孫 韜，熊 明

（1.四川警察學(xué)院，四川 瀘州646000；2.四川省瀘州市龍馬潭區(qū)人民法院，四川 瀘洲646000）

2012年8月31日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于修改<民事訴訟法>的決定》填補(bǔ)了公益保護(hù)在訴訟制度上的空白。在此之前，某些地方的檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境、電力、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等多個(gè)領(lǐng)域成功地提起了一批公益訴訟。但是從公權(quán)力的限制、私法自治、法律的穩(wěn)定性、利益平衡等角度考慮，本次修法并未明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以直接提起公益訴訟。①十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議閉幕后，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳召開新聞發(fā)布會(huì)，王勝明就本次會(huì)議表決通過(guò)的法律和決定的有關(guān)問(wèn)題回答記者提問(wèn)。他指出：“哪怕目前法律中關(guān)于公益訴訟的主體沒(méi)有明確規(guī)定，還可以在司法實(shí)踐中逐步探索?！薄皩?duì)此，檢察機(jī)關(guān)一定要正確認(rèn)識(shí)并了解立法本意。公益訴訟具有訴訟標(biāo)的公共性、侵害利益多樣性、訴訟目的預(yù)防性等特點(diǎn)，事關(guān)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和不特定多數(shù)人利益，而且現(xiàn)階段這些案件的解決往往不是簡(jiǎn)單的法律問(wèn)題，社會(huì)高度關(guān)注，需要社會(huì)各方面共同努力。最新修改的《民事訴訟法》規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟，有利于更好地維護(hù)社會(huì)公益，也有利于公益訴訟工作的依法、適度、有序開展。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的各級(jí)人民檢察院，除法律明確授權(quán)的以外，不應(yīng)當(dāng)違反法律規(guī)定直接提起公益訴訟，但可以繼續(xù)開展督促起訴、支持起訴等工作，為完善公益訴訟制度提出建議?！雹诓芙鳈z察長(zhǎng)2012年11月29日在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)貫徹修改后《民事訴訟法》座談會(huì)上的講話。因此，當(dāng)前檢察工作不必拘泥于民事公益訴訟原告資格的爭(zhēng)論，重點(diǎn)應(yīng)在訴訟監(jiān)督方面推進(jìn)制度創(chuàng)新。

一、民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)職能定位

檢察機(jī)關(guān)對(duì)公共利益的保護(hù)不是通過(guò)越權(quán)或干涉其他國(guó)家機(jī)關(guān)職能而實(shí)現(xiàn)的，應(yīng)立足于法律賦予的職權(quán)，從民事訴訟本身出發(fā)，做好本職工作。新修訂的《民事訴訟法》不僅首次規(guī)定了公益訴訟，而且賦予了檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟程序中更廣泛的監(jiān)督權(quán)力。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該嚴(yán)格依法行事，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)民事公益訴訟的檢察監(jiān)督來(lái)保護(hù)公共利益。

（一）公益訴訟的概念和民事公益訴訟的范圍

公益訴訟由來(lái)已久，早在羅馬法時(shí)期即已存在。公益訴訟是指保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟。除法律有特殊規(guī)定外，凡市民均可以提起。③周枏：《羅馬法原理（下冊(cè)）》，商務(wù)印書館1996年版，第958頁(yè)。我國(guó)理論界一般認(rèn)為，公益訴訟是任何公民、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)家機(jī)關(guān)為了社會(huì)公共利益，以自己的名義向司法機(jī)關(guān)提起的訴訟。④根據(jù)訴訟相對(duì)人、訴訟標(biāo)的、適用法律等區(qū)別，公益訴訟應(yīng)分為民事公益訴訟和行政公益訴訟。本文主要探討民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)。而根據(jù)《民事訴訟法》第55條的規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。我國(guó)立法對(duì)民事公益訴訟的范圍作出了一定的限制，明確強(qiáng)調(diào)“污染環(huán)境”與“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”為當(dāng)前公益訴訟的主要領(lǐng)域。除此之外，損害社會(huì)公共利益的行為也應(yīng)當(dāng)被視為公益訴訟的受案范圍。民事公益訴訟的范圍和標(biāo)準(zhǔn)完全是一個(gè)技術(shù)性問(wèn)題，且這一技術(shù)性問(wèn)題已經(jīng)和檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的現(xiàn)實(shí)需要不能在一個(gè)層次上加以考量。①楊華：《檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的法律障礙分析——從兩起司法判決談起》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2010年第6期。目前亟需解決的是根據(jù)現(xiàn)行法律，進(jìn)一步明確民事公益訴訟的范圍。

從法理與司法實(shí)踐來(lái)看，確定民事公益訴訟的范圍應(yīng)該有三個(gè)限制條件：首先是公共利益界定的權(quán)威性。公共利益的概念以及不同層次公共利益的價(jià)值大小都應(yīng)得到一般公眾的認(rèn)可。它可以是負(fù)有監(jiān)管職能的權(quán)威機(jī)構(gòu)認(rèn)可的利益，也可以是通過(guò)聽證會(huì)等法定方式體現(xiàn)的不特定多數(shù)人的利益。其次是民事公益訴訟的雙重屬性。它應(yīng)該兼具私法與公法屬性。在私權(quán)利介入以前，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)督促起訴、支持起訴、建議行政機(jī)關(guān)或社會(huì)團(tuán)體起訴的方式啟動(dòng)民事公益訴訟程序。最后是區(qū)分民事公益訴訟和行政公益訴訟。政府出讓土地、出售國(guó)有企業(yè)、政府采購(gòu)、工程發(fā)包等民事行為與行政不作為、工作人員貪污瀆職侵犯公共利益不同。公共利益的保護(hù)除了通過(guò)民事訴訟解決以外，還可以通過(guò)行政訴訟確認(rèn)政府行為違法、撤銷具體行政行為、變更行政處罰等予以實(shí)現(xiàn)。在此前提下，應(yīng)當(dāng)把當(dāng)前民事公益訴訟的范圍限定在環(huán)境資源、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)三個(gè)領(lǐng)域，并依靠管理這些領(lǐng)域的國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)一步明確民事公共利益的范圍。

（二）檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)限和職責(zé)

新《民事訴訟法》并沒(méi)有直接規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以成為公益訴訟的原告，但檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事公益訴訟享有監(jiān)督權(quán)。雖然檢察機(jī)關(guān)不是民事公益訴訟的原告，但這并不意味著檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟制度的推進(jìn)中不能發(fā)揮作用。檢察機(jī)關(guān)可以充分利用自身職能，發(fā)揮其長(zhǎng)期積累的民事公益訴訟經(jīng)驗(yàn)，幫助法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織做好原告。在檢察資源有限的條件下，民事公益訴訟的檢察監(jiān)督任務(wù)不宜過(guò)重。檢察機(jī)關(guān)還從事著繁重的職務(wù)犯罪偵查、偵查監(jiān)督、訴訟監(jiān)督等工作，在向民事公益訴訟投入人力、物力和財(cái)力時(shí)，要考慮法律監(jiān)督的大局。因此，針對(duì)民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)可通過(guò)以下四條路徑開展法律監(jiān)督：

一是提供線索來(lái)源。檢察機(jī)關(guān)既可以接受社會(huì)舉報(bào)和控告的線索來(lái)源，也可以在自身履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)案件線索。檢察機(jī)關(guān)可以為公益訴訟的順利開展提供有益的案件線索。二是移交證據(jù)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)在履職過(guò)程中自行發(fā)現(xiàn)并依法采取強(qiáng)制措施，如查封、扣押等手段而形成的證據(jù)，可以移交其他機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，作為后者提起公益訴訟的證據(jù)和依據(jù)。但檢察機(jī)關(guān)不能應(yīng)其他機(jī)關(guān)和有關(guān)組織的請(qǐng)求而幫助固定證據(jù)。三是督促起訴。針對(duì)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為后，不積極、不主動(dòng)履行監(jiān)管職責(zé)的情況，檢察機(jī)關(guān)可以基于法律監(jiān)督者的職責(zé)督促有關(guān)機(jī)關(guān)提起公益訴訟。四是抗訴和再審檢察建議。在發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件的裁判或調(diào)解書損害社會(huì)公共利益時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依職權(quán)主動(dòng)提出抗訴或再審檢察建議，而不受當(dāng)事人是否申訴的約束。

二、民事公益訴訟的現(xiàn)狀和檢察監(jiān)督的作用

（一）民事公益訴訟的現(xiàn)狀

從中國(guó)法制發(fā)展的角度看，現(xiàn)代意義的民事公益訴訟可以說(shuō)正處于起步階段。在新修訂的《民事訴訟法》正式確立公益訴訟以前，我國(guó)公益訴訟的發(fā)展總體上比較緩慢。正如致力于公益訴訟的律師所言，近五年公益訴訟處于低潮時(shí)期，案件類型單一，對(duì)社會(huì)發(fā)展具有指導(dǎo)意義的案件較少。這其中的根本原因就在于法院立案難、原告勝訴難。中國(guó)的民事公益訴訟發(fā)展進(jìn)程多由專業(yè)律師、法學(xué)碩士、博士推動(dòng)。②例如中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)碩士郝勁松訴鐵路局銷售商品不開發(fā)票案。清華大學(xué)博士李剛對(duì)機(jī)動(dòng)車“入京費(fèi)”、“入滬費(fèi)”提起民事訴訟等，大多是具備專業(yè)知識(shí)背景的法律人提起的公益訴訟，一般的社會(huì)公眾參與公益訴訟的比率很低。雖然許多案件沒(méi)有得到法院的有力支持，但它們卻不斷推動(dòng)著中國(guó)法治的發(fā)展。

在中國(guó)公益訴訟網(wǎng)（www.pil.org.cn）評(píng)選出的2012年中國(guó)十大公益訴訟案件③2012年十大公益訴訟案件包括：（1）當(dāng)當(dāng)網(wǎng)取消消費(fèi)者網(wǎng)上訂單違約案；（2）殘障人士朱建民提起的“公共交通殘疾歧視”系列訴訟案；（3）蔡長(zhǎng)海訴龍興光水環(huán)境污染案；（4）乘客訴南航航班延誤案；（5）公民“被乙肝”失去公務(wù)員錄取資格案；（6）農(nóng)婦訴河南省精神病院案；（7）市民訴請(qǐng)公開公交卡巨額利息去向案；（8）大學(xué)生申請(qǐng)公開“微笑局長(zhǎng)”工資案；（9）女大學(xué)生訴巨人教育招聘性別歧視案；（10）首例消協(xié)作原告打贏3元錢公益訴訟。中，只有兩件屬于行政公益訴訟，其他案件涉及求職就業(yè)、公共交通、商品消費(fèi)等民事領(lǐng)域。這些民事公益訴訟既有體現(xiàn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的中國(guó)最大規(guī)模的消費(fèi)者網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物維權(quán)案，又有彰顯民眾環(huán)保意識(shí)的首例公民為了純粹的環(huán)境利益提起的訴訟。這些案件雖然給民事公益訴訟帶來(lái)了希望，但是訴訟過(guò)程的艱辛也成為了民事公益訴訟發(fā)展的阻力。這些阻力集中體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是訴訟雙方實(shí)力懸殊。如吳春霞因“家務(wù)和村務(wù)糾紛”上訪，被以維穩(wěn)的名義強(qiáng)行送入河南省精神病院。醫(yī)院不審查患者真實(shí)情況就實(shí)施隔離關(guān)押，是因?yàn)楸澈笥邢嚓P(guān)部門支持。而吳春霞僅僅是一個(gè)文化水平不高、經(jīng)濟(jì)地位較低的普通農(nóng)婦。二是維權(quán)成本高、舉證困難。如女大學(xué)畢業(yè)生起訴巨人教育集團(tuán)招聘性別歧視，至今未獲立案。這類案件一般很難舉證用工方存在某些方面的歧視。而且為了打贏官司，原告需要投入大量的時(shí)間、金錢，即使勝訴也難以獲得足夠的補(bǔ)償。三是信息不對(duì)稱。如在北京市民訴請(qǐng)公交公司公開公交卡巨額利息去向案中，普通消費(fèi)者一般都不會(huì)注意公司、企業(yè)提供商品、服務(wù)時(shí)隱瞞的關(guān)鍵信息。國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)公司、事業(yè)單位憑借優(yōu)勢(shì)條件可以掌握普通公民難以觸及的社會(huì)資源與信息。

（二）檢察監(jiān)督的作用

在許多公益訴訟中，新《民事訴訟法》規(guī)定的“有關(guān)機(jī)構(gòu)”定義不明，導(dǎo)致負(fù)有職權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)不敢輕易涉足該領(lǐng)域。因此，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事公益訴訟的保障必須肩負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任。近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)在個(gè)別案件中充當(dāng)公益訴訟的原告的方式保護(hù)了社會(huì)公共利益。加之新《民事訴訟法》擴(kuò)大了民事檢察監(jiān)督范圍，新增了檢察監(jiān)督的方式和手段，有助于檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中發(fā)揮更大的作用：

首先，確保民事公益訴訟的客觀公正。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)民事訴訟的全面監(jiān)督，確保公益訴訟程序的客觀公正。新修訂的《民事訴訟法》擴(kuò)大了檢察監(jiān)督的范圍，如將已發(fā)生法律效力但損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的調(diào)解書納入抗訴和再審檢察建議的范圍，有利于檢察機(jī)關(guān)對(duì)弱勢(shì)一方提供法律支持。

其次，發(fā)掘侵犯公共利益行為的案件線索來(lái)源。檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在履行自身職責(zé)的同時(shí)，可以先于社會(huì)或一般公民發(fā)現(xiàn)公共利益被侵害的案件線索。同時(shí)，《民事訴訟法》第210條規(guī)定：“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況?！睓z察機(jī)關(guān)民事調(diào)查核實(shí)權(quán)為民事公益訴訟的廣泛開展奠定了職權(quán)基礎(chǔ)。

最后，打擊以公益之名坐享私益之實(shí)的不道德或不法行為。為了防止民事公益訴訟被濫用，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)其全程進(jìn)行監(jiān)督，可以發(fā)現(xiàn)并制止某些人假借保護(hù)公共利益的名義而企圖從民事訴訟中撈得好處的行為。在現(xiàn)實(shí)生活中，不能排除存在一些民事公益訴訟的原告以公共利益為名，伺機(jī)炒作誤導(dǎo)民意，最終得到輿論支持而超額獲取不完全屬于己方利益的情況。對(duì)于這類行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該主動(dòng)介入，協(xié)助、配合其他國(guó)家機(jī)關(guān)規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)社會(huì)管理。

三、完善民事公益訴訟檢察監(jiān)督制度的建議

各地檢察機(jī)關(guān)為了加強(qiáng)民事公益訴訟的檢察監(jiān)督，進(jìn)行了許多有益的探索和創(chuàng)新，但應(yīng)注意嚴(yán)格根據(jù)法律規(guī)定行使權(quán)力，如通過(guò)支持起訴、督促起訴、檢察建議、民事訴訟全程監(jiān)督等多種形式確保民事公益訴訟按照立法本意發(fā)揮價(jià)值。為此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)理清現(xiàn)有權(quán)能，對(duì)檢察監(jiān)督制度進(jìn)行整合，以適應(yīng)新《民事訴訟法》的要求。

（一）建立專業(yè)的公益訴訟檢察監(jiān)督隊(duì)伍

民事公益訴訟的專業(yè)性、影響力、關(guān)注度等因素決定了民事檢察工作的難度很大，黨和公眾對(duì)此的要求也很高。為了充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟監(jiān)督職能，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)需要通過(guò)廣泛的調(diào)查研究，明確本地區(qū)可能存在的涉及公共利益訴訟的民事領(lǐng)域，并在轄區(qū)內(nèi)有針對(duì)性地配備民事檢察業(yè)務(wù)熟練的人員。為此，還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮檢察一體化的機(jī)制優(yōu)勢(shì)，充分整合一定區(qū)域內(nèi)民事行政檢察部門的人才資源，在上級(jí)機(jī)關(guān)統(tǒng)一指導(dǎo)下開展民事公益訴訟檢察監(jiān)督工作，把建設(shè)民事公益訴訟的檢察隊(duì)伍納入制度化、法律化、專業(yè)化的發(fā)展軌道。

（二）加強(qiáng)與政府職能部門的合作

鑒于公共利益的保護(hù)涉及多個(gè)政府職能部門的工作，檢察機(jī)關(guān)在履行民事公益訴訟檢察監(jiān)督職能時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮同某些機(jī)關(guān)或部門的工作配合。一些地區(qū)的檢察院在此方面已經(jīng)進(jìn)行了許多有益的探索，如深圳市龍崗區(qū)檢察院與龍崗區(qū)環(huán)境保護(hù)和水務(wù)局共同制定了《關(guān)于共同開展環(huán)境公益訴訟工作的實(shí)施辦法》，對(duì)環(huán)境公益訴訟的具體范圍、法律依據(jù)以及雙方在環(huán)境公益訴訟開展過(guò)程中的具體責(zé)任、分工等作出了全面、明確的規(guī)定。該區(qū)環(huán)境保護(hù)和水務(wù)局主要負(fù)責(zé)發(fā)現(xiàn)、提供案件來(lái)源及相關(guān)證據(jù)的收集調(diào)取工作。而區(qū)檢察院主要負(fù)責(zé)證據(jù)的分析審查、相關(guān)訴訟材料的準(zhǔn)備、訴訟程序的跟進(jìn)等工作。雙方各司其職，緊密協(xié)作，同時(shí)做好信息互通、緊急情況通報(bào)等工作，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，通過(guò)高效的配合，共同推進(jìn)區(qū)環(huán)境公益訴訟工作。與此同時(shí)，在跨行政區(qū)域的公共利益糾紛中，還需要加強(qiáng)不同轄區(qū)機(jī)關(guān)或部門的工作協(xié)作。這就需要由共同的上級(jí)機(jī)關(guān)牽頭，建立工作聯(lián)系機(jī)制、對(duì)話交流平臺(tái)、信息共享媒介等。檢察人員也能在與其他政府職能部門的合作中掌握關(guān)鍵信息和專業(yè)知識(shí)，為提高檢察監(jiān)督的質(zhì)量奠定基礎(chǔ)。

（三）完善刑事附帶民事公益訴訟制度

檢察機(jī)關(guān)雖然不能直接提起民事公益訴訟，但是可以在刑事附帶民事訴訟的過(guò)程中保護(hù)被犯罪行為侵害的公共利益，如定期通報(bào)刑事附帶民事公益訴訟案情，總結(jié)個(gè)案的成功經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)查找案件辦理中存在的不足，不斷增強(qiáng)檢察人員的責(zé)任意識(shí)和工作能力，通過(guò)細(xì)化工作措施，切實(shí)提高刑事附帶民事公益訴訟的實(shí)效。具體而言，需要在以下三個(gè)方面進(jìn)一步完善刑事附帶民事公益訴訟機(jī)制：

一是合理確定刑事附帶民事公益訴訟標(biāo)的。如在辦理刑事附帶民事公益訴訟案件時(shí)，不能簡(jiǎn)單地將被告人盜剪電力設(shè)備、通信設(shè)備、毀壞防護(hù)欄等公益設(shè)施的價(jià)值作為民事公益訴訟的標(biāo)的，而應(yīng)將相關(guān)單位為修復(fù)被盜電纜、被毀防護(hù)欄等所產(chǎn)生的實(shí)際費(fèi)用全部納入訴訟請(qǐng)求范圍，從而在最大限度上維護(hù)國(guó)家和集體利益。二是注重了解和掌握被告人的家庭財(cái)產(chǎn)狀況。在辦理一些侵犯國(guó)家、集體、社會(huì)利益的案件中，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)被告人賠償能力的考察，確保刑事附帶民事公益訴訟勝訴判決的執(zhí)行到位率，避免出現(xiàn)因賠償能力有限致使勝訴的刑事附帶民事公益訴訟判決無(wú)法執(zhí)行，從而間接導(dǎo)致國(guó)家訴訟資源浪費(fèi)的尷尬局面。三是建立健全跟蹤監(jiān)督機(jī)制。對(duì)勝訴的刑事附帶民事公益訴訟判決應(yīng)統(tǒng)一進(jìn)行登記造冊(cè)備案，跟蹤監(jiān)督法院執(zhí)行情況。對(duì)跟蹤發(fā)現(xiàn)未執(zhí)行到位的案件，及時(shí)向法院提出執(zhí)行申請(qǐng)，保證國(guó)家和集體財(cái)產(chǎn)不流失，提高刑事附帶民事公益訴訟的實(shí)效。①上述工作機(jī)制乃是重慶市墊江縣人民檢察院在工作中探索建立的刑事附帶民事公益訴訟機(jī)制。2008年以來(lái)，墊江縣人民檢察院轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，依法履行法律監(jiān)督職能，積極探索刑事附帶民事公益訴訟，主動(dòng)提起刑事附帶民事公益訴訟30件53人，法院支持28件48人，法院支持率達(dá)93.33%，為國(guó)家、集體挽回經(jīng)濟(jì)損失四十余萬(wàn)元，取得了較好的法律效果和社會(huì)效果。

（四）以督促起訴方式監(jiān)督政府職能部門保護(hù)公共利益

督促起訴制度是近年來(lái)司法改革的重要成果。它于2002年率先由浙江省檢察機(jī)關(guān)開始試行，之后在全國(guó)大部分地區(qū)推行。它主要針對(duì)即將或正在受到侵害的公共利益，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的政府職能部門不行使或怠于行使職權(quán)，導(dǎo)致公共利益受到實(shí)質(zhì)損害或損害威脅的民事案件。其理論基礎(chǔ)是，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)政府的職務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督。而督促政府以國(guó)家資產(chǎn)所有人或管理者的身份向侵權(quán)行為人提起民事公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)行使民事訴訟監(jiān)督權(quán)的合法方式。對(duì)于侵害公共利益的違法行為，政府職能部門依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行查處而未查處的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向其發(fā)出《檢察建議書》，建議其依法履行查處職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)在辦理刑事案件的過(guò)程中或者在履行民事行政檢察監(jiān)督的工作中發(fā)現(xiàn)涉及侵害公共利益的民事案件，經(jīng)審查認(rèn)為政府職能部門對(duì)違法行為已經(jīng)依法進(jìn)行了行政處罰，但尚未處理侵害行為造成的損害后果的，可以督促負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)起訴。

結(jié)語(yǔ)

2012年修訂的《民事訴訟法》對(duì)公益訴訟制度的構(gòu)建還不夠完善，但它卻把民事公益訴訟引上了司法程序的道路。檢察機(jī)關(guān)也因本次修法而被賦予了更多的民事訴訟監(jiān)督權(quán)能。因此，在實(shí)踐中不斷探索并發(fā)揮檢察監(jiān)督對(duì)民事公益訴訟發(fā)展的促進(jìn)作用，不僅是立法賦予檢察機(jī)關(guān)的使命，也是司法改革背景下權(quán)力監(jiān)督與制約的價(jià)值追求。

[1]潘申明.比較法視野下的民事公益訴訟[M].北京:法律出版社,201 1.

[2]宋朝武.論公益訴訟的十大基本問(wèn)題[J].中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào),2010(1).

[3]趙繪宇.從支持起訴走向公益訴訟——基于民事行政檢察權(quán)的必然選擇[J].貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào),2010(2).

[4]韓波.公益訴訟制度的力量組合[J].當(dāng)代法學(xué),2013(1).

[5]最高人民檢察院民事行政檢察廳.二○一一年全國(guó)民事行政檢察工作總結(jié)[R].[2012]高檢民發(fā)7號(hào).