理規(guī)范》(林資發(fā)〔2003〕139號 )和國家林業(yè)局《建設(shè)工程占用林地審核指南》要求，國務(wù)院批準或同意的建設(shè)項目，國家和省級重點建設(shè)項目的單體工程，只要是實行核準制的建設(shè)項目，征(占)用林地審核審批，應(yīng)提交核準、備案的確認文件，按照此規(guī)定，使用林地審核審批，項目業(yè)主必須在項目核準后方能申請。同時根據(jù)“川扶貧移民規(guī)安〔2010〕202號”的相關(guān)規(guī)定，省政府批準同意開展先移民后建設(shè)工作后,“省發(fā)展改革委對移民搬遷安置和復(fù)建專業(yè)設(shè)施項目申請報告單獨核準(審批)”, “國土、林業(yè)部門根據(jù)省發(fā)展改革委單獨核準(審批)的項目辦理征占(用)手續(xù)”。

2011年4月，四川省扶貧和移民工作局以“川扶貧移民規(guī)安〔2011〕118號”批復(fù)了《沙坪二級水電站“先移民后建設(shè)”實施方案》；2011年7月，四川省發(fā)展改革委以“川發(fā)改能源〔2011〕872號” 對沙坪二級水電站“先移民后建設(shè)”項目進行了核準。至此，試行“先移民后建設(shè)”項目核準為林地報批創(chuàng)造了條件。此后，項目法人向四川省林業(yè)主管部門及時申報征(占)用林地手續(xù)，在取得林地批復(fù)意見后，相關(guān)各方按照《“先移民后建設(shè)”實施方案》開展了建設(shè)征地和移民安置工作，工程截流階段制約性專業(yè)項目，包括省道S306復(fù)建工程、鄉(xiāng)村道路復(fù)建工程、電力及通信復(fù)建工程、庫尾企業(yè)防護工程等均按期完成。

3.3 沙坪二級水電站項目規(guī)模優(yōu)勢

沙坪二級水電站項目建設(shè)征地影響涉及各類土地如前所述。專業(yè)項目包括成昆鐵路部分路基、橋涵、隧道及部分站后設(shè)施(集體宿舍、電力通訊線路)以及S306省道(二級公路)3.94 km、四級公路0.37 km、鄉(xiāng)村道路1.5 km、人行吊橋1座、不同等級電力線路2.57 km、通訊線路22.296 km、工礦企業(yè)1家。從以上數(shù)據(jù)可以看出，沙坪二級水電站用地范圍較大型電站項目要小得多，相對來說林地征(占)用范圍也少；但由于小型移民專項工程比較多，在“先移民后建設(shè)”項目核準后，將相關(guān)工程征(占)用地在省人民政府行業(yè)主管部門的權(quán)限內(nèi)單獨報批，避免了林地審批滯后的法律障礙，確保工程建設(shè)按時用地的同時也順利地解決了合法用地問題。

4 沙坪二級水電站征(占)用林地報批經(jīng)驗

4.1 協(xié)調(diào)設(shè)計單位及時提交成果促進合規(guī)報批

(1)項目法人高度重視，“林地”報批工作實行“盯過程、推進度”的方式協(xié)調(diào)報批工作；(2)項目法人與項目涉及的一市兩縣(區(qū))林業(yè)主管單位共同謀劃報批的工作節(jié)點，依照規(guī)范合理解決各類問題，配合協(xié)助現(xiàn)場查驗工作；(3)技術(shù)上委托四川省林業(yè)勘察設(shè)計研究院組件“建設(shè)項目使用林地可行性報告的編制、林木采伐作業(yè)設(shè)計、森林植被異地恢復(fù)作業(yè)設(shè)計和林地實物指標調(diào)查”等報批材料；(4)借助本項目前期實物指標調(diào)查的審定成果，配合有資質(zhì)的查驗單位開展林地查驗并提交項目擬使用林地現(xiàn)場查驗報告；設(shè)計單位編制完成建設(shè)項目使用林地可行性報告與林木采伐作業(yè)設(shè)計報告；縣級林業(yè)主管單位完成森林植被異地恢復(fù)作業(yè)設(shè)計報告等設(shè)計成果；(5)項目法人、地方林業(yè)主管部門和設(shè)計單位各負其責(zé)合規(guī)高效地完成林地報批的組件成果，順利通過縣、市、省林業(yè)部門的各項審查環(huán)節(jié)，設(shè)計成果的科學(xué)性、真實性對林地報批時效性起到了重要作用。

4.2 企地共同搭建協(xié)調(diào)平臺克服報批困難

沙坪二級水電站項目位于少數(shù)民族聚居地區(qū)，在項目征(占)用地方面其土地權(quán)屬人大量的訴求對用地手續(xù)報批有著直接和間接的影響。汶川“5·12”地震后，大渡河沙坪二級水電站建設(shè)項目被四川省人民政府列為災(zāi)后重建項目，為振興地方經(jīng)濟發(fā)展的需要，項目法人抓住時機，主動與地方建立起長效協(xié)調(diào)溝通機制，堅持在地方政府的支持下依法依規(guī)辦理核準項目的用地手續(xù)，實現(xiàn)了前期籌建工程的穩(wěn)步推進。在企業(yè)“依法經(jīng)營、依法建設(shè)、依法管理、依法維權(quán)”的總體要求下，2011～2012年，項目法人抓住國家林地征(占)用稽查契機，與政府林業(yè)主管部門密切溝通協(xié)調(diào)，依法依規(guī)地妥善處理土地權(quán)屬人(單位)各類訴求，合力解決用地手續(xù)報批過程中復(fù)雜的權(quán)屬糾紛以及補償?shù)确矫娴母黝惷芎蛦栴}，有效促進了林地手續(xù)辦理進度，林業(yè)部門履職監(jiān)管到位，合法通過了國家林地征(占)用稽查的檢驗。

4.3 林地報批從政策層面上值得商榷的問題

沙坪二級水電站項目依法臨時使用林地期限已滿2年，根據(jù)《四川省林地保護管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，要辦理該臨時林地的“續(xù)占”事宜，同時就涉及到再次繳納森林植被恢復(fù)費的要求。由于本項目在首次辦理林地征(占)用手續(xù)時，已經(jīng)按政策繳納相關(guān)森林植被恢復(fù)費用，所以林業(yè)管理部門要求再次繳費的要求值得商榷?！端拇ㄊ×值乇Ｗo管理辦法》由四川省林業(yè)廳制定的地方政府規(guī)章，其法律層級和效力低于《森林法》、《森林法實施條例》及《森林植被恢復(fù)費征收使用管理暫行辦法》，但它對前述三部法律法規(guī)相關(guān)內(nèi)容進行了突破、延伸，辦法第二十六條規(guī)定：臨時占用林地的期限不得超過兩年；占用期滿后確需繼續(xù)使用的，應(yīng)按照占用林地管理規(guī)定重新辦理使用林地手續(xù)。但該“辦法”仍然未對臨時占用林地超過兩年是否應(yīng)當(dāng)再次繳納森林植被恢復(fù)費進行規(guī)定，所以目前的法律法規(guī)對于林地臨時占用期滿后“續(xù)占”是否需要再次繳納森林植被恢復(fù)費沒有明確法律意見。

通過法律咨詢認為：(1)森林植被恢復(fù)費是按面積征收的，與占地時間無關(guān)；(2)森林植被恢復(fù)費的用途是被占用林地將來的植被恢復(fù)，而“續(xù)占”不構(gòu)成二次損害或二次恢復(fù)；(3)現(xiàn)行法律法規(guī)沒有關(guān)于“續(xù)占”臨時用地重新繳費的明確規(guī)定，再次收取費用不符合《四川省行政事業(yè)性收費管理辦法》。這種看法或僅僅是認識上的一方面，希望此類政策上的“盲點疑惑”能在實際工作中大家共同去探究。

5 結(jié) 語

沙坪二級水電站林地報批實踐為水電工程建設(shè)用地報批工作提供了很好的參考。同時我們也認識到，水電工程建設(shè)用地報批工作對工程建設(shè)的施工進度有著直接的影響和作用，如何結(jié)合水電開發(fā)項目的實際情況規(guī)劃有序、合法合規(guī)地開展好這項工作是當(dāng)前和今后都需要高度重視及研究的問題。

參考文獻：

[1] 《中華人民共和國森林法實施條例》(國務(wù)院第278號令)；

[2] 四川省林地保護管理辦法；

[3] 《國家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)<占用征用林地審核審批管理規(guī)范>的通知》(林資發(fā)[2003]139號)； 《占用征用林地審核審批管理辦法》(國家林業(yè)局2號令)；

[4] 四川省扶貧和移民工作局、四川省發(fā)展和改革委員會《關(guān)于在全省大中型水利水電工程試行先移民后建設(shè)有關(guān)問題的通知》(川扶貧移民規(guī)安〔2010〕202號)；

[5] 《沙坪二級水電站建設(shè)征地和移民安置規(guī)劃大綱》(審定本)；

[6] 《沙坪二級水電站建設(shè)征地和移民安置規(guī)劃報告》(審定本)；

[7] 《沙坪二級水電站工程建設(shè)區(qū)和圍堰截流水位以下移民搬遷安置實施方案》(審定本)；

[8] 《沙坪二級水電站“先移民后建設(shè)”移民工程項目申請報告》(審定本)；

[9] 沙坪二級水電站先移民后建設(shè)工程項目使用林地可行性報告(審定本)；

[10] 沙坪二級水電站工程建設(shè)使用林地可行性報告(審定本)。

作者簡介:

王 越(1961-)，男，浙江寧波人，西南政法大學(xué)法律專業(yè)，征地移民處處長，政工師，現(xiàn)于國電大渡河沙坪水電建設(shè)有限公司從事征地移民工作.