曾國安，雷澤珩

（1.武漢大學中國住房保障研究中心，湖北 武漢 430072；2.武漢大學經(jīng)濟與管理學院，湖北 武漢 430072）

論進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展的政策支持

曾國安1，2，雷澤珩2

（1.武漢大學中國住房保障研究中心，湖北 武漢 430072；2.武漢大學經(jīng)濟與管理學院，湖北 武漢 430072）

進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不僅規(guī)模大，而且收入水平普遍偏低，因此住房保障發(fā)展的任務(wù)極其艱巨。進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障的發(fā)展必須仰賴于政府的政策支持，一方面政府應(yīng)該根據(jù)進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的特點和住房保障發(fā)展的需要在土地供應(yīng)政策方面有所創(chuàng)新，另一方面要在財政政策、融資政策等方面提供切實的支持。

進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；非農(nóng)轉(zhuǎn)非；住房保障；政策支持

如何建立面向進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合理的住房保障制度和體系、如何加快發(fā)展面向進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房保障是我們面臨的重要民生問題。從進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是否取得非農(nóng)戶口來看，包括取得非農(nóng)戶口和未取得非農(nóng)戶口的進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口兩個部分。如果取得了非農(nóng)戶口，那就應(yīng)該歸入到已經(jīng)建立的城鎮(zhèn)住房保障制度和體系中，因此本文不考慮這部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展的政策支持問題，而只討論非農(nóng)轉(zhuǎn)非的進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障（以下簡稱為“進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障”）發(fā)展的政策支持問題。

一、進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展土地供應(yīng)政策支持

（一）保障進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展建設(shè)用地供應(yīng)的必要性。

第一，進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房保障要以土地供應(yīng)保障為基礎(chǔ)。之所以必須進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整是因為按照現(xiàn)行的土地供應(yīng)政策，農(nóng)業(yè)人口住房用地實際上是配置在農(nóng)村土地上，即農(nóng)業(yè)人口的宅基地，而城市居民的住房用地則是配置在城市土地上的，因此進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房問題要得到解決，就必須調(diào)整城鄉(xiāng)土地配置結(jié)構(gòu)。就解決進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房保障問題而言，必須以增加保障性住房供給為前提，因此就必須增加保障性住房建設(shè)用地的供應(yīng)。盡管考慮到城市住房開發(fā)容積率高于農(nóng)村住房建設(shè)容積率這一因素，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換為城市土地的速度可以低于農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化的速度，但增加城市住房建設(shè)用地仍是必須的，因為容積率的提高是有限的。從宏觀上來看，按照城市常住人口數(shù)量的增長和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模擴張相應(yīng)改變城市土地和農(nóng)村土地的配置結(jié)構(gòu)，增加城市土地供應(yīng)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的依托和基礎(chǔ)，其中就包括伴隨著農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化而帶來的保障性住房建設(shè)用地需求的增長。

第二，在增加城市土地供應(yīng)的條件下，還必須確保住房建設(shè)用地的相應(yīng)增長。城市住房建設(shè)用地的增長應(yīng)在設(shè)定合理的住房開發(fā)容積率的條件下，首先考慮城市戶籍人口的增長規(guī)模、住房面積的提升水平，然后要考慮進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的增長規(guī)模、住房面積標準。盡管從城市地方政府來看，確定出準確的住房建設(shè)用地規(guī)模比較困難，主要是因為進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的高度流動性，但從全國來看，還是可以確定出總的住房建設(shè)用地規(guī)模的，大中城市也可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增長的長期趨勢確定出住房建設(shè)用地的基準規(guī)模。總體而言，要確保進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房建設(shè)用地按需增長，并且必須確保進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障所產(chǎn)生的建設(shè)用地需要。

（二）實現(xiàn)進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障建設(shè)用地供應(yīng)保障的途徑。

從進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障建設(shè)用地供應(yīng)保障來看，一種思路是突破國家土地利用既定規(guī)劃，增加建設(shè)用地規(guī)模，另一種思路就是在國家土地利用既定規(guī)劃下，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)?？傮w而言，要改變國家土地利用既定規(guī)劃還不太可行，即便未來可能會調(diào)整，但也會是長期的過程，因此從短期來看，只能尋求在國家土地利用既定規(guī)劃的約束之下，來考慮如何實現(xiàn)進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障建設(shè)用地供應(yīng)保障。具體來看，可以考慮如下途徑：

1.減少城市土地閑置。出于多方面原因，很多城市一方面努力征地（圈地），另一方面又同時有大量的土地處于閑置狀態(tài)?？梢钥紤]，通過減少閑置土地來增加實際住房建設(shè)用地供應(yīng)量，從而有利于增加保障性住房建設(shè)用地。

2.提高工礦用地、商業(yè)設(shè)施用地、公共基礎(chǔ)設(shè)施用地的集約度。從工業(yè)用地來看，我國工業(yè)項目用地容積率僅為0.3至0.6，經(jīng)濟發(fā)達國家和地區(qū)一般在1.0以上，其結(jié)果是我國城鎮(zhèn)工業(yè)用地面積占比偏高，多在25%以上，高的超過35%，而經(jīng)濟發(fā)達國家平均只有15%。這意味著，只要能提高工礦用地、商業(yè)設(shè)施用地、公共基礎(chǔ)設(shè)施用地的集約度，就能夠大幅度增加住房建設(shè)用地。要提高工礦用地、商業(yè)設(shè)施用地、公共基礎(chǔ)設(shè)施用地的集約度，一則依靠政府進行合理的容積率管制，以強制手段提高工礦用地、商業(yè)設(shè)施用地、公共基礎(chǔ)設(shè)施用地的集約度；二則依靠經(jīng)濟手段，即通過稅收或者土地使用費等方面的政策促使工礦用地、商業(yè)設(shè)施用地、公共基礎(chǔ)設(shè)施用地集約度的提高。

3.減少集體建設(shè)用地的閑置。由于市場競爭等原因，在農(nóng)村經(jīng)營的許多企業(yè)已經(jīng)停產(chǎn)或者破產(chǎn)，但經(jīng)營用地卻閑置著?？梢钥紤]通過管制和征收閑置金等經(jīng)濟手段，要么使其成為農(nóng)業(yè)用地，要么促使其騰退，再改變其管理模式，納入地方統(tǒng)一管理，在地方范圍內(nèi)進行空間置換，并吸引企業(yè)進駐，增加地方實際的建設(shè)用地數(shù)量，以此為增加住房建設(shè)用地提供條件。

4.鼓勵宅基地騰退，推進區(qū)域間宅基地和住房建設(shè)用地的置換。從邏輯上來看，進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要在城市獲得住房建設(shè)用地，應(yīng)該以其宅基地換取。進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流動取決于就業(yè)機會和就業(yè)報酬，帶來的問題就是住房保障建設(shè)用地的空間配置結(jié)構(gòu)失衡問題。應(yīng)該考慮制定相應(yīng)的政策，讓進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城鎮(zhèn)的同時退出其占有的宅基地，再通過征收的方式或者宅基地空間集中的辦法增加城鎮(zhèn)住房建設(shè)用地。要進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出其占有的宅基地，可以考慮采取的具體辦法是：第一，對于主動退出宅基地的給予一次性經(jīng)濟補償；第二，對于已在城市擁有標準面積私有住房的，宅基地閑置超過一定年限的，強制騰退或者征收閑置金；第三，對于擁有宅基地的進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口禁止或者限制在城市購買產(chǎn)權(quán)房。

5.鼓勵和規(guī)范在生產(chǎn)經(jīng)營用地中或者用人單位以其自有生產(chǎn)經(jīng)營用地建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍或集體公寓。這可以實際增加進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房建設(shè)用地供應(yīng)，但應(yīng)進行規(guī)范，防止用作房地產(chǎn)經(jīng)營。

6.鼓勵和規(guī)范在城市周邊集體建設(shè)生產(chǎn)經(jīng)營用地中建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍或集體公寓。這可以增加進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房建設(shè)用地供應(yīng)，當然同時必須建立規(guī)范的用地管理制度，確保此類用地的規(guī)范性。

二、進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展的財政政策支持

（一）向進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展提供財政政策支持的必要性。

首先，進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房保障應(yīng)成為住房保障的重要組成部分，而住房保障是社會保障的基本組成部分，因此政府有責任向進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的符合住房保障條件的居民提供住房保障，而要使進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障逐步發(fā)展起來，政府就必須提供多方面的支持，其中財政政策的支持是不可少的。

其次，進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障離不開財政政策的支持，一方面保障性住房的建設(shè)和供應(yīng)離不開稅費政策的優(yōu)惠，另一方面在保障性住房的消費、管理等過程中，也需要政府提供財政資金支持。由于進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模龐大，在相當長的時期內(nèi)，財政支持的負擔都會比較大，盡管在支持力度等方面應(yīng)該根據(jù)財政能力等因素來確定，但提供支持是必須的。

其三，目前用人單位在很大程度上承擔了一部分本應(yīng)由政府負擔的進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障，但用人單位要么沒有獲得任何財政政策支持，要么所獲得支持政策很少、力度很小，這既不利于住房保障的發(fā)展，也不利于企業(yè)積累和投資的增長，不利于企業(yè)之間的公平競爭。這也意味著，政府有必要系統(tǒng)考量，按照需要和可能相結(jié)合的原則，通過財政政策為用人單位提供支持。

（二）財政政策支持進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展的基本思路。

考慮到財政能力和社會負擔，可以考慮按照整體規(guī)劃、定章建制、分類定策、重點保障、分步實施、漸進推進的思路向進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障的發(fā)展提供財政政策支持。

城鎮(zhèn)化是必然趨勢，向進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供住房保障將不可避免地會成為政府必須擔當?shù)呢熑?，因此需要根?jù)進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的發(fā)展趨勢來規(guī)劃住房發(fā)展規(guī)劃和住房保障發(fā)展規(guī)劃，財政政策要根據(jù)住房保障發(fā)展規(guī)劃配套做好整體規(guī)劃。要建立基本的制度，確立基本的政策框架，明確基本的政策思路，確定基本的政策原則，確定基本的支出責任主體和結(jié)構(gòu)，明確基本的財力來源和支出規(guī)劃。

要促使當前及未來財政政策支持政策制度化、科學化、合理化，就應(yīng)該著手制定相關(guān)制度，按照系統(tǒng)性和統(tǒng)籌原則，做好進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障財政政策支持的制度建設(shè)工作。

進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口包括的群體多種多樣，財政政策支持當區(qū)別對待，因此應(yīng)該根據(jù)進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體的特征提供性質(zhì)不同的財政政策支持。對于農(nóng)轉(zhuǎn)非的進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房保障，財政政策支持應(yīng)歸屬于城鎮(zhèn)居民住房保障的財政支持政策。對于非農(nóng)轉(zhuǎn)非中的失地進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，應(yīng)提供與城鎮(zhèn)居民住房保障的相同的財政支持政策。對于非農(nóng)轉(zhuǎn)非中的非失地進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口則實行特殊類型的財政支持政策。

對于確實需要按城鎮(zhèn)居民住房保障政策提供住房保障的，可以考慮實行以下支持政策：第一，免收進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的保障性住房建設(shè)各環(huán)節(jié)的行政事業(yè)性收費和政府性基金；第二，對于進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保障性住房經(jīng)營管理單位，其用于建造進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保障性住房的土地，免征城鎮(zhèn)土地占用使用稅；建造保障性住房，以及購買住房作為保障性住房涉及的印花稅、契稅均予以免征；其來自于保障性住房的租金也免征營業(yè)稅及房產(chǎn)稅；第三，對于參與建造進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保障性住房的企業(yè)，免征其部分企業(yè)所得稅；第四，對于以轉(zhuǎn)讓舊房，以及捐贈住房來提供進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保障性住房的企事業(yè)單位、社會團體也可享受相應(yīng)的免去土地增值稅或所得稅的部分免除；第五，提供租賃補貼以及其他資金補助。

對于非農(nóng)轉(zhuǎn)非中的非失地進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障，可以考慮：第一，對于非農(nóng)轉(zhuǎn)非人員購買供應(yīng)給進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的保障性住房的，給予一定的契稅優(yōu)惠；對于因拆遷而獲得補償?shù)姆寝r(nóng)轉(zhuǎn)非人員，對于其拆遷補償款按相關(guān)規(guī)定免征個人所得稅；而對于獲得租金補貼的非農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，對于其所獲租金補貼也按規(guī)定免征個人所得稅；第二，中央設(shè)立專項財政補助，同時各地方縣市也需提供一定比例的配套資金，資金來源包括預算內(nèi)財政資金、土地出讓凈收益、公積金增值收益等。資金用于租金補貼和貸款貼息，前者主要是針對租房者，而后者既可針對購房的中低收入群體給予貸款利息補貼。同時也可用于向保障性住房開發(fā)商提供貸款貼息。第三，通過福利彩票和社會捐贈、發(fā)行專項國債和地方債券建立保障性住房公益基金。據(jù)民政部統(tǒng)計，中國福利彩票在“十五”期間共銷售1145億元，為國家籌集社會公益金400.75億元，[1]“十一五”期間共銷售3455.33億元，年平均增長率為18.7%，籌集公益金1133.37億元，“十二五”期間則計劃突破5000億元。福利彩票銷售額從1987年試發(fā)行開始持續(xù)大規(guī)模增長，1987年銷售額僅為1740萬元，到1999年首次突破100億元，2005年達到400多億元，到2010年超過900多億元，2011年首次突破千億元大關(guān)，全年銷售額達到1277.93億元，2012年突破1500億元，全年銷售額達到1510.32億元，2013年突破1700億元，全年銷售額達到1765.28億元，2014年上半年，銷售額已經(jīng)高達985.01億元，截止2014年6月30日，“十二五”期間福利彩票銷售額已達5538.54億元，業(yè)已超過“十二五”計劃目標。截止2014年3月14日，1987年以來福利彩票銷售額已經(jīng)超過1萬億元，累計籌集公益金量約3100億元①數(shù)據(jù)來源于中國福利彩票發(fā)行管理中心網(wǎng)站（http://fczx.mca.gov.cn/article/gzdt/201403/20140300604244. shtml）。。國家發(fā)行彩票旨在促進社會公益事業(yè)的發(fā)展，因此從福利彩票公益資金中提取適當比例用作保障性住房公益基金應(yīng)該符合福利彩票的宗旨，另外，福利彩票來源穩(wěn)定且規(guī)模巨大，也符合保障性住房融資期長，需求規(guī)模大的需要。除了從福利彩票公益資金中提取適當比例用作保障性住房公益基金之外，還可考慮設(shè)立專門的保障性住房福利彩票，以更廣泛地籌集保障性住房建設(shè)和運營資金。應(yīng)通過稅收激勵政策鼓勵社會捐贈，通過發(fā)行專項國債和地方債券籌集保障性住房公益基金。

盡管幾乎所有的進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)都有住房保障需要，但因為他們的具體情況差異很大，因此財政政策支持必須選擇重點支持對象。重點支持對象應(yīng)該是失房、失地的進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。有房、有地的雖然住房困難，但他們只有在失房、失地的進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得基本的住房保障之后才能獲得支持。

分步實施是指要根據(jù)進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房情況按照保障需要的輕重緩急來分步實施。第一是指根據(jù)進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體的特征分步提供財政政策支持；第二是指要按照財政政策的性質(zhì)根據(jù)社會公平原則逐步擴展到不同的群體；第三是指根據(jù)財政能力的增長逐步擴大支持范圍和力度。

漸進推進是指根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展和國民經(jīng)濟發(fā)展以及企業(yè)發(fā)展能力、土地流轉(zhuǎn)制度改革等漸進式推進財政支持政策的制度建設(shè)、體系建設(shè)和政策實施，最終實現(xiàn)由可保即保向應(yīng)保即保的轉(zhuǎn)化。

三、進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展的融資政策支持

（一）進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展融資政策支持的必要性。

1.進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障的發(fā)展需要大量的資金支持。與城鎮(zhèn)住房保障一樣，進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障的發(fā)展也需要大量的資金支持。趙以邗曾根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的《2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》做過測算，他假設(shè)2020之前每年新增外出務(wù)工農(nóng)民工為600萬人，到2020年底全國外出務(wù)工的農(nóng)民工將增加至2.11億人。在此基礎(chǔ)上，他按廉租住房面積40平方米，三口之家人均保障面積13.3平方米，測算了新建廉租住房所需要投入的資金和發(fā)放廉租住房租賃補貼所需要投入的資金，其結(jié)論是2013年至2020年總共需要投入建設(shè)資金8373.4億元，發(fā)放租賃補貼需要2132.8億元，兩項合計需要資金10506.2億元。 如果考慮到建設(shè)成本、租金上升等因素，所需要的資金規(guī)模會更大。因此要使進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障得到發(fā)展，就必須考慮如何提供資金支持。

2.當前缺乏針對進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障的融資政策安排。由于現(xiàn)行的住房保障制度設(shè)計針對的是城鎮(zhèn)居民，其融資政策安排也是圍繞著如何支持城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)、如何支持城鎮(zhèn)居民購買保障性住房、如何支持城鎮(zhèn)居民住房保障租賃補貼。而對進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障則缺乏類似的融資政策安排。融資政策安排的缺失會使進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障融資缺乏制度性的長效機制保障，也會使得進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障不能獲得所應(yīng)該獲得的融資方面的政策優(yōu)惠，相關(guān)單位向進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障提供資金也無法獲得相應(yīng)的政策優(yōu)惠。

3.在進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障實踐中迫切需要有配套的融資政策支持。實際上，不管采取什么方式，不管出于什么理由或者原因，有些地方政府已經(jīng)在將部分進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入到當?shù)刈》抗?yīng)體系和住房保障體系中，用人單位，特別是企業(yè)，也在積極向進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供住房配租（農(nóng)民工公寓或者集體宿舍，或者為職工租房等）或者提供房租補貼。這反映出出于城市發(fā)展的需要，進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入地政府已經(jīng)在向進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供住房保障，出于企業(yè)發(fā)展的需要，用人企業(yè)已經(jīng)在通過提供住房配租或者提供房租補貼的形式解決進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本住房消費問題，但由于沒有頂層設(shè)計和系統(tǒng)性的融資政策設(shè)計，無論是地方政府，還是用人單位，均難以獲得制度化的配套的融資政策支持。

這些意味著，要支持進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障的發(fā)展，迫切需要提供配套的融資政策支持。

（二）促進進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障融資政策支持的基本思路。

按照需要和可能相結(jié)合的原則，可以考慮按照整體設(shè)計、定章建制、廣開財源、規(guī)范運行、政府引導、社會參與、模式多樣的思路來促進進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障融資政策配套支持。

進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障的發(fā)展需要大量的資金，要根據(jù)進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障的發(fā)展趨勢做好融資政策整體配套設(shè)計。要建立基本的融資政策配套制度，確立基本的融資政策整體配套框架或者體系，明確融資政策配套的基本方向和思路，確定融資政策配套的基本原則，確定基本的資金來源，明確基本的融資優(yōu)惠政策。

要促使當前及未來融資政策支持制度化、科學化、合理化，政府就要制定相關(guān)的政策或者規(guī)章，做好進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障融資政策支持的制度建設(shè)工作，融資渠道、稅費優(yōu)惠等等均需要有相關(guān)制度予以支持和保障。

融資政策支持主要是解決進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障面臨的資金不足問題，因此需要廣開財源，多渠道籌措資金。具體而言，可包括以下途徑：

（1）各級政府的資金支持。一是中央政府的資金支持。中央政府應(yīng)對進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障的發(fā)展進行補助，對進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入規(guī)模大和財政困難地區(qū)進行傾斜。二是省級人民政府的資金支持。省級人民政府應(yīng)對本省進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障的發(fā)展進行補助，對進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入規(guī)模大和財政困難的地區(qū)進行傾斜。三是省級以下地方各級政府的資金支持?？梢钥紤]從城市維護建設(shè)稅、城鎮(zhèn)公用事業(yè)附加、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費、土地出讓收入等渠道中，安排一部分資金用于進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障。還可以考慮從國有資本經(jīng)營預算中適當安排部分資金用于進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障。

（2）信貸資金支持。商業(yè)銀行和政策性銀行的信貸資金支持應(yīng)作為進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展的重要資金來源。信貸資金應(yīng)主要用于保障性住房建設(shè)及相關(guān)設(shè)施建設(shè)。

（3）民間資本支持。應(yīng)鼓勵和支持民間資本通過直接投資、間接投資、參股、委托代建等多種方式參與保障性住房建設(shè)，增加面向進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的保障性住房供給，鼓勵和支持民間資本通過提供保障性住房房源等增加保障性住房供給，特別是可以考慮在進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集中的城市的周邊利用集體建設(shè)用地興建或者提供保障性住房。

（4）用人單位的資金投入。鼓勵和支持用人單位興建和參與興建、供應(yīng)和參與供應(yīng)保障性住房，鼓勵和支持用人單位以住房配租或租金補貼的方式向職工提供住房保障。對用人單位用于符合規(guī)定條件的支出，應(yīng)準許作為企業(yè)的經(jīng)營成本支出，準予在企業(yè)所得稅前扣除，準許作為行政事業(yè)單位的行政事業(yè)經(jīng)費列入正常的開支。

（5）建立專門的融資平臺或利用現(xiàn)有的住房保障融資平臺，發(fā)行專項基金?？煽紤]建立服務(wù)于進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障建設(shè)、供應(yīng)的融資平臺，或者利用城市地方政府現(xiàn)有的融資平臺進行項目融資?？梢钥紤]發(fā)行進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展專項基金，籌措資金，用于保障性住房建設(shè)。

無論是何種方式、何種渠道籌集的資金，都必須按規(guī)范籌集、規(guī)范使用，基本原則應(yīng)該是?？顚Ｓ?，任何單位都不得將籌集的資金用于他途，而只能用于進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障的發(fā)展。

政府一方面要根據(jù)政府的職責提供進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展的資金，另一方面要積極引導社會資金投資于進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障，對投資于進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障的資金給予稅費優(yōu)惠政策，消除投資的政策障礙。

政府要激勵和充分利用社會力量提供資金支持，應(yīng)考慮通過政府擔保、稅費減免政策等激勵和充分利用社會力量向政府承擔保障責任的面向進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房保障的發(fā)展提供資金支持，另一方面鼓勵和利用用人單位的積極性，或者參與保障性住房建設(shè)，或者投資建設(shè)農(nóng)民工公寓或集體宿舍，或者向農(nóng)民工提供租賃補貼。

進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障融資要采用多種模式，一方面是政府負擔保障責任的進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展融資模式的多樣化，另一方面是用人單位承擔住房保障工作的進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展融資模式的多樣化。

只要能提供配套的融資政策支持，進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展的融資問題是能夠步入正常的軌道的，是能夠成為城市住房保障發(fā)展融資體系的有機組成部分的，是可以解決進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展的資金問題的。

除此之外，還應(yīng)在進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障的制度建設(shè)、運營、管理等方面提供政策支持。

[1]中國廣播網(wǎng).中國福利彩票十五期間共籌公益金超400億元[E].http://www.cnr.cn/2004news/internal/200601/t20060130_504161324.html.

[2]趙以邗.廉租住房建設(shè)模式研究[D].武漢：華中科技大學，2011.

責任編輯 郁之行

F293

：A

：1003-8477（2014）10-0075-05

曾國安（1964—），男，武漢大學經(jīng)濟與管理學院教授，武漢大學中國住房保障研究中心主任；雷澤珩（1989—），男，武漢大學經(jīng)濟與管理學院研究生。