楊軍

（廣西壯族自治區(qū)黨委黨校公共管理教研部，廣西南寧 530022）

·政治文明研究

縣鄉(xiāng)關系視角下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革研究

楊軍

（廣西壯族自治區(qū)黨委黨校公共管理教研部，廣西南寧 530022）

隨著中華民族偉大復興的“中國夢”的推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革如何推進倍加重要，它作為最基層的組織機構，其改革進程對“三農(nóng)”問題的解決、社會主義新農(nóng)村建設和推進“中國夢”的實現(xiàn)起著巨大作用，為加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的深入，需要找出鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革遇到的瓶頸問題，并理清深層原因，找出解決問題的辦法。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構；改革；問題；對策

我國最基層的政府機構是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，它是代表國家直接管理農(nóng)村的行政機構，它是民情、民意表達的載體，是三農(nóng)問題解決的關鍵，隨著國家對社會主義新農(nóng)村建設的日益重視，為全面建成小康社會，實現(xiàn)“中國夢”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革迫在眉睫。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的瓶頸問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能受限于縣鄉(xiāng)權責關系定位不明。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能不清，定位不明。

為了提高政府的工作效率，國家日益重視轉(zhuǎn)變政府職能，近幾年來，由中央到地方都致力于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的職能改革。但由于大多存在定位模糊，職能不夠清晰的狀況，導致所取得的效果不明顯。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構管轄的范圍主要有下列幾個部分：關于稅費征收方面，特別是上級政府稅費征收完成情況，決定著整個部門的發(fā)展。關于計劃生育實施方面，使用一票否決制對不同地區(qū)進行績效考核；關于黨的政策方針落實方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政權組織形式直面農(nóng)村廣大的農(nóng)民群眾，基層政權組織機構的在職人員起著關鍵作用，他們推動方針政策的落實與實施。同時，完成上級部門（縣）下達的各項經(jīng)濟指標，引進各類投資商推動經(jīng)濟發(fā)展，做好社會治安維穩(wěn)工作，除此之外做好其他應急工作，諸如切實做好防汛抗洪、抗旱救災、解決社會維穩(wěn)事件等。隨著國家對三農(nóng)問題的重視，農(nóng)村逐步實施稅費改革，并免收農(nóng)業(yè)稅。并且農(nóng)民思想意識的提高，越來越多的人響應計劃生育政策，使相關工作強度逐漸減弱，這些變化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作影響很大，特別是社會服務和公共管理方面，需要有更佳的服務意識。由于思維定勢難以脫離傳統(tǒng)工作理念，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的在職人員無法跟上社會發(fā)展步伐，不論是在政府班子換屆重組還是在財政分配上，充分暴露出公共產(chǎn)品和服務難以滿足當前農(nóng)民的需求。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構積極響應號召轉(zhuǎn)變政府職能，但是更多停留在表面上，而無法內(nèi)化為行動，在政府職能定位上不清晰，沒有意識到管理和服務意識的失衡，往往偏重前者輕視后者。同時政府組織機構及其工作理念和財稅制度的改革沒有真正完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革之路將布滿荊棘。

2.縣鄉(xiāng)權責關系模糊阻礙政府職能發(fā)展。

隨著政府職能的改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得更多的自主權，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權力分散，難以集中力量辦大事。在歷史發(fā)展的不同階段，分立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的部門大多數(shù)都是縣政府的附屬機構，派遣人員多數(shù)也是從屬于縣級政府?？h政府以強化管理的理由在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村建立各個職能部門，甚至以權壓人，歸根結底就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府之間存在職責模糊，責任不明等問題所致。當出現(xiàn)人員短缺時，為了滿足上級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的需要，往往身兼數(shù)職，可卻無法完成諸多工作，基層部門權力空泛。在稅費機制不斷發(fā)展的同時，農(nóng)村公共服務也發(fā)生了變化，已逐漸由之前的直接收取轉(zhuǎn)化成了如今的轉(zhuǎn)移支付，這無疑會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生影響。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員，有的利用上下級政府職能不明鉆空子，以權謀私而不是為廣大農(nóng)民群眾服務，嚴重阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能變革，影響農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展。因此，上下級組織機構權責不清，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作用難以發(fā)揮，而本應在國家和農(nóng)民之間發(fā)揮承接作用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻要不斷為上級政府勞神，使基層工作一直難以實施。最終，國家方針政策不能貫徹，農(nóng)民經(jīng)濟負擔加重，國家權力飄浮在農(nóng)村社會的上空而沒能落實，也使中央政府的影響力下降，就全中國的農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定而言也是百害無一益。

（二）縣鄉(xiāng)部門權力不對應導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權力異化。

1.縣鄉(xiāng)事權不明導致權力越位。

要實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，就要結合農(nóng)村實際情況，分配好事權，責權分明才能各司其職。當前，政府職能中縣級事權與鄉(xiāng)級事權以法律形式劃分依舊不明確。農(nóng)村社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展與傳統(tǒng)法律之間的矛盾越來越明顯，并難以滿足城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，加上上級政府的管理觀念過于冗陳，發(fā)展模式缺乏科學性，導致越位情況難以得到改善。政府做了本分以外的事，造成越位現(xiàn)象發(fā)生，比如說全程包攬了市場、企業(yè)以及非政府的運作，總的來說就是職能的“越位”。因為職權沒有明確的分配，從而導致縣鄉(xiāng)領導對市場發(fā)展與權責關系認識不清，經(jīng)濟增長與政策聯(lián)合失調(diào)以及發(fā)展情況與管理模式矛盾等現(xiàn)象。比如，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導在接到上級任務之后仍舊沿襲傳統(tǒng)的工作模式，對市場的發(fā)展情況缺乏了解，背離市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，盲目干預農(nóng)村的生產(chǎn)經(jīng)營活動，從而影響了社會經(jīng)濟的發(fā)展、削弱了農(nóng)民的主動性。總的來說，縣級政府沒能合理分配縣鄉(xiāng)事權，而縣級政府變相成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務對象，以上級的任務為工作目標，而沒能實現(xiàn)黨和國家為人民服務的宗旨，損害農(nóng)民群眾的利益，從而出現(xiàn)“越位”，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的實現(xiàn)困難重重。

2.縣鄉(xiāng)財權事權錯位導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務不清。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效運轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮公共職能以及宏觀調(diào)控手段的經(jīng)濟基礎，它是政府職能得以實現(xiàn)的前提。瓦格納法則講到，財政支出的數(shù)額隨著國民經(jīng)濟的增長而增加，社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展將會帶來財政支出的不斷增加?，F(xiàn)階段我國資金投入的方面主要是交通、辦公、宣傳、公共設施建設等領域，其最終是為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展的目的。但也同時存在部分地方政府入不敷出、負債累累等一系列問題，在很大程度上阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作進程，嚴重削弱了當?shù)仡I導干部的主動性，是政府改革中一大阻力。政府部門自身的行政因素和財政管理模式造成債務的出現(xiàn)，其中管理模式與縣鄉(xiāng)職權之間的矛盾是誘發(fā)問題的關鍵。體制的不完善和困難的財政狀況，又因受到縣級政府的重壓，可支配財政支出少之又少，對社會群眾的公共產(chǎn)品的提供和服務需求就難以滿足。而社會產(chǎn)品供給的稀缺，公共服務職責不到位歸根到底是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政危機，也是城鄉(xiāng)全面發(fā)展，社會主義新農(nóng)村建設的巨大阻礙。以此看來，政府威信力降低的主要原因是因為縣鄉(xiāng)職權分配的不合理從而引起的財政赤字。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決這些問題的方式都是拿其他用途的錢來彌補這些漏洞，漏洞補不完，只會使債務越來越大，給惠農(nóng)政策的實施與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的改革造成了重大的阻滯。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被不必要的政務考核拖累導致無法做好公共服務。

1.縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權管控引起負效應。

當下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無論是在職人員任免，政策文件的落實還是權責的實行上，都被上級牢牢地束縛著，僅擁有有限的決策權以及短缺的行政資源，盲目應對上級派遣的任務。部分縣政府在違背市場規(guī)律的情況下給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達了不切實際的工作任務，盡管出發(fā)點是無害的，但現(xiàn)實中卻造成了形式主義與面子工程泛濫等問題。歸根結底是縣級政府盲目派遣任務所致，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了替罪羊?？h政府的強制要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使職權的被動性，滿足的是上級而不是農(nóng)民群眾。超工作量的任務指標卻無能力完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人力財力物力無疑被拖垮，不利于貫徹實施國家城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略和進行新農(nóng)村建設。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正事沒辦，卻為應付上級辦了大量不該辦的事。綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處處被縣級政府制約，無論是市場公共職能的行使還是城鄉(xiāng)發(fā)展都難以完成，更不用說鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革能取得任何的效果。

2.考核體系不健全使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員產(chǎn)生怠評心理。

政府績效考核，顧名思義就是上級領導考核下級政府部門人員的行政成績和效果，然后由此評斷此部門工作的好差。通過政績了解基層的工作情況，并評定工作質(zhì)量優(yōu)劣，以此為據(jù)指導基層管理工作。因此，身為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也要接受上級政府的定期考核。但就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的評估報告而言，其設計的考核方法與項目都與實際情況相脫離，從而影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能行使。受上級績效評估壓力的影響，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中普遍出現(xiàn)權責不清、責任意識低等問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被夾在國家法律與上級政令中間，影響正常工作開展，以新農(nóng)村合作醫(yī)療保險推行為例，本是農(nóng)民自愿參加的醫(yī)療互助救濟制度，但是有些地方政府卻強迫農(nóng)民參加，向農(nóng)民要錢，目的是為了迎合上級領導的需要，以提高參合率從而提高政績考評，使政府在農(nóng)民中的公信力嚴重下降。在國家管理模式的約束下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在缺乏執(zhí)法權與監(jiān)管權的情況下行使相應的權責，這是導致政府威信力削弱的關鍵。受當?shù)厣鐣l(fā)展水平的影響，政府對公共服務職能的行使也會出現(xiàn)不同的情況。上級領導制定的考核指標缺乏客觀合理性，使大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將工作重點轉(zhuǎn)移到了業(yè)績評估與任務完成上，從而導致了權責空缺、政府官員服務意識不高等一系列問題，在制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的同時也阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的進程。

二、縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革遭遇瓶頸的原因

（一）縣鄉(xiāng)機構改革缺乏健全法律保障。

1.現(xiàn)行法律法規(guī)無法滿足改革需求。

法律是規(guī)范行為的重要手段，但現(xiàn)有的法律不健全導致難以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革有約束和促進作用，目前僅有我國的基本大法《憲法》論及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。因此，無論是創(chuàng)建法制社會的需要還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的需要，都迫切要求一部健全的法律來合理規(guī)范。但至今為止，我國仍然缺乏一部完整的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織法》以及明確的法律文獻去規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的行使，給上級政府的監(jiān)督管理工作帶來了不良的影響。法律制度的不完善，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表會也是走過場草草了事，沒能發(fā)揮最基層權力機關的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也沒能充分利用自身的職能，機構改革工作也久久不能落實。在機構改革過程中，社會規(guī)范對縣鄉(xiāng)矛盾的解決、明確兩者的權力和責任有著極其關鍵的影響。要建設新型農(nóng)村社會的途徑是要把發(fā)展經(jīng)濟與法制建設兩者結合起來，但基層內(nèi)部依然存在法制不完善，法律利用不充分等問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏明文規(guī)定推進改革工作，造成改革進程中的阻滯。

2.縣鄉(xiāng)角色不匹配導致發(fā)生以權謀私現(xiàn)象。

在政府機構大刀闊斧改革的新形勢下，政府內(nèi)部權責越位的情況愈發(fā)凸顯出來，這是個歷史遺留問題，具體表現(xiàn)在幾個方面，一是等級關系上的越位。主要涉及對象是上下級政府以及中央地方政府之間。越位情況在不同的時間、不同的范圍表現(xiàn)出不一樣的特點。二是政府職能分工不明。部門多如牛毛，對工作職責卻你推我搡，相互推諉，推卸責任。這就造成工作效率低下，溝通不暢，同事關系不和。三是上下級之間職能的錯位。主要是上級越權管理下級政府事務，或者下級干涉上級業(yè)務主管部門。在傳統(tǒng)管理模式的影響下，上下級越位現(xiàn)象普遍存在。上級過多干預下級政府行政、管理上的事宜，下級政府打擊了下級的積極性和主動性，并削弱了職能發(fā)揮的能力。法律制度的缺位，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位不清，主次不分，為應付上級指標而過多插手農(nóng)民生產(chǎn)事宜，從而產(chǎn)生了一些謀取私利的行為，但是隨著機構改革的實施，縣鄉(xiāng)兩級的職權必定重新界定，將會觸及一些部門的某些利益，這些部門為維護自身的既得利益勢必會抵制改革。

（二）機構設置的條塊關系導致低效能。

1.為應對對口管理體制設置導致機構臃腫。

國內(nèi)的經(jīng)濟管理結構由縱向和橫向這兩種方式構成，其中的縱向結構是指上下級之間的管理關系，對應的是條條；而橫向結構則是屬于某部分省市政治權限里面的政企單位，對應的是塊塊。因而在基層的組織機構里面也不可避免地要按照條塊關系的規(guī)則來開展工作。“條塊”關系既包括同一、合一作用的一面，也包括矛盾和沖突的一面。[1](p2)在條塊工作模式的實施過程中，現(xiàn)行制度規(guī)定建立上下級相互對應的組織機構，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的專用資金是由上級部門把關撥放，實際上，缺乏相關的組織機構也就意味著得不到上級給予的發(fā)展資金，缺乏部門難以對接工作，進而影響到績效考核。無論是從干部本身或是整體而言，為更長遠的壯大與發(fā)展，建立組織機構已成為必然選擇。

而基層組織機構的建立又必定要增設人手，冗員現(xiàn)在大量存在，導致部門人員之間互相推諉責任的情況不斷出現(xiàn)，反過來阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的進程。

2.管理幅度寬泛導致行政效能低下。

基層政府是在農(nóng)村地區(qū)中執(zhí)行國家職能的機構，直接體現(xiàn)國家的權威形象。環(huán)顧垂直管理部門與基層政府之間存在的關系，可以看到縣級政府當中也有相應的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構如婦聯(lián)、武裝部等黨群機構，也有國稅局、地稅局等政府稅務機構，同時也有法院、檢察院等司法機構。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織機構，所有的工作都要依靠幾十個工作人員處理，往往身兼數(shù)職，擔負著許多機構的職能工作。不過，受限于目前的行政模式與權責分配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府自主權限最少?！翱h級部門設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垂直部門的增多，造成了縣鄉(xiāng)之間的條塊分割和矛盾，嚴重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權職能的正常發(fā)揮”。[2](p174)作為最基層的政府，所有來自省級、地市級政府的行政命令它們都要完成，上級政府的監(jiān)管也使得這些工作開展時有諸多束縛，無論是行政權還是人事權、財政權都被上級主管部門鉗制，難以提高工作效率。在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能主要是完成上級政府分解下達的各項任務，[3](p6)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔了繁多的行政工作，卻沒有得到相應的管理權力，導致了基層行政工作效率極低。同時，在改革基層政府行政結構的過程中，繁雜的工作要求大量的人力資源支撐，人力資源需要財政資源作為保障，這三者之間的矛盾如何解決，在提高行政工作效率的同時精簡機構，這也是當前國內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革面臨的難題。

（三）用人機制缺陷導致難以精簡人員。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構存在冗員現(xiàn)象，為民服務意識低。

當前基層政府機構臃腫、存在冗員現(xiàn)象。即使行政體制改革已經(jīng)步上了正軌，機構臃腫的問題依然沒有被徹底解決，如何精簡機構是基層政府亟待解決的難題。表面上看雖然在編人員數(shù)量不多，但實際上外聘人員占據(jù)很大比例，超過機構所需人員的實際需求，雖然基層政府可以依靠財政收入支付外聘人員的薪資，但工作人員過多的弊端并非體現(xiàn)在工資支出上，而是體現(xiàn)在耗費了更多的財政資源上，譬如公車配置、各類補貼等等。這些機構并沒有實際創(chuàng)造經(jīng)濟效益的能力，十羊九牧，耗費著數(shù)額巨大的財政資源，這樣的財政壓力最終只會分攤到當?shù)剞r(nóng)村居民身上。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作持續(xù)進行的背景下，基層政府的職責與工作范圍都發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代服務型政府要求各地方以提高農(nóng)民經(jīng)濟水平、生活水平為己任，推進現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但目前許多地方依舊沿襲著傳統(tǒng)的行政管理理念，未能落實中央關于政府職能轉(zhuǎn)型的號召。在機構改革中，人處于最中心的地位，在增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務意識、推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展進程中具有關鍵性的影響。目前，部門之間互相推脫責任的情況也時有發(fā)生，無論是對員工主動性的增強，還是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務意識的提高以及機構改革都造成了一定程度上的阻滯。

2.人員安置難以解決導致改革受阻。

編制是政府進行人力資源管理的重要手段，是有一定數(shù)量限制的工作崗位分配，并根據(jù)編制崗位由財政統(tǒng)一撥款支付專項用人經(jīng)費。雖然目前基層政府機構臃腫已經(jīng)是不爭的事實，但受下列因素制約，精簡機構的工作并不如人意：首先，維持社會穩(wěn)定被基層政府視作最重要的任務，而為保證社會穩(wěn)定，各類行政管理機構的大面積人事變動是各地方都避免的。精簡機構開展時，必然會造成部分政府工作人員的失業(yè)，這也是威脅社會穩(wěn)定的隱患。此外，精簡機構的速度永遠趕不上人員聘用的速度，在安排退伍、退役軍人工作時，面對行政命令的基層政府唯有執(zhí)行。因此，受縣級機關部門管理模式的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構沒有能力對人才的分配與管理進行有效處理，從而導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制沒有得到充分利用，同時也沒能構建優(yōu)秀的用人體系。

3.人員分流難題阻礙改革的進行。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因其管理范圍小、經(jīng)濟基礎薄弱以及缺少下級機構部門的扶持，其擁有的財政資源相對不足、財政資金來源渠道受阻、人員分流空間有限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是所有基層政府財政渠道中最為關鍵的，它不僅能貢獻大部分財政收入，還能夠帶動當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展。但在進一步推進市場化、經(jīng)濟全球化背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的市場份額被逐漸蠶食，從前能夠救急不怕壞賬的銀行隨著市場經(jīng)濟發(fā)展走自負盈虧的商業(yè)化道路不再輕易放貸，企業(yè)資金鏈斷裂導致發(fā)展困難重重，面臨著關乎生死的轉(zhuǎn)折點，捉襟見肘。特別是一些落后貧困地區(qū)，出現(xiàn)了“當?shù)仄髽I(yè)無法帶動經(jīng)濟發(fā)展，沒有經(jīng)濟效益的項目難以被當?shù)卣С帧⒋蟛糠秩瞬诺木蜆I(yè)傾向直至政府機構”的現(xiàn)象，“吃飯財政”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不面對的一個現(xiàn)實問題。[4](p334)許多管理能力較差的基層政府財政狀況每況愈下，使當?shù)亟?jīng)濟更為困難。在當?shù)卣畽C構臃腫持續(xù)惡化的形勢下，唯有雷厲風行的精簡機構手段方能挽回局面，但因為外部經(jīng)濟環(huán)境的持續(xù)惡化也使得相關解聘人員的安置無從下手，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革舉步維艱。

三、處理好縣鄉(xiāng)關系助推鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的對策

（一）處理好縣鄉(xiāng)權責關系擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主權。

1.立法保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權。

十一屆三中全會后，我國實施數(shù)次政府機構改革,但沒有實質(zhì)性的突破，究其原因是沒有具體的法律固化改革后的成果，同時缺乏法律約束政府職能，從而造成政府內(nèi)部普遍存在越位等現(xiàn)象?；谶@種情況，我國要在了解民眾需求的基礎上制定一部相應的法律，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠合理規(guī)范自身職能，全心全意為人民服務。處理好國家與基層農(nóng)民的關系，可以從下面幾點來入手：一是社會管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家政策的實施者，也是當?shù)厣鐣€(wěn)定的維護者，其背負的重要職責是管理農(nóng)村、為農(nóng)民造福，保障農(nóng)民的合法權益。有效解決危機事件，為建立一個和諧穩(wěn)定的新型農(nóng)村社會而奮斗。二是經(jīng)濟發(fā)展?；鶎咏?jīng)濟水平的提高是推動一個地區(qū)發(fā)展的有效路徑。所以，各基層政府要明確自身的經(jīng)濟發(fā)展職責，結合當?shù)貐^(qū)位優(yōu)勢進行產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，給予企業(yè)良好的投資環(huán)境與投資氛圍，積極推行新農(nóng)合政策，以現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提高基層經(jīng)濟水平。三是公共服務。自十八大以來，打造服務型政府就是各地方工作的重點之一。具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作中，各地方政府要做好公共產(chǎn)品與公共服務的提供，如基礎設施建設、改善農(nóng)村地區(qū)義務教育辦學條件、推動新型農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)展等，建設社會主義新農(nóng)村。四是基層建設。主要涵蓋黨組織與村委會等領域的建設，以及道德、風氣等思想上的建設，同時還包括民主與法制上的建設，完善基層建設職能，以科學的方式推進基層建設。

2.理順權責關系適當放權給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

基層政府與縣級政府之間時有摩擦的原因是由于權責分配不合理，所以，縣級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門之間的權責分配需要得到明確，縣級政府應將更多的事權與財政資源下放到基層政府當中。首先，在部門的設置上，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主設立機構，以建立高效能基層組織機構為目標，在權限允許范圍內(nèi)縣級政府根據(jù)實際需要下設分支機構，縣級政府逐步放手，把重心放在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權的宏觀指導上。在人才的任用上，授予自主權，便于地方靈活選拔優(yōu)秀人才。其次，將社會管理事權下放，給予基層政府以自由發(fā)揮的空間。社會管理不是停留在紙面的理論知識，而是需要切實做好民生工作，社會管理創(chuàng)新需要有在蠻荒之地不破不立的氣勢。而基層政府是與民眾往來最為密切的官方代表，所以，要解決當?shù)氐纳鐣芾韱栴}，就需要上級政府做好心理準備，將管理權力下放基層，鼓勵其在困境中探索出全新的管理之路。再次，擴大基層政府行政自主權。在改革過程中，針對縣級政府無法及時對基層重大事件作出反應的情況，將相關的行政處置權力流轉(zhuǎn)至基層部門手上，給予其充分的處置權限。如為提高政府政務辦公效能，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務服務中心，簡化辦事流程，提高行政效能，盡快解決村民的要求，全心全意為人民服務,實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由“管理型政府”向“服務型政府”轉(zhuǎn)變。[5](p185)

3.加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策的扶持力度促發(fā)展。

確立各級政府清晰的權責分配制度，給予基層政府充分的行政處置權利，在確立基層政府自治合法性的同時，也要做到前瞻性地制定各地區(qū)的扶持政策。在實際工作中，下面幾點是值得注意的：首先是讓中央財政對地方基層政府進行幫助。當基層政府的權責得到明確后，就要實施由中央財政直接撥款至基層政府的幫扶政策，并且，要注意確定受助地方確實是需要財政幫助，同時也要促使其上級政府對其進行財政補貼，使各級別公共產(chǎn)品供應不至斷鏈。其次，調(diào)整土地經(jīng)營管理制度的適用范圍，加快農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。在不違背土地政策的基礎上，統(tǒng)籌規(guī)劃充分利用土地。利用好上級部門下派的建設用地許可范圍，積極開展基層地區(qū)建設，同時基層政府自身也要做好土地的增補、集中規(guī)劃產(chǎn)業(yè)用地等工作，在不變更土地用途與農(nóng)民自愿的前提下，允許土地流傳，承包給當?shù)佚堫^企業(yè)。

（二）明確劃分縣鄉(xiāng)政府的事權財權推動職能改革。

1.理順上下級條塊關系有針對性進行事權調(diào)整。

社會為主導、政府做輔助，無限接近與“無為而治”其實是當下較為流行的政府管理理論，但由于垂直管理部門與各地政府之間的關系存在，使得基層政府難以完成自身職責，權力過于集中，有悖于現(xiàn)代政府管理理論。所以，縣鄉(xiāng)政府之間明確權責分配是首要任務，秉著事權匹配職責的宗旨，科學分配縣鄉(xiāng)政府權責，各自完成范圍內(nèi)的本職工作，不得推諉，不得拖延。在實際工作過程中，權責分配的方式一般有下列幾種：一是針對范圍較廣但具體工作需要基層政府落實的行政管理，如基礎建設、促進現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等，就由縣鄉(xiāng)二級政府共同負責管理，由于其職責范圍較廣，因此其責任大部分應落至縣級政府身上。二是僅依靠縣級政府完成的行政管理，譬如跨區(qū)域的項目管理、保護轄區(qū)生態(tài)環(huán)境等工作，因為該類工作需要縣級財政與人力資源支撐方能完成，同時影響整個縣域發(fā)展，所以該類工作應交由縣級政府獨立完成。三是雖然具體落實需要基層政府跟進，但事實上基層政府無法支撐的工作，如新農(nóng)合、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險等工作。處理垂直管理部門與地方政府之間的關系時，要將各類資源合理配置，根據(jù)市場需求精簡機構，撤并不必要的組織機構，優(yōu)化機構配置，同時促進生產(chǎn)類單位的市場化進程。

2.有針對性劃分事權財權推動職能改革。

政府職能轉(zhuǎn)變是當前我國政府的重要任務，也是基層政府改革的關鍵工作?；鶎诱切姓Y源分配最少的政府層級，同時由于外部環(huán)境制約，利用其他資源彌補行政資源不足的可能性微乎其微。因此，改革基層政府就先要從轉(zhuǎn)變政府職能做起。唯有找到政府、市場、社會三方都能得到良好效應的制度，方能進入良性循環(huán)。由于政府職能在很大程度上受到權責分配的影響，唯有在基層政府真正使生產(chǎn)類單位步入市場化軌道，方能將其職能轉(zhuǎn)變落到實處，同時在供應公共產(chǎn)品時充分考慮到當?shù)鼐用竦男枰?。此外，秉著財權匹配事權的宗旨，各地方政府還應在保證稅收的前提下將財政重新分配，避免某一級政府出現(xiàn)財政吃緊的狀況。除此之外，還要注重農(nóng)村基礎設施建設，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，推進農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)民的經(jīng)濟發(fā)展水平，平衡城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，構建和諧社會。

（三）健全考核制度完善用人機制。

1.把民意反饋納入績效考核。

客觀合理的績效評估機制是有效管理員工、實施方針政策以及提高員工積極性的重要保障。按照農(nóng)村經(jīng)濟、公共服務、衛(wèi)生事業(yè)等領域的發(fā)展情況，要針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定相應的績效評估制度，摒棄以往以經(jīng)濟增長為考核標準的評估方法。讓群眾加入到政府機關人員的績效考核中，是新型考核機制的又一要求。提高人民生活水平，完善社會公共服務，是政府的職責所在，所以群眾對政府工作的評價是最實在和最有效的，即要建立更完整的機制來保護人民群眾的發(fā)言權，更好地實現(xiàn)對政府工作的監(jiān)督。要在人民的稱贊聲中選出真正的為民服務的好官員，關注民生，注重民意，體察民情。

2.把編制和改革成果合法化。

國內(nèi)縣鄉(xiāng)體制改革屢戰(zhàn)屢敗，很大一部分應歸咎于改革的階段性成果無法以制度的形式固化，相關工作并未有系統(tǒng)的法律約束。在體制內(nèi)部的人事決定完全由上級部門與領導敲定，下屬單位唯有執(zhí)行其行政命令，這也使編制工作缺乏法理依據(jù)。從基層政府改革過程中看到，當?shù)仡I導把持著最高的人事決策權，編制政策沒有被法律法規(guī)所約束。所以，縣鄉(xiāng)體制改革的關鍵點，在于針對編制構成建立健全法律法規(guī)，使人事任命有法可依。依法定編，就是要科學客觀地考慮自身的職責和經(jīng)濟能力，根據(jù)政府實際的崗位需要制定編制。還要考慮經(jīng)濟與社會的實際情況，在全面基本穩(wěn)定的情況下將機構工作人員歸類到法定編制中，為了預防腐敗的發(fā)生，還需要人大委員會的監(jiān)督，對任人為親，而不依法辦事的行為都要裁定無效，并對妨礙法律公正的人加以處罰。嚴格要求行政機制的人員編制，推動機構改革的有效進行。

3.裁減冗員構建科學的用人機制。

人員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中分流的方向有限，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急需解決的問題之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在實事求是的原則基礎之上，對人員進行有效配置。一是在政務管理中應用企業(yè)管理的人力資源概念?；鶎痈刹刻幱谡仗幚淼牡谝痪€，擁有寶貴的基層政務實干經(jīng)驗，對于縣鄉(xiāng)改革而言，他們是最重要的人力資源，能夠給予新農(nóng)村建設工作極大的幫助。同時，在精簡基層政務機構之時，部分技術出身的工作人員也可以安置到現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中去，為其注入強有力的技術保障。二是采用多渠道的用人方式。對沒有實際能力服務社會和行政管理的要果斷換到能夠?qū)崿F(xiàn)其價值的地方。但是有較強農(nóng)村經(jīng)濟開發(fā)能力的技術性人才要加以重視，使其能夠為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展出謀劃策，建立先進的知識信息隊伍，指導和引領農(nóng)村社會，服務經(jīng)濟社會發(fā)展。三是建立完善的社保制度，讓分流順利進行。要全面開發(fā)一切可以利用的資源，構建與市場經(jīng)濟相一致的新型社保機制。大力發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療合作組織，解決農(nóng)民看病難的問題，以及保障農(nóng)民最基本的生活基金，解決養(yǎng)老問題。全面開展社保工作，使得農(nóng)村醫(yī)療制度惠及每家每戶，較大程度上讓人員分流可以大膽地推行而沒有顧慮。

參考資料：

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[5]喬寶云.政府間財政關系[M].北京:人民出版社，2006.

責任編輯 申華

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1003-8477（2014）01-0016-07

楊軍（1980—），男，廣西壯族自治區(qū)黨委黨校公共管理教研部講師，碩士。

廣西哲學社會科學規(guī)劃2013年度研究課題“網(wǎng)絡環(huán)境下政府公信力提升研究”（13EGL001）。