張建良，易江波

（湖北警官學(xué)院 法律系，湖北 武漢 430034）

悖論，是一種特殊的命題類型。這種命題，通過細(xì)致的邏輯推理，可以發(fā)現(xiàn)其蘊(yùn)涵的內(nèi)容存在矛盾之處，因而似是而非；同時(shí)，這個(gè)命題往往能解釋一些問題，而且被大眾接受，因而似非而是?！熬Σ蛔恪奔礊楣怖碚撆c實(shí)務(wù)領(lǐng)域的一個(gè)傳統(tǒng)悖論。在新的歷史時(shí)期，公安工作中出現(xiàn)的許多問題，常如百川到東海般地被人們歸因于“警力不足”。[1]“警力不足”這個(gè)常談常新的命題在當(dāng)前再度受到各地公安機(jī)關(guān)的關(guān)注，并成為開展警務(wù)改革探索的動(dòng)因。2012年以來，湖北省襄陽(yáng)市公安局借鑒既有的地方警務(wù)改革模式，結(jié)合本土警務(wù)資源的特點(diǎn)，逐步實(shí)施了具有自身特色的警務(wù)改革。本文在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，梳理和提煉了該地警務(wù)改革的內(nèi)在邏輯，以資豐富當(dāng)代中國(guó)警務(wù)改革的地方經(jīng)驗(yàn)，并作為警學(xué)實(shí)務(wù)與理論界進(jìn)一步完善、分析、總結(jié)我國(guó)警務(wù)改革問題的樣本和個(gè)案。

一、“警力不足”命題的悖論屬性

為什么說“警力不足”的說法具有悖論屬性？在大多數(shù)場(chǎng)合，“警力”一詞被作為量的概念使用，如調(diào)集警力、新增警力、警力下沉、警力配置等。計(jì)算警察與轄區(qū)人口的比率，測(cè)算其與全國(guó)比率、發(fā)達(dá)國(guó)家比率的差距，這是論證某一地域“警力不足”的常見思路，這種量的統(tǒng)計(jì)上的差距狀態(tài)被稱為“警力絕對(duì)不足”。要知道，在清代，當(dāng)時(shí)的物質(zhì)與技術(shù)條件下，每個(gè)縣平均不到五名在編政府官員，卻要管理平均人口數(shù)為25萬的區(qū)域內(nèi)的各種政務(wù)——不限于警務(wù)。在當(dāng)代，警察與轄區(qū)人口的平均比率達(dá)到多少才適宜？以發(fā)達(dá)國(guó)家的某個(gè)比率為判斷基準(zhǔn)是否科學(xué)合理？這些疑問將使我們對(duì)“警力絕對(duì)不足”的問題再作思考。

“警力”有時(shí)又被解釋為質(zhì)的概念，用來指警察的素質(zhì)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)的效能等履職能力層面的“警力”。這一層面的“警力”不能適應(yīng)特定地域、時(shí)代的治安需求，不能適應(yīng)國(guó)家與人民的期待，被稱為“警力相對(duì)不足”?！熬ο鄬?duì)不足”的解釋力強(qiáng)于使用率更高的“警力絕對(duì)不足”，它的確能夠有效概括和解釋當(dāng)前公安機(jī)關(guān)出現(xiàn)的一些問題。如有某些科室，十幾個(gè)人在那里，沒幾個(gè)干活，還得從外面臨時(shí)借調(diào)人員來工作；又如令廣大民警會(huì)心苦笑的“三個(gè)三分之一”的民謠式的提法（有兩個(gè)版本：一個(gè)版本是“三分之一的人做事，三分之一的人不做事，還有三分之一的人做壞事”；另一個(gè)版本是“三分之一的人干，三分之一的人看，還有三分之一的人搗蛋”）。一方面，“相對(duì)不足”意義上的、質(zhì)的“警力”的用法在日常工作中并不多見，而且難以測(cè)算和評(píng)估；另一方面，更常見的“絕對(duì)不足”意義上的、量的“警力不足”的論證過程值得商榷。這種局面使運(yùn)用率極高的“警力不足”的說法陷入悖論境地。總體而言，“絕對(duì)不足”與“相對(duì)不足”意義上的“警力不足”在各地公安工作中表現(xiàn)得均比較突出。[2]

二、襄陽(yáng)警務(wù)改革的謀劃和切入

破解悖論需要?jiǎng)?chuàng)造性的思考，悖論的破解啟發(fā)新的認(rèn)知。系統(tǒng)梳理“警力不足”的命題涵蓋或掩蓋著哪些具體問題，總結(jié)各地警務(wù)改革的既有經(jīng)驗(yàn)，這是襄陽(yáng)市公安局警務(wù)改革工作的第一步。

目前，襄陽(yáng)市實(shí)有民警5222人，與轄區(qū)人口數(shù)的比率為萬分之八點(diǎn)八五，其中城區(qū)警力2413人（市局直屬單位1352人、分局1061人）。改革前，在警力“絕對(duì)不足”以外，還存在著市、區(qū)兩級(jí)警力配置失衡、機(jī)關(guān)化嚴(yán)重、裝備不精良、保障不充分等警力“相對(duì)不足”問題。在基層，以社區(qū)警務(wù)為主陣地的基礎(chǔ)工作薄弱；在機(jī)關(guān)，機(jī)構(gòu)過多、分工過細(xì)、職能重復(fù)、資源分散、管轄不明、指揮不暢，警務(wù)工作的整體效能不佳。改革之前的病灶主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是職能單一，警力浪費(fèi)。如交、巡、特警都在市局手里。二是層級(jí)過多，警力內(nèi)耗。如原來的市局、分局、派出所三級(jí)巡邏防控機(jī)制，警力重復(fù)使用。三是運(yùn)行機(jī)制不科學(xué)。如派出所的所有警力都耗在值班上，社區(qū)民警在基層深耕細(xì)作不能落實(shí)。另外，依托信息化對(duì)警務(wù)工作實(shí)行精細(xì)管理、績(jī)效評(píng)估的體系尚未真正形成，一線民警長(zhǎng)期連軸轉(zhuǎn)，疲勞厭戰(zhàn)情緒彌漫。襄陽(yáng)正在朝著湖北省域副中心城市、現(xiàn)代化區(qū)域中心城市邁進(jìn)，舊城改造、新城建設(shè)引發(fā)的治安壓力大增，迫切需要和諧穩(wěn)定、公平正義的法治環(huán)境。由此，原有的警務(wù)運(yùn)行水平亟待全面提振更新。

2012年，襄陽(yáng)市公安局組織專班赴省內(nèi)外已經(jīng)開展警務(wù)改革的六個(gè)市公安局學(xué)習(xí)考察。總結(jié)考察成果，既有的警務(wù)改革利弊兼有，可以分為三種模式：一是減少層級(jí)，撤銷派出所或城區(qū)分局，推進(jìn)警力下沉。這種模式將基層機(jī)構(gòu)升級(jí)，職數(shù)大幅增加，但變動(dòng)后的機(jī)構(gòu)與執(zhí)法辦案的程序法規(guī)定有時(shí)難以對(duì)接，反而掣肘了辦案流程。二是通過布設(shè)交巡警平臺(tái)屯警街面。這種模式需要充足的經(jīng)費(fèi)保障，如布點(diǎn)不當(dāng)則造成警務(wù)資源浪費(fèi)。三是大量配備協(xié)警、輔警。這種模式亦需財(cái)政大力支持，而且重新面對(duì)著協(xié)警、輔警的規(guī)范管理的老難題。

不同地方的治安形勢(shì)、警政格局、警務(wù)資源均有其本土性，這決定了成功的警務(wù)改革在一定程度上具有本土風(fēng)格。襄陽(yáng)市公安局以襄陽(yáng)文化孕育“智慧公安”為期許，確立了警務(wù)改革的總體原則：一是“從問題入手，學(xué)最好的別人，做最好的自己”；二是“少變體制、多變機(jī)制”；三是“因地制宜、因事定策”。這些原則要求改革中所有機(jī)構(gòu)不升格、職數(shù)不增加，將外地經(jīng)驗(yàn)本土化，同時(shí)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、減輕改革阻力。可以說，襄陽(yáng)警務(wù)改革的立意和“文眼”，在于深化本土警務(wù)資源的內(nèi)涵建設(shè)、內(nèi)涵式發(fā)展。

深化本土警務(wù)資源的內(nèi)涵建設(shè)，實(shí)質(zhì)在于科學(xué)地落實(shí)內(nèi)涵式發(fā)展。本土警務(wù)資源，是指支撐某一地域的警務(wù)運(yùn)行的人、財(cái)、物、機(jī)構(gòu)編制、規(guī)章制度、警營(yíng)文化等等不同形態(tài)的資源要素的總稱。警務(wù)資源的內(nèi)涵建設(shè)，是在原有的“盤活警力存量”、“整合警力資源”等理念的基礎(chǔ)上，以遵循公安工作規(guī)律、滿足新時(shí)期公安工作內(nèi)在需求為前提，以人為本，創(chuàng)新公安組織管理，強(qiáng)調(diào)警務(wù)運(yùn)作結(jié)構(gòu)優(yōu)化、民警素質(zhì)與活力提升、單警與科所隊(duì)履職能力增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)公安工作的實(shí)質(zhì)性的跨越式發(fā)展。依循上述機(jī)理，襄陽(yáng)市公安局的警務(wù)改革，核心是加強(qiáng)基層一線尤其是社區(qū)警務(wù)工作，提升警務(wù)效能。一句話，就是在警力、財(cái)力、編制等變化不大的情況下，讓隊(duì)伍活起來，讓不想干、不愿干的動(dòng)起來，讓能干的更有干勁、干得更好。

三、襄陽(yáng)警務(wù)改革的布局和推進(jìn)

從公安組織管理的內(nèi)在規(guī)律與推行的難易程度等因素考慮，襄陽(yáng)警務(wù)改革采取了分階段循序推進(jìn)的方式。

（一）創(chuàng)新移動(dòng)警務(wù)平臺(tái)效能

移動(dòng)警務(wù)平臺(tái)的建立是啟動(dòng)警務(wù)機(jī)制改革的切入點(diǎn)，是改革的第一階段的內(nèi)容。移動(dòng)警務(wù)平臺(tái)這個(gè)警務(wù)設(shè)施與警務(wù)實(shí)體并非新生事物，但在襄陽(yáng)的運(yùn)用有其因地制宜的本土邏輯。

盤活警務(wù)資源首先要改變的是機(jī)關(guān)與一線倒掛的警力分布倒金字塔結(jié)構(gòu)。襄陽(yáng)市公安局曾經(jīng)對(duì)機(jī)關(guān)民警做了一項(xiàng)調(diào)研：如果調(diào)動(dòng)工作，你愿意去哪個(gè)崗位？從答案看，熱門、吃香的崗位，或者收入好，或者事少，或者升職機(jī)會(huì)多的崗位緊俏；門前冷落的崗位，任務(wù)重、責(zé)任大、辛苦的崗位無人問津。如果把機(jī)關(guān)民警調(diào)到基層一線的辛苦崗位，就被調(diào)崗的民警的心態(tài)而言，多少會(huì)有抵觸委屈情緒，心氣不順。襄陽(yáng)市公安局的做法是，把一部分機(jī)關(guān)警力配置在街面的警務(wù)平臺(tái)上，這些民警工作在一線，但編制仍然保留在機(jī)關(guān)。

襄陽(yáng)市公安局明確了移動(dòng)警務(wù)平臺(tái)的巡邏防控、交通管理、應(yīng)急處突、便民服務(wù)四大職能。這些職能，在改革前由市局的交警、巡警和派出所承擔(dān)，或者說，移動(dòng)警務(wù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了交巡警有機(jī)結(jié)合以及兼具派出所部分職能。改革前，交警執(zhí)勤時(shí)不管扒竊，巡警執(zhí)勤時(shí)不管交通擁堵，而且忙閑不均，各自為政。移動(dòng)警務(wù)平臺(tái)構(gòu)建后，這種狀況有了轉(zhuǎn)變。移動(dòng)警務(wù)平臺(tái)相當(dāng)于警務(wù)機(jī)制改革中的一個(gè)“聯(lián)結(jié)點(diǎn)”，它以交巡警合一為主干機(jī)制，補(bǔ)充一定數(shù)量的輔警，由市局機(jī)關(guān)勻出相應(yīng)警力、派出所勻出部分業(yè)務(wù)而構(gòu)成。這個(gè)舉措一方面落實(shí)了市局機(jī)關(guān)的警力下沉，另一方面以“減任務(wù)就是加警力”的思路減輕了基層派出所的業(yè)務(wù)負(fù)擔(dān)，使派出所能夠騰出警力與精力“做實(shí)”、“做強(qiáng)”、“做專”社區(qū)警務(wù)。

移動(dòng)警務(wù)平臺(tái)的構(gòu)建過程同時(shí)也是襄陽(yáng)市公安局機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)的過程。市局、分局機(jī)關(guān)實(shí)行“大科室制”，整合職能職責(zé)交叉的機(jī)構(gòu)，清理歸并那些地域管轄設(shè)置不科學(xué)的所隊(duì)。目前，市區(qū)7個(gè)移動(dòng)警務(wù)平臺(tái)有民警338人。改革后，市局機(jī)關(guān)及直屬單位機(jī)構(gòu)由24個(gè)減少到19個(gè)，精簡(jiǎn)了21%；市局及支隊(duì)警力占城區(qū)總警力的比例由56%下降到32%，城區(qū)分局警力占城區(qū)總警力的比例由44%上升到68%；市局警力中，巡警在機(jī)關(guān)只有從事日常管理的十名民警，交警方面，除了車管部門和為專職負(fù)責(zé)城區(qū)交通事故處理而組建的三個(gè)交通事故調(diào)處大隊(duì)外，其余警力均在移動(dòng)警務(wù)平臺(tái)。

（二）推行派出所“三隊(duì)一室”模式

2011年初，襄陽(yáng)市公安局襄城分局開始在派出所試點(diǎn)“三隊(duì)一室”模式，成熟后加以推廣。類似的改革方案，如南京市公安局西山分局的“四隊(duì)兩室”，著眼點(diǎn)皆在于改變既有的派出所以值班接處警為軸心的工作模式，以提升派出所工作的專業(yè)化水平。

“三隊(duì)一室”模式是指城區(qū)派出所設(shè)立社區(qū)警務(wù)隊(duì)、案件辦理隊(duì)、治安巡邏隊(duì)和信息綜合研判室。信息綜合研判室由社區(qū)警務(wù)隊(duì)、案件辦理隊(duì)、治安巡邏隊(duì)的內(nèi)勤和所里的專職內(nèi)勤組成，另外聘請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的退休民警為研判員，通過情報(bào)信息研判指導(dǎo)工作?！叭?duì)一室”模式推行后，增加了為數(shù)不少的股級(jí)干部職位，有利于一線民警積極性的提高。

（三）推行社區(qū)民警“三不一專”模式

“三不一?！敝概沙鏊鐓^(qū)民警不值班備勤、接處警，不辦理一般治安案件，不下達(dá)破案、打擊處理指標(biāo)，專職從事社區(qū)警務(wù)工作。襄陽(yáng)市公安局的“三不一專”模式以移動(dòng)警務(wù)平臺(tái)的構(gòu)建、“三隊(duì)一室”模式的推行為前提要件，主要解決社區(qū)民警干什么、怎么干的問題，實(shí)現(xiàn)社區(qū)民警的專業(yè)化，使社區(qū)民警扎根社區(qū)。

在“三不一?！蹦Ｊ降幕A(chǔ)上，襄陽(yáng)市公安局施行“1+N”工作模式，作為“?！钡木唧w內(nèi)容，即由社區(qū)民警帶領(lǐng)網(wǎng)格員、治安信息員等多種力量開展各項(xiàng)基礎(chǔ)工作，履行社區(qū)民警的法定職責(zé)。另外，襄陽(yáng)市公安局施行優(yōu)先解決社區(qū)民警職級(jí)待遇的政策，引導(dǎo)機(jī)關(guān)民警下基層。

（四）深化市局警力優(yōu)化配置的改革

一是特警的優(yōu)化配置。改革前，特警集中在市局，由市局統(tǒng)一調(diào)動(dòng)。改革后，實(shí)行特警駐區(qū)的工作機(jī)制，即半數(shù)的特警駐區(qū)，編制在市局，并由分局直接指揮，解決區(qū)一級(jí)的應(yīng)對(duì)群體性事件的特警調(diào)動(dòng)問題。這些特警在市局有相關(guān)任務(wù)時(shí)即由市局統(tǒng)一指揮。特警的優(yōu)化配置解決了“規(guī)模調(diào)警”問題。改革前的群體性事件多發(fā)時(shí)期，常常會(huì)出現(xiàn)分局兩天實(shí)行一次規(guī)模調(diào)警的情形，打亂了分局的日常工作局面。改革后，駐區(qū)特警警力的使用改變了這種狀況，發(fā)揮了作用，解決了問題。二是加強(qiáng)網(wǎng)安、技偵警種力量。2012年，市局面向全市民警公開選拔23名優(yōu)秀民警充實(shí)到網(wǎng)安、技偵支隊(duì)，增加經(jīng)費(fèi)投入，更新設(shè)備，提升高科技警務(wù)水平。

總體而言，上述改革的環(huán)節(jié)、舉措，系統(tǒng)推進(jìn)，均著眼于盤活基層，深化本土警務(wù)資源的內(nèi)涵建設(shè)。在思路上，大膽實(shí)行職能歸并、任務(wù)調(diào)整，實(shí)行工作機(jī)制的重建和精細(xì)化。

四、襄陽(yáng)警務(wù)改革的機(jī)制重點(diǎn)和內(nèi)在元素

以上四大環(huán)節(jié)和舉措是襄陽(yáng)警務(wù)改革的顯性的制度、機(jī)制層面的內(nèi)容。在這些環(huán)節(jié)和措施次第推行的過程中，襄陽(yáng)警務(wù)改革的機(jī)制重點(diǎn)與內(nèi)在元素，作為體現(xiàn)其“深化本土警務(wù)資源內(nèi)涵建設(shè)”要義的內(nèi)容亦逐漸明晰。

（一）機(jī)制重點(diǎn)：構(gòu)建“融入社區(qū)”的社區(qū)警務(wù)

前述四大環(huán)節(jié)和舉措中，與社區(qū)警務(wù)直接相關(guān)的即有兩項(xiàng)?！白鰧?shí)”、“做強(qiáng)”、“做?！鄙鐓^(qū)警務(wù)，這一呼聲與承諾提出很多年了，但社區(qū)警務(wù)工作薄弱仍是比較普遍的問題。當(dāng)前，在公安信息化建設(shè)已經(jīng)成為基層日常工作的一項(xiàng)內(nèi)容的情勢(shì)下，在部分派出所，社區(qū)警務(wù)似乎被縮略為轄區(qū)各類信息的采集和錄入工作，以此應(yīng)對(duì)相關(guān)考核，而那些真正體現(xiàn)群眾路線、社會(huì)管理、治安防控等基本職能的社區(qū)警務(wù)工作內(nèi)容反而被虛置起來。

襄陽(yáng)市公安局反思和分析了社區(qū)警務(wù)工作虛置的成因。這種狀況與派出所的舊的工作模式有關(guān)。在舊的工作模式下，抓經(jīng)費(fèi)、抓打擊率、接處警以及應(yīng)對(duì)自上而下的管理、考核，這四個(gè)方面是全所工作的基本板塊，全所警力圍繞這四個(gè)方面分組調(diào)配。一個(gè)派出所的所有民警除了戶籍警、內(nèi)勤外，人人承擔(dān)著值班、出警、辦案的任務(wù)。每個(gè)民警的任務(wù)并無多大差異，同質(zhì)化。民警們?cè)谧约旱膬蓚€(gè)值班日之間的日子，忙于“消化”值班日接手的糾紛、案件，參加備勤、維穩(wěn)處突。于是，恢復(fù)24小時(shí)值班消耗的精力常常變成美好的愿望。而且，月月如此，年年如此，周而復(fù)始。民警下社區(qū)，往往是在專項(xiàng)整治活動(dòng)期間，或者在征兵政審家訪環(huán)節(jié)，最常見的是到社區(qū)的治保機(jī)構(gòu)領(lǐng)取已經(jīng)收集好的信息登記資料。這些可以稱為“最低限度”的社區(qū)警務(wù)工作，卻也只能在兩個(gè)值班日之間的日子辦理。對(duì)警情量大的派出所民警而言，工作是高負(fù)荷、高強(qiáng)度、高壓力的。盡管如此，派出所的基礎(chǔ)工作與應(yīng)有職能受這種工作模式的沖擊，導(dǎo)致民警付出的艱辛并未轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的履職效能。

這種舊的社區(qū)警務(wù)工作模式得以形成并長(zhǎng)期維系運(yùn)轉(zhuǎn)，有哪些深層的動(dòng)因呢？

其一，在觀念認(rèn)識(shí)層面，與舊有的偏重打擊、“一枝獨(dú)秀”式的公安工作“主業(yè)—副業(yè)”論相關(guān)。事實(shí)上，當(dāng)以社會(huì)經(jīng)濟(jì)格局變遷為基礎(chǔ)的警務(wù)需求相應(yīng)地發(fā)生變化時(shí)，固守破案至上的“主業(yè)—副業(yè)”論顯得一廂情愿，如刻舟求劍，既與“良醫(yī)治未病”原理相悖，又易于人為地在警種之間制造隔閡情緒。在舊有的“主業(yè)—副業(yè)”論之下，社區(qū)警務(wù)工作看起來雞毛蒜皮、瑣碎平淡，投入大，見效慢，而且沒有“油水”，不像打擊工作那樣有聲有色、陣仗威猛、立竿見影，立功受獎(jiǎng)機(jī)會(huì)不多，因而不受重視——這種偏頗的、與《人民警察法》規(guī)定的公安機(jī)關(guān)法定職責(zé)相沖突的“主業(yè)—副業(yè)”論在當(dāng)前仍然很有市場(chǎng)。

其二，在運(yùn)行機(jī)制層面，與舊有的偏重打擊指標(biāo)、“錦標(biāo)賽”式的考核評(píng)價(jià)機(jī)制的弊端相關(guān)。在這種與“比學(xué)趕幫超”的“社會(huì)主義新傳統(tǒng)”一脈相承的“執(zhí)法競(jìng)賽”中，單位或個(gè)人排名靠后意味著能力被貶低、名譽(yù)被貶損。在這樣的激勵(lì)機(jī)制的作用下，這種“執(zhí)法競(jìng)賽”有很大的促動(dòng)力。[3]2011年初，公安部下發(fā)規(guī)范性文件《關(guān)于改革完善執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)制度的意見》，列明了一些禁止作為考評(píng)指標(biāo)的項(xiàng)目，如罰沒款數(shù)額、行政拘留數(shù)、發(fā)案數(shù)、勞動(dòng)教養(yǎng)數(shù)、破案率等，規(guī)定應(yīng)當(dāng)擴(kuò)寬執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)范圍，應(yīng)增加對(duì)化解社會(huì)矛盾工作情況、執(zhí)法安全情況、執(zhí)法重點(diǎn)環(huán)節(jié)、執(zhí)法能力和社會(huì)評(píng)價(jià)的考評(píng)。然而,這一規(guī)范性文件在基層的落實(shí)參差不齊，社區(qū)警務(wù)在考評(píng)的指標(biāo)體系中一直分量微小。為完成打擊指標(biāo)或在排行榜上取得一個(gè)可觀的名次，派出所往往以軍事作戰(zhàn)的風(fēng)格，全員上陣,全力以赴。人力、精力與時(shí)間是有限而且是給定的，在完成指標(biāo)的“大局”面前，社區(qū)警務(wù)工作被縮略為轄區(qū)各類信息的采集和錄入即是順理成章?？梢姡荚u(píng)機(jī)制本身對(duì)社區(qū)警務(wù)工作的不重視，是社區(qū)警務(wù)工作虛置的一個(gè)根本成因。

派出所“三隊(duì)一室”模式和社區(qū)民警“三不一專”模式建立后，襄陽(yáng)市公安局有針對(duì)性地著手考評(píng)機(jī)制改革——事實(shí)上，考評(píng)機(jī)制改革是所有警務(wù)改革的“兜底”環(huán)節(jié)。

擴(kuò)充指標(biāo)項(xiàng)目往往是管理部門的第一反應(yīng)。從一線民警的角度看，當(dāng)看到密密麻麻的管理自己的指標(biāo)項(xiàng)目時(shí)，易于激起一種抗拒心理，繼而實(shí)施各種應(yīng)付、敷衍策略。那么，可否從根本上取消量化考核制度？有的縣市公安局曾經(jīng)試行一段時(shí)間，不以量化指標(biāo)考核基層所隊(duì)，結(jié)果一線民警的工作壓力的確減輕了，卻出現(xiàn)了新問題：民警懈怠、不作為現(xiàn)象多發(fā)，“貓兒不捉老鼠了”，惹得轄區(qū)以外的“賭博佬”都跑到這個(gè)公安局的轄區(qū)活動(dòng)，治安馬上惡化，不得不重新采用量化考核制度。一線基層民警與公安機(jī)關(guān)集思廣益，提出并試行了改良既有考評(píng)制度、破解量化考核的兩難困境的思路、辦法。思路如靈活設(shè)置指標(biāo)，講究指標(biāo)的相互配合；辦法如設(shè)立外部評(píng)價(jià)指標(biāo)，約束、限制硬性指標(biāo)產(chǎn)生的非預(yù)期功能，多設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)性指標(biāo)而少設(shè)懲罰性指標(biāo)等等。

在財(cái)政撐腰取消派出所罰沒款指標(biāo)之外，襄陽(yáng)市公安局對(duì)社區(qū)民警的考評(píng)，采取了簡(jiǎn)潔的“四率+N”考評(píng)模式?！八穆省敝缚煞揽匕讣姆揽芈?、信息采集的更新率、群眾滿意率、矛盾糾紛上交率?？煞揽匕讣姆揽芈视脕砜疾烊胧冶I竊之類案件是否下降。群眾滿意率的考察由年終測(cè)算改為每月一次，采取社區(qū)居民代表問卷的方式。矛盾糾紛上交率重在強(qiáng)化社區(qū)民警妥善處置轄區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛的職責(zé)?！癗”指在日常業(yè)務(wù)之外的階段性的中心工作，如專項(xiàng)防控、警民懇談，每個(gè)季度的中心工作根據(jù)警務(wù)需求而內(nèi)容有別。這些考評(píng)項(xiàng)目，社區(qū)民警均須切實(shí)深入社區(qū)才能取得好成績(jī)。

襄陽(yáng)市公安局創(chuàng)新機(jī)制，引導(dǎo)和促進(jìn)社區(qū)民警不但深入社區(qū)，而且融入社區(qū)，改變社區(qū)民警與所轄社區(qū)“兩張皮”的舊局面。以襄城區(qū)分局為例，采取措施鞏固和增強(qiáng)社區(qū)民警在社區(qū)的權(quán)威和威信，以便開展工作。其一是組織工作創(chuàng)新。社區(qū)民警任職社區(qū)居委會(huì)副書記或副主任。為解決“三不一?！睓C(jī)制的落實(shí)問題，襄城分局專門舉行一個(gè)隆重的任職儀式，各社區(qū)居委會(huì)主任和社區(qū)民警共聚一堂，宣布“三不一專”工作機(jī)制和民警到社區(qū)任職的正式文件。當(dāng)時(shí)有社區(qū)書記激動(dòng)地說：“我們等你們這一步等了十年！”其二是勤務(wù)機(jī)制創(chuàng)新。每個(gè)警務(wù)室有完整的網(wǎng)上辦公系統(tǒng)，社區(qū)民警在社區(qū)即可全面開展日常工作。另外，發(fā)動(dòng)社區(qū)力量，數(shù)個(gè)警務(wù)室聯(lián)合組織帶班巡邏，做實(shí)聯(lián)勤聯(lián)防，并做好與移動(dòng)警務(wù)平臺(tái)巡邏防控的銜接。

襄陽(yáng)市公安局將“鞏固基層政權(quán)、夯實(shí)政權(quán)基礎(chǔ)”作為社區(qū)警務(wù)資源內(nèi)涵建設(shè)的要點(diǎn)。以前，社區(qū)居委會(huì)認(rèn)為民警下社區(qū)，增加了社區(qū)的負(fù)擔(dān)，有的社區(qū)甚至要求公安局給社區(qū)撥經(jīng)費(fèi)。現(xiàn)在，社區(qū)民警專職在社區(qū)工作，化解矛盾，巡邏防控，管理重點(diǎn)人口，采集基礎(chǔ)信息，成為社區(qū)一分子，社區(qū)居委會(huì)認(rèn)為自己的底氣比以前足了。社區(qū)民警受到社區(qū)的尊重和信賴，工作成就感大大增強(qiáng)，也激發(fā)了社區(qū)民警的工作積極性和職業(yè)榮譽(yù)感。

（二）內(nèi)在元素：構(gòu)建認(rèn)同意識(shí)強(qiáng)韌的警營(yíng)文化

關(guān)于警營(yíng)文化建設(shè)思路，在以各類器物設(shè)施營(yíng)造文化氛圍、開展多樣化的健康快樂的業(yè)余活動(dòng)、陶冶民警身心之外，襄陽(yáng)市公安局注重構(gòu)建多層面的認(rèn)同紐帶，使警營(yíng)文化建設(shè)成為體系化的警務(wù)資源內(nèi)涵建設(shè)的一個(gè)有機(jī)的內(nèi)在元素，其作用彌散在整個(gè)警務(wù)工作各環(huán)節(jié)。

其一，通過警營(yíng)文化構(gòu)建民警個(gè)人的職業(yè)認(rèn)同意識(shí)。職業(yè)認(rèn)同意識(shí)的具備是發(fā)揚(yáng)人民警察職業(yè)精神的前提。超越飯碗與生計(jì)層面的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)、專業(yè)素養(yǎng)與職業(yè)榮譽(yù)感，這是人民警察的職業(yè)認(rèn)同意識(shí)的基本內(nèi)容。以襄城區(qū)分局王府派出所為例，注重從職業(yè)認(rèn)同意識(shí)角度看待執(zhí)法辦案場(chǎng)所規(guī)范化建設(shè)，將執(zhí)法辦案場(chǎng)所規(guī)范化建設(shè)作為警營(yíng)文化建設(shè)的抓手。在王府派出所，在陳列的豐富多彩的民警書畫影像作品之外，更讓人們印象深刻的是辦案場(chǎng)所及其配套空間的建設(shè)，規(guī)范、現(xiàn)代、完備、一絲不茍。如調(diào)解室、辦案等候區(qū)、信息采集室、辨認(rèn)室、證據(jù)封存室等等，功能明確，標(biāo)以簡(jiǎn)練準(zhǔn)確的告知語(yǔ)、提示語(yǔ)、警示語(yǔ)——這一思路借鑒并發(fā)揚(yáng)了傳統(tǒng)中國(guó)縣級(jí)政府辦公場(chǎng)所的建筑與書法文化智慧。這些從細(xì)節(jié)著手構(gòu)建的警營(yíng)空間，使整個(gè)派出所呈現(xiàn)出極富感染力的專業(yè)化、正規(guī)化氛圍，有利于民警職業(yè)認(rèn)同意識(shí)的養(yǎng)成。

其二，通過警營(yíng)文化構(gòu)建警民之間的相互認(rèn)同意識(shí)。襄城區(qū)分局王府派出所聘請(qǐng)轄區(qū)群眾參與該所警營(yíng)文化建設(shè)，注重將轄區(qū)內(nèi)的風(fēng)物、勝跡等本土性文化載體轉(zhuǎn)化為警營(yíng)文化元素，使警營(yíng)文化成為警民交流合作的平臺(tái)，一方面培育民警對(duì)轄區(qū)及其群眾的守土有責(zé)、“民吾同胞”的仁愛情懷，另一方面培育轄區(qū)群眾對(duì)民警的認(rèn)同情感。

其三，通過警營(yíng)文化構(gòu)建民警之間及民警與組織之間的團(tuán)隊(duì)認(rèn)同意識(shí)。警營(yíng)文化建設(shè)是隊(duì)伍建設(shè)的重要層面。隊(duì)伍問題也是團(tuán)隊(duì)問題，在語(yǔ)義上，前者強(qiáng)調(diào)紀(jì)律，后者強(qiáng)調(diào)協(xié)作。襄陽(yáng)市公安局注重警營(yíng)文化建設(shè)的社會(huì)屬性、人性基礎(chǔ)，講求對(duì)民警的人文關(guān)懷，使廣大民警從警營(yíng)文化建設(shè)中真正受益。為此，襄陽(yáng)市公安局將一些關(guān)愛民警的具體舉措制度化，如慰問看望制度，民警生日、傷病、民警的近親屬甚至岳父母過世，組織表示慰問；如“和諧家庭”標(biāo)兵評(píng)選活動(dòng)；如后備干部?jī)?chǔ)備機(jī)制、先進(jìn)激勵(lì)機(jī)制等等。此外，襄陽(yáng)市公安局強(qiáng)調(diào)各級(jí)干部的率先垂范、體恤袍澤以及公正的考評(píng)獎(jiǎng)懲機(jī)制在塑造團(tuán)隊(duì)認(rèn)同意識(shí)過程中的基礎(chǔ)作用。

一勞永逸的改革意味著改革的終結(jié)。襄陽(yáng)市公安局的警務(wù)改革，是當(dāng)代中國(guó)地方及基層公安戰(zhàn)線發(fā)揮首創(chuàng)精神、落實(shí)群眾路線，積極應(yīng)對(duì)治安新形勢(shì)、滿足群眾新需求的諸多改革實(shí)踐中的一個(gè)個(gè)案、一次探索。當(dāng)前，襄陽(yáng)警務(wù)改革正在體系化并深入展開之中，改革的力度、信度與效度正處于廣大襄陽(yáng)警民的評(píng)估與反饋過程中。這場(chǎng)警務(wù)改革，不是襄陽(yáng)少數(shù)部門的單打獨(dú)斗，而是一項(xiàng)全局性、多主體協(xié)同共建的系統(tǒng)工程，是一項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展的創(chuàng)新事業(yè)。

[1]劉華,章春明.論警力資源的優(yōu)化配置[J].云南警官學(xué)院學(xué)報(bào),2005(1).

[2]夏建中.論公安警務(wù)改革[J].武漢公安干部學(xué)院學(xué)報(bào),2004(3).

[3]易江波.被數(shù)字型塑的生活：指標(biāo)督責(zé)機(jī)制下的基層生存狀況[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版),2011(5).