袁周斌

（湖北警官學(xué)院 法律系，湖北 武漢 430035）

公安機(jī)關(guān)及其人民警察是依法享有和行使行政強(qiáng)制權(quán)的重要主體。公安行政強(qiáng)制無疑是我國行政強(qiáng)制法律制度的重要組成部分。我國《行政強(qiáng)制法》自2012年1月1日施行以來，對公安行政強(qiáng)制的法治化建設(shè)產(chǎn)生了重大、直接和積極的影響。[1]公安行政強(qiáng)制的立法和執(zhí)法應(yīng)如何及時(shí)、主動(dòng)地與《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定相適應(yīng)，從而更好地促進(jìn)公安行政強(qiáng)制的法治化建設(shè)，已成為一項(xiàng)亟待研究的重要課題。本文擬在檢視公安行政強(qiáng)制的立法缺陷與執(zhí)法困境的基礎(chǔ)上，探尋加強(qiáng)公安行政強(qiáng)制法治化建設(shè)的合理路徑。

一、公安行政強(qiáng)制的立法缺陷

（一）公安行政強(qiáng)制立法的“散”

公安行政強(qiáng)制立法的“散”，是指有關(guān)公安行政強(qiáng)制的規(guī)定散布在大量的單行法律、法規(guī)、規(guī)章等法律規(guī)范性文件之中。除了《行政強(qiáng)制法》、《人民警察法》、《行政處罰法》、《治安管理處罰法》、《道路交通安全法》、《禁毒法》、《消防法》、《集會(huì)游行示威法》、《戒嚴(yán)法》、《槍支管理法》、《外國人入境出境管理法》、等法律作為公安行政強(qiáng)制的依據(jù)之外，《人民警察使用警械和武器條例》、《道路交通安全法實(shí)施條例》、《外國人入境出境管理法實(shí)施細(xì)則》、《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》、《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等法規(guī)和規(guī)章也對公安行政強(qiáng)制作出了具體規(guī)定，可謂數(shù)量龐大，規(guī)定分散。誠然，上述分散式的規(guī)范模式確實(shí)可迎合公安行政強(qiáng)制執(zhí)法實(shí)踐多領(lǐng)域、多樣性的客觀需要，但也不可避免地會(huì)出現(xiàn)相互交叉規(guī)定、內(nèi)容矛盾沖突等問題，[2]致使公安機(jī)關(guān)在實(shí)施行政強(qiáng)制的過程中往往無所適從。這直接影響了公安行政強(qiáng)制執(zhí)法活動(dòng)合法、高效的開展。

（二）公安行政強(qiáng)制立法的“亂”

所謂“亂”，是指在數(shù)量龐大的公安行政強(qiáng)制規(guī)范性文件中，與公安行政強(qiáng)制設(shè)定和實(shí)施的有關(guān)規(guī)定顯得比較混亂，違反了法律保留、法律優(yōu)位等現(xiàn)代行政法治的基本原則。其主要表現(xiàn)如下：

1.公安行政強(qiáng)制的設(shè)定違反法律保留原則

《立法法》第8條和《行政強(qiáng)制法》第10條均明確規(guī)定了法律（絕對）保留原則，即限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施只能由法律設(shè)定，而法律之外的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等均無權(quán)設(shè)定。但是，在現(xiàn)行的公安行政強(qiáng)制法律規(guī)范中，還有某些法規(guī)、規(guī)章也對限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施進(jìn)行了設(shè)定。[3]例如，根據(jù)國務(wù)院《道路交通安全法實(shí)施條例》第105條的規(guī)定①《道路交通安全法實(shí)施條例》第105條規(guī)定：“機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)擞酗嬀?、醉酒、服用國家管制的精神藥品或者麻醉藥品嫌疑的，?yīng)當(dāng)接受測試、檢驗(yàn)?！保煌ň煸趯?shí)施道路交通安全管理過程中，為了抽樣取證有權(quán)對機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)藢?shí)施強(qiáng)制測試、檢驗(yàn)的行政行為，實(shí)質(zhì)上就屬于限制機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)巳松碜杂傻囊环N行政強(qiáng)制措施。顯然，作為行政法規(guī)的《道路交通安全法實(shí)施條例》，對強(qiáng)制測試、檢驗(yàn)措施的設(shè)定屬于超越權(quán)限，違反了法律保留原則。

2.公安行政強(qiáng)制的設(shè)定違反法律優(yōu)位原則

《行政強(qiáng)制法》第11條規(guī)定：“法律對行政強(qiáng)制措施的對象、條件、種類作了規(guī)定的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章等不得作出擴(kuò)大規(guī)定。”這條規(guī)定體現(xiàn)了法律優(yōu)位原則的要求。這是因?yàn)榉傻男ЯΩ哂诜ㄒ?guī)、規(guī)章，從法制統(tǒng)一的要求出發(fā)，必須遵循法律優(yōu)先。然而，考察作為公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法重要依據(jù)的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（2012年新修訂），其中某些規(guī)定就存在違反法律優(yōu)位原則的問題。例如，根據(jù)《外國人入境出境管理法》第27條關(guān)于“對非法入境、非法居留的外國人，縣級以上公安機(jī)關(guān)可以拘留審查、監(jiān)視居住或者遣送出境”的規(guī)定可知，遣送出境這種行政強(qiáng)制措施的適用對象包括非法入境的外國人和非法居留的外國人。與此同時(shí)，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第220條的規(guī)定②《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第220條規(guī)定：“外國人具有下列情形之一的，經(jīng)縣級以上公安機(jī)關(guān)或者出入境邊防檢查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以遣送出境：（一）被處限期出境，未在規(guī)定期限內(nèi)離境的；（二）有不準(zhǔn)入境情形的；（三）非法居留、非法就業(yè)的；（四）違反法律、行政法規(guī)需要遣送出境的?！眳s明顯擴(kuò)大了遣送出境措施的適用對象范圍，即除了非法入境、非法居留的外國人外，還包括非法就業(yè)的、被處限期出境而未在規(guī)定期限內(nèi)離境等情形的外國人。作為部門規(guī)章的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》擴(kuò)大了作為上位法的《外國人入境出境管理法》所規(guī)定的遣送出境措施的適用對象范圍，這明顯不符合《行政強(qiáng)制法》第11條規(guī)定的關(guān)于設(shè)定行政強(qiáng)制措施應(yīng)遵循法律優(yōu)位原則的明確要求。

3.公安行政強(qiáng)制的實(shí)施程序規(guī)定違反法律優(yōu)位原則

法律優(yōu)位原則要求在已有法律規(guī)定的情況下，任何其他下位法的法律規(guī)范包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章都不得與法律相抵觸，凡有抵觸，以法律為準(zhǔn)。此外，該原則還要求“在法律原無規(guī)定、其他下位法的法律規(guī)范作了規(guī)定時(shí)，一旦法律就此事項(xiàng)作出規(guī)定后，法律優(yōu)先，其他下位法都必須服從法律?！盵4]檢視有關(guān)公安行政強(qiáng)制實(shí)施程序的規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)其中有不少規(guī)定違反法律優(yōu)位原則的要求。譬如，在《行政強(qiáng)制法》頒布施行之前，交通警察實(shí)施行政強(qiáng)制的程序依據(jù)是公安部于2008年發(fā)布的《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》（以下簡稱《交通規(guī)定》）。但在《行政強(qiáng)制法》頒布施行之后，《行政強(qiáng)制法》對行政強(qiáng)制的實(shí)施程序已作出專門規(guī)定，而作為下位法的《交通規(guī)定》中關(guān)于交通警察行政強(qiáng)制實(shí)施程序的某些內(nèi)容與《行政強(qiáng)制法》是相抵觸的。[5]例如，交通警察在現(xiàn)場實(shí)施行政強(qiáng)制措施時(shí)，若適用《交通規(guī)定》第22條③《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第22條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門及其交通警察在執(zhí)法過程中，依法可以采取下列行政強(qiáng)制措施：（一）扣留車輛；（二）扣留機(jī)動(dòng)車駕駛證；（三）拖移機(jī)動(dòng)車；（四）檢驗(yàn)體內(nèi)酒精、國家管制的精神藥品、麻醉藥品含量；（五）收繳物品；（六）法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政強(qiáng)制措施。”和第23條第2款的規(guī)定④《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第23條第2款規(guī)定：“現(xiàn)場采取行政強(qiáng)制措施的，可以由一名交通警察實(shí)施，并在二十四小時(shí)內(nèi)將行政強(qiáng)制措施憑證報(bào)所屬公安機(jī)關(guān)交通管理部門備案。”則會(huì)與《行政強(qiáng)制法》第18條的有關(guān)規(guī)定⑤《行政強(qiáng)制法》第18條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：（一）實(shí)施前須向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn)；（二）由兩名以上行政執(zhí)法人員實(shí)施；……”相抵觸：第一，關(guān)于實(shí)施行政強(qiáng)制措施的執(zhí)法人數(shù)?！缎姓?qiáng)制法》第18條第（二）項(xiàng)明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施必須“由兩名以上行政執(zhí)法人員實(shí)施”；而《交通規(guī)定》第23條第2款則規(guī)定：“現(xiàn)場采取行政強(qiáng)制措施的，可以由一名交通警察實(shí)施”。第二，關(guān)于實(shí)施行政強(qiáng)制措施前的報(bào)批程序。根據(jù)《交通規(guī)定》第23條第2款的規(guī)定，交通警察現(xiàn)場采取行政強(qiáng)制措施的，應(yīng)“在二十四小時(shí)內(nèi)將行政強(qiáng)制措施憑證報(bào)所屬公安機(jī)關(guān)交通管理部門備案”，可見，該規(guī)定允許交通警察在現(xiàn)場實(shí)施行政強(qiáng)制措施前無需報(bào)批，而是事后備案即可。這顯然與《行政強(qiáng)制法》第18條第（一）項(xiàng)明確規(guī)定的實(shí)施行政強(qiáng)制措施前須向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn)的程序要求相違背。又如，根據(jù)《交通規(guī)定》第52條的規(guī)定，作出行政處罰決定的公安機(jī)關(guān)交通管理部門，對于當(dāng)事人逾期不繳納罰款的，可依法作出加處罰款的行政強(qiáng)制執(zhí)行決定。而根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第35條的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)作出行政強(qiáng)制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先以書面形式催告當(dāng)事人履行義務(wù)。但《交通規(guī)定》對于作出行政強(qiáng)制執(zhí)行決定前應(yīng)履行的催告程序沒有作出任何規(guī)定。

《交通規(guī)定》于2008年頒布，其頒布時(shí)間早于《行政強(qiáng)制法》，故其有關(guān)規(guī)定與《行政強(qiáng)制法》相抵觸也是情有可原。但是，《行政強(qiáng)制法》自2012年1月1日起施行至今，作為交通警察執(zhí)法實(shí)踐重要依據(jù)的《交通規(guī)定》仍然未作任何修改而繼續(xù)有效施行，這明顯違反了法律優(yōu)位原則。如此，倘若仍然依據(jù)《交通規(guī)定》來實(shí)施交通行政強(qiáng)制措施，其合法性和有效性必然會(huì)受到質(zhì)疑，一旦被行政相對人申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，公安機(jī)關(guān)就很可能因?qū)嵤┏绦蜻`法而面臨行政行為被撤銷或敗訴的不利后果。

4.公安行政強(qiáng)制措施的命名較為混亂

《行政強(qiáng)制法》第9條規(guī)定了五類行政強(qiáng)制措施。2012年新修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第42條①《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第42條規(guī)定：“（一）對物品、設(shè)施、場所采取扣押、扣留、臨時(shí)查封、查封、先行登記保存、抽樣取證等強(qiáng)制措施；（二）對違法嫌疑人采取保護(hù)性約束措施、繼續(xù)盤問、強(qiáng)制傳喚、強(qiáng)制檢測、拘留審查、限制活動(dòng)范圍等強(qiáng)制措施?！卑凑招姓?qiáng)制措施的實(shí)施對象不同，將現(xiàn)行的公安行政強(qiáng)制措施分為兩類：一類是對財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制措施，另一類是對人身自由的強(qiáng)制措施。具體而言，公安行政強(qiáng)制措施的名稱包括扣押、扣留、臨時(shí)查封、查封、先行登記保存、抽樣取證；保護(hù)性約束措施、繼續(xù)盤問、強(qiáng)制傳喚、強(qiáng)制檢測、拘留審查、限制活動(dòng)范圍等。除上述名稱外，現(xiàn)行法律、法規(guī)中還規(guī)定了交通管制、現(xiàn)場管制、強(qiáng)行驅(qū)散、強(qiáng)行帶離現(xiàn)場、傳喚后詢問查證、強(qiáng)制隔離戒毒、協(xié)助強(qiáng)制隔離治療、拖移機(jī)動(dòng)車、檢驗(yàn)（體內(nèi)酒精、國家管制的精神藥品、麻醉藥品含量）、強(qiáng)制排除妨礙、收容教育、收容教養(yǎng)、遣送處境、收繳、追繳等多種公安行政強(qiáng)制措施。[6]上述關(guān)于公安行政強(qiáng)制措施的多種命名，給人一種較為混亂的印象，比如，有些內(nèi)容相同或相似的公安行政強(qiáng)制措施，其命名卻有多種形式。上述命名上的混亂凸顯了現(xiàn)行公安行政強(qiáng)制立法不健全、不完善的現(xiàn)狀。

二、公安行政強(qiáng)制的執(zhí)法困境

（一）公安行政強(qiáng)制執(zhí)法的“濫”

公安行政強(qiáng)制執(zhí)法的“濫”，是指公安機(jī)關(guān)人民警察違法濫用行政強(qiáng)制權(quán)，侵害行政相對人的合法權(quán)益。在此以某些交通警察在執(zhí)法實(shí)踐中濫用行政強(qiáng)制措施的表現(xiàn)作為例證：

一是違反適當(dāng)原則，濫用行政強(qiáng)制措施。我國《行政強(qiáng)制法》第5條②《行政強(qiáng)制法》第5條規(guī)定：“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制。”對行政強(qiáng)制應(yīng)遵循的適當(dāng)原則作了明確規(guī)定。從理論源頭分析，適當(dāng)原則來源于大陸法系的比例原則?！氨壤瓌t是為行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)設(shè)置的一種內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)，它要求行使自由裁量權(quán)應(yīng)符合法律規(guī)定的行政目的，故其所選擇的行為方式和手段必須與其行政目的相一致，且合乎比例。”[7]在交通警察實(shí)施行政強(qiáng)制的執(zhí)法實(shí)踐中，對涉嫌違反《道路交通安全法》的行為，往往不區(qū)分違法行為的情節(jié)輕重、危害大小或危險(xiǎn)狀態(tài)的實(shí)際程度，而濫用行政強(qiáng)制措施，導(dǎo)致諸如隨意扣車、扣證，亂拖移車輛等違法現(xiàn)象屢見不鮮。[8]

二是隨意委托行使行政強(qiáng)制措施?！缎姓?qiáng)制法》第17條明確規(guī)定行政強(qiáng)制措施不得委托，即應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施行政強(qiáng)制措施，而其他人員不得實(shí)施。盡管《道路交通安全法》等法律法規(guī)都已規(guī)定只有公安機(jī)關(guān)交通警察才有權(quán)實(shí)施行政強(qiáng)制措施，但在執(zhí)法實(shí)踐中有些地方的公安機(jī)關(guān)交通管理部門將行政強(qiáng)制措施違法委托給社會(huì)組織行使，交由交通協(xié)管員實(shí)施行政強(qiáng)制措施。這不僅有損警察形象，而且嚴(yán)重?fù)p害了人民警察執(zhí)法的合法性、公正性和嚴(yán)肅性。

（二）公安行政強(qiáng)制執(zhí)法的“軟”

所謂“軟”，是指公安機(jī)關(guān)人民警察實(shí)施行政強(qiáng)制的手段不足、效率不高，執(zhí)法不力，不能依法全面履行公安行政職責(zé)和有效實(shí)現(xiàn)公安行政目標(biāo)。公安行政強(qiáng)制執(zhí)法的“軟”，究其根源，有的是因?yàn)橛嘘P(guān)行政強(qiáng)制的法律授權(quán)不充分或者有關(guān)規(guī)定不明確，導(dǎo)致執(zhí)法民警在實(shí)施行政強(qiáng)制時(shí)無所適從或者底氣不足而不能作為；有的是因?yàn)閭€(gè)別民警出于不愿意被行政相對人投訴和“糾纏”等目的而消極地不作為；還有的是在構(gòu)建和諧社會(huì)的語境下，個(gè)別民警對“人性化執(zhí)法”出現(xiàn)錯(cuò)誤理解，“只講教育、不講強(qiáng)制”，“和諧等于和稀泥”，以犧牲法律尊嚴(yán)來獲取行政相對人的認(rèn)可，從而出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)的結(jié)果。[9]毋庸諱言，公安行政強(qiáng)制執(zhí)法“軟”的問題如果得不到根本解決，不僅有礙公安行政職責(zé)的全面履行和公安行政目標(biāo)的切實(shí)實(shí)現(xiàn)，而且嚴(yán)重影響公安機(jī)關(guān)人民警察行政執(zhí)法工作效率和執(zhí)法質(zhì)量、執(zhí)法水平的提高，進(jìn)而制約公安機(jī)關(guān)戰(zhàn)斗力的有效發(fā)揮。

三、公安行政強(qiáng)制法治化的合理路徑

（一）健全完善公安行政強(qiáng)制立法

在《行政強(qiáng)制法》頒布施行之后，鑒于公安行政強(qiáng)制法律規(guī)范仍然存在的“散”和“亂”的問題，健全和完善公安行政強(qiáng)制立法無疑成為當(dāng)前促進(jìn)公安行政強(qiáng)制法治化建設(shè)的首要舉措。筆者認(rèn)為，加強(qiáng)公安行政強(qiáng)制的立法工作可以從如下兩個(gè)方面來有序推進(jìn)。

第一步，也是當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)及時(shí)清理涉及公安行政強(qiáng)制的大量法律規(guī)范性文件。應(yīng)遵循法律保留原則、法律優(yōu)位原則、適當(dāng)原則等現(xiàn)代行政法治基本原則，對公安行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，凡是與《行政強(qiáng)制法》的要求相違背或有欠缺的規(guī)定，都應(yīng)及時(shí)地進(jìn)行廢止或者修改。這是從源頭上治理“亂設(shè)”公安行政強(qiáng)制的基本對策，也是防止“濫用”公安行政強(qiáng)制的根本舉措。此外，應(yīng)研究解決公安行政強(qiáng)制措施名稱多而亂的問題。這其實(shí)是一個(gè)立法技術(shù)問題，可通過確定統(tǒng)一的命名標(biāo)準(zhǔn)，使公安行政強(qiáng)制措施的名稱在使用上統(tǒng)一和規(guī)范。及時(shí)清理公安行政強(qiáng)制的法律規(guī)范性文件，可以有效避免執(zhí)法實(shí)踐中在適用法律上出現(xiàn)的諸多法律規(guī)范沖突問題，有助于公安機(jī)關(guān)人民警察在行政執(zhí)法過程中合法、規(guī)范、高效地行使行政強(qiáng)制權(quán)。

第二步，盡快出臺專門規(guī)范公安行政強(qiáng)制的單行法律，切實(shí)解決公安行政強(qiáng)制立法上“散”的問題。理由如下：首先，制定專門規(guī)范公安行政強(qiáng)制的單行法律，有利于切實(shí)解決長期以來由于公安行政強(qiáng)制法律規(guī)范數(shù)量龐大、規(guī)定分散的特點(diǎn)所導(dǎo)致的諸多法律規(guī)范之間的矛盾沖突問題，可有效地消除執(zhí)法民警在法律適用上的困惑。其次，《行政強(qiáng)制法》雖然是規(guī)范公安行政強(qiáng)制的重要法律依據(jù)，但它對公安行政強(qiáng)制的可適用性是有限的?！缎姓?qiáng)制法》作為一部規(guī)范政府（各類行政機(jī)關(guān)）共同行為的法律，它調(diào)整的行政主體只能是一般意義上的行政機(jī)關(guān)，而不可能是特定的行政機(jī)關(guān)（公安機(jī)關(guān)）?！缎姓?qiáng)制法》之于公安行政強(qiáng)制法，只能是一般法與特別法、母法與子法的關(guān)系。隨著公共行政的精細(xì)化發(fā)展，公安行政強(qiáng)制領(lǐng)域的專業(yè)性、龐雜性日益增強(qiáng)，《行政強(qiáng)制法》根本不可能解決該領(lǐng)域的全部問題，因而需要制定特別法來對其進(jìn)行更具體、更細(xì)致的規(guī)范。再次，從立法經(jīng)驗(yàn)上看，我國具有對重點(diǎn)領(lǐng)域的公安行政行為（即治安管理處罰行為）進(jìn)行單獨(dú)立法的成功經(jīng)驗(yàn)，有先例可循。我國在1996年3月頒布《行政處罰法》后，基于治安管理處罰的復(fù)雜性（共151種違反治安管理行為）和特殊性（可以適用限制人身自由的處罰），在施行《治安管理處罰條例》多年的基礎(chǔ)上，又于2005年8月頒布了《治安管理處罰法》。該法第3條明確規(guī)定：“治安管理處罰的程序，適用本法的規(guī)定；本法沒有規(guī)定的，適用《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定”。在《治安管理處罰法》頒布施行第二年，即2006年8月，公安部對《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》進(jìn)行了相應(yīng)的修訂。由此，在治安管理處罰領(lǐng)域，形成了由《行政處罰法》—《治安管理處罰法》—《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》共同構(gòu)成的多層次、立體化立法模式。實(shí)踐證明，這種立法模式符合我國實(shí)際，是我國公安行政法制建設(shè)的一個(gè)創(chuàng)舉，較好地解決了有關(guān)治安管理處罰的實(shí)體和程序法律問題。[10]而公安行政強(qiáng)制權(quán)與治安管理處罰權(quán)一樣，都是公安機(jī)關(guān)人民警察在行政執(zhí)法中依法享有的最重要的行政權(quán)力。治安管理處罰立法模式的成功經(jīng)驗(yàn)完全可以借鑒、移植到公安行政強(qiáng)制的立法工作中，即通過制定單行的《公安行政強(qiáng)制法》來促進(jìn)公安行政強(qiáng)制的法治化。在頒布施行《公安行政強(qiáng)制法》之后，再進(jìn)一步修訂《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，形成由《行政強(qiáng)制法》—《公安行政強(qiáng)制法》—《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》共同構(gòu)成的公安行政強(qiáng)制法律規(guī)范體系，在我國公安行政法領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公安行政強(qiáng)制與治安管理處罰二者相得益彰、協(xié)調(diào)并行的立法局面。由于本文篇幅所限，關(guān)于《公安行政強(qiáng)制法》的體系和內(nèi)容，筆者將另行撰文探討。

（二）提高公安行政強(qiáng)制的執(zhí)法水平

針對公安行政強(qiáng)制執(zhí)法實(shí)踐中“濫”與“軟”的問題，亟需提高公安機(jī)關(guān)人民警察實(shí)施行政強(qiáng)制的執(zhí)法水平。公安機(jī)關(guān)人民警察在行使行政強(qiáng)制權(quán)的過程中，應(yīng)注重把握以下幾個(gè)方面的原則和要求：第一，嚴(yán)格遵循法定原則。實(shí)施行政強(qiáng)制必須嚴(yán)格按照法定的權(quán)限、種類、范圍、對象、條件和程序來進(jìn)行，并充分尊重當(dāng)事人的知情權(quán)、陳述權(quán)和申辯權(quán)，確保公安行政強(qiáng)制得到規(guī)范、公正的實(shí)施。第二，嚴(yán)格遵循適當(dāng)原則，合理行使行政自由裁量權(quán)。在實(shí)施行政強(qiáng)制的過程中，在強(qiáng)制手段、強(qiáng)制范圍和執(zhí)法時(shí)機(jī)的選擇上應(yīng)當(dāng)持慎重態(tài)度，應(yīng)在實(shí)現(xiàn)公安行政管理目標(biāo)的同時(shí)，盡可能地把對行政相對人權(quán)益的不利影響限制在最小的范圍。[11]第三，教育先行，強(qiáng)制次之，教育與強(qiáng)制相結(jié)合。我國《行政強(qiáng)制法》第6條對這一執(zhí)法理念作了明確規(guī)定。①《行政強(qiáng)制法》第6條規(guī)定：“實(shí)施行政強(qiáng)制，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與強(qiáng)制相結(jié)合?！睂?shí)施行政強(qiáng)制應(yīng)當(dāng)貫徹并發(fā)揮教育的功能。在采取行政強(qiáng)制前，應(yīng)當(dāng)先通過說服教育給予行政相對人依法自覺改正違法行為或履行法定義務(wù)的機(jī)會(huì)，即“教育”與“強(qiáng)制”的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是教育先行，強(qiáng)制次之。②《行政強(qiáng)制法》第35條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告應(yīng)當(dāng)以書面形式作出，并載明下列事項(xiàng)：（一）履行義務(wù)的期限；（二）履行義務(wù)的方式；（三）涉及金錢給付的，應(yīng)當(dāng)有明確的金額和給付方式；（四）當(dāng)事人依法享有的陳述權(quán)和申辯權(quán)?！鄙鲜鲆?guī)定中的書面催告程序就是“教育先行，強(qiáng)制次之”執(zhí)法理念的典型體現(xiàn)。第四，提高執(zhí)法效率，嚴(yán)禁執(zhí)法不作為。在實(shí)施行政強(qiáng)制的過程中，應(yīng)努力提高執(zhí)法效率和加強(qiáng)執(zhí)法力度，確保全面、有效地履行公安行政職責(zé)。第五，禁止利用行政強(qiáng)制權(quán)謀取私利。我國《行政強(qiáng)制法》第7條③《行政強(qiáng)制法》第7條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得利用行政強(qiáng)制權(quán)為單位或者個(gè)人謀取利益。”對此有明確規(guī)定。公安機(jī)關(guān)人民警察依法行使行政強(qiáng)制權(quán)應(yīng)當(dāng)是為了實(shí)現(xiàn)法定的行政管理目標(biāo)，倘若允許其在實(shí)施行政強(qiáng)制時(shí)參與營利活動(dòng)，則會(huì)導(dǎo)致公共權(quán)力與私人利益的交換，出現(xiàn)大量的“尋租”行為，使人民警察喪失廉潔性，使執(zhí)法公信力受到嚴(yán)重?fù)p害，故應(yīng)嚴(yán)格禁止執(zhí)法民警利用行政強(qiáng)制手段謀取私利。

（三）強(qiáng)化對公安行政強(qiáng)制的監(jiān)督和救濟(jì)

公安行政強(qiáng)制屬于典型的損益性行政行為，其是公安機(jī)關(guān)單方面依職權(quán)強(qiáng)制實(shí)施的，必然會(huì)對行政相對人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生不利的影響或損害。為保障行政相對人的合法權(quán)益，保證實(shí)施公安行政強(qiáng)制的合法性與合理性，實(shí)現(xiàn)行政強(qiáng)制權(quán)與行政相對人權(quán)利二者之間的平衡，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)對公安行政強(qiáng)制的監(jiān)督和救濟(jì)。這可以從如下幾個(gè)方面著手：首先，加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和救濟(jì)。上下級公安機(jī)關(guān)之間應(yīng)加強(qiáng)對行政強(qiáng)制執(zhí)法的層級監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)檢、督察、法制等部門應(yīng)各司其職，健全內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。在實(shí)施執(zhí)法監(jiān)督過程中，應(yīng)完善執(zhí)法監(jiān)督方式，變被動(dòng)監(jiān)督為主動(dòng)監(jiān)督。在嚴(yán)格落實(shí)事后監(jiān)督的基礎(chǔ)上加強(qiáng)事前監(jiān)督、事中監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對公安行政強(qiáng)制活動(dòng)的有效監(jiān)督和控制，切實(shí)保障行政強(qiáng)制相對人的各項(xiàng)救濟(jì)權(quán)利。[12]其次，建立并強(qiáng)化執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度。通過嚴(yán)格執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究，增強(qiáng)民警的執(zhí)法責(zé)任心，促使廣大民警牢固樹立社會(huì)主義法治理念，切實(shí)做到嚴(yán)格、公正、規(guī)范執(zhí)法。最后，暢通公安行政執(zhí)法的外部監(jiān)督和救濟(jì)途徑。公安機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)警務(wù)公開，主動(dòng)接受黨委紀(jì)檢部門、政府監(jiān)察部門、人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)等權(quán)力機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，并積極暢通人民群眾、社會(huì)團(tuán)體和新聞媒體等對公安行政強(qiáng)制執(zhí)法的監(jiān)督渠道。

[1]湯三紅.行政強(qiáng)制法與公安行政強(qiáng)制法治化[J].公安研究,2012(1):62.

[2]金怡.公安行政強(qiáng)制措施法律適用探析[J].云南警官學(xué)院學(xué)報(bào),2012(5):77.

[3]袁曙宏.我國《行政強(qiáng)制法》的法律地位、價(jià)值取向和制度邏輯[J].中國法學(xué),2011(4):5.

[4]應(yīng)松年.行政法學(xué)新論[M].北京:中國方正出版社,1999:45.

[5]宋昌智.論交通警察行政強(qiáng)制之完善[J].中國公共安全(學(xué)術(shù)版),2013(2):110.

[6]謝平.淺談《行政強(qiáng)制法》對公安執(zhí)法的影響[J].公安教育,2012(2):30.

[7]姜明安.行政法基本原則新探[J].審判研究,2005(1):11.

[8]李銘.對交警扣車中行政法律規(guī)范沖突的若干思考——以《行政強(qiáng)制法》為視角[J].吉林公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào),2012(4):69.

[9]陳曉濟(jì).警察行政強(qiáng)制法律制度研究[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2011:18.

[10]陳曉濟(jì).警察行政強(qiáng)制法律制度研究[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2011:308.

[11]曹慧麗.論《行政強(qiáng)制法》對警察行政執(zhí)法的影響與完善[J].江西警察學(xué)院學(xué)報(bào),2012(2):104.

[12]戴羽白.公安行政強(qiáng)制措施實(shí)施研究[J].江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào),201 3(1):45.