潘高峰

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073）

政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中發(fā)揮著重要的作用，政府合作能夠更好地解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中遇到的各種復(fù)雜問題，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的健康快速發(fā)展。政府間的執(zhí)法合作是政府合作的重要組成部分。政府合作的執(zhí)法協(xié)調(diào)具有協(xié)調(diào)各方利益、明確主體權(quán)責(zé)、減少執(zhí)法沖突、提高執(zhí)法效能、促進(jìn)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的功用。政府合作的執(zhí)法協(xié)調(diào)原則是政府合作中開展協(xié)調(diào)的基本要求和所應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則，它為政府開展執(zhí)法協(xié)調(diào)活動指明了方向，引導(dǎo)政府執(zhí)法協(xié)調(diào)朝著統(tǒng)一區(qū)域法制、提升執(zhí)法效能的方向發(fā)展。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中，政府合作的執(zhí)法協(xié)調(diào)應(yīng)遵循合法性原則、統(tǒng)一性原則、連續(xù)性原則、及時性原則、互利性原則、靈活性原則等基本原則。

一、合法性原則

合法性原則是政府合作的執(zhí)法協(xié)調(diào)所要遵循的最基本的原則，它是執(zhí)法協(xié)調(diào)其他原則的基礎(chǔ)。合法性原則要求執(zhí)法協(xié)調(diào)在主體、內(nèi)容、條件、程序等方面都要符合相關(guān)法律法規(guī)的要求，不得與法律法規(guī)相沖突。合法性原則要求做到職權(quán)法定、內(nèi)容法定、條件法定、程序法定。

在區(qū)域法制不夠健全和完善，政府開展法制協(xié)調(diào)活動沒有更多相應(yīng)法律法規(guī)可以遵循的情況下，合法性原則要求法制協(xié)調(diào)的各要件應(yīng)符合我國現(xiàn)行法律的基本原則、目的和精神，符合我國法制統(tǒng)一的基本要求。

（一）職權(quán)法定

職權(quán)法定是執(zhí)法協(xié)調(diào)的重要前提。沒有法定的職權(quán)，主體的協(xié)調(diào)活動也就失去了合法的來源。職權(quán)法定要求“行政主體行使職權(quán)的行為自始至終有法律依據(jù)，沒有法律授權(quán)均不可為?！盵1]

在行政執(zhí)法協(xié)調(diào)中，雖然我國現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)章沒有對執(zhí)法協(xié)調(diào)的主體進(jìn)行專門規(guī)定，但從政府行政權(quán)的行使來講，應(yīng)有法定的專門授權(quán)。如果沒有法定的授權(quán)，政府也就沒有行政權(quán)，更談不上合法行使行政權(quán)。從區(qū)域發(fā)展來講，區(qū)域法制是個新鮮事物，在法制還不健全、不完善的狀況下，更需要通過協(xié)調(diào)來豐富和完善某項(xiàng)法律制度。相關(guān)主體擁有區(qū)域法制的協(xié)調(diào)權(quán)則是健全、完善區(qū)域法制的應(yīng)有之義。因此，在當(dāng)前沒有更多法律規(guī)范對執(zhí)法協(xié)調(diào)的職權(quán)予以規(guī)定的情況下，凡是符合現(xiàn)行法律主旨的、符合區(qū)域法制發(fā)展的職權(quán)行為都應(yīng)該認(rèn)為是合法的職權(quán)行為。應(yīng)當(dāng)說，隨著我國法制的逐步發(fā)展、完善，哪些主體可以進(jìn)行執(zhí)法協(xié)調(diào)，怎樣進(jìn)行執(zhí)法協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)的權(quán)限、內(nèi)容、程序等問題都可以通過法律規(guī)范予以明確。

根據(jù)行政機(jī)關(guān)的職能及其開展協(xié)調(diào)的可能性，一般情況下，縣級以上的政府機(jī)關(guān)及其法制工作部門、地市以上的政府執(zhí)法部門可以作為其下屬機(jī)關(guān)或相關(guān)執(zhí)法部門間執(zhí)法協(xié)調(diào)的法定機(jī)關(guān)。

（二）內(nèi)容法定

內(nèi)容法定是指執(zhí)法協(xié)調(diào)時，協(xié)調(diào)主體所要協(xié)調(diào)的內(nèi)容必須符合法律的規(guī)定。內(nèi)容法定是合法性原則對執(zhí)法協(xié)調(diào)在內(nèi)容上的基本要求，它強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)主體在開展協(xié)調(diào)活動時要依照法定的范圍和事項(xiàng)，而不能隨意展開協(xié)調(diào)。通常情況下，協(xié)調(diào)主體開展協(xié)調(diào)活動，協(xié)調(diào)的內(nèi)容應(yīng)該與其職權(quán)相一致，既不能超越職權(quán)，也不能超越法定的范圍和事項(xiàng)。

由于職權(quán)不同，各個主體能夠協(xié)調(diào)的內(nèi)容也應(yīng)有所不同。政府作為一級行政事務(wù)的綜合管理機(jī)關(guān)，它可以協(xié)調(diào)自身主管范圍內(nèi)的各類執(zhí)法事項(xiàng)，對其出臺的規(guī)范性文件的相關(guān)問題可以在自身范圍內(nèi)與其他相應(yīng)的政府機(jī)關(guān)展開協(xié)調(diào)。對所屬工作部門或下級政府的執(zhí)法問題，可以在自身范圍內(nèi)進(jìn)行處理或督促解決。對同級人大或者上級政府頒布的規(guī)范性文件、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等需要調(diào)整修訂的，該政府可以提請同級人大或者上級政府來解決。對上級人大頒布的規(guī)范性文件認(rèn)為需要作出調(diào)整的，可以報(bào)請上級政府，由上級政府向人大提出建議案?？h級以上的政府法制部門可以在自身職權(quán)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)本級政府執(zhí)法部門的執(zhí)法問題。對屬于本級政府協(xié)調(diào)解決的執(zhí)法事項(xiàng)，政府法制部門可以經(jīng)過初步協(xié)調(diào)后交由本級政府確認(rèn)，或直接協(xié)助本級政府開展協(xié)調(diào)活動。對地市級以上的政府部門而言，可以就其所管轄的執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)調(diào)。對其他國家機(jī)關(guān)和政府部門而言，由于工作性質(zhì)的差異，往往很難擔(dān)負(fù)起執(zhí)法協(xié)調(diào)的職責(zé)，所以相關(guān)法律也不便授予其執(zhí)法協(xié)調(diào)的法定職能。

（三）條件法定

條件法定是指執(zhí)法協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)在具備一定的法定條件后才能開展，條件不具備時不能開展。條件法定要求區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)不可隨意開展，只有達(dá)到一定條件后才可以啟動。這是提高協(xié)調(diào)效率和協(xié)調(diào)針對性的根本需要，也是把握協(xié)調(diào)時機(jī)的基本要求。通常需要執(zhí)法協(xié)調(diào)的情形有：1.行政相對人或其他社會主體對區(qū)域間有關(guān)執(zhí)法依據(jù)的公平公正性產(chǎn)生質(zhì)疑，要求調(diào)整執(zhí)法依據(jù)，行政機(jī)關(guān)也認(rèn)為該執(zhí)法依據(jù)確實(shí)需要調(diào)整的。2.執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異乃至沖突明顯時，相關(guān)機(jī)關(guān)認(rèn)為如不調(diào)整會使社會主體受到嚴(yán)重不公平對待的。3.社會關(guān)系發(fā)生了較大變化，原有的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展變化，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)需要通過協(xié)調(diào)來調(diào)整的。4.區(qū)域間開展執(zhí)法人員培訓(xùn)、執(zhí)法活動合作、執(zhí)法業(yè)務(wù)交流等活動需要協(xié)調(diào)的。

（四）程序法定

“行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力時，必須依據(jù)法定程序?！盵2]實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)程序法定化是執(zhí)法協(xié)調(diào)發(fā)展的趨勢。強(qiáng)調(diào)程序法定有利于協(xié)調(diào)活動朝著規(guī)范化、科學(xué)化、常態(tài)化的方向發(fā)展。

執(zhí)法協(xié)調(diào)在程序上大致可分為執(zhí)法協(xié)調(diào)的信息收集及建議案的提出、相關(guān)問題的協(xié)商與研討、協(xié)調(diào)內(nèi)容的草擬與意見征集、協(xié)調(diào)主體會議審議、決定的發(fā)布實(shí)施等幾個步驟。以政府法制辦為主導(dǎo)的協(xié)調(diào)為例，其基本程序是：1.執(zhí)法協(xié)調(diào)的信息收集及建議案的提出。信息的收集及建議案的提出是執(zhí)法協(xié)調(diào)活動得以開展的前提。各地執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)是否一致、是否存在較大的執(zhí)法沖突？對此，社會主體和執(zhí)法人員在執(zhí)法活動中會有直接的感受，他們的意見和建議通常會成為決定是否開展執(zhí)法協(xié)調(diào)的主要信息來源。社會大眾和執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況對是否需要執(zhí)法協(xié)調(diào)提出自己的意見和建議。2.對收集到的信息進(jìn)行分析、整理，對建議案進(jìn)行處理。法制辦在對相關(guān)信息匯總、分析，對建議案進(jìn)行初步研究的基礎(chǔ)上決定是否開展相關(guān)協(xié)調(diào)活動。如果認(rèn)為需要開展協(xié)調(diào)活動，則成立專門小組負(fù)責(zé)協(xié)商起草有關(guān)協(xié)調(diào)方案；如果認(rèn)為不需要協(xié)調(diào)，則把不協(xié)調(diào)處理的相關(guān)決定回復(fù)給提出建議案的單位或者個人。3.對相關(guān)問題開展協(xié)商研討。專門小組組織專家學(xué)者對相關(guān)問題展開研究，形成初步的協(xié)調(diào)草案。在聽取各方關(guān)于草案的意見建議后，形成正式文稿提請有關(guān)會議審議決定。4.協(xié)調(diào)主體召開會議對草案進(jìn)行審議。法制辦可以根據(jù)具體情況將草案提交到區(qū)人大、政府等單位召開的聯(lián)席會議進(jìn)行審議。5.通過的執(zhí)法協(xié)調(diào)決定在相關(guān)區(qū)域內(nèi)發(fā)布實(shí)施。

二、統(tǒng)一性原則

統(tǒng)一性原則是指在開展執(zhí)法協(xié)調(diào)活動時，活動的內(nèi)容、目標(biāo)、原則要與國家的法律法規(guī)，與黨和國家的政策，與上級人大和政府機(jī)關(guān)的有關(guān)規(guī)定保持一致，與協(xié)調(diào)主體自身的職權(quán)相適應(yīng)，而不能相抵觸。統(tǒng)一性原則要求執(zhí)法協(xié)調(diào)活動不能隨意地開展，它必須根據(jù)國家的法律規(guī)范、大政方針，在不與法律法規(guī)，黨和國家的政策，上級人大和政府機(jī)關(guān)規(guī)定相沖突的前提下開展相關(guān)活動，不能超越相關(guān)法律及政策規(guī)定。它是對執(zhí)法協(xié)調(diào)在內(nèi)容、目標(biāo)、遵守原則上的根本要求。協(xié)調(diào)必須在主體自身的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行，不能有超越職權(quán)的行為；在執(zhí)法協(xié)調(diào)的目標(biāo)上，要使協(xié)調(diào)的內(nèi)容、原則與相關(guān)法律政策相統(tǒng)一，并在此基礎(chǔ)上，使區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)盡可能地統(tǒng)一，避免出現(xiàn)明顯的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一或執(zhí)法沖突的情況。

根據(jù)區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)情況，統(tǒng)一性原則可以延伸出以下幾項(xiàng)原則：

（一）法治統(tǒng)一原則

法治統(tǒng)一原則是指執(zhí)法協(xié)調(diào)主體在開展執(zhí)法協(xié)調(diào)活動時，協(xié)調(diào)的內(nèi)容、過程、目標(biāo)等必須與國家的法律法規(guī)相適應(yīng)，不得有超越憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的情形，如有超越上位法規(guī)定的情形，該協(xié)調(diào)內(nèi)容自始無效。法治統(tǒng)一原則要求執(zhí)法協(xié)調(diào)必須在國家統(tǒng)一法律體系之下開展相關(guān)協(xié)調(diào)活動，不能不顧法律的規(guī)定而隨意地開展活動。這一原則也是建設(shè)法治國家、法治社會在執(zhí)法協(xié)調(diào)領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)。

（二）與黨和國家政策相統(tǒng)一原則

黨和國家的政策雖說沒有像法律法規(guī)那樣具有法律約束力，但政策在我國社會生活中的作用不可小覷。在執(zhí)法工作中，除了法律外，黨和國家的政策也起著重要的指導(dǎo)作用[3]。有時某一法律文件可能已經(jīng)發(fā)生重大變動，而與之相關(guān)聯(lián)的政策卻仍然發(fā)揮著重要的引導(dǎo)作用。例如，計(jì)劃生育基本國策、科教興國戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略等，盡管與此相關(guān)的法律已經(jīng)發(fā)生了較大變化，但這些政策仍然有效。在缺少法律法規(guī)作為行政行為直接依據(jù)的情況下，黨和國家的政策往往成為政府開展行政管理活動的具體指導(dǎo)。

協(xié)調(diào)活動既要強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)內(nèi)容與法律法規(guī)保持一致，也要強(qiáng)調(diào)與黨和國家的政策盡可能地保持一致。在政策不與法律法規(guī)相沖突的情況下，盡可能地使執(zhí)法協(xié)調(diào)的內(nèi)容與政策相統(tǒng)一。

（三）與上級人大和政府規(guī)定相統(tǒng)一原則

在執(zhí)法活動中，執(zhí)法機(jī)關(guān)擁有一定的行政裁量權(quán)。行政裁量權(quán)的行使使執(zhí)法主體可以更靈活地去糾正違法行為，保障合法行為。在自由裁量的幅度內(nèi)，選定哪一檔次作為執(zhí)法裁量結(jié)果都應(yīng)當(dāng)符合法律的本意和規(guī)定。現(xiàn)實(shí)中，由于執(zhí)法的情形千差萬別，法律不可能面面俱到，將具體的執(zhí)法行為都規(guī)定得非常詳細(xì)，而只能規(guī)定得相對寬泛。這又使執(zhí)法部門在面對復(fù)雜的問題時往往難以下手，同時也為一些執(zhí)法者謀取私利留下了缺口。為了盡可能地細(xì)化執(zhí)法裁量標(biāo)準(zhǔn)，確保執(zhí)法定性定量準(zhǔn)確，避免執(zhí)法腐敗和不公，在執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、程序、隊(duì)伍管理、作風(fēng)建設(shè)等方面，由各級人大和政府機(jī)關(guān)頒布的文件對執(zhí)法行為提出的具體要求就顯得較為必要。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下，區(qū)域間各級人大和政府發(fā)布的有關(guān)執(zhí)法的規(guī)范性文件，盡管文件制定主體差異很大，所涉及的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)也可能有很大不同，但這些文件規(guī)定多是根據(jù)本地的執(zhí)法實(shí)際情況而確定的，具有較強(qiáng)的針對性和地方特點(diǎn)，內(nèi)容往往更符合本地的執(zhí)法現(xiàn)狀和實(shí)際需要，依此開展的執(zhí)法活動也會更具生命力。相應(yīng)地，執(zhí)法協(xié)調(diào)如果能尊重這些規(guī)定的地方性特點(diǎn)，那么協(xié)調(diào)的結(jié)果也就比較容易被協(xié)調(diào)各方所接受。因此，執(zhí)法協(xié)調(diào)應(yīng)盡可能地在尊重地方人大和政府頒布的各類執(zhí)法性文件的基礎(chǔ)上開展相關(guān)活動，使區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)的結(jié)果盡可能地與地方人大和政府頒布的文件相統(tǒng)一，盡可能地在尊重地方規(guī)定的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，以此增強(qiáng)區(qū)域行政執(zhí)法的實(shí)效。

（四）與協(xié)調(diào)主體自身職責(zé)相統(tǒng)一原則

與協(xié)調(diào)主體自身職責(zé)相統(tǒng)一原則是指執(zhí)法協(xié)調(diào)主體在開展執(zhí)法協(xié)調(diào)活動時，應(yīng)按照職權(quán)法定的基本要求，從事與其自身職責(zé)相統(tǒng)一的活動，而不濫用職權(quán)或超越職權(quán)。對人大機(jī)關(guān)而言，通過協(xié)調(diào)制定有關(guān)執(zhí)法的文件，它必須在自身現(xiàn)有的法定職權(quán)范圍內(nèi)對執(zhí)法問題進(jìn)行協(xié)調(diào)后再出臺相關(guān)規(guī)定。對政府及其部門開展協(xié)調(diào)活動而言，其也須在政府機(jī)關(guān)及其部門所能從事活動的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)并出臺相關(guān)規(guī)定，而不能從事其他機(jī)關(guān)或者上級機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的活動。

三、連續(xù)性原則

連續(xù)性原則是對執(zhí)法協(xié)調(diào)主體開展執(zhí)法協(xié)調(diào)活動的一種行為連貫性的要求，是指執(zhí)法協(xié)調(diào)主體開展執(zhí)法協(xié)調(diào)行為要具有延續(xù)性、穩(wěn)定性，以形成長期的協(xié)調(diào)狀態(tài)。

在行政執(zhí)法協(xié)調(diào)中，連續(xù)性原則有以下幾點(diǎn)要求：

（一）強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)活動之間的密切聯(lián)系、協(xié)調(diào)活動層次的提升和協(xié)調(diào)內(nèi)容的完備

執(zhí)法活動開展、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、執(zhí)法隊(duì)伍和作風(fēng)建設(shè)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一等等都需要通過開展協(xié)調(diào)活動來推進(jìn)。參與協(xié)調(diào)主體之間關(guān)系的良好，是決定協(xié)調(diào)成果能夠保持連續(xù)性、一致性的關(guān)鍵因素。如果對同一執(zhí)法行為，協(xié)調(diào)主體之間沒有形成良好的協(xié)調(diào)關(guān)系，那么就很難在更高層次和范圍內(nèi)使所有的執(zhí)法協(xié)調(diào)活動保持為和諧統(tǒng)一連貫的整體。

執(zhí)法協(xié)調(diào)時需要注意兩方面的關(guān)系：1.注意前期協(xié)調(diào)與后期協(xié)調(diào)的呼應(yīng)關(guān)系。協(xié)調(diào)主體在開展執(zhí)法協(xié)調(diào)時不能僅僅考慮單次協(xié)調(diào)的成效，而應(yīng)把前期協(xié)調(diào)的成果和后期協(xié)調(diào)的成果結(jié)合起來，注重執(zhí)法協(xié)調(diào)的整體效應(yīng)，強(qiáng)化執(zhí)法協(xié)調(diào)的整體效果。2.注意上下級主體協(xié)調(diào)的銜接關(guān)系。執(zhí)法協(xié)調(diào)解決的是執(zhí)法中遇到的相關(guān)問題，上級主體協(xié)調(diào)的結(jié)果直接影響到下級執(zhí)法的成效。如果上下級主體之間在協(xié)調(diào)內(nèi)容上沒有做到相應(yīng)的銜接，則勢必會造成因協(xié)調(diào)結(jié)果不同而產(chǎn)生新的執(zhí)法沖突問題。因此，在進(jìn)行協(xié)調(diào)時，需要上下級協(xié)調(diào)主體在協(xié)調(diào)內(nèi)容上盡量保持一定的對應(yīng)性、連續(xù)性，使各主體間的協(xié)調(diào)能夠相互銜接。

（二）強(qiáng)調(diào)長期區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的形成和完善

區(qū)域法制建設(shè)是區(qū)域發(fā)展中長期性、經(jīng)常性的工作。積極主動地開展執(zhí)法協(xié)調(diào)有助于為區(qū)域發(fā)展?fàn)I造良好的執(zhí)法環(huán)境和氛圍。建立長期區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制有利于把執(zhí)法協(xié)調(diào)活動不斷推向新的高度，促進(jìn)協(xié)調(diào)工作的常規(guī)化、專業(yè)化、科學(xué)化發(fā)展。[4]區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制可以把區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)放在一個共有平臺上，通過設(shè)立專門的協(xié)調(diào)途徑、協(xié)調(diào)程序，協(xié)調(diào)辦法，依托專門的協(xié)調(diào)人員，適時地開展協(xié)調(diào)活動，把單一的、臨時的協(xié)調(diào)活動與多個協(xié)調(diào)活動連接起來，形成協(xié)調(diào)活動間的密切聯(lián)系與邏輯關(guān)系。

（三）反對開展一時性、隨意性的協(xié)調(diào)活動

區(qū)域性執(zhí)法協(xié)調(diào)是區(qū)域執(zhí)法中需要長期開展的工作。執(zhí)法中隨時出現(xiàn)的矛盾和問題，是執(zhí)法工作必須及時面對和解決的。簡單的矛盾和問題比較容易解決，但對長期、復(fù)雜、區(qū)域性的執(zhí)法問題來說，僅靠一般性的解決辦法則很難奏效。開展區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)活動為這些問題的解決提供了一種新的方式和途徑。隨著各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，區(qū)域性的執(zhí)法問題會越來越多，區(qū)域間亟需協(xié)調(diào)解決的執(zhí)法活動也會不時出現(xiàn)。面對區(qū)域執(zhí)法問題，有些需要協(xié)調(diào)才能處理，有些則可借鑒先例。因此，把前后多次協(xié)調(diào)的成果、經(jīng)驗(yàn)充分聯(lián)系總結(jié)歸納起來，進(jìn)行借鑒和參考是解決長期性、復(fù)雜性執(zhí)法矛盾的必然要求。需要看到，協(xié)調(diào)主體每次在開展協(xié)調(diào)活動時，要投入大量的人力、財(cái)力、時間和精力等成本，在開展協(xié)調(diào)活動時，僅僅把協(xié)調(diào)活動的開展著眼于一時性或隨意性開展的活動，從執(zhí)法協(xié)調(diào)的本意和成本來講顯然是不合適的，也是不現(xiàn)實(shí)的。協(xié)調(diào)活動的開展要從協(xié)調(diào)的成效、影響以及區(qū)域執(zhí)法問題的解決、優(yōu)良執(zhí)法環(huán)境的營造上來考慮，以便促進(jìn)各類執(zhí)法協(xié)調(diào)活動的良性互動。

四、及時性原則

及時性原則是對執(zhí)法協(xié)調(diào)時間上和期限上的要求。它是指執(zhí)法協(xié)調(diào)活動的開展在時間上要及時、在期限上要緊湊，因時因事及時開展，避免出現(xiàn)因執(zhí)法問題未能及時解決而產(chǎn)生更大矛盾與沖突的狀況。“及時是過快與過慢之間的一種中間狀態(tài)。行政程序過慢，也會損害程序的正義，稱所謂遲來的正義為非正義?！盵5]

及時性原則要求區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)主體在開展執(zhí)法協(xié)調(diào)活動時要抓住協(xié)調(diào)的時機(jī)，發(fā)現(xiàn)問題及時協(xié)調(diào)解決，避免因執(zhí)法問題久拖不決而引起更多的問題。及時性原則在時間上的要求是：當(dāng)出現(xiàn)不通過協(xié)調(diào)難以解決的區(qū)域性執(zhí)法問題時，應(yīng)由相關(guān)機(jī)關(guān)隨即展開執(zhí)法協(xié)調(diào)活動。及時性原則在期限上的要求是：協(xié)調(diào)應(yīng)遵循一定的期限，在期限內(nèi)按時完成，避免拖延。

強(qiáng)調(diào)執(zhí)法協(xié)調(diào)的及時性取決于以下因素：

（一）區(qū)域性突發(fā)事件的頻發(fā)需要通過執(zhí)法協(xié)調(diào)及時防范與化解

區(qū)域性突發(fā)事件具有社會影響大、涉及面廣、時間緊迫、危害后果難判的特點(diǎn)。當(dāng)突發(fā)性事件發(fā)生后，是否能夠迅速及時地控制局面、避免災(zāi)害的進(jìn)一步發(fā)展，是考驗(yàn)政府社會管理能力的重要尺度。“政府機(jī)構(gòu)的作為及執(zhí)法行為表現(xiàn)直接決定著風(fēng)險(xiǎn)控制的成效?！盵6]突發(fā)性事件因其難預(yù)料、難防范，所以對其發(fā)生常常難以判斷和處理。而區(qū)域性的突發(fā)事件由于其波及區(qū)域更廣、領(lǐng)域更寬，所以其產(chǎn)生的影響也更加難以判斷和處理。有時區(qū)域性突發(fā)事件處理不好可能會引起更大程度和范圍的連鎖反應(yīng)。通過執(zhí)法協(xié)調(diào)對突發(fā)性事件發(fā)生的成因、機(jī)理、發(fā)展趨勢、防控措施等進(jìn)行研判和協(xié)調(diào)，有利于從根本上和整體上發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致突發(fā)性事件發(fā)生的關(guān)鍵因素，把握突發(fā)性事件的發(fā)展動向，避免不利因素的繼續(xù)發(fā)酵，引導(dǎo)事件向著有利的方向發(fā)展。

（二）執(zhí)法活動自身的特點(diǎn)要求執(zhí)法協(xié)調(diào)的開展要及時有效

行政執(zhí)法活動具有單向性、主動性、及時性的特點(diǎn)，執(zhí)法主體自覺、主動、及時地開展執(zhí)法活動是維護(hù)法律權(quán)威、穩(wěn)定社會秩序、確保社會公平的必然要求。執(zhí)法機(jī)關(guān)積極有效地開展執(zhí)法活動能夠及時防范違法行為的發(fā)生，減少和避免各類社會事件的出現(xiàn)，保障社會主體的合法權(quán)益。但是，如果執(zhí)法主體在面對危害社會的行為時該作為而不作為，該履職而不履職，勢必會使違法行為得不到及時的糾正和防范。這“不僅使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得不到保障，而且也有礙于社會公共利益的實(shí)現(xiàn)，激化了黨群矛盾，加劇了干群沖突，嚴(yán)重影響了政府的形象和信譽(yù)?！盵7]因此，執(zhí)法活動自身的特點(diǎn)要求在執(zhí)法中無論大小問題，能夠及時處理的就及時處理，需要協(xié)調(diào)解決的就及時協(xié)調(diào)解決，避免相關(guān)問題久拖不決。

（三）行政權(quán)自身的本質(zhì)屬性要求執(zhí)法協(xié)調(diào)活動要及時有效

行政權(quán)作為重要的國家權(quán)力，其自身的本質(zhì)屬性要求權(quán)力的行使需要根據(jù)社會發(fā)展?fàn)顩r和現(xiàn)實(shí)需要而積極主動地去作為，“主動為公眾謀福利，對公民的關(guān)懷從‘搖籃到墳?zāi)埂盵8]，對權(quán)力行使中遇到的問題，要及時地調(diào)整相關(guān)政策和措施，主動地履行職責(zé)、解決問題。在區(qū)域社會管理中，對需要在行政主體間進(jìn)行協(xié)調(diào)的事項(xiàng)，要主動地去協(xié)調(diào)。對依靠一方力量難以完成，需要整合多方力量才能完成的工作，要積極主動地溝通、整合。對突發(fā)性、緊急性的問題，要快速協(xié)調(diào)、及時果斷處理。

五、互利性原則

互利性原則是從利益的角度上強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)要堅(jiān)持互惠互利的基本原則。它是指行政執(zhí)法協(xié)調(diào)要建立在雙方或多方互惠互利的基礎(chǔ)上來開展相關(guān)活動，不能僅僅強(qiáng)調(diào)單方利益而忽視或否定他方利益。

互利性原則在區(qū)域執(zhí)法中要求是：1.做好執(zhí)法工作是所有執(zhí)法部門的共同職責(zé)和義務(wù)。對執(zhí)法工作中遇到的困難和障礙，執(zhí)法主體應(yīng)相互溝通、協(xié)同應(yīng)對，共同做好工作。2.對執(zhí)法中涉及的利益問題，應(yīng)堅(jiān)持互惠互利，穩(wěn)妥處理。

在執(zhí)法協(xié)調(diào)中，利益問題是首要關(guān)注的問題。關(guān)于協(xié)調(diào)什么、如何協(xié)調(diào)的問題，無論是在執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法行為規(guī)制上還是在執(zhí)法隊(duì)伍管理、人員培訓(xùn)、執(zhí)法環(huán)境優(yōu)化上，最終都離不開各方利益的平衡?？梢哉f，執(zhí)法協(xié)調(diào)最終解決的主要還是相關(guān)主體的利益安排問題。

在區(qū)域執(zhí)法中，常常會出現(xiàn)區(qū)域性執(zhí)法成本的承擔(dān)問題，甚至出現(xiàn)不主動執(zhí)法可以節(jié)省經(jīng)費(fèi)開支、主動執(zhí)法卻增加經(jīng)費(fèi)支出的問題。特別是對跨區(qū)域違法行為的查處，違法行為發(fā)生地和結(jié)果發(fā)生地往往不在一個區(qū)域，因危害結(jié)果沒有出現(xiàn)在行為發(fā)生地，從而使行為發(fā)生地的執(zhí)法主體可能基于經(jīng)費(fèi)等因素的考慮不愿去查處違法行為，甚至在一些領(lǐng)域和地區(qū)，基于利益上的需要，執(zhí)法主體不僅不去查處違法行為，反而成了違法犯罪者的保護(hù)傘，在一定程度上縱容違法行為的發(fā)生。

如交通執(zhí)法中的超員轉(zhuǎn)運(yùn)執(zhí)法問題。執(zhí)法機(jī)關(guān)在面對客車超員的問題時，通常選擇罰款了事或者對其視而不見，而不對超員人員進(jìn)行轉(zhuǎn)運(yùn)。選擇罰款或者視而不見，對執(zhí)法機(jī)關(guān)來說沒有利益損失，反而可能會有不少好處。而選擇超員轉(zhuǎn)運(yùn)，則執(zhí)法機(jī)關(guān)很有可能還要為此承擔(dān)一筆不菲的轉(zhuǎn)運(yùn)費(fèi)用。從現(xiàn)實(shí)角度上看，執(zhí)法主體與其選擇一項(xiàng)執(zhí)法成本大且較麻煩的行為方式，還不如選擇一個成本較少的執(zhí)法方式，這樣更為實(shí)際。如此，在長途運(yùn)輸中一輛大客車長時間超載，而沿途的各地執(zhí)法機(jī)關(guān)則可能更多選擇的是罰款放行或視而不見，而較少會選擇超員轉(zhuǎn)運(yùn)，以致結(jié)果是：雖然駕駛?cè)说倪`法超載行為得到了查處但危害結(jié)果卻無法避免，甚至?xí)?dǎo)致重大或特大交通事故的發(fā)生。

在現(xiàn)實(shí)情形中，利益問題總是繞不開的節(jié)，區(qū)域執(zhí)法中利益之爭也在所難免。若使相關(guān)主體愿意主動參與協(xié)調(diào)活動，就要保證該主體或者從該協(xié)調(diào)中獲得相關(guān)益處，或者至少不能因?yàn)閰⑴c協(xié)調(diào)活動而利益受損，或者本次做出讓步，下次得到補(bǔ)償，“實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益的協(xié)調(diào)均衡狀態(tài)”[9]。

只有建立“規(guī)范的利益補(bǔ)償機(jī)制”和“良善互動的利益協(xié)調(diào)機(jī)制”[10]，讓協(xié)調(diào)各方通過協(xié)調(diào)活動都能實(shí)現(xiàn)互惠互利，都能從執(zhí)法的協(xié)助與合作中受益，才能為區(qū)域執(zhí)法的順利合作打下良好的基礎(chǔ)。在上述交通執(zhí)法中超員轉(zhuǎn)運(yùn)的問題上，如果通過執(zhí)法協(xié)調(diào)，各方都認(rèn)為客車超員是屬于上客地執(zhí)法部門沒有盡到監(jiān)管責(zé)任而應(yīng)承擔(dān)轉(zhuǎn)運(yùn)費(fèi)用或者由其先承擔(dān)轉(zhuǎn)運(yùn)費(fèi)用而后再向違法駕駛?cè)俗穬數(shù)脑?，那么道路交通?zhí)法主體則會及時制止違法行為，就地進(jìn)行超員轉(zhuǎn)運(yùn)，以了卻后顧之憂。

六、靈活性原則

靈活性原則是指在開展區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)時協(xié)調(diào)的依據(jù)、內(nèi)容、方式方法要靈活、機(jī)動，具體情況具體處理。靈活性原則是在區(qū)域法制不健全、協(xié)調(diào)沒有固定成熟模式可供參考的情況下，謀求執(zhí)法協(xié)調(diào)取得成效的一種方法和策略。

在區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)中，靈活性原則的應(yīng)用具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）協(xié)調(diào)依據(jù)靈活

協(xié)調(diào)依據(jù)靈活是指區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)時，協(xié)調(diào)所使用的相關(guān)依據(jù)靈活多樣，既可以是憲法、法律、行政法規(guī)，也可以是地方性法規(guī)和規(guī)章；既可以是具有法律意義的規(guī)范性文件，也可以是人大或政府的相關(guān)決定、命令；既可以是硬法，也可以是軟法?？梢哉f，只要是在不違反國家法治統(tǒng)一的前提下，一切有效的規(guī)定、辦法、協(xié)議都可以作為協(xié)調(diào)的依據(jù)。協(xié)調(diào)依據(jù)靈活與協(xié)調(diào)依據(jù)法定并不具有必然的沖突。協(xié)調(diào)依據(jù)靈活是協(xié)調(diào)依據(jù)法定在現(xiàn)實(shí)情況下的一種靈活處理，其不能脫離協(xié)調(diào)依據(jù)法定的基本要求。

（二）協(xié)調(diào)內(nèi)容靈活

協(xié)調(diào)內(nèi)容靈活是指區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)在不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定、不損害社會公共利益和不違背職權(quán)法定的前提下，可以對相關(guān)執(zhí)法內(nèi)容靈活地協(xié)調(diào)處理。它強(qiáng)調(diào)了協(xié)調(diào)主體發(fā)揮主觀能動性，主動根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要靈活處理相關(guān)問題的基本特性。協(xié)調(diào)內(nèi)容靈活與協(xié)調(diào)內(nèi)容法定也沒有必然的沖突。協(xié)調(diào)內(nèi)容法定強(qiáng)調(diào)有什么樣的職權(quán)就從事什么內(nèi)容的活動，協(xié)調(diào)主體不能越權(quán)行事，而協(xié)調(diào)內(nèi)容靈活則更多強(qiáng)調(diào)地是協(xié)調(diào)主體在協(xié)調(diào)內(nèi)容上主觀能動性的發(fā)揮。

（三）協(xié)調(diào)方式靈活

在遵循法制統(tǒng)一原則的前提下，執(zhí)法協(xié)調(diào)的方式可以靈活多樣。協(xié)調(diào)既可以在同級同類機(jī)關(guān)之間進(jìn)行，也可以在不同級但同類機(jī)關(guān)之間進(jìn)行；既可以在區(qū)域間同級不同類主體間展開，也可以在不同級不同類主體間展開。協(xié)調(diào)既可以采用協(xié)調(diào)主體聯(lián)合會議、協(xié)調(diào)工作座談會、協(xié)調(diào)小組會議、現(xiàn)場辦公會、論證會等形式，也可以采用聯(lián)合執(zhí)法、行政協(xié)助、執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)、執(zhí)法聯(lián)合評議等方式。

（四）協(xié)調(diào)時間靈活

執(zhí)法協(xié)調(diào)可以根據(jù)實(shí)際情況定期或不定期地開展。[11]定期協(xié)調(diào)可以年度、半年度、季度為單位來開展，也可以執(zhí)法項(xiàng)目類別為單位定期開展。不定期協(xié)調(diào)則可以根據(jù)執(zhí)法狀況臨時來安排。當(dāng)遇到突發(fā)性事件，如，自然災(zāi)害（地震、臺風(fēng)、洪水、森林大火、大氣污染等）、社會事件（動亂、罷工、食物中毒、食品安全、水污染、傳染病控制、礦難、交通事故等），相關(guān)主體可以在執(zhí)法協(xié)調(diào)應(yīng)急處理機(jī)制的基礎(chǔ)上根據(jù)自然災(zāi)害和社會事件發(fā)生的時間、性質(zhì)、社會危害程度、采取的措施等適時靈活地開展協(xié)調(diào)協(xié)助活動。對一些社會影響面大、波及范圍廣、危害嚴(yán)重的自然災(zāi)害和社會突發(fā)事件，協(xié)調(diào)主體可以保持隨時協(xié)調(diào)狀態(tài)，直至相關(guān)事件平息、影響消除。

（五）協(xié)調(diào)結(jié)果靈活

協(xié)調(diào)可能會有結(jié)果，也可能會無果而終。協(xié)調(diào)的結(jié)果可能是整個環(huán)節(jié)進(jìn)行完畢，也可能是半途而止。在執(zhí)法協(xié)調(diào)中，主體間平權(quán)型的對等關(guān)系決定了它們之間地位沒有高低，也沒有誰要服從于誰的問題。主體可根據(jù)自身的意愿和利益訴求來決定是否參與協(xié)調(diào)，對如何進(jìn)行協(xié)調(diào)以及達(dá)到怎樣的狀態(tài)和成效，不設(shè)預(yù)定目標(biāo)和要求。這種協(xié)調(diào)結(jié)果的多種可能性有利于尊重各方的協(xié)調(diào)意愿，更好地推動協(xié)調(diào)活動的開展。

[1]任進(jìn).論職權(quán)法定與法治政府建設(shè)[J].人民論壇,2012(14).

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