全承相，杜 錦

（1.湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410006；2.湖南師范大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

一、新公共管理理論基礎(chǔ)

新公共管理理論以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)，重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同采取相應(yīng)的供給方式（廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法、手段和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制），而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制。新公共管理在組織結(jié)構(gòu)方面的典型特征是強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化，新公共管理改革中最顯著的結(jié)構(gòu)性變革就是建立執(zhí)行機(jī)構(gòu)或半自治性的分散機(jī)構(gòu)，讓它們負(fù)責(zé)公共項(xiàng)目的執(zhí)行和公共服務(wù)的提供。這種分散化和小型化的結(jié)構(gòu)在縮小官僚機(jī)構(gòu)的規(guī)模和集中化程度的同時(shí)，產(chǎn)生了碎片化的制度結(jié)構(gòu)問題[1]P1251。

現(xiàn)代公共管理學(xué)認(rèn)為政府作為管理政治、社會(huì)事務(wù)的主要國(guó)家機(jī)關(guān)，一方面必須在其內(nèi)部確立一種科學(xué)的層級(jí)制度和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，以理順各級(jí)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，樹立領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威；另一方面，政府還必須要確立一種分工協(xié)作的運(yùn)行機(jī)制，使政府的各類機(jī)構(gòu)可以各司其職。任何政府要完成以上兩個(gè)任務(wù)都必須妥善處理管理層次和控制幅度的關(guān)系，并恰當(dāng)?shù)剡x擇政府組織的機(jī)構(gòu)類型。由于任何地方政府、特別是基層政府都是以執(zhí)行政府的政策為最終目的的，因此，當(dāng)?shù)胤秸⑻貏e是縣級(jí)政府治理體制妨礙了政府政策上通下達(dá)時(shí)，對(duì)其進(jìn)行改革就成了必然的趨勢(shì)。

新公共管理理論重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位，主張放松對(duì)地方政府進(jìn)行嚴(yán)格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同而采取相應(yīng)的管理方法、手段和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的控制。按照新公共管理理論的要求，必須以公民需求為導(dǎo)向深化政府管理體制改革，改進(jìn)政府組織結(jié)構(gòu)體系，建立扁平化組織結(jié)構(gòu)和公民監(jiān)督政府的機(jī)制，減少政府的管理層次，擴(kuò)大政府管理寬度，減少信息傳遞的失真與信息反饋的遲緩；建立適應(yīng)政府實(shí)際的績(jī)效考核機(jī)制、行政成本控制機(jī)制等，提升政府管理效率；利用信息技術(shù)完善包括決策支持信息系統(tǒng)和管理信息系統(tǒng)在內(nèi)的行政管理信息系統(tǒng)，以便捷、透明的信息傳遞與溝通渠道，為政府組織結(jié)構(gòu)扁平化提供技術(shù)支撐。為了更好地實(shí)現(xiàn)地方政府的功能，不能讓其處于一種簡(jiǎn)單的疊加組合的狀態(tài)中，必須以特定的結(jié)構(gòu)形式（縱向政府層級(jí)構(gòu)成與橫向政府管轄幅度），將各級(jí)政府及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)組成一個(gè)良好的體系。政府縱橫結(jié)構(gòu)安排的合理性直接決定了政府功能實(shí)現(xiàn)的有效性。

我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)新公共管理理論的應(yīng)用研究主要集中在省直管縣體制問題的研究上，主要著眼于地方政府層級(jí)改革研究，主張改變政府層級(jí)結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加政府管理幅度、相應(yīng)減少政府管理層級(jí)，提高上令下行效率。由于最為理想的政府管理層級(jí)被認(rèn)為是由中央政府、省政府和基層政府構(gòu)成的三級(jí)體系，省直管縣體制改革的實(shí)施就成為一種必然趨勢(shì)，在逐步下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)基礎(chǔ)上，實(shí)行市縣重新定位、強(qiáng)市擴(kuò)縣、平等分治，由省級(jí)政府統(tǒng)一進(jìn)行管轄，以有效減少政府治理機(jī)構(gòu)及其人員。

省直管縣體制改革方案主要圍繞擴(kuò)大地方政府權(quán)限、適當(dāng)減少政府層級(jí)展開，主要為了有針對(duì)性地解決政府遇到的一些實(shí)際發(fā)展問題 （政府內(nèi)部職權(quán)交叉嚴(yán)重、政府財(cái)政壓力較大等），而對(duì)縱向政府層級(jí)變革的深層次問題研究涉及較少 （甚至還因增設(shè)縱向部門而造成權(quán)力模糊化、職能僵硬化和人員冗余化等問題），但標(biāo)志性成果較少、科學(xué)的理論體系不成熟，根本原因是政府層級(jí)的劃分客觀上要受到政治體制及其所體現(xiàn)出來的現(xiàn)代行政管理理念的影響。雖然分稅制等改革，已經(jīng)使政府財(cái)政管理權(quán)逐漸下放到了地方，但由于縱向權(quán)力下放與橫向權(quán)力調(diào)整互相脫節(jié)，導(dǎo)致深層次矛盾不僅沒有得到緩解，甚至還有加劇的趨勢(shì)。我們必須將政府改革從機(jī)構(gòu)合并與裁減人員上升到更高層面的層級(jí)管理與調(diào)整上來，徹底實(shí)行省直管縣體制，以便從根本上對(duì)政府間權(quán)力進(jìn)行重新分配，從而確保其更有效、更穩(wěn)定地運(yùn)行。

其現(xiàn)實(shí)合理性可從以下方面的要素來判定：首先，從政府體制特點(diǎn)來看，在由初級(jí)單一制國(guó)家向高級(jí)聯(lián)邦制國(guó)家的治理模式轉(zhuǎn)換過程中，政府體制通常是由行政控制主導(dǎo)下的管理幅度較小而管理層級(jí)較多，逐漸向法律控制主導(dǎo)下的地方自治基礎(chǔ)上的管理幅度較大與管理層級(jí)較少目標(biāo)過渡的。其次，從管理方式特色來說，在由低級(jí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向高級(jí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的治理模式轉(zhuǎn)換過程中，政府體制通常是由政府承擔(dān)職能較多、直接行政手段為主、管理幅度有限而層級(jí)較多，逐漸向政府職能逐步歸位、間接經(jīng)濟(jì)法律手段為主、管理幅度擴(kuò)大而層級(jí)較少目標(biāo)過渡的。第三，從省直管縣依據(jù)來看，在由省市縣鄉(xiāng)多級(jí)管理體制向省縣二級(jí)管理體制的治理模式轉(zhuǎn)換過程中，政府間行政權(quán)力關(guān)系的設(shè)定、行使、調(diào)整被嚴(yán)格依法進(jìn)行規(guī)范，放權(quán)行為用嚴(yán)格的行政程序進(jìn)行約束，把政府放權(quán)與監(jiān)管治理結(jié)構(gòu)有機(jī)地結(jié)合起來，不僅上級(jí)政府要對(duì)放權(quán)后的行政權(quán)力形成有效的監(jiān)督制約，而且下級(jí)政府也應(yīng)努力通過內(nèi)部機(jī)制的自我約束使自己走向善治軌道。第四，從管理手段變化來講，在由傳統(tǒng)交通、通訊條件向現(xiàn)代交通、通訊條件的轉(zhuǎn)換過程中，現(xiàn)代交通通訊技術(shù)的新發(fā)展與廣泛應(yīng)用，大大提升了政府管理效能，擴(kuò)大了政府的有效管理幅度，客觀上為減少政府層級(jí)提供了可能，現(xiàn)代組織管理學(xué)理論所要求的少層級(jí)與大幅度的扁平化政府結(jié)構(gòu)形態(tài)自然成為當(dāng)代政府的主導(dǎo)模式。

二、政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)配置理論基礎(chǔ)

在政府間縱向關(guān)系上的政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)配置使得地方政府受到很強(qiáng)的增長(zhǎng)激勵(lì),為地方政府創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)提供了廣闊空間,同時(shí)也使得政府間縱向關(guān)系保持著足夠的彈性,能夠根據(jù)形勢(shì)需要作出適應(yīng)性調(diào)整。但權(quán)力配置不平衡也造成了地方政府預(yù)算難以硬化、地方政府政策執(zhí)行的選擇性以及官員縱向共謀等負(fù)面后果。

1.政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)配置結(jié)構(gòu)的一般特點(diǎn)

在政治上的集權(quán)主要體現(xiàn)在人事制度上的黨管干部及下管一級(jí)的原則與機(jī)構(gòu)職責(zé)同構(gòu)制度與分級(jí)黨委對(duì)口管理原則，旨在加強(qiáng)上級(jí)黨政對(duì)政府事務(wù)的較為靈便地控制性管理。在經(jīng)濟(jì)管理的分權(quán)以上級(jí)向下級(jí)政府的分權(quán)為主，選擇性集權(quán)為輔（前期以選擇政治穩(wěn)定性集權(quán)為主，后期以選擇市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)控性集權(quán)為主），使上級(jí)政府在下級(jí)政府獲得較大經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的情況下仍然不會(huì)脫離有效監(jiān)管。政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)的制度配置產(chǎn)生的制度績(jī)效是，不僅使得下級(jí)政府受到很強(qiáng)的增長(zhǎng)激勵(lì)，為下級(jí)地方政府創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)提供廣闊空間，還使得地方政府間縱向關(guān)系可以保持足夠的彈性，能夠根據(jù)形勢(shì)的變化做出適應(yīng)性權(quán)力調(diào)整。經(jīng)濟(jì)分權(quán)之所以會(huì)為地方政府創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)開辟廣闊空間，是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)分權(quán)與政治集權(quán)同時(shí)展開的機(jī)制使上級(jí)政府有能力將經(jīng)濟(jì)分權(quán)所帶來的部分負(fù)面后果 （地方保護(hù)和諸侯經(jīng)濟(jì)）限制在上級(jí)政府可以控制的范圍之內(nèi)，從而使眾多下級(jí)政府廣泛而激烈地競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新突破成為可以被接受的事情。

在我國(guó)行政縱向權(quán)力配置體制關(guān)系演變中，既有為加強(qiáng)上級(jí)宏觀調(diào)控而過于強(qiáng)化集中管理，而影響地方下級(jí)政府的積極性、創(chuàng)造性發(fā)揮的現(xiàn)象，也有為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而突出下級(jí)管理權(quán)限，從而使行政權(quán)力過于分散而導(dǎo)致上級(jí)政府的政策和政令得不到很好貫徹、落實(shí)的情況，但一直沒有很好地解決“一放就亂，一亂就收，一收就死”的管理體制問題。其根源就在于看不到行政分權(quán)所導(dǎo)致的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)多元化及其行政治理轉(zhuǎn)型需要，每次放權(quán)都沒有在新興多元利益之間建立起有效的激勵(lì)兼容機(jī)制，將分散的自利行為有效地導(dǎo)入增進(jìn)社會(huì)整體利益的正常軌道。

2.政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)配置結(jié)構(gòu)的基本傾向

省直管縣改革是在省市縣之間對(duì)行政權(quán)力和社會(huì)資源的一次重新分配，涉及到權(quán)力是進(jìn)一步集中還是分散的問題，呈現(xiàn)出權(quán)力重心下移式分權(quán)過程中宏觀調(diào)控權(quán)力適當(dāng)集中的總體特征。省直管縣體制的主要目的就是試圖通過取消市對(duì)縣的管轄權(quán)，擴(kuò)張縣級(jí)政府權(quán)限，使被市截留的部分權(quán)力重新回到縣里，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的目標(biāo)。因此,省直管縣體制改革是一個(gè)以權(quán)力重心下放到縣為核心的政府縱向外延式的分權(quán)過程；但與此同時(shí)，這一分權(quán)過程又滲透著一種內(nèi)涵式的省級(jí)政府相對(duì)集中宏觀調(diào)控權(quán)的集權(quán)過程。但它不同于傳統(tǒng)意義的總量集權(quán)，不是將原來為地市級(jí)政府所擁有的全部管理權(quán)力集中起來。省級(jí)政府需要集中的那一部分權(quán)力是數(shù)量有限的、但對(duì)履行管控職能不可缺少的宏觀調(diào)控權(quán)力。原地市級(jí)政府擁有的對(duì)其下級(jí)縣市政府的日常事務(wù)管理權(quán)（涉及基層政府具有地域特色的具體事務(wù)管理權(quán)、財(cái)政管理權(quán)等，是縣政府根據(jù)實(shí)際情況處理相關(guān)事務(wù)、發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)所必需的自主權(quán)），則盡可能下放到縣市基層政府手中。但從管理對(duì)象的角度來看，省直管縣體制改革通過把縣與市放在同一行政級(jí)別上同時(shí)受省政府的指揮和管轄，這使省在形式上不僅擁有了對(duì)原來市的宏觀管理權(quán)，同時(shí)也擁有了對(duì)縣的宏觀管理權(quán)，從而使原來被市代管的縣又重新回到了省級(jí)政府的宏觀管理權(quán)限中，因而附帶地也有總量規(guī)模擴(kuò)權(quán)的形式特征。

為了發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮縣級(jí)政府的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，就必須賦予縣級(jí)政府更大的權(quán)限，將原本就屬于縣級(jí)政府管理權(quán)限范圍的事項(xiàng)由省市級(jí)政府依法或通過授權(quán)、委托下放給縣級(jí)政府；財(cái)政體制改革應(yīng)該向縣級(jí)傾斜，給予縣級(jí)某些稅種更大的分成比例，擴(kuò)大地方的財(cái)源；省應(yīng)該加大對(duì)縣級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付比重，使縣級(jí)政府有更大的資源支配權(quán)，確?？h級(jí)政府能夠根據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H情況合理安排資源；在逐漸減少垂直部門的設(shè)置的條件下正確處理好垂直部門與地方政府之間的關(guān)系，在垂直部門與縣級(jí)政府之間設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，盡量賦予縣一級(jí)更大的自主權(quán)，力求在縣一級(jí)解決存在的爭(zhēng)議，避免凡事都要通過垂直管理來解決由此帶來的效率損失。

省直管縣體制改革通過消除市縣行政等級(jí)差別，給予相對(duì)落后縣市以優(yōu)惠政策的制度設(shè)計(jì)，從而實(shí)現(xiàn)各市縣公平競(jìng)爭(zhēng)、共同發(fā)展的目的。但面對(duì)權(quán)力下放帶來的縣政府權(quán)力膨脹現(xiàn)象，客觀上要求省級(jí)政府相對(duì)集權(quán)，依據(jù)其在全省范圍內(nèi)擁有的宏觀管理的權(quán)力，集中力量統(tǒng)籌兼顧，促進(jìn)勞動(dòng)和資本在發(fā)達(dá)與落后地區(qū)合理流動(dòng)，及時(shí)制止縣政府不恰當(dāng)使用權(quán)力行為，嚴(yán)厲打擊地方保護(hù)主義，從而獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，并使落后地區(qū)有可能最終擺脫貧困，否則勢(shì)必會(huì)造成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不穩(wěn)定。

3.各級(jí)政府間的集權(quán)與分權(quán)的基本趨勢(shì)

雖然政府間權(quán)力下放是國(guó)家治理的主要特征，但分權(quán)所導(dǎo)致的上級(jí)政府權(quán)力衰弱和普遍的地方保護(hù)主義現(xiàn)象已經(jīng)引發(fā)了人們對(duì)所謂政治治理能力危機(jī)的憂慮，進(jìn)而在財(cái)政、人事與行政等部分領(lǐng)域呈現(xiàn)出再集權(quán)化的趨勢(shì)。但它在加強(qiáng)對(duì)地方縣市調(diào)控能力的同時(shí)，也導(dǎo)引出地方政府過于強(qiáng)調(diào)自身利益的行為選擇機(jī)制，產(chǎn)生了地方保護(hù)、重復(fù)建設(shè)、信息失真、腐敗現(xiàn)象等諸多不正常的政治經(jīng)濟(jì)后果，使低層地方政府的信任危機(jī)不斷加劇，需要在理順地方政府間權(quán)責(zé)對(duì)稱關(guān)系的同時(shí)，構(gòu)建更能有效激勵(lì)與約束地方政府權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制。

由于省直管縣在下放具體事權(quán)中收集宏觀調(diào)控權(quán)，雖可有效解決當(dāng)前基層政府的激勵(lì)失效問題，但也存在一些難以克服的治理問題，我們必須在完善分權(quán)制度的基礎(chǔ)上，使上級(jí)政府運(yùn)轉(zhuǎn)穩(wěn)定、高效，把責(zé)任和資源轉(zhuǎn)移給下級(jí)政府，讓地方政府有能力來承擔(dān)發(fā)展的責(zé)任，讓公民能夠發(fā)展組織良好的公民社會(huì)，有效參與地方的決策和監(jiān)督，在上級(jí)政府、地方政府和公民社會(huì)三者之間構(gòu)建一種穩(wěn)定有效、相互促進(jìn)、相互制約的運(yùn)行機(jī)制。

三、地方政府自主性理論基礎(chǔ)

省直管縣體制改革在原有財(cái)政分權(quán)改革基礎(chǔ)上的持續(xù)性放權(quán)，賦予地方政府越來越大的自主權(quán)，為地方政府自主性擴(kuò)張?zhí)峁┝酥匾幕A(chǔ)；而新舊管理體制交替過程中，不可避免地存在著大量制度短缺現(xiàn)象，為地方政府自主性擴(kuò)張留下了極大的彈性空間。從省直管縣的離散性與地方政府自主性的關(guān)系原理來看，省直管縣改革本質(zhì)上就是為了更好履行政府職能，在省、市、縣之間對(duì)公共權(quán)力和社會(huì)資源的一次重新分配，它不僅涉及到了權(quán)力是集中還是分散的問題，而且最終還導(dǎo)致省市縣的不同行為傾向結(jié)果。

1.地方政府自主性基礎(chǔ)性研究

關(guān)于地方政府自主性與地方政府自主權(quán)關(guān)系探討。國(guó)外學(xué)術(shù)界對(duì)于地方政府自主性的相關(guān)研究主要從地方政府的自治權(quán)及其擺脫上級(jí)政府干預(yù)的抗干擾性和自主開展管理活動(dòng)的主動(dòng)性角度展開。Lawrence Pratchett（2004）指出，“地方政府自主性”和“地方政府民主性”在治理性質(zhì)、治理方式與治理機(jī)制不同，地方政府自主性表現(xiàn)為相對(duì)于較高層級(jí)政府的相對(duì)自主性、可以自主地實(shí)施特有的創(chuàng)新活動(dòng)，獨(dú)立地反映自己的政治訴求等特征[2]。后來，他又就英國(guó)聯(lián)合政府近年來的政治體制改革發(fā)表評(píng)論，認(rèn)為其改革確實(shí)顯示了英國(guó)政府致力于地方主義和地方自治新理念，這有助于產(chǎn)生完全不同的地方治理模式，但改革進(jìn)程受到潛在的激進(jìn)意識(shí)與預(yù)算削減的嚴(yán)重制約。

在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的研究主要從地方政府自主性概念出發(fā)提出自己的主張。由于政府的自主性主體體現(xiàn)為行動(dòng)的獨(dú)立性，具體通過建立相對(duì)獨(dú)立的治理機(jī)構(gòu)、制定相對(duì)獨(dú)立的政策、自主地運(yùn)用自有的各類資源，實(shí)現(xiàn)自定的治理目標(biāo)的一種社會(huì)控制傾向。因而，地方政府自主性可以界定為地方政府在上級(jí)政府宏觀調(diào)控導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，以地方利益為目標(biāo)導(dǎo)向自主參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和資源配置，實(shí)現(xiàn)自我設(shè)計(jì)、自我管理、自我發(fā)展的行為傾向性特征。地方政府自主性的強(qiáng)弱本質(zhì)上就是對(duì)社會(huì)各方利益整合能力的強(qiáng)弱，如何處理公平問題將是衡量地方政府自主性的一個(gè)重要指標(biāo)。地方政府自主性包含中央與地方的關(guān)系和國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系兩個(gè)維度。提高地方政府（權(quán)力和利益）自主性，不僅可以激發(fā)地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新的積極性，其充分運(yùn)用資源優(yōu)勢(shì)、整合社會(huì)力量，有效推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且有利于抗拒各種利益集團(tuán)對(duì)地方政府決策的干擾，從而更有效地維護(hù)地方社會(huì)公共利益的健康發(fā)展。也有學(xué)者認(rèn)為地方政府行為自主性是擁有相對(duì)獨(dú)立的利益結(jié)構(gòu)的地方政府，擺脫上級(jí)政府和地方各種具有行政影響力的社會(huì)力量的控制，按照自己的意志實(shí)現(xiàn)其行政目標(biāo)的可能性，以及由此表現(xiàn)出來的區(qū)別于上級(jí)政府和地方公眾意愿的行為邏輯[3]。

2.地方政府自主權(quán)與自主性的關(guān)系

在理解地方政府自主權(quán)與自主性的關(guān)系時(shí)，由于行政性放權(quán)相對(duì)法律分權(quán)具有更大的模糊性、隨意性。因此，地方政府獲得的正當(dāng)合法性自主權(quán)有一定的彈性空間，往往在很大程度上是一種地方自主權(quán)的擴(kuò)張狀態(tài)，即下級(jí)政府通?；谧陨砝娑灸艿匦惺股霞?jí)政府已經(jīng)明確規(guī)定或并沒有明確賦予的自主管理權(quán)力。地方政府自主性的擴(kuò)張往往是以一種模糊地規(guī)避國(guó)家法律和政策限制的方式實(shí)現(xiàn)的，它可能成倍地放大上級(jí)政府下放的自主權(quán)，甚至獲取上級(jí)政府根本就沒有下放的權(quán)限。地方政府自主性相對(duì)于自主權(quán)的差異體現(xiàn)在前者更多的是以后者為基礎(chǔ)的一種自主性彈性空間，呈現(xiàn)出一種拓展性自治行為取向，其實(shí)際擴(kuò)張程度與行為主體所受到的制度約束水平以及各種社會(huì)力量的監(jiān)督制約力度反相關(guān)。

中國(guó)改革的試錯(cuò)漸進(jìn)模式，在某種程度上，是地方政府自主性擴(kuò)張的制度根源；而中國(guó)式官員政績(jī)考核機(jī)制也是地方政府自主性不斷擴(kuò)張的重要誘因。為了發(fā)揮地方政府的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，有必要賦予地方政府某些自主權(quán)，并對(duì)地方政府的過錯(cuò)保持必要的法外寬容，而此舉強(qiáng)化了地方政府自主性擴(kuò)張。中國(guó)政府將地方政府官員的個(gè)人利益 （升遷機(jī)會(huì)）同地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效直接聯(lián)系起來，強(qiáng)化了官員積極利用手中的公共權(quán)力、借用公共利益名義，進(jìn)行一些過度激進(jìn)的超越權(quán)限，甚至于不惜采用違反制度規(guī)定或違反明定政策的治理操作，最大限度地奪取、整合資源，從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

在此基礎(chǔ)上，地方政府擁有了較大的選擇自由決策空間，不僅可以根據(jù)自身偏好選擇性地執(zhí)行上級(jí)政策、履行自己的職能，還可以根據(jù)自己的效用目標(biāo)原則來配置其有限的公共資源，甚至還可以同上級(jí)政府進(jìn)行一定程度的博弈，獲得超越自身權(quán)限、甚至突破政策界線額外“權(quán)力”。地方政府行為自主性的擴(kuò)張意味著地方政府權(quán)力、職責(zé)及行為邊界的模糊化，它使得地方政府的行為模式呈現(xiàn)出越來越強(qiáng)烈的個(gè)性化色彩，進(jìn)而導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的治理離散性與調(diào)控困難。

地方政府行為自主性不僅是解釋地方政府行為模式的差異性生成機(jī)制的一個(gè)關(guān)鍵變量；而且還是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中區(qū)域市場(chǎng)體系發(fā)育是否健康的關(guān)鍵變量。因此，它勢(shì)必成為激發(fā)體制改革創(chuàng)新活力的關(guān)鍵性因素。利益驅(qū)動(dòng)下的地方政府行為自主性往往表現(xiàn)為地方政府利用行政手段，強(qiáng)制性地介入微觀經(jīng)濟(jì)過程，影響生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和區(qū)域市場(chǎng)體系的健康發(fā)育、地方行政長(zhǎng)官片面不切實(shí)際追求政績(jī)最大化等。地方政府行為自主性的日益膨脹，表明其既缺乏上級(jí)政府的有效監(jiān)督和制約，也缺乏來自地方政府內(nèi)部的有效制約機(jī)制。因此，必須健全法制化的政府間權(quán)責(zé)體系，最大限度地壓縮政府間博弈的制度空間，建立地方政府體制內(nèi)和體制外的橫向權(quán)力制衡機(jī)制，從縱橫兩個(gè)角度有效控制地方政府行為自主性，已經(jīng)成為行政體制改革的重大現(xiàn)實(shí)課題。

3.地方政府自主性構(gòu)成體系及其法律屬性

地方政府自主性的構(gòu)成體系，可依其合法性依據(jù)的充分性歸結(jié)為三種類型：依法完全在地方自主權(quán)范圍內(nèi)的地方政府自主性；完全超出法定的地方自主權(quán)范圍內(nèi)的地方政府自主性；介于合法與非法之間的模糊性地方政府自主性。合法與非法的地方自主性，相對(duì)于模糊性地方政府自主性而言，比較容易確定與調(diào)控，模糊性地方政府自主性是司法體制和民主體制不健全的產(chǎn)物。它的存在除了帶來難以調(diào)控的后果外，也可以為更靈活的解決某些體制所不能解決的問題帶來可能性。但地方政府的自主性與地方政府違法性有本質(zhì)的區(qū)別，對(duì)于哪些明顯違反法律規(guī)定的地方政府自主性，通常是在非法利益驅(qū)動(dòng)下完成的錯(cuò)誤行為，應(yīng)運(yùn)用法律規(guī)范與制裁來嚴(yán)格約束與防范。

地方政府自主性一般應(yīng)該是在某種法律法規(guī)規(guī)定范圍之內(nèi)的自主性，其所具有的公共超越特性不是漫無目的的超越，而是一種恰當(dāng)?shù)南鄼C(jī)執(zhí)行能力或者叫做政府行政執(zhí)法的自由裁量權(quán)[4]。地方政府的自主性在制度上根源于中國(guó)現(xiàn)行政治體制的內(nèi)在邏輯之中，客觀上存在利多弊少的影響，地方政府間關(guān)系體制改革應(yīng)當(dāng)努力揚(yáng)長(zhǎng)避短，對(duì)地方政府自主性決策進(jìn)行必要的限制。地方政府自主性決策作為地方政府在上級(jí)政府和地方各種具有行政影響力的社會(huì)力量之外的決策機(jī)制，由于其具有相對(duì)獨(dú)立的決策自由空間，可以按照自己的意志選擇政策問題、設(shè)定政策議程、規(guī)劃政策目標(biāo)與方案，并在表決通過后將之付諸實(shí)施，從而對(duì)上級(jí)調(diào)控目標(biāo)產(chǎn)生一定影響。

政府間權(quán)限爭(zhēng)議主要根源于政府間權(quán)限劃分的不明確。只有依法確定政府間權(quán)限劃分，才能從根本上預(yù)防政府間權(quán)限爭(zhēng)議的發(fā)生，在爭(zhēng)議發(fā)生時(shí)也才可能有效地加以解決?，F(xiàn)行法律沒有規(guī)定政府間爭(zhēng)議時(shí)應(yīng)如何裁決和處理，也沒有對(duì)政府間行政管理爭(zhēng)議的處理方式做出具體規(guī)定，有必要通過立法健全政府間爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)、原則、方法、程序。為此，必須完善政府間權(quán)限爭(zhēng)議的解決機(jī)制，設(shè)立政府間爭(zhēng)訟處理委員會(huì)及其處理涉及政府間權(quán)限爭(zhēng)議的程度機(jī)制，為妥善處理已經(jīng)出現(xiàn)的政府間爭(zhēng)議奠定基礎(chǔ)。

地方政府自主決策水平和質(zhì)量直接關(guān)系到國(guó)家政權(quán)的公信力，加強(qiáng)對(duì)地方政府自主性決策的研究是破解省管縣體制下縣級(jí)政府決策新問題的現(xiàn)實(shí)需要，必須立足于地方各級(jí)政府的特殊性，進(jìn)行政府間宏觀調(diào)控立法與行政決策程序立法約束，以確保其有效承擔(dān)執(zhí)行上級(jí)政策法令的基本任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

總而言之，省直管縣的離散性問題在一定程度上擴(kuò)大了縣級(jí)政府的自主決策權(quán)，如何有效規(guī)避縣級(jí)政府決策權(quán)擴(kuò)大的失控風(fēng)險(xiǎn)，妥善解決省直管縣體制下可能衍生的縣域決策失誤、權(quán)力濫用、重復(fù)建設(shè)、區(qū)域摩擦、盲目逐利等問題，就成為我們必須要面對(duì)的新課題。而公共管理理論 （提供治理基礎(chǔ)理念）、政府間分權(quán)理論（生成治理控制機(jī)制）和地方政府自治理論（形成治理目標(biāo)追求）以及正確處理三者之間的辯證關(guān)系，將為系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)和解決省直管縣體制改革中各種現(xiàn)實(shí)問題提供有益的啟示。

[1]Sylvia Horton,David Farnham.Public Administration in Britain[M].London:Macmillan Press LTD,1999.

[2]Lawrence Pratchett.Local Autonomy,Local Democracy and the"New Localism"（《地方自治、地方民主和"新地方主義"》）[J].Political Studies (Impact Factor:0.87).02/2004;52(06).

[3]何顯明.市場(chǎng)化進(jìn)程中的地方政府行為自主性研究[D].復(fù)旦大學(xué)，2007.

[4]張曦予,邵世志.地方政府自主性的制度基礎(chǔ)[J].甘肅理論學(xué)刊，2011，（1）.