趙 謙，竇繼萍

（西南大學 法學院，重慶400716）

論土地整理監(jiān)管法律關系

趙 謙，竇繼萍

（西南大學 法學院，重慶400716）

探究土地整理監(jiān)管法律關系既可拓寬法律關系理論的研究范疇，也可為土地整理監(jiān)管活動的切實開展提供必需的規(guī)范指引?？蛇\用形式邏輯分析方法逐次解析土地整理監(jiān)管法律關系的定義、特征、構(gòu)成，并在其基礎上從價值、體制、內(nèi)容三個方面探究土地整理監(jiān)管法律關系的適用路徑。土地整理監(jiān)管法律關系是以權利義務、權力責任為主要內(nèi)容的管理關系、協(xié)作關系和自治關系的總和，其具備法律關系的普遍性特征，同時，又基于土地整理監(jiān)管的自身特點而具有獨有特征。這些獨有特征具體通過土地整理監(jiān)管法律關系的主體、內(nèi)容顯現(xiàn)出來并隨其客體之不同而表現(xiàn)各異，進而可從共同體與利益分配機制兩方面分析其于立法精神領域的適用，可從規(guī)范性法律文件系統(tǒng)化的視角分析其于立法形式領域的適用，可從法律規(guī)范設計方面分析其于立法內(nèi)容領域的適用。

土地整理監(jiān)管；法律關系；內(nèi)涵；適用

一、引言

土地整理監(jiān)管是一種通過各種手段對土地整理活動進行管理和監(jiān)督的過程或行為。“土地整理監(jiān)管是依據(jù)土地整理立法保障機制中相關法律規(guī)范進行的監(jiān)管，是土地整理立法保障的實施活動?！盵1]我國土地整理資金國家投入主渠道已被基本確立，“據(jù)測算，目前全國四類土地開發(fā)整理專項資金投入每年達到1000億元人民幣?！盵2]《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015）》明確提出了規(guī)劃期內(nèi)要通過土地整理補充耕地131.7萬公頃的目標。但是，土地整理監(jiān)管工作卻存在著“監(jiān)管主體不明晰、監(jiān)管機構(gòu)建設滯后、監(jiān)管客體較狹隘、監(jiān)管方式不全面、監(jiān)管執(zhí)行不力等問題”[1]。故而，近年來土地整理監(jiān)管受到了理論界、實務界的持續(xù)性關注，相關研究成果、制度事實不斷見諸公眾視線?！胺申P系的規(guī)范性、全面性、強制性和整體性等屬性使得受其規(guī)制和調(diào)整的社會范疇打上了‘有序、可控、協(xié)調(diào)’的烙印?！盵3]探究土地整理監(jiān)管法律關系既能拓寬法律關系理論的研究范疇，又能為土地整理監(jiān)管活動的切實開展提供必需的規(guī)范指引。但學界目前從法律關系乃至法學視角研究土地整理監(jiān)管問題的范例鮮有出現(xiàn)，少數(shù)的相關研究也僅限于土地復墾監(jiān)管、土地利用規(guī)劃監(jiān)管、土地市場監(jiān)管、土地儲備投資信托基金監(jiān)管等方面。因此，研究土地整理監(jiān)管法律關系的內(nèi)涵與適用更顯其理論價值與現(xiàn)實意義。

二、土地整理監(jiān)管法律關系的內(nèi)涵

“概念的內(nèi)涵，就是概念所反映的事物的特有屬性?！盵4]土地整理監(jiān)管法律關系的內(nèi)涵，就是土地整理監(jiān)管法律關系作為一個概念所反映之土地整理監(jiān)管法律關系這一事物的特有屬性，該特有屬性往往表現(xiàn)為定義、特征、構(gòu)成三個方面。

（一）土地整理監(jiān)管法律關系的定義

土地整理監(jiān)管法律關系作為實體，是法律關系存在于土地整理監(jiān)管中的表現(xiàn)結(jié)果，是一種具體化、專門化的法律關系，兼具法律關系本身的普遍性與土地整理監(jiān)管的特殊性；作為“范疇”[5]，它是一個組合概念，“土地整理監(jiān)管”是對“法律關系”的名定。要在法律關系概念的基礎上來定義土地整理監(jiān)管法律關系。

薩維尼首次提出“各個法律關系，就是由法律規(guī)定的人與人之間的關系”[6]這一定義后，學界就法律關系定義的研究漸成顯學，也達成了一定的共識。如“一切法律關系皆可化約（reducedto）為‘權利’與‘義務’，此類范疇甚至足以勝任分析諸如信托、先買權（options）、第三方擔保（escrows）、‘未來’利益及公司利益之類最為復雜的法律利益。”[7]此外，不同學科基于各自研究范式而做出了不同理解。法理學更多地強調(diào)法律關系的性質(zhì)由存在于社會關系中人與人之間相互交往形成的法律事實所決定，如此定義的法律關系往往具有基礎性、抽象性、規(guī)范性、合法性的特征。如“法律關系是法律規(guī)范在指引人們的社會行為、調(diào)整社會關系的過程中所形成的人們之間權利和義務的聯(lián)系，是社會內(nèi)容和法的形式的統(tǒng)一?！盵5]民法學更多地闡釋了法律關系的產(chǎn)生原因、先決條件、主要內(nèi)容與調(diào)控范圍，如此定義的法律關系除具有規(guī)范性、合法性特征外，還具有主體平等性和價值創(chuàng)造性的特征。如“民事法律關系是基于民事法律事實并由民事法律規(guī)范調(diào)整而成的民事權利義務關系，是民法所調(diào)整的平等主體之間的財產(chǎn)關系和人身關系在法律上的表現(xiàn)?！盵8]刑法學則凸顯了實體關系、程序關系和執(zhí)行關系的有機結(jié)合，以實現(xiàn)犯罪與刑罰之間的平衡而更好地保護法益不被侵犯。如“刑事法律關系既包括刑法關系、刑事訴訟法律關系和刑事執(zhí)行法律關系，又包括刑事實體法律關系、刑事程序法律關系和犯罪改造法律關系?！盵9]行政法學更強調(diào)法律關系的全面性，完整地涵蓋了該類社會關系所關涉的各類主體（行政主體、行政人員和行政相對人），即應立足于社會關系中的人來進行界定。如“行政法律關系是經(jīng)行政法規(guī)范調(diào)整的，因?qū)嵤﹪倚姓喽l(fā)生的行政主體之間、行政主體與行政人之間，行政主體與行政相對人（其他國家機關、社會組織、公民、外國組織和外國人）之間的權利與義務關系?！盵10]經(jīng)濟法學更多地側(cè)重于該類社會關系所應關涉的各類客體（市場主體資格、市場秩序、宏觀調(diào)控和監(jiān)管），而立足于社會關系中的事實與行為來強調(diào)政府公權力與多種法律關系客體之間的平衡。如“經(jīng)濟法律關系，是指經(jīng)濟法律規(guī)范在調(diào)整國家干預經(jīng)濟過程中所形成的經(jīng)濟職權和經(jīng)濟職責、經(jīng)濟權利和經(jīng)濟義務關系?！盵11]

由此可見，學界就法律關系概念所涉范疇在權利義務、社會關系和法律規(guī)范上達成了基本共識。政府相關職能部門主導土地整理監(jiān)管活動以及土地整理監(jiān)管自身所肩負的“堅持和完善最嚴格的耕地保護制度”[12]的使命決定了土地整理監(jiān)管法律規(guī)范更多地應是行政法律規(guī)范，在其基礎上兼有一定的民事法律規(guī)范與刑事法律規(guī)范。欲科學定義土地整理監(jiān)管法律關系，不妨以學界共識之法律關系概念范疇為基石，結(jié)合土地整理監(jiān)管法律規(guī)范的基本特性而予以展開。土地整理監(jiān)管法律關系即指土地整理監(jiān)管法律規(guī)范在規(guī)制、調(diào)整土地整理監(jiān)管行為過程中形成的以土地整理監(jiān)管主體、責任主體和土地整理權利人之間權利義務、權力責任為主要內(nèi)容的各種管理關系、協(xié)作關系和自治關系的總和。

（二）土地整理監(jiān)管法律關系的特征

1.共有特征

土地整理監(jiān)管法律關系當然地具備法律關系所共有的“依法形成的社會關系、人際相互關系、權利和義務關系、社會內(nèi)容和法的形式的統(tǒng)一、國家強制力保障、思想意志關系的屬性”[5]這六個方面的普遍性特征。

第一，土地整理監(jiān)管法律關系應是依據(jù)土地整理監(jiān)管法律規(guī)范逐步形成的各種管理關系、協(xié)作關系和自治關系的總和。土地整理監(jiān)管法律規(guī)范應作廣義界定，而不限于土地法范疇的法律規(guī)范，其他部門法范疇的法律規(guī)范只要涉及土地整理監(jiān)管皆可涵蓋其中。

第二，土地整理監(jiān)管法律關系也是人際相互關系。這里的“人”應包括：作為監(jiān)管主體的國土資源行政部門、財政部門、審計部門、紀檢監(jiān)察部門等相關職能部門的工作人員；作為責任主體的參與土地整理國家機關、事業(yè)單位、社會組織的工作人員；以農(nóng)民為代表的各種土地整理權利人。

第三，土地整理監(jiān)管法律關系既是土地整理監(jiān)管主體、責任主體和土地整理權利人之間的權利與義務關系，也是各種土地整理監(jiān)管權力與責任關系。權利義務、權力責任是法律關系與習慣關系、道德關系和宗教關系相區(qū)別的關鍵因素。正是由于土地整理監(jiān)管法律規(guī)范基于管理和監(jiān)督的需要賦予各類主體相應的權利義務、權力責任，才有可能形成土地整理監(jiān)管法律關系。

第四，土地整理監(jiān)管法律關系是土地整理監(jiān)管實踐和土地整理監(jiān)管法律規(guī)范的統(tǒng)一。土地整理監(jiān)管實踐賦予了土地整理監(jiān)管法律關系的獨有特征，土地整理監(jiān)管法律規(guī)范則為土地整理監(jiān)管實踐運行提供了權利義務、權力責任的理論支撐，這二者的客觀存在及相互作用必然導致土地整理監(jiān)管法律關系的產(chǎn)生。

第五，土地整理監(jiān)管法律關系是由土地整理監(jiān)管法律規(guī)范背后的國家強制力保障實施的管理關系、協(xié)作關系和自治關系。任何組織或個人未依法獲得法律關系其他主體同意的，均不得違反或破壞法律關系。作為監(jiān)管主體的政府相關職能部門有權責令各種責任主體履行義務、責任或?qū)Σ宦男辛x務、責任者實施法律制裁。

第六，土地整理監(jiān)管法律關系也具有思想意志關系的屬性，是物質(zhì)關系和思想關系的統(tǒng)一。土地整理監(jiān)管法律關系既作為一種物質(zhì)關系映射出土地整理行為人、土地整理關系和土地整理方式等現(xiàn)實活動基礎的內(nèi)容，也作為一種思想關系映射出政府管理和監(jiān)督職能等行政關系、公民相關主體意識和權利意識等精神關系的內(nèi)容。

2.獨有特征

土地整理監(jiān)管法律關系在具備前述六方面普遍性特征的同時，也基于土地整理的自身特點而具有獨有特征。我國土地整理的法定內(nèi)涵即是一種以“未作任何利用的土地”（未利用地）和“正作農(nóng)業(yè)利用中的土地利用率和產(chǎn)出率偏低的耕地”（低效耕地）為對象，以“增加有效耕地面積、提高土地利用率和產(chǎn)出率、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境為目的，最大限度地、最大可能地、全方位地以各種合法方式”[13]對土地資源進行重新配置的活動。具體包括土地整理規(guī)劃、土地整理項目管理、土地整理項目規(guī)劃、土地整理工程設計和土地整理項目效益評價等方面的內(nèi)容。其獨有特征主要表現(xiàn)為專業(yè)技術化、地域差異化、動態(tài)過程化、綜合系統(tǒng)化四個方面。

第一，專業(yè)技術化。即土地整理監(jiān)管法律關系的構(gòu)建與適用需以土地資源類相關學科的知識為依托，若缺乏專業(yè)技術化手段則很難實現(xiàn)科學有效的監(jiān)管。對土地整理規(guī)劃、土地整理項目管理、土地整理項目規(guī)劃、土地整理工程設計和土地整理項目效益評價等各環(huán)節(jié)的監(jiān)管都有較高技術性要求，相關數(shù)據(jù)收集、指標選取與量化、土地質(zhì)量評價等皆需一定專業(yè)知識支撐。

第二，地域差異化。即開展土地整理監(jiān)管工作應重視土地整理本身的顯著地域性，要根據(jù)各地的自然、社會經(jīng)濟條件因地制宜地確定土地整理監(jiān)管的具體目標、內(nèi)容和方法。在土地整理監(jiān)管具體目標、內(nèi)容和方式的設定上，應根據(jù)項目區(qū)自然地理特征所致土地整理活動的不同而有所區(qū)別。開展土地整理監(jiān)管工作時，要具體分析、區(qū)別對待，根據(jù)土地整理活動中存在的實際問題，確定具體監(jiān)管目標、內(nèi)容和方法。

第三，動態(tài)過程化。即土地整理監(jiān)管工作構(gòu)成基本要素之間應實現(xiàn)相互協(xié)調(diào)，而成就有序的土地整理監(jiān)管動態(tài)過程。從政府撥付土地整理資金預算、使用、運營績效的監(jiān)管到土地整理項目驗收的監(jiān)管、參與土地整理國家機關工作人員的監(jiān)管，每個環(huán)節(jié)都構(gòu)成土地整理監(jiān)管工作中不可分割的基本要素。應在保持各基本要素科學性、可行性的基礎上實現(xiàn)各要素之間的互動平衡。

第四，綜合系統(tǒng)化。即土地整理監(jiān)管工作在推動實現(xiàn)土地資源可持續(xù)性的過程中應與生態(tài)、經(jīng)濟、社會等其他相關要素之間實現(xiàn)相互協(xié)調(diào)。實現(xiàn)土地資源可持續(xù)性并不是包括土地整理監(jiān)管在內(nèi)的任何一項工作可獨立完成的，實現(xiàn)過程本身就是一個包括諸多要素在內(nèi)的復合系統(tǒng)。以土地為核心，相關生態(tài)系統(tǒng)的保護與改善、國家糧食安全、國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展與社會穩(wěn)定的實現(xiàn)等其他相關要素皆關系到土地資源可持續(xù)性的達致狀況，應在保持土地整理監(jiān)管工作動態(tài)過程化的基礎上實現(xiàn)彼此間的協(xié)調(diào)一致，最終實現(xiàn)土地資源可持續(xù)性的最大化。

（三）土地整理監(jiān)管法律關系的構(gòu)成

1.主體

土地整理監(jiān)管法律關系的主體是構(gòu)成土地整理監(jiān)管法律關系的前提要件，是土地整理監(jiān)管法律關系的享有者與承擔者。土地整理監(jiān)管法律關系的主體主要包括：土地整理監(jiān)管主體、責任主體和土地整理權利人。土地整理監(jiān)管主體主要是國土資源行政部門、財政部門、審計部門、紀檢監(jiān)察部門等相關職能部門；土地整理責任主體主要是參與土地整理的國家機關、事業(yè)單位和社會組織中的土地整理行為人；土地整理權利人主要是作為所有權人的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)”[12]所有權的縣級以上人民政府、作為投資收益權人的營利性社會組織和作為承包經(jīng)營權人的農(nóng)民。[1]

在這些主體之間，大致形成了管理關系、協(xié)作關系和自治關系。土地整理監(jiān)管主體與責任主體之間主要是管理關系：國土資源行政部門、財政部門、審計部門、紀檢監(jiān)察部門等相關監(jiān)管職能部門須對參與土地整理的國家機關、事業(yè)單位和社會組織中的土地整理行為人實現(xiàn)有效監(jiān)管。土地整理監(jiān)管主體之間主要是協(xié)作關系：由國土資源行政部門就土地整理活動實行全過程監(jiān)管，財政部門主要就政府撥付土地整理資金的預算、使用實施監(jiān)管，審計部門主要就政府撥付土地整理資金的運營績效和土地整理項目的驗收實施監(jiān)管，紀檢監(jiān)察部門主要就參與土地整理的國家機關的主要負責人員、直接責任人員和其他工作人員的行為實施監(jiān)管。土地整理監(jiān)管責任主體與土地整理權利人之間主要是自治關系：參與土地整理的國家機關、事業(yè)單位、社會組織中的土地整理行為人和各種所有權人、投資收益權人、承包經(jīng)營權人皆依托土地整理項目的相關合同開展活動，兩者身份隨合同約定權利義務之不同亦可互換。

2.內(nèi)容

土地整理監(jiān)管法律關系的內(nèi)容是構(gòu)成土地整理監(jiān)管法律關系的核心要件。主要包括作為私權主體之土地整理責任主體與土地整理權利人在土地整理監(jiān)管法律制度中的權利和義務，以及作為公權主體之土地整理監(jiān)管主體在其中的權力和責任。

第一，就私權主體而言。土地整理責任主體與土地整理權利人的權利主要有：土地整理規(guī)劃、土地整理項目運營、土地整理項目效益評價的知情權與參與權，土地整理項目收益權，促進土地整理工作的受獎勵權，在土地整理過程中受到侵害或不公正待遇的申請復議及提起訴訟的救濟權。土地整理責任主體與土地整理權利人的義務主要有：履行已生效的土地整理規(guī)劃的義務，履行監(jiān)管主體就土地整理項目管理決定的義務，貫徹執(zhí)行國家土地整理方針政策的義務，配合監(jiān)管主體開展監(jiān)管活動的義務，遵守土地整理監(jiān)管法律規(guī)范的義務，檢舉揭發(fā)破壞土地整理行為的義務，遵守土地整理項目相關合同的義務，抵制土地整理壟斷行為的義務。

第二，就公權主體而言。土地整理監(jiān)管主體的權力主要有：組織、完成土地整理規(guī)劃的權力，管理土地整理項目的權力，協(xié)調(diào)保障推進土地整理活動的權力，籌集土地整理專項資金的權力，征集土地整理公眾建議的權力，組織土地整理活動相關聽證會的權力。土地整理監(jiān)管主體的責任主要有：向土地整理責任主體與土地整理權利人提供必要參與空間的責任，制定推行土地整理監(jiān)管政策法規(guī)的責任，按時足額撥付土地整理專項資金的責任，合理配置土地整理監(jiān)管資源的責任，合憲依法開展土地整理監(jiān)管工作的責任，構(gòu)建土地整理監(jiān)管效果反饋機制的責任。

3.客體

土地整理監(jiān)管法律關系的客體即指土地整理監(jiān)管法律關系主體的權利和義務、權力和責任所指向的對象。它與其他法律關系的客體一樣，具備“客觀性、可控性和有用性”[14]的特點，也可概括為“物、精神財富和行為”[15]三類。

土地整理監(jiān)管法律關系中的物主要指進行土地整理監(jiān)管活動需依托的前述欲開發(fā)之未利用地、欲整理之低效耕地和土地整理專項資金等以實物形式存在的客體。土地整理監(jiān)管法律關系中的精神產(chǎn)品主要是人們通過腦力勞動創(chuàng)造出來并以一定形式作用于土地整理監(jiān)管的非物質(zhì)化技術成果，既包括土地整治監(jiān)測監(jiān)管業(yè)務信息集成、綜合監(jiān)管平臺開發(fā)、空間信息技術應用、現(xiàn)場調(diào)查評價裝備研發(fā)等土地整治綜合監(jiān)管技術，也包括相關土地利用監(jiān)管技術、土地動態(tài)監(jiān)管3S技術、土地利用遙感監(jiān)管技術等。土地整理監(jiān)管法律關系中的行為主要指土地整理規(guī)劃監(jiān)管、土地整理項目管理監(jiān)管、土地整理項目規(guī)劃監(jiān)管、土地整理工程設計監(jiān)管和土地整理項目效益評價監(jiān)管中的具體管理行為、協(xié)作行為和自治行為?！霸谶@些行為的有序、交錯作用下，形成了土地整理監(jiān)管法律關系中土地整理監(jiān)管主體與責任主體之間的管理秩序、土地整理監(jiān)管主體之間的協(xié)作秩序、土地整理監(jiān)管責任主體與土地整理權利人之間的自治秩序?！盵1]

三、土地整理監(jiān)管法律關系的適用

土地整理監(jiān)管法律規(guī)范是調(diào)整土地整理監(jiān)管活動相關行為規(guī)則或行為標準的集合，其基本作用在于通過對行動或行為的限制“使人類為數(shù)眾多、種類紛繁、各不相同的行為與關系達致某種合理程度的秩序”[16]?？梢?，土地整理監(jiān)管法律關系當是土地整理監(jiān)管法律規(guī)范的作用對象之一。厘清土地整理監(jiān)管法律關系的適用路徑可為科學構(gòu)建土地整理監(jiān)管法律規(guī)范提供更為現(xiàn)實、具體的目標指引?！胺ǖ膶嵢粻顟B(tài)與應然狀態(tài)的主要內(nèi)容，可以歸結(jié)為三個基本的方面，即事物的道德準則與價值取向、事物的規(guī)律、事物的性質(zhì)。這三個方面的倫理性、規(guī)律性、特性則通過法的精神、形式、內(nèi)容三個領域而呈現(xiàn)出來?！盵17]法的精神、形式、內(nèi)容三個領域在具體法律規(guī)范中往往以價值、體制、規(guī)則的形式呈現(xiàn)出來。探究土地整理監(jiān)管法律關系的適用路徑不妨從土地整理監(jiān)管法律規(guī)范的價值、體制、規(guī)則這三個方面予以展開。

（一）土地整理監(jiān)管法律關系的價值適用

價值一般指客體對主體的有用性，“價值適用”可通俗地理解為“怎樣運用更為有效”。探究土地整理監(jiān)管法律關系的價值適用，既要彰顯法的一般價值，也應探尋輔助運行的有效機制。前者不妨以共同體理論為索引，而后者則可以利益分配機制為突破口。故而土地整理監(jiān)管法律關系在土地整理監(jiān)管法律規(guī)范精神領域的價值適用，可嘗試從土地整理監(jiān)管共同體與土地整理利益分配機制兩個方面展開分析。

1.土地整理監(jiān)管共同體之適用

“共同體是建立在有關人員的本能的中意或者習慣制約的適應或者與思想有關的共同的記憶之上的。共同體是一種持久的和真正的共同生活，是一種原始的或者天然狀態(tài)的人的意志的完善的統(tǒng)一體。”[18]“共同體生活實質(zhì)是一種能思考、能意識并以一定的目的而行動的不同個體之間相互交往的生活?！盵19]共同體理論強調(diào)共同體成員之間、共同體與其成員之間的相互交往與配合，而土地整理監(jiān)管法律關系是各種管理關系、協(xié)作關系和自治關系的總和，二者具有天然的合目的性與共融性?；谕恋卣肀O(jiān)管法律關系，在土地整理監(jiān)管法律規(guī)范的指引下構(gòu)建土地整理監(jiān)管共同體，有助于更好地將土地整理監(jiān)管法律關系的主體和內(nèi)容付諸實踐。一方面，通過土地整理監(jiān)管共同體成員的穩(wěn)定化、具體化，可促成土地整理監(jiān)管法律關系各方主體的準確定位并導向有機團結(jié)；另一方面，通過土地整理監(jiān)管共同體成員之間依法相互交往與配合，可推動土地整理監(jiān)管法律關系各方主體更為積極主動地實現(xiàn)其相應的權利、義務或權力、職責，而促成土地整理監(jiān)管法律關系的靜態(tài)構(gòu)成要件更好地轉(zhuǎn)換為土地整理監(jiān)管活動的動態(tài)現(xiàn)實。探究土地整理監(jiān)管共同體需充分結(jié)合法的秩序價值和自由價值，在有機秩序的前提下實現(xiàn)共同體成員的充分自由。既要保障土地整理監(jiān)管的實效，又要尊重土地整理監(jiān)管共同體成員的自由意志，避免共同體成員漫無目的、機械被動的無效勞作。通過創(chuàng)新土地整理監(jiān)管模式、優(yōu)化土地整理監(jiān)管共同體成員間的協(xié)作自治關系、引導共同體成員在法治框架內(nèi)合理競爭、健全共同體內(nèi)部糾紛救濟途徑而實現(xiàn)有序、自由的土地整理監(jiān)管共同體之構(gòu)建。

2.土地整理利益分配機制之適用

“正義原則”是一個與利益分配有關的范疇?！暗谝粋€原則：每個人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利。第二個原則：社會的和經(jīng)濟的不平等應這樣安排，使它們被合理地期望適合于每一個人的利益，并且依系于地位和職務向所有人開放?！盵20]第一正義原則要求盡可能的人人平等，第二正義原則則更強調(diào)對弱勢群體的適度關照。土地整理監(jiān)管本身就是一種對我國當前土地資源利用相對失衡的矯正，在土地整理監(jiān)管法律規(guī)范所指引的土地整理利益分配過程中更應充分發(fā)揮第二正義原則的基本精神，在資源分配、權利保障盡可能平等、一致的前提下，強調(diào)向自然地理條件相對較差的丘陵化、沙漠化、鹽堿化、土地污染化、水土流失化的項目區(qū)傾斜資源，強調(diào)對處于相對弱勢地位的作為土地整理權利人的農(nóng)民給予特殊關照。只有這樣設計，土地整理監(jiān)管法律關系中的各方主體，特別是作為土地整理權利人的農(nóng)民才會確信土地整理監(jiān)管是一種推動實現(xiàn)土地整理利益分配正義化的活動，進而更為主動自覺地維護土地整理監(jiān)管法律關系所保護的各類客體，依法行使權利、自覺履行義務，最終實現(xiàn)土地整理監(jiān)管法律關系各方主體的真正自由。因此，切實構(gòu)建基于“正義原則”的土地整理利益分配機制，有助于土地整理監(jiān)管法律關系的應然構(gòu)成要件更好地轉(zhuǎn)換為實然構(gòu)成要件，最終實現(xiàn)土地整理監(jiān)管法律規(guī)范的正義、效率、秩序和自由等基本價值。探究土地整理利益分配機制需充分結(jié)合法的正義價值與效率價值，保障土地整理監(jiān)管相關資源的合理分配，提高土地整理監(jiān)管法律關系主體的積極性。通過均等開放參與土地整理監(jiān)管機會、公示土地整理利益分配規(guī)則、堅持基本均等的利益分配原則、凸顯對弱勢土地整理權利人的利益傾斜、重視土地整理項目的正當性與可行性評價、完善利益分配意見反饋機制、構(gòu)建土地整理激勵懲罰機制而實現(xiàn)基于“正義原則”的土地整理利益分配機制之構(gòu)建。

（二）土地整理監(jiān)管法律關系的體制適用

規(guī)范性法律文件的系統(tǒng)化是梳理法律規(guī)范的重要方法，亦可作為輔助法律關系適用的體制設計?！胺ǖ南到y(tǒng)化不僅是某一部法的系統(tǒng)化，而且是法與法、法的不同形式、過去的法和今天的法之間的系統(tǒng)化?！盵21]土地整理監(jiān)管法律關系在土地整理監(jiān)管法律規(guī)范形式領域的體制適用，可嘗試以土地整理監(jiān)管法律編纂、土地整理監(jiān)管法律匯編的形式，從土地整理監(jiān)管規(guī)范性法律文件系統(tǒng)化的視角展開分析。

1.土地整理監(jiān)管法律編纂之適用

法律編纂是立法的最高形式，它能夠讓一個法律部門的全部法律規(guī)范彼此協(xié)調(diào)并形成完備的體系。進行土地整理監(jiān)管法律編纂至少意味著在土地整理立法這一獨立部門法體系中對相關監(jiān)管法律規(guī)范進行系統(tǒng)研究，雖然其作為一類獨立部門法體系的必要性還存在疑問，但就我國各類土地整理監(jiān)管相關法律規(guī)范進行整合實屬必要。畢竟從1989年1月1日起施行的《土地復墾規(guī)定》到2011年3月5日頒布實施的《土地復墾條例》，皆就“曾作農(nóng)業(yè)利用但因各種自然或人為原因造成破壞、廢棄的前耕地”[13]之土地復墾問題以行政法規(guī)的形式作出了專門、特別、實施性規(guī)定，在事實上形成了我國就土地復墾立法和土地整理立法分別作單列規(guī)定的立法習慣。而我國土地整理相關特別、實施性立法至今仍停留于部門規(guī)章層面，并未上升為行政法規(guī)以上的高位階專門規(guī)定。對此，可借鑒《湖南省土地開發(fā)整理條例》、《天津市土地開發(fā)整理管理規(guī)定》等土地整理綜合性地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的立法經(jīng)驗，將國土資源部制定的《土地開發(fā)整理若干意見》、《國家投資土地開發(fā)整理項目管理暫行辦法》、《國家投資土地開發(fā)整理項目實施管理暫行辦法》、《國家投資土地開發(fā)整理項目竣工驗收暫行辦法》、《土地開發(fā)整理規(guī)劃管理若干意見》、《土地開發(fā)整理項目資金管理暫行辦法》等土地整理單行性部門規(guī)章統(tǒng)一整合編撰為一部《土地開發(fā)整理條例》，在行政法規(guī)層面與《土地復墾條例》并列成為我國土地整治領域的兩部高位階立法，最終推動《土地整治法》的出臺而形成完備的土地整治部門法體系。在《土地開發(fā)整理條例》中，應就土地整理監(jiān)管予以系統(tǒng)規(guī)定，為解決土地整理監(jiān)管相關法律規(guī)范的競合問題、解決前述土地整理監(jiān)管工作中存在的各類具體問題指引方向，進而對土地整理監(jiān)管法律關系之適用提供更為系統(tǒng)的規(guī)范指引。

2.土地整理監(jiān)管法律匯編之適用

進行土地整理監(jiān)管法律匯編即是將土地整理監(jiān)管相關法律規(guī)范匯編成冊，其主要目的就是便于土地整理監(jiān)管法律關系各方主體更全面系統(tǒng)地了解、查閱土地整理監(jiān)管相關法律規(guī)范，推動提升各方主體對土地整理監(jiān)管的認知與評價能力而切實地參與土地整理監(jiān)管活動。當前有關土地整理監(jiān)管的法律匯編并未單獨進行，主要是將其置于土地法相關法律匯編中附帶性地進行?，F(xiàn)有土地法相關法律匯編主要為中國法制出版社2013年出版的《最新土地法律政策全書（第4版）》、法律出版社2013年出版的《中國土地政策與法律實務應用工具箱（第2版）》、中國法制出版社2012年出版的《中華人民共和國土地法典（最新升級版）》、法律出版社2012年出版的《中華人民共和國土地法律法規(guī)全書（2012）》、中國法制出版社2011年出版的《土地法律·法規(guī)·規(guī)章》等。雖然這些法律匯編定期進行，甚至已經(jīng)形成各自完整的逐年出版序列，但總體上更新速度仍然較慢，尤其缺乏對土地整理乃至土地整理監(jiān)管的專門化、專業(yè)性法律匯編。建立開源式、互動百科化、專門化的土地法律匯編（或土地整理法律匯編）電子平臺是信息時代下解決該問題的最佳選擇。

（三）土地整理監(jiān)管法律關系的規(guī)則適用

土地整理監(jiān)管法律關系的構(gòu)建是以土地整理監(jiān)管法律規(guī)范的存在為前提的，研究土地整理監(jiān)管法律關系的規(guī)則適用實質(zhì)上是對土地整理監(jiān)管法律規(guī)范的具體規(guī)則進行補正或創(chuàng)新。土地整理監(jiān)管法律關系在土地整理監(jiān)管法律規(guī)范內(nèi)容領域的規(guī)則適用，可嘗試以土地整理監(jiān)管軟法規(guī)則、土地整理監(jiān)管裁判規(guī)則、土地整理監(jiān)管評價規(guī)則為視角，從土地整理監(jiān)管法律規(guī)范的具體規(guī)則設計方面展開分析。

1.土地整理監(jiān)管軟法規(guī)則之適用

“所謂硬法是國家立法中的那些具有命令—服從行為模式、能夠運用國家強制力保證實施的法律規(guī)范。所謂軟法亦即不能運用國家強制力保證實施的法規(guī)范?！盵22]實施“軟法之治、軟硬并舉”的混合法制模式，能夠最大限度地整合國家強制與社會自治兩種機能。將軟法規(guī)則應用于土地整理監(jiān)管法律規(guī)范中，可有效調(diào)動公權主體與私權主體兩方面的積極性，而全面回應多元化的土地整理監(jiān)管法律關系主體，以實現(xiàn)多樣化的土地整理監(jiān)管利益訴求。土地整理監(jiān)管軟法規(guī)則當是土地整理監(jiān)管法律規(guī)范的應有之義，它強調(diào)更多協(xié)商、更少強制和更高自由，可與作為各種管理關系、協(xié)作關系和自治關系之總和的土地整理監(jiān)管法律關系形成有機的內(nèi)在聯(lián)系。就土地整理監(jiān)管法律關系的較弱主觀性、較強客觀性的客體（如物、精神產(chǎn)品）而言，適用柔性較高的軟法規(guī)則進行調(diào)整，可強化土地整理監(jiān)管法律關系社會自治機能而節(jié)約有限的土地整理監(jiān)管制度資源，并有助于排除地方或行業(yè)潛規(guī)則的滋生以提高土地整理監(jiān)管法治化的水平。

2.土地整理監(jiān)管裁判規(guī)則之適用

“有法司法”和“無法司法”這對概念是由美國著名的社會法學家龐德提出的。有法司法是指根據(jù)權威性的律令、規(guī)范和指示進行司法，而無法司法指判案時法官可以自由裁量。[23]土地整理監(jiān)管裁判規(guī)則應在“有法司法”和“無法司法”之間實現(xiàn)平衡與結(jié)合，以調(diào)和土地整理監(jiān)管法律規(guī)范穩(wěn)定性與土地整理監(jiān)管活動事實變化性之間的矛盾。此外，土地整理監(jiān)管法律規(guī)范先天的滯后性使得它不能窮盡土地整理監(jiān)管的所有問題，縱使有所規(guī)定也不能不加區(qū)分地適用。土地整理監(jiān)管法律規(guī)范在保持權威性的同時應適當?shù)仡A留一定的自由裁量空間，故土地整理監(jiān)管裁判規(guī)則更顯其適用必要。透過土地整理監(jiān)管裁判規(guī)則之適用，推動土地整理監(jiān)管法律規(guī)范更貼合國情民意、更適應社會發(fā)展，將土地整理和土地整理監(jiān)管的最新政策、實踐、利益訴求與實現(xiàn)土地整理監(jiān)管法律關系各方主體權利義務、權力責任關聯(lián)起來，為各種現(xiàn)實糾紛的解決提供切實有效的具體措施。

3.土地整理監(jiān)管評價規(guī)則之適用

“應然與實然的‘二分法’理論最早由邊沁提出，后來又由奧斯汀繼承和發(fā)展，它是分析法學派的重要標志?！址ā碚搶嵸|(zhì)上是兩種研究法律規(guī)范的視角，第一種視角可以概括為‘法律應該是什么樣的’，即應然的視角，第二種視角可以理解為‘法律實際上是怎么樣的’，即實然的視角。”[24]土地整理監(jiān)管評價規(guī)則應基于“二分法”理論進行設計。一方面從土地整理監(jiān)管法律關系乃至土地整理監(jiān)管法律規(guī)范的應然層面出發(fā)，制定更加符合人們理性和道德標準的評價規(guī)則；另一方面從土地整理監(jiān)管法律關系乃至土地整理監(jiān)管法律規(guī)范的實然層面出發(fā)，制定切合土地整理監(jiān)管事實的評價規(guī)則。既要立足于立法文本，對土地整理監(jiān)管法律規(guī)范的內(nèi)容設計與技術運用進行價值判斷，通過靜態(tài)分析得出優(yōu)劣與否、水平高低的結(jié)論；也要立足于立法作用，對土地整理監(jiān)管法律規(guī)范在土地整理監(jiān)管實踐中發(fā)揮的實際效用進行事實判斷，通過動態(tài)分析得出積極與否的結(jié)論，進而在價值與事實層面，探尋科學可行的土地整理監(jiān)管法律規(guī)范完善途徑。

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2014-03-07 責任編校：江 流

教育部人文社會科學研究一般項目“我國土地整理監(jiān)管法律問題研究”（13YJC820111）