郭旺

（山東大學 法學院，山東 濟南250100）

法律實施效果的評估標準
——以《義務教育法》為例

郭旺

（山東大學 法學院，山東 濟南250100）

法律實施效果主要是指國家立法機關(guān)經(jīng)過合法程序立法，并實施生效一段時間之后，在其適用過程中，產(chǎn)生的社會效益和社會影響。法律實施效果的評估標準，可以分為普遍適用的一般標準和針對某一具體部門法調(diào)整范圍的特殊標準，這樣可以從宏觀和微觀、抽象和具象兩個層次上對法律實施效果進行評估。構(gòu)筑評估指標量化體系有助于完善法律實施效果評估機制，推進立法的科學化、效能化進程。

法律實施效果；評估標準；評估體系

一、法律實施效果評估的概念

法律的實施效果評估，即以法律的實施效果為評價估量對象，通過對其在實施和適用的過程中產(chǎn)生的社會影響和社會效能進行客觀的評價，從中發(fā)現(xiàn)存在的問題，對其中不適應社會發(fā)展的法律法規(guī)和條款進行增刪、清理、修訂或者廢止。一方面，法律實施效果評估可以及時發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)的瑕疵，彌補法律漏洞，減少糾紛，降低社會輿論和社會爭議對法律法規(guī)的干涉；另一方面，可以檢驗立法機關(guān)的工作績效，有利于總結(jié)立法經(jīng)驗教訓，改進和完善立法工作，提高立法質(zhì)量。此外，還可以帶動更多的人關(guān)注立法，特別是提升當事人或者利益相關(guān)者對法律的信任感，有利于營造和諧的法治社會。

2004年國務院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》第18條明確規(guī)定：規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機關(guān)、實施機關(guān)應當定期對其實施情況進行評估，實施機關(guān)應當將評估意見報告制定機關(guān)，制定機關(guān)要定期對規(guī)章、規(guī)范性文件進行清理。[1]此條規(guī)定確定了法律評估制度。有學者認為，立法后評估是有關(guān)主體依據(jù)一定的標準，對法律法規(guī)實施情況進行評估，了解法律法規(guī)實施后取得的成效，發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)實施中存在的問題，分析法律法規(guī)中各項制度設計的合法性、可操作性和針對性，從而得到科學客觀的反饋信息，以便及時修改完善法律制度，更好地發(fā)揮法律法規(guī)的規(guī)范作用。[2]這與法律的實施效果評估在一定程度上有所重疊。

下文將以我國《義務教育法》為例。2006年6月29日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議決定重新修訂《義務教育法》。《義務教育法》的實施效果評估即為針對學生、學校、教師等主體，通過對本法施行過程中產(chǎn)生的社會效益、效能和影響進行客觀、中立的評價，分析本法律各項條款的適用情況，對其存在的問題進行審查，對不符合義務教育發(fā)展規(guī)律的條款進行增刪、清理等，以完善我國的義務教育制度，提高立法質(zhì)量。

二、法律實施效果標準的影響因素

標準，是指在同一大原則或相同背景之下，諸多不同比較對象之間在對比、核準過程中所要遵循的方法、準則或者尺度。法律實施效果的評估標準，是指在評估某一法律法規(guī)或者規(guī)范性文件的實施情況時，所要遵循的評價估量的方法、準則。確定科學、客觀的法律實施效果評估標準，能有效評估法律法規(guī)或者規(guī)范性文件的實施、適用情況，有利于及時準確、科學客觀地反映法律法規(guī)的社會效益和社會影響，有利于促進我國法律的良性發(fā)展和自我修正，從而將我國的法律評估制度立法推上正軌。

法律實施效果評估標準的影響因素具有多樣性，這增加了評估主體進行法律實效評估工作的難度。法律實施效果評估標準的影響因素，即設定法律實施效果評估標準時所要考慮的因素，主要取決于以下幾點：[2]

（一）立法的目的、目標

立法者或者國家立法機關(guān)通過投入一定的立法成本，制定、審查、實施一部法律法規(guī)或者規(guī)范性文件，是為了維護不特定人群的利益，引導不特定對象為或不為一定行為，以保護某種法益不被侵犯，這一初衷可被看作是立法原意或者立法目的。法律實施后是否達到預期效果，意味著立法目的是否順利實現(xiàn)。

（二）社會制度環(huán)境約束

社會經(jīng)濟大環(huán)境的變化是立法活動的重要推手，時代在發(fā)展，新型法律關(guān)系不斷涌現(xiàn)，法律自然也需要新陳代謝。經(jīng)濟基礎決定上層建筑，法律制度屬于上層建筑，注定要為經(jīng)濟基礎服務。法律實施效果評估同樣也受制于政治、經(jīng)濟等條件的限制，其評估標準的設定也要受制于并符合經(jīng)濟社會發(fā)展的諸多要求。例如，我國的九年義務教育制度，正是在結(jié)合我國具體國情的情況之下確立的。新《義務教育法》在2006年6月29日通過新一輪修訂，增加了符合社會發(fā)展的新內(nèi)容，刪除了不符合時代發(fā)展的舊內(nèi)容，這也說明了法律實施效果評估離不開社會大環(huán)境的影響。

（三）評估對象自身因素

法律實施效果評估標準的確定，必須關(guān)注被評估對象自身的特點。法律是維系社會穩(wěn)定、保護不特定對象合法法益、解決爭議糾紛的有效手段。其因調(diào)整法律關(guān)系的不同而有著體系和類別上的劃分，比如民法、刑法、訴訟法之劃分、實體法和程序法之劃分。在評估某一法律法規(guī)時，既要注重其在整個法律體系中的地位，從宏觀上進行把握；也要關(guān)注其作為某一部門法所要發(fā)揮的作用，從微觀上、具體規(guī)制內(nèi)容上進行把握。

（四）評估指標難以量化

為了使法律實施效果的評估結(jié)果更加清楚詳實、易于理解，這就促使法律評估主體利用量化指標予以清晰展示。但是在評估過程中，法律實施的社會效能和社會影響難以用數(shù)量化、體系化的指標數(shù)據(jù)進行展現(xiàn)。第一，法律實施效果的好壞、公眾對法律的心理感受（安全感、信任感、幸福感、滿意度等）、司法工作人員對法律的適用感受（程序繁簡度、執(zhí)行難易度、司法效率與成本）等缺乏直接的衡量尺度和評估方法；第二，法律實施效果包括直接效果和間接效果、短期效果和長期效果等，數(shù)據(jù)采集存在困難，不易量化，這就給評估標準的設定增設了阻礙。

三、法律實施效果評估的標準體系

立法應該體現(xiàn)人類的基本價值，如安全、自由、平等；也應該綜合考量不同的利益主體之間各種利益的合理安排與爭議的合理妥協(xié)；還應該與社會的經(jīng)濟發(fā)展水平、生產(chǎn)力水平相適應，與社會的制度環(huán)境相契合。法律實施效果的評估標準可以分為一般標準和特殊標準。一般標準主要包括實效標準、效率標準、價值觀標準、技術(shù)標準等基本的適用于評估一切法律的標準。特殊標準是針對具體的部門法律法規(guī)或者規(guī)范性文件實施績效的衡量尺度。特殊標準決定于每一部法律的立法目標和任務，反映在法律條款之中。《義務教育法》明確規(guī)定了它的具體任務：保障適齡兒童、少年接受義務教育的權(quán)利，保證義務教育的實施，提高全民族素質(zhì)。可以看出，我國義務教育法的制定有三個明顯的立法目標：一是保障適齡兒童、少年接受義務教育的權(quán)利；二是保證義務教育的順利實施；三是通過實施義務教育提高全民族素質(zhì)。換句話說，我國《義務教育法》實施效果評估的特殊標準有三個：是否保障了我國適齡兒童和少年的義務教育權(quán)利；是否保證了我國義務教育制度的順利實施；是否達到了提高我國全民族素質(zhì)的目標。

但這還不夠全面，評估我國《義務教育法》實施效果的特殊標準僅僅通過以上三個指標還不能有效地進行評估。運用科學合理的方法，建立法律評估指標體系，加強相關(guān)工作的制度化、規(guī)范化，是我國法律實施效果評估的核心義項。

（一）評估標準及指標體系

對法律的實施情況進行評估，首先需要確立一定的評估標準，該評估標準實質(zhì)上是一種社會價值判斷。然后，依據(jù)評估標準設立一系列的評估指標及指標體系，從而對法律法規(guī)的實施效果有客觀、全面且真實的了解。有學者對立法后評估的指標體系作了如下定義：它是指按照一定的標準將法律法規(guī)質(zhì)量及實施的具體需求分解并量化為不同的指標組群，由組群內(nèi)各單項評估指標及其要素共同排列組成的既自成一體又相互聯(lián)系的，以衡量法律法規(guī)的質(zhì)量及實施情況的指標綜合體和統(tǒng)一體。[3]

（二）評估體系構(gòu)建注意事項

第一，堅持法律評估指標體系中定量分析和定性分析相結(jié)合的問題。[4]確立科學、合理的評估方法，對法律法規(guī)評估的最終結(jié)果有著直接的重要影響。定性分析是指評估者根據(jù)自己的經(jīng)驗和認識，綜合運用邏輯思維，通過對評估對象的性質(zhì)進行分析判斷，進而形成對法律法規(guī)實施效果、體系和過程的基本評判。[5]綜合運用問卷調(diào)查、訪談和個案分析等方法，將收集來的資料進行整理、統(tǒng)計分析。

第二，評估指標的量化問題。法律實施效果評估的困難之處就在于評估指標難以量化。評估主體根據(jù)不同評估指標的性質(zhì)采用不同的測量尺度和評定方法，予以數(shù)量化，然后再對指標進行統(tǒng)一化處理。比較普遍的方法是運用“格柵統(tǒng)計法”，用不同的數(shù)值表示每一項指標所達到的程度。比如，在滿分5分制下，評估體系中的某一指標項目所得到的1到5分可以分別表示差、較差、較好、好、很好，或者少、較少、較多、多、很多等等類似。建立指標體系其實很大部分是為了解決格柵所確立的數(shù)字模型的填充。格柵統(tǒng)計法里面包含了兩方面的內(nèi)容：一個是數(shù)字模型，即指標體系中的某一個指標項目完成情況的好壞評價；另一個就是各個指標項目在全部體系中權(quán)重比例的劃分情況。

第三，評估指標權(quán)重的確定問題。為了保證評估的客觀性和科學性，通常需要對不同的指標賦予不同的權(quán)數(shù)比例，在多項指標綜合評價過程中，權(quán)數(shù)的確定是一項非常重要的工作。簡單地說，權(quán)數(shù)就是表示評估指標體系中各個指標項目重要程度的系數(shù)，權(quán)數(shù)比例越大，其重要性程度也越高。[6]當然，在確定各個指標項目的權(quán)重時，也要綜合處理好各個指標之間的關(guān)系，使每個指標發(fā)揮其應有的作用，減少反映重復信息的指標。另外需要注意的是，指標的權(quán)重必然存在一定的誤差和局限性。

通過格柵統(tǒng)計法，可以清晰地構(gòu)建法律法規(guī)實施效果的評估指標體系，重慶市人大于2006年進行地方性法規(guī)立法后評估時制定的《評估計分參考標準》可以為我們提供借鑒。各個專家按照《評估計分參考標準》進行定量化分析、判斷和計分，經(jīng)過反復研究，《評估計分參考標準》確立了5個基本要素：立法必要性（權(quán)重為15%）、地方特色（權(quán)重為20%）、法制統(tǒng)一性（權(quán)重為25%）、權(quán)力配置（權(quán)重為25%）、立法技術(shù)（權(quán)重為15%）。每項基本要素中又分解出若干因子，總共有37個小項。在確定5個因素和37個小項的分值后，就形成了獨特的指標評估體系。

（三）評估標準指標體系的構(gòu)建

綜合各方面的相關(guān)信息，《義務教育法》實施效果評估標準的量化指標體系可以依照下列步驟予以構(gòu)建：首先，確定五個主體作為評估的基本要素，即一級要素，分別為學生（權(quán)重為25%）、教師（權(quán)重為20%）、學校（權(quán)重為20%）、家長（權(quán)重為15%）、政府與社會（權(quán)重為20%）。學生為義務教育的最重要主體，必須落實保障與維護學生的利益；教師作為重要主體，保障教師工作的積極性是促進教育均衡發(fā)展的要點；學校為社會廣泛關(guān)注，學校的好壞是評估教育實施效果的直接反映；家長能側(cè)重反映教育實施效果的間接社會影響與效益；政府與社會的支持是義務教育實施效果長期貫徹執(zhí)行所必須的保障。

其中，“學生”這個一級要素中又包含四個二級要素：學業(yè)負擔情況、執(zhí)行免費情況、教育平等權(quán)利保障情況、輟學情況。相應地，也應確定一定的權(quán)重；“教師”項下的二級要素包含城鄉(xiāng)教師資質(zhì)情況、福利待遇情況、城鄉(xiāng)教師數(shù)量分布情況、侵害學生情況；“學?！表椣掳ㄐ＼嚒⑺奚岬冉虒W設施配置及安全情況、素質(zhì)教育課程設置、師資力量配備、班級人數(shù)設置與教師比例、撤點并校布局影響；“家長”項下包括的二級要素為經(jīng)濟影響、生活影響、與子女關(guān)系情況；“政府與社會”項下包括經(jīng)費等配套制度保障、違法行為責任承擔、權(quán)力配置均衡情況三個二級要素。以5個大項、19個小項簡單構(gòu)建《義務教育法》實施效果評估特殊標準的量化指標體系，可以在一定程度上為評估該法的實施效果提供借鑒。

（四）對評估標準及指標體系的建議

在實施效果的評估工作中嵌入不同的指標，可以更加直觀地看出法律法規(guī)的施行效果。需要說明的是，構(gòu)建指標體系這一思路是正確的，但實施過程中的指標確立及體系構(gòu)建還不是很成熟，得出的結(jié)果往往具有一定的局限性和不足，這還需要通過進一步努力予以完善，對此，有以下幾點建議：

第一，立法為民，法律法規(guī)的實施效果評估以及標準的確定一定要以維護相應主體的利益為出發(fā)點，標準的確立要與法律施行帶給利益主體的切實變化相對應，這是法律法規(guī)評估工作的實質(zhì)。建議在評估工作進行中，以工作小組的形式開展實地調(diào)研，充分掌握施行情況和遇到的瓶頸，通過多種途徑廣泛收集資料，并且通過建立指標體系或者數(shù)據(jù)模型進行合理論證。

第二，進行法律法規(guī)實施效果評估的目的是找出現(xiàn)行法律法規(guī)中存在的問題，回饋給立法機關(guān)，以完善立法，達到利益均衡，這區(qū)別于自我修正、自我監(jiān)督。建議評估主體可以選擇不涉及法律利益的獨立第三方來進行，以確保評估結(jié)果的客觀、公正、中立與可信。

第三，要在多重實踐與謹慎選擇的基礎上確定評估標準，探索構(gòu)建評估標準指標體系。指標項目的選擇應該建立在充分調(diào)研與關(guān)系利益主體切身利益的要素上，可以由多個項目組探索建立多個指標體系，最后再從中綜合有益信息，完善指標體系。

第四，法律實施效果的評估不同于立法的成本效益評估，其側(cè)重點主要在法律施行后的社會影響與社會效益上。所以，在確定評估標準時，應當掌握直接影響與間接影響相結(jié)合的評估方法；在評估指標的量化上，應盡可能地運用統(tǒng)計學、運籌學等各類學科的專業(yè)知識確定各特殊標準的權(quán)重。

近年來，關(guān)于法律法規(guī)實施效果的評估工作逐漸受到法律界的關(guān)注，外國的法律實施效果評估制度也為我們提供了合理的借鑒。我們應當根據(jù)現(xiàn)有的國情，制定我國的法律評估制度，規(guī)范我國法律法規(guī)評估工作流程，完善評估工作結(jié)果回饋機制，確保我國法律緊跟時代變化，維護相關(guān)主體的合法權(quán)益。

[1]俞榮根.立法后評估：提高立法質(zhì)量的有效途徑[J].公民導刊,20 10(4).

[2]汪全勝.立法后評估的標準探討[J].杭州師范大學學報,2008(3).

[3]汪全勝.立法后評估研究[M].北京:人民出版社,2012:318.

[4]汪全勝.立法后評估研究[M].北京:人民出版社,2012:314.

[5]貟杰,楊誠虎.公共政策評估：理論與方法[M].北京:中國社會科學出版社,2006:273.

[6]郭亞軍.綜合評價理論與方法[M].成都:科學出版社,2002:27.

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2014-03-13 責任編校：江 流