陳涵

（湖北大學 政法與公共管理學院，湖北 武漢 430062）

我國農(nóng)村合作社運行的困境與對策思考

陳涵

（湖北大學 政法與公共管理學院，湖北 武漢 430062）

2006年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實施以來，農(nóng)村合作社得到了快速發(fā)展。但也面臨著合作層次不高、融資困難、人才缺乏、治理模式不規(guī)范、政府支持力度不大的問題，出現(xiàn)了發(fā)展困境。要保障農(nóng)村合作社的良性運行，應當從完善立法、規(guī)范治理機制、引導金融支持、保障社員參與等方面著手。

農(nóng)村合作社；運行困境；對策思考

一、我國農(nóng)村合作社的產(chǎn)生與發(fā)展

（一）農(nóng)村合作社的歷史變遷

農(nóng)村合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織。①在我國，合作社的思想可以追溯到建國前的1927年，毛澤東在《湖南農(nóng)民運動考察報告》里寫道：“合作社，特別是消費、販賣、信用三種合作社，確是農(nóng)民所需要的?！雹?949年，合作社制度被寫入臨時憲法。同年9月通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》第4章第38條規(guī)定，“鼓勵和扶助廣大勞動人民根據(jù)自愿原則，發(fā)展合作事業(yè)。在城鎮(zhèn)中和鄉(xiāng)村中組織供銷合作社、消費合作社、信用合作社、生產(chǎn)合作社和運輸合作社，在工廠、機關和學校中應盡先組織消費合作社。”③此后，由于眾所周知的原因，合作社發(fā)展背上了更多政治使命，比如人民公社實行的“政社合一”制度，抑制了農(nóng)村合作社的健康發(fā)展。

1978年，我國推行了農(nóng)村改革，合作社制度再次起航。2006年，我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》通過，為合作社的發(fā)展提供了法律保障，促進了合作社的蓬勃發(fā)展。截至2013年11月底，全國依法登記的農(nóng)民合作社增至95.07萬家，實有成員達7221萬戶，占農(nóng)戶總數(shù)的27.8%。④

（二）農(nóng)村合作社的主要類型

1.市場形式，即專業(yè)市場+農(nóng)戶。這種形式是農(nóng)戶根據(jù)該區(qū)域的專業(yè)市場需求來組織生產(chǎn)，是農(nóng)戶自主決策經(jīng)營權的體現(xiàn)。但這種方式存在不少問題，比如運用過程中會摻雜過多的政府行為、規(guī)范度不高、農(nóng)戶承受的自然風險和經(jīng)濟風險較大。

2.龍頭企業(yè)形式，即公司+農(nóng)戶。這種形式是龍頭企業(yè)牽引合作社發(fā)展，相比上一種形式，它降低了農(nóng)戶承受的經(jīng)濟風險。它通過合同的方式，明確公司與農(nóng)戶間的經(jīng)濟利益關系，農(nóng)戶獲得公司的市場經(jīng)驗、信息，可以靈活處理生產(chǎn)經(jīng)營，享受到農(nóng)產(chǎn)品帶來的利潤。但此方式也有不足，比如一旦市場出現(xiàn)波動，公司會因自身利益受損而拒絕給農(nóng)戶補償，風險又會轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)戶身上。

3.復合經(jīng)濟組織形式，即農(nóng)業(yè)專業(yè)協(xié)會、合作社+農(nóng)戶。這種形式主要基于自愿互助原則而形成，通過農(nóng)村合作經(jīng)濟組織，給農(nóng)業(yè)經(jīng)營提供各類服務。比如這些經(jīng)濟組織可以針對農(nóng)產(chǎn)品開展產(chǎn)銷活動，它還可以把農(nóng)產(chǎn)品從加工到批發(fā)、甚至其他服務環(huán)節(jié)所取得的農(nóng)產(chǎn)品附加值返還給農(nóng)民。這種形式?jīng)]有改變農(nóng)戶原有的經(jīng)營規(guī)模，而且還提高了農(nóng)民的市場主體地位，因此它是把農(nóng)民組織起來的較好形式。

4.自發(fā)組織形式，即合作社+農(nóng)戶+基地。這種形式是農(nóng)戶自發(fā)組建，主要發(fā)展區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品。這種形式的好處即決策民主，按股份分紅，農(nóng)戶可以用農(nóng)資、勞力、資金入股。這種形式雖然公平，但是較為松散、缺乏管理，不利于農(nóng)戶獲得長期利益。

二、我國農(nóng)村合作社運行中面臨的困境

（一）合作層次不高

近幾年來，我國的農(nóng)村合作社雖然有了較大發(fā)展，但與發(fā)達國家相比，合作社的層次不高，內(nèi)容較低，市場競爭力不強。農(nóng)民生產(chǎn)的只是初級產(chǎn)品，二次加工、深加工不夠。以農(nóng)副產(chǎn)品為例，很多地方的土特農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量雖好，但大多只停留在洗凈、切割階段，進一步的開發(fā)、包裝、推廣跟不上，其“附加值”沒有挖掘出來，市場認知度不高，所獲利益自然不理想。

（二）融資困難

農(nóng)村合作社要發(fā)展，就離不開資金的投入和支持。由于農(nóng)民自身就是弱勢群體，生存都比較困難，讓其拿出生產(chǎn)發(fā)展資金是不現(xiàn)實的。但從實踐中看，要取得金融機構的貸款，又相當困難。由于政策限定、銀行向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變，農(nóng)民從農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)業(yè)銀行獲得貸款的幾率很??；農(nóng)村信用合作社是提供農(nóng)村資金的大頭，但近年來農(nóng)村資金的大量外流也不利于農(nóng)民貸款；民間融資提供的資金量大，但利率高，對于農(nóng)民借貸壓力大、實現(xiàn)程度低。

（三）人才缺乏

合作社是一個獨立法人，對管理人員有嚴格要求。由于城鄉(xiāng)之間的差別，農(nóng)民的文化素質(zhì)相對較低，加上年輕一代的新型農(nóng)民大多外出務工，留守人口主要為老人、婦女和小孩，他們大多文化較低、思想保守、年齡偏大，不僅接受新思想的周期較長，而且對國家的農(nóng)業(yè)政策都難以讀懂。正是由于領頭人素質(zhì)不高，技術人員、管理人員缺乏，導致農(nóng)村合作社發(fā)展受到極大制約。

（四）治理模式不規(guī)范

在實踐中，各地農(nóng)村合作社的名稱、組建方式、遵循原則和運作方式差別很大。從建立模式看，有的按公司組建，有的按合作制組建，有的按社團組建，五花八門，極不規(guī)范；從機構設置看，大多數(shù)合作社沒有設立監(jiān)督機構。有的雖然按《公司法》的規(guī)定設立了監(jiān)事會，但被架空現(xiàn)象嚴重，“能人”治理模式比較普遍，權力缺乏監(jiān)督。由于治理模式不規(guī)范，工作機制不健全，導致民主管理、利益分配、監(jiān)督約束等落實不到位，合作社成員對合作社的依存度不高，聯(lián)系不緊密，影響了農(nóng)村合作社的發(fā)展壯大。

（五）政府支持力度不大

我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》雖然已實施了近7年，黨和國家也出臺了不少支持農(nóng)村合作社發(fā)展的政策，但地方的相關配套扶持政策相對滯后，等靠要的思想比較普遍。一是地方專項扶持資金數(shù)量少，受惠面不大；二是金融機構對農(nóng)村合作社的支持力度不大，農(nóng)村合作社普遍面臨著融資難的困境；三是扶持農(nóng)村合作社發(fā)展的稅收政策沒有完全落實到位；四是缺乏支持農(nóng)村合作社產(chǎn)品走向市場的綠色通道，如在農(nóng)產(chǎn)品品牌注冊、有機產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品、無公害產(chǎn)品等標識的認證過程中，沒有相關的政策扶持和優(yōu)惠。

三、完善農(nóng)村合作社運行的法律思考

（一）加強立法，建立農(nóng)村合作社良性運行的法律保障制度

一是完善《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的有關規(guī)定。針對我國農(nóng)民合作社發(fā)展的現(xiàn)狀以及暴露出的問題,修訂我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》己經(jīng)刻不容緩，主要應從農(nóng)村合作社的資本制度、自治章程、成員權利救濟三個方面來完善和推進我國的合作社立法；⑤二是要制定《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的配套法規(guī)。各地區(qū)應當根據(jù)本地實際，對農(nóng)村合作社聯(lián)社做出規(guī)定，明確農(nóng)村合作社聯(lián)社的法律地位,為聯(lián)社的發(fā)展提供法律支持，以適應農(nóng)村合作社發(fā)展的趨勢，提高農(nóng)村合作社抵御市場風險能力,改變其在市場競爭中的弱勢地位。目前，湖北⑥、黑龍江、浙江等省對農(nóng)村合作社聯(lián)社問題出臺了相應規(guī)定，但還需要完善和推廣；三是要加強立法檢查。各地人大應組織《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實施情況的專項檢查，從中發(fā)現(xiàn)問題，澄清認識，糾正違法行為，把法律的張力充分發(fā)揮出來。

（二）加強管理，建立農(nóng)村合作社良性運行的規(guī)范治理機制

一是做實農(nóng)村合作社章程。合作社章程是指農(nóng)村合作社依法制定的，規(guī)定農(nóng)民合作社名稱、住所、業(yè)務范圍、經(jīng)營管理制度等重大事項的基本文件，是農(nóng)村合作社的“憲章”。實踐表明，我國農(nóng)村合作社章程的“虛化”現(xiàn)象普遍。不僅內(nèi)容千篇一律，而且大多被束之高閣。當務之急是根據(jù)本社實際做實章程，充分發(fā)揮其內(nèi)部規(guī)范的效用；二是按照分權制衡的原則，完善合作社的組織機構。在農(nóng)村合作社組織中，應當建立監(jiān)事會，防止權利濫用；三是完善合作社的資產(chǎn)處置、財務管理、經(jīng)營決策、利益分配等重要制度，依規(guī)經(jīng)營。

（三）加強引導，建立農(nóng)村合作社良性運行的金融支持制度

一是深化金融體制改革，支持農(nóng)村村鎮(zhèn)銀行的建立。要把農(nóng)村合作社納入村鎮(zhèn)銀行的扶持重點，拓寬農(nóng)村合作社的融資渠道；二是出臺政策，鼓勵金融機構貸款向農(nóng)村合作社傾斜。金融機構要根據(jù)農(nóng)村合作社的具體情況，相應降低門檻，創(chuàng)新?lián)７绞剑ㄈ缤恋亟?jīng)營權抵押），為農(nóng)村合作社提供便利的金融服務；三是引導社會資本進入農(nóng)村合作社。目前，我國社會閑散資金較豐富，而投資渠道拓寬又有限，國家和地方應當都制定相應的鼓勵政策，引導社會資本有序進入農(nóng)村合作社；四是加大財政扶持力度。國家應當加大對農(nóng)村合作社的資金支持力度，地方應當整合強農(nóng)惠農(nóng)資金，向農(nóng)村合作社傾斜。

（四）加強監(jiān)督，建立農(nóng)村合作社良性運行的社員參與制度

農(nóng)村合作社是一種農(nóng)民成員所有、使用、民主控制、自主分配的經(jīng)濟聯(lián)合體，農(nóng)民是農(nóng)村合作社的主體。要保障農(nóng)村合作社的良性運行，必須建立和完善農(nóng)民的參與機制。一是建立信息公開制度，要利用會議、公示欄、文件等多種方式，讓社員充分了解本合作社的重大事項，保障社員的知情權；二是落實社員權利，包括參加成員大會并享有表決權、選舉權和被選舉權，按照章程規(guī)定對本社實行民主管理，按照章程規(guī)定或者成員大會決議分享盈余，查閱本社章程、成員名冊、成員大會或者成員代表大會記錄、理事會會議決議、財務會計報告和會計賬簿的權利，保障社員的參與權；三是建立權利救濟機制，對侵害合作社或者社員利益的行為，賦予社員訴訟的權利，保障社員的監(jiān)督權。

注 釋：

① 全國人大常委會辦公廳：《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，中國民主法制出版社。

② 毛澤東：《毛澤東選集第一卷》，人民出版社，1991年6月1日。

③ 中共中央文獻研究室：《建國以來重要的文獻選編第一冊》，中央文獻出版社，2011年6月。

④ http://www.yicai.com/news/2013/08/2969950.html

⑤ 曹文娟：《我國農(nóng)民合作社法律制度研究》，中央民族大學博士論文，2011年3月。

⑥ 湖北省工商行政管理局：《省工商局、省農(nóng)業(yè)廳關于農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)社登記管理工作的試行意見》，2013年5月10日。

[1]全國人大常委會辦公廳.農(nóng)民專業(yè)合作社法[M].中國民主法制出版社.

[2]毛澤東.毛澤東選集第一卷[M].人民出版社，1991-06.

[3]中共中央文獻研究室.建國以來重要的文獻選編第一冊[M].中央文獻出版社，2011-06.

[4]曹文娟.我國農(nóng)民合作社法律制度研究[A].中央民族大學博士論文，2011-03.

[5]湖北省工商行政管理局.省工商局、省農(nóng)業(yè)廳關于農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)社登記管理工作的試行意見，2013-05.

[6]唐亞，鄧軍蓉.湖北省農(nóng)民專業(yè)合作社治理結構現(xiàn)狀與對策—基于23家合作社的調(diào)查[J].長江大學學報，2013-06.

[7]胡宗山.農(nóng)村合作社：理論、現(xiàn)狀與問題[J].江漢論壇，2007，（4）.

[8]苑鵬.合作社法運行中暴露的十大問題與缺陷[J].中華合作時報，2013-08.

[9]孔祥智.合作社法修訂應研究的幾個問題 [N].中華合作時報，2013-08.

[10]楊群義.農(nóng)民專業(yè)合作社盈利分配中存在問題透析[J].中國農(nóng)業(yè)會計，2012，（7）.