周歡

（華中科技大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430074）

對(duì)公職人員行政不作為現(xiàn)象的再思考
——以東莞掃黃風(fēng)暴為例

周歡

（華中科技大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430074）

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家公職人員行政不作為現(xiàn)象日漸增多，嚴(yán)重影響著社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。行政主體思想認(rèn)識(shí)不足、行政部門制度不健全、社會(huì)監(jiān)督力度不夠、行政主體自身腐敗是行政不作為現(xiàn)象存在的深層原因。對(duì)此，應(yīng)從深化行政部門制度改革、建立完善的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制、加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的制約等方面予以整治。

公職人員；行政不作為；整治措施

我國(guó)對(duì)行政不作為的研究起步較晚，目前學(xué)界對(duì)行政不作為尚無(wú)統(tǒng)一界定，其中一種觀點(diǎn)認(rèn)為：行政不作為是行政主體負(fù)有作為的法定義務(wù)而在程序上消極不為的行為。[1]進(jìn)入二十一世紀(jì)以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍的不斷壯大，公職人員行政不作為的現(xiàn)象也日漸增多，這嚴(yán)重影響著社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)，制約著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速健康發(fā)展。因此，分析公職人員行政不作為現(xiàn)象，反思其產(chǎn)生的根本原因，對(duì)建立健全行政管理體制、增強(qiáng)公職人員的公信力和促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都具有重要意義。本文將從今年的東莞掃黃風(fēng)暴出發(fā)，對(duì)公職人員行政不作為現(xiàn)象的深層原因進(jìn)行剖析，并提出相應(yīng)的整治措施。

一、案情回顧與分析

2014年2月9日，中央電視臺(tái)《新聞直播間》、《焦點(diǎn)訪談》等欄目相繼曝光東莞市存在嚴(yán)重的賣淫嫖娼等違法行為以及110接報(bào)后不出警或推遲出警的現(xiàn)象。該報(bào)道迅速引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，并引起黨中央和公安部的高度重視。隨后，廣東省委書記胡春華作出重要批示，在全市范圍內(nèi)開(kāi)展拉網(wǎng)式排查打擊行動(dòng)，這股掃黃風(fēng)暴很快席卷全國(guó)。之后，虎門、厚街、黃江、鳳崗等四鎮(zhèn)黨委書記在全市范圍對(duì)其失職行為進(jìn)行公開(kāi)道歉，并在《東莞日?qǐng)?bào)》刊發(fā)公開(kāi)道歉書。這次專項(xiàng)整治行動(dòng)暫時(shí)取得了階段性勝利，得到了人民群眾的認(rèn)可，但同時(shí)也暴露出當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)和行政執(zhí)法部門在監(jiān)管和執(zhí)法環(huán)節(jié)存在嚴(yán)重的行政不作為。

對(duì)于這次掃黃風(fēng)暴，我們不能停留在案件表面，要對(duì)其進(jìn)行深入剖析，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。首先，東莞的色情產(chǎn)業(yè)鏈為何屢禁不止，且“聞名全國(guó)”？本世紀(jì)以來(lái)，東莞曾先后進(jìn)行過(guò)多次的大規(guī)模掃黃，其中由公安部掛牌的行動(dòng)也有數(shù)次，但為何每次查處過(guò)后都會(huì)死灰復(fù)燃？這不僅與執(zhí)法部門的行政不作為有關(guān)，也與政府監(jiān)管部門的監(jiān)管不力有關(guān)。其次，在打擊行動(dòng)時(shí)期，為何還有少數(shù)娛樂(lè)場(chǎng)所能照常開(kāi)業(yè)，開(kāi)展不正當(dāng)交易，并聲稱有后臺(tái)，其中是否存在公職人員為不法分子和違法行為提供保護(hù)傘和通風(fēng)報(bào)信的情況？最后，央視記者在今年的暗訪中曾兩次次撥打110報(bào)警，投訴某酒店存在涉黃行為，而當(dāng)?shù)?10為何只接警卻不出警，這是基層民警的行政不作為，還是他們對(duì)違法行為故意包庇和縱容？總之，案件中有很多問(wèn)題值得我們進(jìn)行深刻的反思。

二、行政不作為現(xiàn)象存在的深層原因

這次事件的爆發(fā)絕非偶然。在建設(shè)社會(huì)主義民主法治國(guó)家的道路上，這類違法犯罪行為遲早將面臨法律的嚴(yán)厲打擊和制裁。為了避免類似的案件再次發(fā)生，本文從公職人員行政不作為的角度分析了該案產(chǎn)生的深層原因，主要包括如下方面：

（一）行政主體思想認(rèn)識(shí)不足

行政主體思想認(rèn)識(shí)不足可分為兩類：主觀和客觀。主觀認(rèn)識(shí)不足是指行政主體理念認(rèn)識(shí)不清，沒(méi)有充分意識(shí)到行政作為是其必須履行的義務(wù)，而不是其可以放棄的權(quán)利。主觀認(rèn)識(shí)不足將直接導(dǎo)致其行政不作為?？陀^認(rèn)識(shí)不足是指行政主體明晰自己的行政義務(wù)，但是缺乏對(duì)其不為行為所導(dǎo)致后果的深刻認(rèn)識(shí)，以致在行使職權(quán)時(shí)出現(xiàn)消極、懈怠和推脫責(zé)任等行政不作為現(xiàn)象。行政主體思想認(rèn)識(shí)上的不足直接導(dǎo)致我國(guó)日趨完善的法律法規(guī)在實(shí)際操作中被大打折扣。本案中，公職人員作為行政主體，在思想上缺乏對(duì)涉黃違法犯罪活動(dòng)的嚴(yán)重危害性的深刻認(rèn)識(shí)，以至于在實(shí)際執(zhí)行中缺乏主觀能動(dòng)性，導(dǎo)致出現(xiàn)責(zé)任落實(shí)不到位、打擊力度不到位等現(xiàn)象。而執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法環(huán)節(jié)的薄弱使得不法分子更加肆無(wú)忌憚，從而導(dǎo)致了不法行為的擴(kuò)大，嚴(yán)重破壞了正常的社會(huì)秩序。

（二）行政部門制度不健全

隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和行政執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)模的不斷擴(kuò)大，亟須健全和完善公務(wù)員選拔與任用制度。公務(wù)員選拔機(jī)制在一定程度上對(duì)建立高素質(zhì)的國(guó)家行政執(zhí)法隊(duì)伍起到了積極作用，但公務(wù)員選拔、晉級(jí)、考核等內(nèi)部監(jiān)管制度的不健全也顯現(xiàn)出一些弊端。例如，在選拔過(guò)程中出現(xiàn)任人唯親的現(xiàn)象，使得公務(wù)員隊(duì)伍的純潔性和先進(jìn)性不斷褪色?？己伺c晉級(jí)機(jī)制的不透明和不公開(kāi)也使得優(yōu)秀人才不能很好地發(fā)揮積極作用，使得公務(wù)員隊(duì)伍面臨著優(yōu)秀人才流失和行政不作為現(xiàn)象普遍存在的不良后果。另外，行政問(wèn)責(zé)機(jī)制的不規(guī)范也是導(dǎo)致官員責(zé)任心不強(qiáng)的重要因素?，F(xiàn)行的問(wèn)責(zé)機(jī)制存在很大的隨意性，缺乏具體的標(biāo)準(zhǔn)程序和相關(guān)的規(guī)范約束，以至于部分官員在工作中常常有恃無(wú)恐，因?yàn)椤跋埋R”之后還可以再調(diào)往異地另任高職。我國(guó)官員問(wèn)責(zé)復(fù)出制度公開(kāi)透明性方面的不足在一定程度上助長(zhǎng)了不良風(fēng)氣，導(dǎo)致公職人員的辦事效率低下。東莞歷史上曾多次進(jìn)行大規(guī)模掃黃，為何屢禁不止，其中肯定有執(zhí)法人員打擊查處力度不夠的原因，執(zhí)法不嚴(yán)充分體現(xiàn)了執(zhí)法部門制度的不健全。而本案中110接警卻不出警的現(xiàn)象則在很大程度上暴露出執(zhí)法部門內(nèi)部的管理缺陷。案發(fā)后，四個(gè)重點(diǎn)涉黃鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)黨委書記在全市范圍對(duì)其失職行為進(jìn)行公開(kāi)道歉。意識(shí)到錯(cuò)誤并公開(kāi)道歉固然值得稱贊，但這種道歉是否只是一種安民心的形式，有沒(méi)有設(shè)置一定期限的考察期對(duì)其行政業(yè)績(jī)進(jìn)行全方位的考核呢？此外，對(duì)于案件中的直接責(zé)任人和分管主要領(lǐng)導(dǎo)怎樣給予適當(dāng)?shù)男姓幏?，也值得我們深思?/p>

（三）社會(huì)監(jiān)督力度不夠

社會(huì)監(jiān)督是指社會(huì)團(tuán)體組織或公民個(gè)人依據(jù)憲法和法律賦予的政治權(quán)利，以批評(píng)、建議、檢舉、申訴、控告等方式對(duì)各種政治權(quán)力主體進(jìn)行的一種自下而上的監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督不僅是社會(huì)成員參與國(guó)家政治建設(shè)的有效途徑，也是維護(hù)其自身利益的一種有效方式，更是我國(guó)反腐倡廉工作的可靠保證。我國(guó)在推行民主與法治建設(shè)的進(jìn)程中，社會(huì)監(jiān)督是歷史發(fā)展的基本規(guī)律和現(xiàn)實(shí)需求。隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，社會(huì)監(jiān)督的方式也變得多樣化，人們可以借助網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體、廣播等媒介參與政治生活。雖然社會(huì)監(jiān)督在國(guó)家政治生活中具有舉足輕重的重要作用，但在實(shí)際生活中它的力量卻并沒(méi)有得到最大的發(fā)揮，以致于許多行政部門的不良工作作風(fēng)沒(méi)有得到及時(shí)有效的矯正，部分官員的違法亂紀(jì)行為沒(méi)有受到應(yīng)有的處罰。東莞的黃色產(chǎn)業(yè)“盛行”多年，為何毒瘤遲遲難以鏟除？在世界經(jīng)濟(jì)衰退的大背景下，東莞的經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻未受到較大阻礙，無(wú)可否認(rèn)，性產(chǎn)業(yè)為這座城市的GDP做出了一定的貢獻(xiàn)。然而，央視媒體的曝光為該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展劃上了句號(hào)。若不是此次曝光，也許掃黃風(fēng)暴一時(shí)還難以刮起。一位娛樂(lè)場(chǎng)所的工作人員曾公開(kāi)表示：“不怕警察，就怕曝光?！边@充分說(shuō)明了社會(huì)監(jiān)督對(duì)不法分子具有強(qiáng)烈的威懾作用，也反映出當(dāng)?shù)夭糠志齑嬖趪?yán)重的行政不作為。全國(guó)的新聞和網(wǎng)絡(luò)媒體不計(jì)其數(shù)，為什么不能在早期進(jìn)行有效的監(jiān)督曝光？其他地方是否還有別的違法行為沒(méi)有曝光？總之，社會(huì)監(jiān)督力度還有待加強(qiáng)。

（四）行政主體自身腐敗

腐敗是指國(guó)家公職人員為牟取個(gè)人利益，利用權(quán)力或職務(wù)之便，影響國(guó)家正常政治生活的過(guò)程。行政主體作為政府相關(guān)部門的直接權(quán)力行使者，他們的行政執(zhí)行情況是廣大老百姓感受國(guó)家政策的一道窗口，也是增強(qiáng)政府公信力的有效途徑。然而，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中存在很多誘惑，有些不法分子為牟取更多的利益，采用威逼利誘、投其所好等方式直接或間接賄賂公職人員，進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)。少數(shù)立場(chǎng)不堅(jiān)定的公職人員濫用權(quán)力，為不法分子提供保護(hù)傘，為他們的違法犯罪活動(dòng)提供掩護(hù)。表面上看是監(jiān)管和執(zhí)法部門的行政不作為，而隱藏在深處的則是行政主體的權(quán)力腐敗。[2]本案中，部分娛樂(lè)場(chǎng)所經(jīng)理曾公開(kāi)向暗訪記者表示不用擔(dān)心警察來(lái)查，并聲稱有后臺(tái)，有的甚至敢在嚴(yán)厲打擊時(shí)期照常營(yíng)業(yè)?？梢韵胂蟮玫剑囟ù嬖跈?quán)力腐敗分子對(duì)這類不法分子給予了暗中支持。這種權(quán)力的掩護(hù)不僅阻礙了行政部門的執(zhí)法行為，也使得犯罪分子更加猖獗，更嚴(yán)重的是這種權(quán)力腐敗將向行政部門內(nèi)部滲透，并大大降低行政機(jī)關(guān)在人們心中的公信力。

三、行政不作為現(xiàn)象的整治措施

行政權(quán)不僅是一種權(quán)力，更是一項(xiàng)義務(wù)。為了從根本上減少公職人員行政不作為的現(xiàn)象，可以從如下幾項(xiàng)措施進(jìn)行整治：

（一）深化行政部門制度改革

只有不斷健全行政部門內(nèi)部管理制度，公職人員才會(huì)有緊迫感和使命感，從而有效遏制行政不作為和瀆職行為的發(fā)生。首先，加強(qiáng)內(nèi)部思想教育工作。黨政機(jī)關(guān)要樹(shù)立正確的權(quán)力觀、地位觀和利益觀，做到權(quán)為民用、情為民系、利為民謀，使整個(gè)行政機(jī)關(guān)的行政行為，都體現(xiàn)出現(xiàn)代民主法治精神的公開(kāi)、公平、公正原則。其次，規(guī)范公務(wù)員選拔與考核機(jī)制。深化內(nèi)部人事改革，嚴(yán)格選拔優(yōu)秀人才，通過(guò)科學(xué)合理的考核機(jī)制激發(fā)公職人員工作的積極性與主動(dòng)性。最后，執(zhí)行嚴(yán)格的行政問(wèn)責(zé)制度。通過(guò)健全問(wèn)責(zé)程序，完善問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)強(qiáng)化公職人員的責(zé)任意識(shí)。[3]

（二）建立完善的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

在整個(gè)監(jiān)督鏈條中，人民群眾所占的比例最大，在揭露腐敗和維系正義的斗爭(zhēng)中儼然成為了監(jiān)督政府權(quán)力的主體。因此，必須依法保障人民群眾監(jiān)督政府的權(quán)利，拓寬群眾監(jiān)督渠道，完善群眾舉報(bào)投訴制度。隨著近年來(lái)網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督事件的不斷發(fā)生，以及新聞媒體對(duì)公職人員違法或者不作為行為的曝光，網(wǎng)絡(luò)和新聞媒體已成為監(jiān)督政府行為的主要平臺(tái)。與時(shí)俱進(jìn)地實(shí)施網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督也是行政權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的一種創(chuàng)新。所以，在健全監(jiān)督機(jī)制的過(guò)程中，要充分發(fā)揮媒體監(jiān)督的作用。

（三）加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的制約

為防止出現(xiàn)以權(quán)謀私、濫用權(quán)力甚至腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，必須對(duì)公職人員的權(quán)力加以制約。孟德斯鳩曾指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！盵4]如果不對(duì)行政權(quán)力加以制約，公民的合法權(quán)益必然會(huì)成為權(quán)力濫用的犧牲品。因此，要建立各種相應(yīng)的監(jiān)督制度，形成較為嚴(yán)密的層級(jí)監(jiān)督和專門監(jiān)督體系。此外，還要加大權(quán)力腐敗的查處與懲罰力度，最大程度地減少權(quán)力腐敗的滋生。

總之，要切實(shí)做到執(zhí)政為民，就必須采取全方位、立體式的打擊與查處方式，從根本上抑制行政不作為現(xiàn)象的發(fā)生。

[1]劉永廷.論行政不作為的構(gòu)成要件[J].法學(xué)雜志,2008(2).

[2]劉金國(guó).權(quán)力腐敗的法理透析[J].法學(xué)雜志,2012(2).

[3]劉國(guó)軍.完善地方政府行政問(wèn)責(zé)體系建設(shè)的建議[J].中國(guó)發(fā)展觀察,2008(3).

[4]制約行政權(quán)力的路徑選擇探討[EB/OL].http://www.e-gov.org.cn/ news/news007/2011-02-20/116030.html,2011-02-20.

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1673―2391(2014)04―0085―03

2014-02-24 責(zé)任編校：江流