孫延慶，徐為霞，張 穎

(中央司法警官學(xué)院，河北 保定071000)

從國內(nèi)的情況看，如何提升政府處置突發(fā)事件的能力逐漸成為一個(gè)廣為關(guān)注的焦點(diǎn)問題。在諸如國家安全、社會保障、公共設(shè)施、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域中涉及的“處突產(chǎn)品”大多是市場無法有效提供的，因此，政府應(yīng)在這些領(lǐng)域的處突中發(fā)揮主導(dǎo)作用。從實(shí)際情況來看，在處置公共危機(jī)、自然災(zāi)害等突發(fā)事件時(shí)，我國各級政府對這類事件的猝不及防和缺乏體制性應(yīng)對，凸顯政府在防御這些突發(fā)事件方面能力的薄弱，不能及時(shí)有效處置的核心問題在于政府在處置突發(fā)事件方面的能力較低。本文旨在幫助政府解決如何健全公共應(yīng)急職能、完善公共應(yīng)急管理、規(guī)范應(yīng)急資源配置等以提升其處突能力。即通過建立一個(gè)政府應(yīng)對突發(fā)事件的防御體系，從而提高各級政府應(yīng)對突發(fā)事件的意識和能力，增強(qiáng)政府危機(jī)管理的科學(xué)性、系統(tǒng)性，推進(jìn)危機(jī)管理學(xué)科在實(shí)踐中的運(yùn)用，降低突發(fā)事件帶來的影響和損失，維護(hù)社會的安全和穩(wěn)定。

一、構(gòu)建政府應(yīng)對突發(fā)事件防御體系的必要性

政府應(yīng)對突發(fā)事件的防御體系是指對各地的突發(fā)事件征兆和不良趨勢進(jìn)行矯正與控制的管理活動，從而有效地避免危機(jī)的發(fā)生或使危機(jī)的損失降到最小。構(gòu)建應(yīng)對突發(fā)事件的防御體系，就是要基于對各種突發(fā)事件本質(zhì)規(guī)律和應(yīng)對系統(tǒng)的認(rèn)真研究，使所掌握的各種資源從無序到有序，協(xié)同資源整體力量，處置和應(yīng)對突發(fā)事件，力爭使該事件所帶來的損失和危害減少到最低程度。

(一)突發(fā)事件頻發(fā)，嚴(yán)重考驗(yàn)政府應(yīng)對能力

由于中國處于社會轉(zhuǎn)型期，改革開放不斷深入，新舊體制交替運(yùn)行，社會結(jié)構(gòu)急劇變動，利益格局不斷調(diào)整，長期積淀的深層次矛盾和問題逐漸顯現(xiàn)，各種社會風(fēng)險(xiǎn)正處于一個(gè)相對凸現(xiàn)期。資料顯示，我國近幾年每年突發(fā)事件高達(dá)120 萬起，造成至少20萬人死亡，直接損失達(dá)3000 億元。〔1〕廣泛分布于各行業(yè)的突發(fā)事件的發(fā)生，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成負(fù)面影響。如公共場所的突發(fā)治安事件、我國南方百年不遇的雪災(zāi)、鐵路列車脫軌相撞事件、松花江污染事件、航空公司返航事件、銀行金庫被盜事件、酒店福壽螺事件等。這些隨時(shí)可能引發(fā)的公共事件關(guān)乎群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，是對各級政府執(zhí)政能力和形象的考驗(yàn)，處置這些事件的態(tài)度和能力，已經(jīng)成為檢驗(yàn)地方當(dāng)政者政治責(zé)任和執(zhí)政能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。自2007年8月《突發(fā)事件應(yīng)對法》出臺以來，各級政府應(yīng)對危機(jī)、處理危機(jī)的能力大大增強(qiáng)，但對突發(fā)事件的反應(yīng)機(jī)制還不能完全適應(yīng)危機(jī)管理的要求，主要表現(xiàn)為應(yīng)急反應(yīng)遲緩，應(yīng)急管理各部門彼此獨(dú)立，事態(tài)控制辦法單調(diào)，跨部門協(xié)調(diào)動員機(jī)制不和諧等。如何完善突發(fā)事件防御體系，提高應(yīng)對危機(jī)的能力和手段，是各級政府最關(guān)切的問題之一。在當(dāng)下，處于矛盾凸顯期的各級政府，應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)對社會風(fēng)險(xiǎn)的多角度考察，分析與辨識潛在的突發(fā)事件，建構(gòu)應(yīng)對突發(fā)事件的防御體系，意義尤為重大。

(二)現(xiàn)代危機(jī)管理模式轉(zhuǎn)變:由被動向主動

從被動應(yīng)對，到主動預(yù)防或緩解，將是現(xiàn)代危機(jī)管理的一個(gè)趨勢?！?〕盡管在新世紀(jì)，越來越多的非自然危機(jī)給監(jiān)測、預(yù)防提出了更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，但是，對突發(fā)事件的危機(jī)管理，已經(jīng)從反射式的反應(yīng)模式，轉(zhuǎn)變到注重預(yù)防、充分準(zhǔn)備、反應(yīng)迅速、應(yīng)對協(xié)調(diào)的綜合系統(tǒng)模式。工作理念從被動回應(yīng)管理轉(zhuǎn)為主動全面管理。傳統(tǒng)的政府危機(jī)應(yīng)急管理是一種被動的、回應(yīng)性的行為，主要表現(xiàn)為直接救災(zāi)，如水災(zāi)防洪、旱災(zāi)抗旱。而現(xiàn)代政府應(yīng)急管理是一種全面的危機(jī)管理，通過完善的體制和健全的機(jī)制，如法律規(guī)范系統(tǒng)、指揮協(xié)調(diào)系統(tǒng)、預(yù)備系統(tǒng)、信息溝通系統(tǒng)、物資保障系統(tǒng)、合作系統(tǒng)、恢復(fù)評估系統(tǒng)等，將政府危機(jī)管理提高到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的戰(zhàn)略高度。被動地應(yīng)對突發(fā)事件，往往使危機(jī)不能及時(shí)化解，還可能引發(fā)嚴(yán)重后果。2008年三聚氰胺引發(fā)的中國乳制品危機(jī)就是其中之一。早在2007年年底，三鹿公司就開始接到消費(fèi)者類似投訴，但由于危機(jī)預(yù)警意識淡薄，投訴并沒有引起三鹿公司和相關(guān)部門的重視，三鹿公司一邊安撫受到傷害的消費(fèi)者，一邊和媒體協(xié)調(diào)，試圖通過廣告削弱負(fù)面作用。問題暴露之后，三鹿公司一再拒絕認(rèn)錯，甚至推卸責(zé)任，政府也沒有及時(shí)介入，這嚴(yán)重違背了危機(jī)中政府主動協(xié)調(diào)的原則，最終一敗涂地?！?〕故政府在危機(jī)管理中要由被動應(yīng)對向主動防控轉(zhuǎn)變。

(三)危機(jī)管理“重心前移”的需要

國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長馬凱在北京出席“2010年應(yīng)急管理國際研討會”時(shí)指出，“提高突發(fā)事件監(jiān)控和預(yù)防能力，將應(yīng)急管理的著力點(diǎn)前移”〔4〕。要把應(yīng)急管理放在突出位置，加強(qiáng)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化綜合管理，突出預(yù)防和全過程控制，注重發(fā)揮政府、企業(yè)、社會組織、公民以及國際合作的作用，共同做好防范、應(yīng)對突發(fā)事件工作。大量事實(shí)表明，突發(fā)事件并非全是無端而起的橫禍，很多事故發(fā)生前都有某種預(yù)兆，只有見微知著，有強(qiáng)烈的危機(jī)意識，及時(shí)采取有力的措施，才能把事故消滅在萌芽狀態(tài)，化險(xiǎn)為夷。政府應(yīng)對突發(fā)事件的防御體系對于社會的穩(wěn)定和發(fā)展，尤其針對目前我國各地突發(fā)事件頻發(fā)的現(xiàn)狀，具有重要的意義?，F(xiàn)代跨學(xué)科的一門新理論——災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)提出了一個(gè)正在被政府日益重視的“十分之一”法則:在災(zāi)前投入一分資金用于災(zāi)害的防范，通過降低災(zāi)難發(fā)生的概率或者避免災(zāi)難的發(fā)生，人類可以降低十分的損失，從機(jī)會成本角度看，降低十分的損失，就是有十分的收益。因此，應(yīng)構(gòu)建政府突發(fā)事件防御體系，使各地政府的突發(fā)事件管理職能結(jié)構(gòu)更趨全面，組織結(jié)構(gòu)更趨完善，并使突發(fā)事件的預(yù)防成為一種可操作的技術(shù)方法。

二、政府應(yīng)對突發(fā)事件防御體系的能力構(gòu)成

(一)突發(fā)事件的預(yù)防能力

突發(fā)事件的預(yù)防能力是在突發(fā)事件發(fā)生之前就能感知和干預(yù)的能力，盡力不讓突發(fā)事件發(fā)生。盡管突發(fā)事件具有難以預(yù)測的特點(diǎn)，但并不是說事發(fā)前毫無端倪可見，毫無規(guī)律可循。對于政府機(jī)關(guān)來講，在突發(fā)事件預(yù)防中，要堅(jiān)持“防為主”的原則，就是要在做好社會管理的同時(shí)，政府公務(wù)人員要站在維護(hù)安全穩(wěn)定，保障人民生命安全的高度，認(rèn)識突發(fā)事件對社會的危害，牢固樹立危機(jī)意識。一方面，要建立健全突發(fā)事件的監(jiān)測和預(yù)警機(jī)制，廣泛收集情報(bào)信息，加強(qiáng)情報(bào)分析和調(diào)查控制，防微杜漸，把事件制止和消滅于萌芽階段;另一方面要做到有備無患，在突發(fā)事件來臨時(shí)不至于驚慌失措。突發(fā)事件的應(yīng)急貴在預(yù)防。突發(fā)事件的預(yù)防主要在于兩個(gè)方面:一是建立情報(bào)信息的收集和分析機(jī)制，對突發(fā)事件進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測;二是做好處置突發(fā)事件的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，如制定好科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案，做好應(yīng)對突發(fā)事件的物資、財(cái)力、裝備、技術(shù)、信息、人員的戰(zhàn)略儲備，加強(qiáng)對處突人員應(yīng)對不同突發(fā)事件的訓(xùn)練和演習(xí)等。

(二)突發(fā)事件的控制能力

突發(fā)事件應(yīng)對的核心就是有效的控制。突發(fā)事件的控制主要是及時(shí)控制突發(fā)事件的事態(tài)，防止蔓延，為后期的有效處置提供良好的條件。這種控制能力包括對人及人群的控制，對事態(tài)的控制，對現(xiàn)場的控制以及對輿論的控制?？刂剖菫榱吮３质挛餇顟B(tài)的穩(wěn)定性，或者促使事物由一種狀態(tài)向另一種狀態(tài)轉(zhuǎn)換。突發(fā)事件的控制機(jī)制包括事發(fā)階段的控制和事中階段的控制。事發(fā)階段的控制主要解決如何在突發(fā)事件各種征兆相繼出現(xiàn)時(shí)做好各項(xiàng)保障條件的準(zhǔn)備問題，要將事件控制在最小范圍內(nèi);事中階段的控制是如何采取正確的決策與行動，及時(shí)控制事態(tài)的發(fā)展，盡力地阻止事件進(jìn)一步擴(kuò)大或盡可能地減少事件帶來的損害，降低損失，將災(zāi)害降到最低程度。突發(fā)事件的控制，就是為了保證應(yīng)急處置方案、行動計(jì)劃、處置目的的實(shí)現(xiàn)而采取的控制、協(xié)調(diào)、指揮等一系列行政命令的活動。大到戰(zhàn)略性應(yīng)急處置方案的制定與實(shí)施，小到對警察、武警的思想和行為的制約，乃至對肇事者的分化瓦解、政策攻心，都屬控制范疇。政府機(jī)關(guān)無論在正常與非正常狀態(tài)，控制就是主動權(quán)，就是前提。在非正常狀態(tài)的突發(fā)事件中，控制能穩(wěn)定社會范圍內(nèi)的工作局面，臨危不亂，有序進(jìn)行。越是應(yīng)急狀態(tài)，各職能部門、各個(gè)環(huán)節(jié)，越要按照“應(yīng)急處置方案”有秩序、有節(jié)奏、有目的、和諧一致地順利進(jìn)行控制，從而有效地完成應(yīng)急處置方案所確定的管理目標(biāo)和處突預(yù)案規(guī)定的工作任務(wù)。

(三)突發(fā)事件的處置能力

突發(fā)事件的處置是指突發(fā)事件得到控制之后，政府對事件的調(diào)查和后期處置工作。突發(fā)事件被控制并趨于穩(wěn)定以后，危機(jī)管理并沒有結(jié)束，還需消除后續(xù)危機(jī)，恢復(fù)社會秩序和生產(chǎn)生活。突發(fā)事件的控制機(jī)制隨著事件的結(jié)束而完結(jié)，但并不意味著整個(gè)危機(jī)管理終結(jié)。此時(shí)的處置工作主要包括:其一，開展調(diào)查，摸清事件的全貌。開展調(diào)查是為了全面掌握事件的有關(guān)情況，取得證據(jù)，以便向上級及有關(guān)部門進(jìn)行報(bào)告，為后期的處置提供充分、確鑿的證據(jù)。調(diào)查材料必須深入、細(xì)致、全面、客觀、如實(shí)地反映事件原來面目。因此，調(diào)查必須嚴(yán)格按照規(guī)范要求進(jìn)行。調(diào)查材料應(yīng)形成一個(gè)能夠比較清楚地反映事件始末的系統(tǒng)材料。其二，逐步平息制止事件。政府通過積極的控制，使事件現(xiàn)場完全處于我們的控制之下，現(xiàn)場工作向消除危害后果、恢復(fù)正常秩序階段過渡。其三，事件的恢復(fù)階段，把事件所造成的損失通過事后的恢復(fù)加以解決。事件的恢復(fù)機(jī)制做得好不僅可以把由于事件造成的損失和影響降到最低，還有可能為社會的發(fā)展提供新的契機(jī)，其實(shí)恢復(fù)機(jī)制在控制機(jī)制工作開展的同時(shí)就已經(jīng)開始了?；謴?fù)機(jī)制從恢復(fù)的對象和工作重點(diǎn)來看，主要包括人員恢復(fù)和人員管理、形象恢復(fù)和事后的重建。

三、政府應(yīng)對突發(fā)事件防御體系中能力的提高措施

(一)強(qiáng)化處突基礎(chǔ)，健全保障能力

突發(fā)事件處置中要求各種資源在短時(shí)間內(nèi)規(guī)?；度?，物資的短缺會影響危機(jī)處置和救援行動。因此，政府要提升在突發(fā)事件處置時(shí)的保障力，需要做好五個(gè)方面的工作:一是人力保障工作，主要包括危機(jī)管理人員、應(yīng)急專業(yè)人員、相關(guān)的專家學(xué)者以及其他機(jī)動人力資源;二是信息保障工作，主要包括通信工具保障和網(wǎng)絡(luò)信號保障;三是物資保障工作，主要包括物資的儲備、采購、調(diào)配、征用、運(yùn)輸?shù)葍?nèi)容，在物資保障工作中還要特別注意應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施的保障，比如避難場所、道路橋梁、臨時(shí)房屋等;四是財(cái)政保障工作，主要包括緊急費(fèi)用保障和日常危機(jī)管理費(fèi)用保障〔5〕;五是有效地整合社會資源。牢固樹立“一盤棋”的觀念，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源的社會化和共享性，切實(shí)做到信息資源的及時(shí)傳遞共享，裝備資源的無障礙調(diào)度使用，人力資源的主動協(xié)調(diào)配合，社會力量的積極有效參與，實(shí)現(xiàn)社會應(yīng)急資源的橫向整合，發(fā)揮其最大效能。

(二)強(qiáng)化科學(xué)預(yù)測，健全預(yù)警能力

突發(fā)事件的重點(diǎn)在于預(yù)防，而預(yù)防的重要內(nèi)容是預(yù)警，建立預(yù)警機(jī)制是防范和解決社會矛盾的先導(dǎo)，是科學(xué)決策的可靠手段。突發(fā)事件都有其產(chǎn)生和發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，及時(shí)探索和把握其規(guī)律，就可以有效地進(jìn)行預(yù)警，使政府在應(yīng)對突發(fā)事件的工作中始終處于主動。突發(fā)事件預(yù)警是指在常態(tài)下政府管理者在突發(fā)事件潛伏階段所進(jìn)行的一切有效預(yù)防、警示工作，其目的是識警防患，超前預(yù)控，防患于未然。突發(fā)事件預(yù)警包括突發(fā)事件的監(jiān)測、預(yù)測、預(yù)報(bào)和預(yù)控。突發(fā)事件的監(jiān)測是指對可能引發(fā)突發(fā)事件的各種因素和事件的表象進(jìn)行監(jiān)控，收集突發(fā)事件可能發(fā)生的信息，及時(shí)掌握突發(fā)事件變化的第一手材料。突發(fā)事件的預(yù)測和預(yù)報(bào)是指對通過監(jiān)測活動收集上來的信息進(jìn)行鑒別、分類和分析，對未來可能發(fā)生的突發(fā)事件類型及其危害程度作出估計(jì)，并在必要時(shí)發(fā)出警報(bào)。突發(fā)事件預(yù)控是指針對引發(fā)突發(fā)事件的可能性因素，采取積極應(yīng)對措施和制定各種預(yù)案，以有效避免突發(fā)事件的發(fā)生或減少其造成的損失。對突發(fā)事件的預(yù)警應(yīng)作為政府的一項(xiàng)重要職能，一旦發(fā)現(xiàn)苗頭，應(yīng)立即由政府各職能部門分不同等級發(fā)出警報(bào)。例如，美國在對SARS 的戰(zhàn)役中創(chuàng)造了零死亡紀(jì)錄。這主要?dú)w功于其“早發(fā)現(xiàn)、早治療和早隔離檢疫”的監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。以色列注重對各種可能發(fā)生的危機(jī)事件進(jìn)行多方面的研究，盡可能地多方收集有關(guān)情報(bào)并進(jìn)行綜合分析，以預(yù)測可能發(fā)生的狀況，防患于未然。英國有一套較為完整的危機(jī)防治體系，由英國衛(wèi)生部、國家衛(wèi)生服務(wù)體系和地方政府分擔(dān)。歐盟建立了相對完善的警報(bào)系統(tǒng)，并將信息搜尋與處理、風(fēng)險(xiǎn)識別與評估規(guī)定為食品安全局的常規(guī)性任務(wù)?！?〕政府應(yīng)對突發(fā)事件的防御體系要基于對潛在危險(xiǎn)源可能導(dǎo)致的突發(fā)公共事件的預(yù)測，制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案和子預(yù)案，對應(yīng)全過程進(jìn)行全方位的合理規(guī)劃，落實(shí)應(yīng)對過程中預(yù)測、預(yù)警、報(bào)警、接警、處置、結(jié)束、善后等相關(guān)環(huán)節(jié)的責(zé)任部門和具體職責(zé)，實(shí)現(xiàn)“反應(yīng)及時(shí)、處置有序、應(yīng)對有效”。

具體預(yù)警體系的建立包括:一要建立一個(gè)覆蓋全社會的情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)，確保信息來源的觸角更深、渠道更廣;二要嚴(yán)格緊急重大信息報(bào)送制度，確保信息報(bào)送準(zhǔn)確、及時(shí)，為科學(xué)決策提供先機(jī);三要積極探索建立分層次的預(yù)警監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，確保情報(bào)信息處理的科學(xué)化，提高預(yù)警能力和水平。

(三)完善法規(guī)體系，健全應(yīng)對能力

法律的框架應(yīng)該是構(gòu)筑政府應(yīng)對突發(fā)事件防御體系的前提。法律法規(guī)制度建設(shè)在某種程度上比理論建設(shè)更加重要，因?yàn)樗鼘⒊橄罄碚摼唧w化、制度化，將一套套方案變成一套套系統(tǒng)，使我們對社會現(xiàn)象有了更為明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，對具體案件的處理變得有法可循。突發(fā)事件出現(xiàn)之后，常規(guī)行政對突發(fā)事件而言，由于運(yùn)行機(jī)制、權(quán)限、可供采取的措施、處理期限、責(zé)任追究等各方面的法律授權(quán)不足，難免會顯得行動遲緩，缺乏足夠的行為能力去有效制止事態(tài)的擴(kuò)展。正因?yàn)槿绱?，政府就需要及時(shí)啟動立法專門授予其用來解決突發(fā)事件的緊急行政權(quán)，以便最大限度地拯救公共利益與私人權(quán)益。〔7〕需要法律規(guī)定的內(nèi)容大致包括:法定權(quán)力的指揮、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確的責(zé)任和有效的權(quán)力執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在不同規(guī)定范圍內(nèi)的信息分享和溝通等，同時(shí)，也要對不同的組織職能、運(yùn)作方式、管理權(quán)威進(jìn)行定期的法律適用性的評價(jià)，以保證管理活動的有效性，使整個(gè)突發(fā)事件處置工作都處于法律的框架中，依法指揮、協(xié)調(diào)、運(yùn)作、管理。

政府應(yīng)急預(yù)案最重要的功能是有效應(yīng)對突發(fā)事件。有了應(yīng)急預(yù)案，在突發(fā)事件發(fā)生前可以進(jìn)行充分準(zhǔn)備，盡可能明確可能發(fā)生的事件以及發(fā)生的可能性，并最大程度地做好資源保障，有良好的備戰(zhàn)狀態(tài);對政府的脆弱性有針對性地加以減弱，使其具有更強(qiáng)的抗沖擊能力;同時(shí)對應(yīng)急過程中可能出現(xiàn)的各種情況預(yù)先設(shè)定靈活實(shí)施的規(guī)則，在突發(fā)事件發(fā)生后，及時(shí)出動應(yīng)急力量，采取有效的應(yīng)對措施，同時(shí)根據(jù)制定的應(yīng)急預(yù)案、靈活規(guī)則進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案的動態(tài)調(diào)整，最大限度地控制突發(fā)事件，減少損失;應(yīng)對結(jié)束后，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，修正應(yīng)急預(yù)案，完善應(yīng)急預(yù)案庫，為下一次可能的突發(fā)事件做準(zhǔn)備。政府機(jī)關(guān)制定和完善應(yīng)急預(yù)案體系要基于對潛在危險(xiǎn)源可能導(dǎo)致的突發(fā)事件的預(yù)測，制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案和子預(yù)案，對應(yīng)全過程進(jìn)行全方位的合理規(guī)劃，落實(shí)應(yīng)對過程中預(yù)測、預(yù)警、報(bào)警、接警、處置、結(jié)束、善后等相關(guān)環(huán)節(jié)的責(zé)任部門和具體職責(zé)，實(shí)現(xiàn)“反應(yīng)及時(shí)、處置有序、應(yīng)對有效”。

(四)組織實(shí)訓(xùn)演練，提高實(shí)戰(zhàn)能力

政府機(jī)關(guān)除了制定詳細(xì)、科學(xué)、完善的應(yīng)急處置預(yù)案，還要立足實(shí)戰(zhàn)，針對應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)演練。由應(yīng)急指揮體系組織相關(guān)部門，進(jìn)行經(jīng)常性的演練，做到熟悉預(yù)案內(nèi)容，掌握處置程序，熟悉處置技巧，從而全面提高整個(gè)應(yīng)急體系的綜合處置能力。通過突發(fā)事件的實(shí)訓(xùn)和演練能夠提高政府機(jī)關(guān)的處突實(shí)戰(zhàn)能力。其一，提高政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的指揮能力。社會每一起突發(fā)事件實(shí)際上都是一種非常的局面和形勢。參加指揮和處置突發(fā)事件的各級指揮員必須具有敏銳的洞悉事態(tài)、發(fā)現(xiàn)問題、駕馭矛盾、解決問題的能力，也就是設(shè)法控制局面和臨場指揮能力。這種能力要從臨戰(zhàn)指揮的實(shí)踐中取得，而應(yīng)急演練正是各級指揮員提高應(yīng)急指揮能力和現(xiàn)場控制水平的最好辦法。其二，檢驗(yàn)提高參戰(zhàn)人員的應(yīng)急操作能力。通過預(yù)案的演練，可以檢驗(yàn)應(yīng)急響應(yīng)人員對應(yīng)急預(yù)案、執(zhí)行程序的了解程度和實(shí)際操作技能，評估應(yīng)急培訓(xùn)效果，分析培訓(xùn)需求;同時(shí)，作為一種培訓(xùn)手段，通過調(diào)整演練難度，進(jìn)一步提高應(yīng)急處置突發(fā)事件人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高參戰(zhàn)人員應(yīng)急處置技術(shù)水平與處置隊(duì)伍的整體應(yīng)對能力，以便達(dá)到快速、有序、有效的目標(biāo)要求。其三，檢驗(yàn)和提高政府各部門協(xié)同作戰(zhàn)能力。突發(fā)事件的處置不是一個(gè)部門所能獨(dú)立完成的，必須在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下組織好各個(gè)參加單位的協(xié)同作戰(zhàn)，使每一個(gè)階段、各個(gè)環(huán)節(jié)緊密銜接、環(huán)環(huán)緊扣，按照總體目標(biāo)的要求協(xié)調(diào)配合，各盡其責(zé)，最大限度地發(fā)揮參與單位和個(gè)人的作用。通過演練，可以檢查政府機(jī)關(guān)的資源配置和布局是否合理，檢查有關(guān)部門和人員是否已熟悉并履行了他們的職責(zé)，改善不同機(jī)構(gòu)、組織和人員之間的協(xié)調(diào)問題。

〔1〕我國每年突發(fā)事件達(dá)120 萬起，損失超3 千億元〔EB/OL〕． 新浪網(wǎng)，http://news． sina． com． cn/c/2011 － 03 － 13/023222103400．shtml．

〔2〕郭曉來．美國危機(jī)管理系統(tǒng)的發(fā)展及啟示〔J〕．國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004(1)．

〔3〕〔5〕金太軍，趙軍鋒．公共危機(jī)中的政府協(xié)調(diào)〔J〕．江漢論壇，2010(11)．

〔4〕馬凱．加強(qiáng)國際交流合作，提高應(yīng)對突發(fā)事件能力〔EB/OL〕．中國政府網(wǎng)，http://www．gov．cn/ldhd/2010 －06/19/content_1631253．htm．

〔6〕楊稚廈．公共危機(jī)與政府管理模式變革〔D〕．福州:福建師范大學(xué)，2006．6．

〔7〕馮力，孫?。撜行ьA(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件能力建設(shè)〔J〕． 當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2008(7)．