路洪衛(wèi)

（湖北省社會(huì)科學(xué)院，湖北 武漢 430077）

長(zhǎng)江中游城市群以武漢城市圈、環(huán)長(zhǎng)株潭城市群、江淮城市群和鄱陽湖城市群為核心，國(guó)土面積40.34萬平方公里，涉及40個(gè)市，常駐人口約1.54億，2012年地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)6萬億以上，是4省城鎮(zhèn)化水平最高、發(fā)展勢(shì)頭最好、發(fā)展?jié)摿ψ畲蟆⒙?lián)系最為緊密的區(qū)域，2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求重視跨區(qū)域、次區(qū)域規(guī)劃，提高區(qū)域政策精準(zhǔn)性。長(zhǎng)江中游城市群是中國(guó)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中最具活力和潛力的核心地區(qū)，是中國(guó)主體功能區(qū)戰(zhàn)略中的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，從體制機(jī)制創(chuàng)新入手開啟區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新進(jìn)程是一個(gè)亟待引起重視的問題。

一、長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展面臨的障礙

隨著國(guó)家、省、市各層面形成推動(dòng)長(zhǎng)江中游城市群建設(shè)的共識(shí)，長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展進(jìn)入到全面推進(jìn)階段。而在這一進(jìn)程中，各地在區(qū)域合作、利益協(xié)調(diào)、對(duì)外開放、環(huán)境保護(hù)等方面互不協(xié)調(diào)、互為掣肘的矛盾日益凸顯，阻礙了區(qū)域整體優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮和競(jìng)爭(zhēng)力的提升。

（一）缺乏統(tǒng)一的戰(zhàn)略合作規(guī)劃

促進(jìn)長(zhǎng)江中游城市群健康可持續(xù)發(fā)展，需要科學(xué)、準(zhǔn)確、清晰地明確各城市的發(fā)展定位，形成良性競(jìng)爭(zhēng)、互補(bǔ)發(fā)展的格局。目前，湘鄂贛皖4省積極推進(jìn)長(zhǎng)江中游城市群建設(shè)，并努力使之上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。但是，城市群建設(shè)還沒有明確具體的規(guī)劃，4省缺乏整體銜接配套機(jī)制，導(dǎo)致空間開發(fā)仍處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，生產(chǎn)力整體布局和資源環(huán)境承載力空間稟賦、人口分布不統(tǒng)籌、不協(xié)調(diào)。因此，如何從戰(zhàn)略和全局角度，優(yōu)化長(zhǎng)江中游城市群資源和要素在國(guó)土空間上的配置，加強(qiáng)區(qū)域功能整合和空間整合，更好地發(fā)揮城市群整體的集聚效應(yīng)和輻射功能，已成為長(zhǎng)江中游城市群進(jìn)一步發(fā)展需要研究解決的首要問題。

（二）區(qū)域合作組織形式較為松散

長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)推進(jìn)的階段，高層領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了雙邊互訪和多邊協(xié)商，建立了合作框架協(xié)議，4省政府各有關(guān)部門間、市與市之間訂立了很多合作協(xié)議。但很多合作項(xiàng)目涉及到責(zé)任主體和資金問題，由于缺乏實(shí)體性合作推進(jìn)機(jī)構(gòu)，區(qū)域合作很難落到實(shí)處，而且對(duì)落實(shí)合作項(xiàng)目工作也沒有明確的問責(zé)機(jī)制，合作事項(xiàng)落實(shí)情況往往不能影響各地政府或相關(guān)部門工作績(jī)效，因此得不到應(yīng)有的重視。與此同時(shí)，武漢城市圈、環(huán)長(zhǎng)株潭城市群、江淮城市群和鄱陽湖城市群各自的一體化處于“打基礎(chǔ)”階段，這就必然使小圈(群)合作遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于大區(qū)位合作，實(shí)效性強(qiáng)的合作機(jī)制還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（三）區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

長(zhǎng)江中游城市群處于起步階段，4省間缺乏相應(yīng)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，各地出于加快自身發(fā)展的考慮，往往從本地區(qū)、本城市的利益出發(fā)，對(duì)長(zhǎng)江中游城市群的整體協(xié)調(diào)發(fā)展造成不利影響。在招商引資方面，競(jìng)相出臺(tái)優(yōu)惠政策，競(jìng)相在用地和稅收方面提供有利條件。在跨界基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境治理方面，公路建設(shè)尚存在不少斷頭路和瓶頸路；長(zhǎng)江中游航道建設(shè)缺乏穩(wěn)定的投資渠道，投入嚴(yán)重不足；沿江省市港口建設(shè)缺乏整體規(guī)劃；區(qū)域性環(huán)境問題日益凸顯，長(zhǎng)江沿線城市跨界水污染、大氣污染時(shí)有發(fā)生。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，各城市分工銜接不夠，武漢、長(zhǎng)沙、合肥、南昌都把汽車及零配件、裝備制造、電子信息等作為支柱產(chǎn)業(yè)，而橫向聯(lián)系層次較低、配套水平不高，不能形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)。在市場(chǎng)方面，區(qū)域內(nèi)部人才、資本、技術(shù)等要素資源流動(dòng)還沒有足夠暢通。另外，各地保障制度不統(tǒng)一，使得社會(huì)保障在區(qū)際之間的轉(zhuǎn)移阻礙重重；4省間的科技、教育、人才等資源分散。如何從區(qū)域整體發(fā)展的角度出發(fā)，協(xié)調(diào)區(qū)際利益，建立行之有效的區(qū)域聯(lián)合協(xié)作機(jī)制，是長(zhǎng)江中游城市群健康發(fā)展的重要保障。

（四）對(duì)外開放程度相對(duì)不足

長(zhǎng)江中游地區(qū)開放合作的程度相對(duì)不足，在對(duì)外開放發(fā)展基礎(chǔ)上明顯低于東部沿海地區(qū)，在對(duì)外開放政策支持程度上則整體弱于西部地區(qū)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下長(zhǎng)江中游地區(qū)地理位置“居中獨(dú)厚”的相對(duì)優(yōu)勢(shì)變成了全方位開放條件下“不沿邊、不靠海”的相對(duì)劣勢(shì)，推進(jìn)開放合作，長(zhǎng)江中游地區(qū)缺乏便捷高效的交通通道、統(tǒng)一開放的市場(chǎng)體系和與國(guó)際化相適應(yīng)的管理體制，與沿海、沿邊地區(qū)相比，長(zhǎng)江中游地區(qū)開放合作的難度更大，成本代價(jià)也更高。因而，迫切需要更大力度的全方位深化對(duì)外開放，盡快打造成內(nèi)陸開放高地，以開放帶動(dòng)改革，以開放使長(zhǎng)江中游地區(qū)走向全國(guó)、面向世界，使長(zhǎng)江中游城市群發(fā)揮承東啟西、連南貫北的獨(dú)特作用。

（五）資源環(huán)境面臨諸多挑戰(zhàn)

長(zhǎng)江中游城市群作為國(guó)家重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口集聚，接納限制開發(fā)區(qū)域及禁止開發(fā)區(qū)域的轉(zhuǎn)移人口，承接?xùn)|部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，這一發(fā)展趨勢(shì)必將帶來極大的資源需求，產(chǎn)生大量的生產(chǎn)性和生活性污染，使城市群發(fā)展面臨極大的資源環(huán)境挑戰(zhàn)。而行政區(qū)劃將長(zhǎng)江中游地區(qū)的自然環(huán)境人為地分割，由于不同行政區(qū)各自對(duì)轄區(qū)內(nèi)的資源利用、污染治理負(fù)責(zé)，限制了跨區(qū)域?qū)Νh(huán)境資源的充分利用。如何處理好長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展與資源環(huán)境承載能力、生態(tài)安全格局之間的矛盾，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)一體化，騰出更大的資源環(huán)境容量和承載力，有效推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，這是長(zhǎng)江中游城市群迫切需要解決的重大課題。

二、長(zhǎng)江中游城市群協(xié)調(diào)發(fā)展總體思路

影響長(zhǎng)江中游城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)根本性制約因素是制度的障礙，因此必須從體制機(jī)制創(chuàng)新入手，圍繞長(zhǎng)江中游城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略定位，開啟生態(tài)文明理念下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新進(jìn)程。

（一）長(zhǎng)江中游城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略定位

推進(jìn)長(zhǎng)江中游城市群區(qū)域一體化發(fā)展，首先應(yīng)明確其戰(zhàn)略定位，要通過整體規(guī)劃和集成，形成跨省域的經(jīng)濟(jì)一體化大城市群，在新型城鎮(zhèn)化、拉動(dòng)內(nèi)需、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、生態(tài)文明等方面探索新路，打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)極。一是打造新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)。長(zhǎng)江中游地區(qū)連接中東西三大區(qū)域，在全國(guó)新型城鎮(zhèn)化格局中占據(jù)重要地位，積極探索以不犧牲農(nóng)業(yè)和環(huán)境資源為代價(jià)的新型城鎮(zhèn)化道路，堅(jiān)持新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，在城市間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合理分工的基礎(chǔ)上，優(yōu)化城市的功能與結(jié)構(gòu)，提升城市的品位和質(zhì)量，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展力度，共同尋求一種城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善、綜合承載能力不斷增強(qiáng)、人居環(huán)境不斷改善、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)深刻改變的新型城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)形式。二是打造生態(tài)文明建設(shè)先導(dǎo)區(qū)。依托“兩型”社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明的試點(diǎn)，從美麗中國(guó)的戰(zhàn)略高度，積極探索生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，以水資源合理利用、水環(huán)境保護(hù)和治理等為重心，為全國(guó)大江大湖綜合整治和流域綜合開發(fā)提供示范，努力打造全國(guó)生態(tài)型城市群的“兩型”社會(huì)建設(shè)的示范區(qū)。三是努力成為擴(kuò)大內(nèi)需的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)。長(zhǎng)江中游城市群居中部地區(qū)核心區(qū)域，在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)體系中處于樞紐地位。以武漢為中心的4小時(shí)高鐵圈內(nèi)聚集著數(shù)億人口，市場(chǎng)空間廣闊。充分利用綜合交通運(yùn)輸樞紐地位，集中優(yōu)勢(shì)資源，加快自主創(chuàng)新步伐，提高工業(yè)化層次與水平，打造我國(guó)重要的能源原材料基地、裝備制造及高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地，構(gòu)建以內(nèi)需拉動(dòng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新模式，成為中部地區(qū)的核心區(qū)域和支撐地帶，在推進(jìn)中部地區(qū)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展中發(fā)揮引領(lǐng)、帶動(dòng)和示范作用。四是構(gòu)建國(guó)家糧食安全重要保障區(qū)。湘鄂贛皖4省都是國(guó)家糧食主產(chǎn)區(qū)，也是全國(guó)淡水養(yǎng)殖資源最富集的區(qū)域。積極開展跨流域、跨區(qū)域的共同行動(dòng)，把優(yōu)化農(nóng)業(yè)、漁業(yè)區(qū)劃布局與加速推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)的現(xiàn)代化結(jié)合起來，大力提高農(nóng)業(yè)、漁業(yè)綜合生產(chǎn)能力，構(gòu)建國(guó)家糧食安全重要保障區(qū)。

圍繞長(zhǎng)江中游城市群的戰(zhàn)略定位，按照“高起點(diǎn)、多方位、新模式”的總體要求，強(qiáng)化區(qū)域合作與發(fā)展。“高起點(diǎn)”就是在中國(guó)地域分工體系發(fā)展過程中，使長(zhǎng)江中游城市群成為國(guó)內(nèi)擴(kuò)大內(nèi)需的主戰(zhàn)場(chǎng)，充分發(fā)揮極化和擴(kuò)散效應(yīng)，促進(jìn)全國(guó)健康可持續(xù)發(fā)展?！岸喾轿弧本褪切纬扇轿?、多層次、寬領(lǐng)域的對(duì)內(nèi)對(duì)外開放格局，各省既能在區(qū)域一體化中獲取更多發(fā)展“紅利”，又能在長(zhǎng)江中游城市群整體對(duì)外開放格局中獲取更大發(fā)展空間?！靶履Ｊ健本褪且宰灾鲃?chuàng)新、兩型社會(huì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)為主題，強(qiáng)化戰(zhàn)略合作，構(gòu)建生態(tài)文明體系下的區(qū)域合作發(fā)展的新模式。

（二）長(zhǎng)江中游城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理

城市群的一體化協(xié)調(diào)發(fā)展既有許多共同的利益訴求，又有許多利益矛盾和困難，如何把握其協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理，學(xué)者主要從以下4個(gè)角度進(jìn)行了研究：一是從城市群系統(tǒng)的協(xié)調(diào)機(jī)理角度，覃成林、周姣提出城市群內(nèi)部的各個(gè)城市之間相互開放，形成有利于資源和要素自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源和要素優(yōu)化配置的環(huán)境;通過競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)選或者政府推動(dòng)，形成以產(chǎn)業(yè)分工和合作為主要內(nèi)容的功能分化，依此形成日益密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和發(fā)展上的依賴、互動(dòng)關(guān)系；通過城市之間的平等協(xié)商或上一級(jí)政府的安排，共同解決跨區(qū)域的交通、通信、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等公共領(lǐng)域的問題，降低交易成本；[1]陳群元、宋玉祥構(gòu)建了主要針對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市群的治理式協(xié)調(diào)模型和主要針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市群的預(yù)防式協(xié)調(diào)模型。[2]二是從城市群發(fā)展驅(qū)動(dòng)力角度，王婧、方創(chuàng)琳提出經(jīng)濟(jì)全球化、新型工業(yè)化、信息化、交通快速化、新政策將成為未來中國(guó)城市群發(fā)育的新型驅(qū)動(dòng)力；[3]王磊等認(rèn)為由于我國(guó)處于工業(yè)化與全球化、信息化、市場(chǎng)化的多重進(jìn)程中，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，城市群發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制與治理挑戰(zhàn)既有相同之處，也有差別。[4]三是從政府主導(dǎo)推進(jìn)角度，熊雪如、覃成林提出城市群協(xié)調(diào)發(fā)展模式著重強(qiáng)調(diào)的是政府如何從空間發(fā)展協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行協(xié)調(diào)、社會(huì)組織協(xié)調(diào)、公共設(shè)施協(xié)調(diào)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)5個(gè)方面作用于城市群協(xié)調(diào)發(fā)展。[5]四是從城市群治理角度，治理一詞越來越多用于研究當(dāng)代城市群的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)沖突，并形成了單中心主義、多中心主義和新區(qū)域主義三個(gè)相互競(jìng)爭(zhēng)而又演進(jìn)的流派，[6]關(guān)注點(diǎn)在于如何有效地整合資源。

總之，城市群區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展存在兩種范式：以市場(chǎng)為重心的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)范式和以政府為重心的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)范式。從市場(chǎng)推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展看，由于外部性的、公共產(chǎn)品的存在，市場(chǎng)機(jī)制本身不能夠解決社會(huì)目標(biāo)問題，不能實(shí)現(xiàn)區(qū)域的合作效果。針對(duì)市場(chǎng)失靈問題，需要政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的領(lǐng)域有區(qū)域環(huán)境保護(hù)（存在經(jīng)濟(jì)外部性）、區(qū)域性大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（公共物品）、區(qū)域公平維護(hù)（市場(chǎng)機(jī)制本身不能夠解決社會(huì)目標(biāo)問題）等方面，而目前省級(jí)政府對(duì)這些領(lǐng)域的跨區(qū)域調(diào)控能力有限，缺乏必要的調(diào)控手段（資金、法律等），而在現(xiàn)行行政區(qū)經(jīng)濟(jì)格局下，從政府推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展看，又存在著“囚徒困境”和“搭便車”問題。因此，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制或者政府推進(jìn)都存有問題，表現(xiàn)為市場(chǎng)失靈或政府失效，必須構(gòu)建多元化的治理機(jī)制。同時(shí)，不少國(guó)家的城市群都在努力建設(shè)一體化發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制，做了許多有益的探索，取得了一些成就和經(jīng)驗(yàn)，值得我們借鑒。例如英國(guó)大倫敦行政架構(gòu)的一體化協(xié)調(diào)模式、美國(guó)的城市政府之間的協(xié)會(huì)協(xié)議與特設(shè)機(jī)構(gòu)的模式、日本的核心城市主導(dǎo)協(xié)調(diào)的模式、法國(guó)的城市(鎮(zhèn))聯(lián)合體的協(xié)調(diào)模式、長(zhǎng)三角地方政府聯(lián)席會(huì)議制度等。

長(zhǎng)江中游城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理的確立應(yīng)從強(qiáng)化城市群系統(tǒng)協(xié)調(diào)性、增強(qiáng)城市群發(fā)展驅(qū)動(dòng)力的角度出發(fā)，在長(zhǎng)江中游地區(qū)資源配置中，要讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用，并更好地發(fā)揮政府作用。要把握全面深化改革的總體要求，針對(duì)區(qū)域一體化中市場(chǎng)失靈或政府失效的具體領(lǐng)域，正確地處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，從區(qū)域治理的角度來審視城市群內(nèi)政府間的合作，分層次地推進(jìn)長(zhǎng)江中游城市群區(qū)域合作體制機(jī)制的創(chuàng)新，在跨區(qū)域交通、生態(tài)文明建設(shè)、社會(huì)事業(yè)等體制機(jī)制創(chuàng)新方面，積極構(gòu)建政府主導(dǎo)型區(qū)域合作機(jī)制；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、對(duì)外開放等體制機(jī)制的創(chuàng)新方面，構(gòu)建政府引導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的區(qū)域合作機(jī)制；在區(qū)域市場(chǎng)發(fā)展等機(jī)制創(chuàng)新方面，構(gòu)建市場(chǎng)主導(dǎo)型區(qū)域合作機(jī)制。

（三）長(zhǎng)江中游城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的基本路徑

依據(jù)長(zhǎng)江中游城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理，其發(fā)展路徑的選擇就是從追求區(qū)域共同利益這一合作原則出發(fā)，推進(jìn)4省政府建立利益共享、溝通有效、決策迅速、信息通達(dá)的政府合作模式，以政府合作為基礎(chǔ)，以解決一體化難題為突破口，充分整合優(yōu)勢(shì)資源，實(shí)現(xiàn)整體效益的乘數(shù)效應(yīng)。

一是“五維合一”。隨著我國(guó)進(jìn)入全面建成小康社會(huì)決定性階段和深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式攻堅(jiān)時(shí)期，按照長(zhǎng)江中游城市群打造新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)先導(dǎo)區(qū)、擴(kuò)大內(nèi)需的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)、國(guó)家糧食安全重要保障區(qū)的定位，長(zhǎng)江中游城市群不再是“單打一”的經(jīng)濟(jì)類命題，更多的是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、行政、文化、生態(tài)“五維合一”的命題，需要在“五維”一體化中尋找體制機(jī)制的制度性突破，在深化改革中發(fā)現(xiàn)新的動(dòng)力源和增長(zhǎng)極。

二是合作共贏。從區(qū)域合作的角度形成多邊協(xié)調(diào)關(guān)系，集中力量打造共同利益，在充分尊重各地利益的基礎(chǔ)上，考慮到湘鄂贛皖4省各自的需求，以自主創(chuàng)新、兩型社會(huì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)為主題，共同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，處理好城市群發(fā)展與資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，走出一條創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、“四化”同步、協(xié)同拉動(dòng)、綠色崛起的新路子。與此同時(shí)，中央政府及各地政府要采取積極措施加以引導(dǎo)與推動(dòng)，在投資、金融、財(cái)政、稅收、土地及人才政策等方面逐步消除區(qū)域合作中的各種行政性保護(hù)和市場(chǎng)自身無法克服的障礙，實(shí)現(xiàn)4省的整體綜合實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力的提升，通過利益協(xié)調(diào)和利益分享的機(jī)制使各地都能從區(qū)域合作中獲得好處，形成“共贏”局面。

三是雙管齊下。按照打基礎(chǔ)、管長(zhǎng)遠(yuǎn)的要求，雙管齊下。首先，著力于“共同”，在爭(zhēng)取國(guó)家政策、承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方面形成聯(lián)動(dòng)，4省攜手互補(bǔ)，做到機(jī)遇共同把握，資源共同利用，品牌共同打造，市場(chǎng)共同建設(shè)，產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展，改革共同推進(jìn)，共同打造長(zhǎng)江中游城市集群發(fā)展愿景。其次，著力于“合力”，通過完善區(qū)域合作和推進(jìn)制度創(chuàng)新，把各種促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的力量與措施有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)省政府推動(dòng)與各市推動(dòng)的結(jié)合、政府推動(dòng)與社會(huì)能動(dòng)的結(jié)合、領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商與部門推進(jìn)的結(jié)合等，形成長(zhǎng)江中游城市集群發(fā)展合力。

三、長(zhǎng)江中游城市群體制機(jī)制創(chuàng)新框架

長(zhǎng)江中游城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展，體制機(jī)制創(chuàng)新十分重要。要以打破阻礙區(qū)域合作的體制障礙和制度壁壘為重點(diǎn)，深化重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，加快建立有利于長(zhǎng)江中游城市群相互促進(jìn)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利合作的制度體系。

（一）健全國(guó)土空間開發(fā)機(jī)制

建立健全4省規(guī)劃協(xié)調(diào)制度，優(yōu)化國(guó)土空間的開發(fā)格局，推進(jìn)長(zhǎng)江中游城市群生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。

一是建立健全規(guī)劃銜接機(jī)制。按照主體功能區(qū)布局，推進(jìn)長(zhǎng)江中游城市群各城市在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)布局、環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃加強(qiáng)對(duì)接，確保空間布局協(xié)調(diào)、時(shí)序安排統(tǒng)一，共同規(guī)劃實(shí)施一批區(qū)域重大合作項(xiàng)目。推進(jìn)省際邊界區(qū)域開展規(guī)劃協(xié)商，倡導(dǎo)開展城市（鎮(zhèn)）之間雙邊或多邊合作，并大力推進(jìn)編制聯(lián)合規(guī)劃。具有區(qū)域性影響項(xiàng)目的規(guī)劃建設(shè)，如垃圾填埋場(chǎng)、污水處理廠、污染型項(xiàng)目等可能對(duì)相鄰地區(qū)造成影響的，應(yīng)當(dāng)征求相鄰地區(qū)的規(guī)劃意見。

二是建立健全區(qū)域扶持機(jī)制。對(duì)于長(zhǎng)江中游地區(qū)限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，積極構(gòu)建扶持機(jī)制。限制開發(fā)區(qū)域通過爭(zhēng)取中央加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，重點(diǎn)在科技改造與技術(shù)更新、歷史文化資源保護(hù)、基礎(chǔ)教育、職業(yè)培訓(xùn)等方面予以傾斜，大力扶持長(zhǎng)江中游城市群內(nèi)的老工業(yè)基地城市、礦業(yè)（資源）型城市、歷史文化名城、革命老區(qū)發(fā)展。建立健全禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償政策措施，大力推進(jìn)長(zhǎng)江中游城市群國(guó)家級(jí)水土保護(hù)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)；把小流域綜合治理與林果或其他產(chǎn)業(yè)開發(fā)相結(jié)合，力爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)效益同步提高；探索推進(jìn)生態(tài)移民，鼓勵(lì)居民向城鎮(zhèn)集中或其他地區(qū)轉(zhuǎn)移。

三是建立健全空間開發(fā)合作機(jī)制。推進(jìn)沿江城市跨江聯(lián)動(dòng)發(fā)展，重點(diǎn)推進(jìn)鄂州—黃州、黃石—散花（黃岡）、九江—小池（黃岡）、安慶—大渡口（池州）、池州—藕山（安慶）、銅陵—陳謠湖（安慶）、岳陽—白螺（荊州）等跨江聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)城市交通、供電、供水、通信等基礎(chǔ)設(shè)施跨江全面對(duì)接。推進(jìn)省際邊界區(qū)域合作，深化咸岳九“小三角”合作，推進(jìn)幕阜山區(qū)上升到國(guó)家級(jí)扶貧開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)，爭(zhēng)取享受羅霄山片區(qū)、大別山片區(qū)扶貧攻堅(jiān)同等政策；深化洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)合作，推進(jìn)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)向國(guó)家申請(qǐng)國(guó)家農(nóng)業(yè)生態(tài)重點(diǎn)保護(hù)區(qū)。

（二）健全跨區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制

借鑒長(zhǎng)三角、珠三角區(qū)域合作體制，采取“自主參與，集體協(xié)商，共同承諾”的方針，建立“上下聯(lián)動(dòng)、兩級(jí)運(yùn)作、多方參與”的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制。

“上下聯(lián)動(dòng)”即將長(zhǎng)江中游城市群的發(fā)展上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，國(guó)家和4省政府上下聯(lián)動(dòng)，共同推進(jìn)。由國(guó)家主導(dǎo)從戰(zhàn)略規(guī)劃布局和區(qū)域發(fā)展政策方面加強(qiáng)具體指導(dǎo)和支持，編制長(zhǎng)江中游城市群總體發(fā)展規(guī)劃以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)事業(yè)與公共服務(wù)等專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃。4省政府加強(qiáng)與國(guó)家有關(guān)部門的溝通銜接，建立完善省部合作制度，爭(zhēng)取與國(guó)家相關(guān)部委簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，在更大范圍、更高層次、更廣領(lǐng)域上爭(zhēng)取國(guó)家部委支持。爭(zhēng)取省部協(xié)商會(huì)議和省際聯(lián)席會(huì)議共同舉行，每年會(huì)商一次，協(xié)調(diào)重大合作事項(xiàng)，爭(zhēng)取國(guó)家部委在資金、項(xiàng)目、政策等方面給予積極支持。

“兩級(jí)運(yùn)作”即湘鄂贛皖4省建立決策協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層“兩級(jí)運(yùn)作”的區(qū)域合作機(jī)制。一是決策協(xié)調(diào)層，包括省長(zhǎng)聯(lián)系會(huì)議制度、政府秘書長(zhǎng)協(xié)調(diào)制度。每年定期召開一次由省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)參與的省際聯(lián)席會(huì)議，明確下一年合作的方向和重點(diǎn)，向國(guó)務(wù)院、有關(guān)部委爭(zhēng)取有關(guān)政策和項(xiàng)目，就合作中需要解決的重大問題進(jìn)行集體磋商；由4省政府秘書長(zhǎng)或副秘書長(zhǎng)參加的政府秘書長(zhǎng)協(xié)調(diào)會(huì)議負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)合作事項(xiàng)的進(jìn)展，組織有關(guān)單位聯(lián)合編制推進(jìn)合作發(fā)展的專題計(jì)劃。二是執(zhí)行層，包括部門銜接落實(shí)制度、城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)制度。構(gòu)建由各省直部門組成的部門銜接落實(shí)制度，有關(guān)主管部門成立重點(diǎn)合作專題組，在發(fā)展規(guī)劃、重大交通基礎(chǔ)設(shè)施、市場(chǎng)一體化、產(chǎn)業(yè)布局、長(zhǎng)江岸線資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)、文化旅游、科技教育、社會(huì)事業(yè)等諸多重要方面加強(qiáng)相互間的協(xié)商與銜接落實(shí)，共同爭(zhēng)取相關(guān)國(guó)家部委支持；構(gòu)建由4個(gè)省會(huì)城市為核心、逐步吸引城市群各地級(jí)市參與的城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)制度，深化“武漢共識(shí)”、“長(zhǎng)沙宣言”，探索和推進(jìn)城市間雙邊及多邊合作項(xiàng)目的實(shí)施；聯(lián)合舉行重大會(huì)展，聯(lián)合開展傳媒推介，聯(lián)合開展境外招商，塑造長(zhǎng)江中游城市群整體品牌。

“多方參與”即推進(jìn)社會(huì)力量積極參與長(zhǎng)江中游城市群建設(shè)，努力形成長(zhǎng)江中游城市群一體化發(fā)展的強(qiáng)大合力。組建長(zhǎng)江中游城市群研究中心，開展關(guān)于長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展與合作的課題研究,積極推進(jìn)長(zhǎng)江中游城市群各類學(xué)術(shù)論壇，為城市群建設(shè)提供理論支持；充分發(fā)揮行業(yè)組織在城市群建設(shè)中的積極作用，選擇城市群關(guān)聯(lián)度強(qiáng)、配套效率高、發(fā)展情景廣闊的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，成立行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)盟，在信息溝通、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定、市場(chǎng)的規(guī)范等方面等領(lǐng)域加強(qiáng)組織和指導(dǎo)；建立長(zhǎng)江中游城市群企業(yè)聯(lián)系會(huì)制度，積極推進(jìn)區(qū)域內(nèi)企業(yè)相互考察學(xué)習(xí)、洽談合作項(xiàng)目，在共創(chuàng)商機(jī)、產(chǎn)品設(shè)計(jì)研發(fā)、市場(chǎng)開拓、經(jīng)營(yíng)管理等方面加強(qiáng)協(xié)調(diào)及協(xié)作；加強(qiáng)新聞媒體的互動(dòng)、聯(lián)合和交流，對(duì)長(zhǎng)江中游城市群進(jìn)行全面、立體、多方位的展示，為長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展?fàn)I造良好輿論氛圍。

（三）建立橫向利益分配機(jī)制

實(shí)現(xiàn)互利共贏是長(zhǎng)江中游城市群建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，通過責(zé)任共擔(dān)、利益分享，增強(qiáng)合作動(dòng)力，減少合作阻力，提升合作耐力。

一是推進(jìn)重大項(xiàng)目責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。加強(qiáng)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的綜合協(xié)調(diào)管理，統(tǒng)籌規(guī)劃長(zhǎng)江中游城市群基礎(chǔ)設(shè)施的整體布局和功能定位，強(qiáng)化重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)上的合作與協(xié)調(diào)；加快推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源基礎(chǔ)設(shè)施、水利基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施、信息基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享，按照利益均沾、合理分擔(dān)的原則，共同負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施的投入；統(tǒng)籌推進(jìn)4省就業(yè)、科技、教育、社保、衛(wèi)生服務(wù)體系等銜接，加快社會(huì)保障的異地銜接改革，探索建立醫(yī)?？缡?bào)銷、異地領(lǐng)取養(yǎng)老金資格認(rèn)證、醫(yī)療衛(wèi)生資源跨省共享、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急合作、食品醫(yī)藥安全工作聯(lián)動(dòng)、科教資源共建共享等機(jī)制。

二是建立區(qū)域市場(chǎng)互融互通機(jī)制。制定協(xié)調(diào)統(tǒng)一的負(fù)面清單，消除區(qū)域內(nèi)阻礙產(chǎn)品和生產(chǎn)要素流動(dòng)的制度性障礙，使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，共同培育和發(fā)展統(tǒng)一的消費(fèi)品市場(chǎng)、生產(chǎn)資料市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)、人力資源市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)和信息市場(chǎng)等，形成各種商品、服務(wù)和要素自由流動(dòng)的市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)體系；構(gòu)建各城市間勞動(dòng)力自由流動(dòng)的市場(chǎng)體系，在戶籍管理制度、就業(yè)制度、人才檔案、資質(zhì)認(rèn)證、社會(huì)保障、醫(yī)療制度、教育制度等方面，形成區(qū)域統(tǒng)一政策;構(gòu)建統(tǒng)一的投資和金融體系，加強(qiáng)城市間金融保險(xiǎn)市場(chǎng)的相互滲透，形成統(tǒng)一的資本市場(chǎng);構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，通過資產(chǎn)紐帶聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)企業(yè)之間和城市之間的資產(chǎn)重組和利益整合;推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管的區(qū)域聯(lián)動(dòng)，建立健全統(tǒng)一的市場(chǎng)主體信用信息平臺(tái)和信用信息記錄、歸集、查詢、應(yīng)用制度。

三是建立跨地區(qū)投資與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移利益分享機(jī)制。鼓勵(lì)企業(yè)圍繞食品、汽車、化工、裝備制造、電子信息、旅游等行業(yè)跨區(qū)域投資、聯(lián)合發(fā)展和并購(gòu)重組，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合形成一批大企業(yè)集團(tuán)，地區(qū)間可根據(jù)并購(gòu)或重組企業(yè)各自的資產(chǎn)規(guī)模和盈利能力，簽訂財(cái)稅利益分成協(xié)議，實(shí)現(xiàn)企業(yè)并購(gòu)重組成果共享，引導(dǎo)生產(chǎn)要素合理流動(dòng)；聯(lián)合長(zhǎng)江中游各地有共建合作基礎(chǔ)或意愿的園區(qū)建立長(zhǎng)江中游園區(qū)共建聯(lián)盟，鼓勵(lì)采取“飛地模式”加強(qiáng)園區(qū)開發(fā)建設(shè)合作，采用扶持共建、托管建設(shè)、股份合作、產(chǎn)業(yè)招商等模式，將園區(qū)服務(wù)業(yè)優(yōu)先委托給發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)承擔(dān)，并通過稅收分成讓發(fā)達(dá)地區(qū)政府分享共建園區(qū)收益。

（四）深化生態(tài)文明建設(shè)機(jī)制

長(zhǎng)江中游城市群在生態(tài)文明建設(shè)方面需采取共同行動(dòng)，破解資源環(huán)境約束，在集約節(jié)約利用土地、建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)方面做出更大的努力。

一是完善集約節(jié)約利用土地體制機(jī)制。打破土地規(guī)劃的行政區(qū)域限制，在國(guó)家相關(guān)部門的協(xié)調(diào)下制訂長(zhǎng)江中游地區(qū)土地利用總體規(guī)劃，探索在長(zhǎng)江中游城市群實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)定居規(guī)模相掛鉤、新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)與當(dāng)?shù)赝恋亻_發(fā)和整理數(shù)量相掛鉤等 “三掛鉤”政策。通過區(qū)域間橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等措施，推動(dòng)長(zhǎng)江中游城市群內(nèi)建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域交易。

二是建立區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制。完善跨界污染聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制，建立污染聯(lián)防聯(lián)控平臺(tái)，以地級(jí)及以上城市為主，打造區(qū)域水環(huán)境綜合治理、大氣污染控制、危險(xiǎn)化學(xué)品與危險(xiǎn)廢物管理、土壤污染等生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治平臺(tái)，建立跨區(qū)域流域環(huán)境執(zhí)法合作機(jī)制、部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制和信息(包括重大環(huán)境事件)通報(bào)機(jī)制，對(duì)生態(tài)環(huán)境的敏感區(qū)域、重大環(huán)境污染事件、環(huán)境保護(hù)需求和重點(diǎn)企業(yè)環(huán)境治理等實(shí)現(xiàn)信息共享；加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各?。▍^(qū)）水環(huán)境功能區(qū)劃協(xié)調(diào)，在國(guó)家環(huán)境保護(hù)部的領(lǐng)導(dǎo)下，共同確定跨省級(jí)行政區(qū)重要河流交界的水質(zhì)控制斷面和標(biāo)準(zhǔn)，建立跨行政區(qū)交界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)交接管理機(jī)制；統(tǒng)籌規(guī)劃交界區(qū)域內(nèi)的污水收集和處理系統(tǒng)，制定跨省級(jí)行政區(qū)河流突發(fā)性水污染事故應(yīng)急預(yù)案；跨省、跨市、跨縣聯(lián)動(dòng)，加快洞庭湖、鄱陽湖、巢湖、洪湖等湖區(qū)綜合治理；完善區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制；研究建立長(zhǎng)江中游城市群排污權(quán)交易市場(chǎng)。

三是建立節(jié)能降耗協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。加強(qiáng)長(zhǎng)江中游地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保政策的溝通與銜接，聯(lián)合制定區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，制定并實(shí)施共同的行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，共同研究制定長(zhǎng)江中游城市群承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；探索建立長(zhǎng)江中游地區(qū)碳排放權(quán)交易平臺(tái)，大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)城市群在新能源汽車，太陽能，生物質(zhì)能開發(fā)，煤的清潔高效利用等領(lǐng)域進(jìn)行低碳技術(shù)合作研究與應(yīng)用；推廣實(shí)施合同能源管理技術(shù)，鼓勵(lì)節(jié)能公司跨省實(shí)施合同能源管理項(xiàng)目。

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