高 圣 平譯

● 經(jīng)典判例

發(fā)展經(jīng)濟(jì)是土地征收的正當(dāng)理由嗎？
——?jiǎng)P洛訴新倫敦市案

（美國聯(lián)邦最高法院第04-108號(hào)案例，2005 年6月23日裁決）

高 圣 平*譯

史蒂文斯大法官發(fā)表了本院意見。

康涅狄格州最高法院稱，新倫敦市于2000年批準(zhǔn)了一份“預(yù)計(jì)將創(chuàng)造1000多個(gè)就業(yè)崗位、增加稅收和其他財(cái)政收入、振興經(jīng)濟(jì)蕭條的城市，包括市中心區(qū)和海濱地區(qū)”的開發(fā)規(guī)劃［268 Conn. 1，5，843 A. 2d 500，507（2004）］。在歸集該項(xiàng)目所需土地時(shí)，該市的開發(fā)辦購買了有意出售者的土地，并意欲在公平補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上征收無意出售者的土地。問題的關(guān)鍵在于，該市就該土地?cái)M議的處置是否構(gòu)成《憲法第五修正案》征收條款中的“公共使用”①《美國憲法第五修正案》規(guī)定：“未經(jīng)公平補(bǔ)償，不得以公共使用為由征收私有財(cái)產(chǎn)?！边@一條款通過《憲法第十四修正案》適用于各州。參見Chicago，B. & Q. R. Co. v. Chicago，166 U. S. 226（1897）.。

一

新倫敦市（以下簡(jiǎn)稱該市）位于康涅狄格州東南部泰晤士河和長(zhǎng)島海峽的交匯處。數(shù)十年的經(jīng)濟(jì)衰退導(dǎo)致州政府于1990年宣布該市為“經(jīng)濟(jì)蕭條市”。1996年，聯(lián)邦政府關(guān)閉了位于該市特蘭伯爾堡區(qū)美國海軍水下作戰(zhàn)中心，該中心原有1500多名雇員。1998年，該市失業(yè)率是全州平均水平的近兩倍，并且人口達(dá)到了自1920年以來的最低水平，不足2.4萬人。

為了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，州和地方政府官員將目標(biāo)集中于新倫敦市，尤其是它的特蘭伯爾堡區(qū)。為此，被告新倫敦市開發(fā)公司（一家為了協(xié)助該市規(guī)劃開發(fā)而于早些年成立的私有的非盈利性組織，以下簡(jiǎn)稱開發(fā)公司）被重新啟用。1998年1月，州政府授權(quán)發(fā)行了535萬美元的債券以支持開發(fā)公司的規(guī)劃活動(dòng)和1000萬美元債券以建設(shè)特蘭伯爾堡州立公園。同年2月，輝瑞公司這家制藥企業(yè)宣布將在緊挨特蘭伯爾堡的地方投資3億美元建設(shè)研發(fā)中心；地方規(guī)劃者希望輝瑞公司給當(dāng)?shù)貛硇碌纳虣C(jī)，并借此促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)復(fù)蘇。開發(fā)公司在得到市議會(huì)的初步同意以后，繼續(xù)進(jìn)行其規(guī)劃活動(dòng)，并為使公眾理解此過程而召開了一系列社區(qū)座談會(huì)。同年5月，市議會(huì)授權(quán)開發(fā)公司正式將其規(guī)劃提交給州相關(guān)機(jī)構(gòu)審查。①該項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)后果由不同的州政府機(jī)關(guān)審查。作為該程序的一部分，顧問團(tuán)評(píng)估了當(dāng)?shù)氐?份范圍不同、側(cè)重點(diǎn)相異的備選開發(fā)方案。規(guī)劃與管理辦公室（最初承擔(dān)審查責(zé)任的州機(jī)關(guān)）認(rèn)為，該項(xiàng)目與州和市的相關(guān)開發(fā)政策相一致。參見App. 89-95.得到州級(jí)授權(quán)之后，開發(fā)公司最終形成了有關(guān)特蘭伯爾堡90英畝區(qū)域的綜合開發(fā)規(guī)劃。

特蘭伯爾堡開發(fā)區(qū)位于一個(gè)伸進(jìn)泰晤士河的半島上。這一區(qū)域約有115處私人不動(dòng)產(chǎn)以及32英畝原由海軍設(shè)施占有的土地（特蘭伯爾堡州立公園占用了其中18英畝）。開發(fā)規(guī)劃包括7個(gè)地塊。1號(hào)地塊將在“小城中村”中心建設(shè)附有餐館和購物功能的海濱會(huì)議賓館。這一地塊還將建造用于休閑和商業(yè)的船碼頭。一條連接海濱開發(fā)區(qū)域的行人沿河道，將起源于此，并延伸至海岸。2號(hào)地塊將新建將近80套住宅，發(fā)展成城市社區(qū)，通過公共人行道和開發(fā)區(qū)其他區(qū)域（包括州立公園）相連接。這一地塊還保留了一塊新的美國海岸警衛(wèi)隊(duì)博物館的用地。3號(hào)地塊位于輝瑞公司所在地的北部，有9萬平方英尺的研發(fā)辦公場(chǎng)所用地。4A號(hào)地塊有2.4英畝，將興建與附近的州立公園配套的游客停車或零售服務(wù)設(shè)施，或者興建附近碼頭的配套設(shè)施。4B號(hào)地塊包括修茸一新的碼頭和河道的最終一段。5、6、7號(hào)地塊為辦公和零售場(chǎng)所、停車和依賴水的商業(yè)用途提供用地（App. 109-113）。

開發(fā)公司意欲利用這個(gè)開發(fā)規(guī)劃去吸引輝瑞公司和其他公司的投資。除了增加工作崗位，產(chǎn)生稅收和“為新倫敦市區(qū)復(fù)興造勢(shì)”（id.，at 92）之外，這項(xiàng)規(guī)劃還意欲提高該市的吸引力，并創(chuàng)造海濱、公園休閑和娛樂的機(jī)會(huì)。

市議會(huì)于2000年1月通過了這項(xiàng)規(guī)劃，并委托開發(fā)公司為其開發(fā)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施該規(guī)劃［參見Conn. Gen. Stat. §8-188（2005）］。市議會(huì)還授權(quán)開發(fā)公司商購有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)和以該市的名義動(dòng)用征收權(quán)以取得相應(yīng)不動(dòng)產(chǎn)（§8-193）。開發(fā)公司通過談判成功地購買了90英畝區(qū)域內(nèi)的大多數(shù)不動(dòng)產(chǎn)，但是和原告的談判失敗了。開發(fā)公司最終于2000年11月啟動(dòng)了征收程序，并因此引發(fā)了本案。②本意見以下，只有在必要的時(shí)候，我們才區(qū)分新倫敦市和新倫敦市開發(fā)公司。

二

原告Susette Kelo自1997年起一直居住在特蘭伯爾堡。她對(duì)其房屋進(jìn)行了全面的改良，十分珍視其房屋的水景。原告Wilhelmina Dery 1918年出生于位于特蘭伯爾堡的房子并在那里居住了整整一生。她的丈夫Charles（也是本案原告）從大約60年前他們結(jié)婚的時(shí)候起就一直居住于此?？傊?，9個(gè)原告擁有特蘭伯爾堡的15處不動(dòng)產(chǎn)，其中的4處在3號(hào)地塊，其中的11處在4A號(hào)地塊；10處由業(yè)主或其家庭成員占有、使用，另外5處是投資財(cái)產(chǎn)。沒有宣稱這些財(cái)產(chǎn)已經(jīng)破舊不堪或者狀況不佳，而僅僅只是因?yàn)樗鼈兾挥陂_發(fā)區(qū)域就被征收。

2000年12月，原告向新倫敦市高級(jí)法院起訴，其中主張對(duì)他們財(cái)產(chǎn)的征收違反了《第五修正案》中的“公共使用”限制。經(jīng)過7天的法庭審理，高級(jí)法院發(fā)布了永久性禁止令，以阻止征收位于4A號(hào)地塊的財(cái)產(chǎn)（興建公園或碼頭配套設(shè)施），但同時(shí)駁回了原告關(guān)于對(duì)位于3號(hào)地塊的財(cái)產(chǎn)（興建辦公場(chǎng)所）的救濟(jì)申請(qǐng)（App. to Pet. for Cert. 343-350）。③在高級(jí)法院審理這一案件期間，開發(fā)公司宣布將出租一些地塊給私人開發(fā)者，以換取他們對(duì)根據(jù)開發(fā)規(guī)劃開發(fā)這片土地的支持。特別是，開發(fā)公司與Corcoran Jennison（從許多申請(qǐng)者中選出的開發(fā)者）正在就99年的土地租賃進(jìn)行磋商。談判預(yù)期將實(shí)行1年1美元的象征性租金，但是至今沒有達(dá)成協(xié)議。參見268 Conn. 1，9，61，843 A. 2d 500，509-510，540（2004）.

在高級(jí)法院宣判之后，雙方均向康涅狄格州最高法院提起上訴。雖然存在不同意見，法院還是認(rèn)定該市就所有地塊的征收都是合法的。它首先支持了下級(jí)法院關(guān)于該征收是得到該州都市開發(fā)法規(guī)（第132章）授權(quán)的判斷［參見Conn. Gen. Stat. §8-186 et seq.（2005）］。該法規(guī)明確指出，征收土地（即使是已經(jīng)開發(fā)的土地），只要是經(jīng)濟(jì)開發(fā)項(xiàng)目的組成部分，就是“公共使用”，并符合公共利益（268 Conn.，at18-28，843 A. 2d，at 515-521）。接著，根據(jù)一些案例，例如Hawaii Housing Authority v. Midkiff，467 U. S. 229（1984）和Berman v. Parker，348 U. S. 26（1954），法院認(rèn)為，這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)有效地構(gòu)成聯(lián)邦和州憲法中的公共使用（268 Conn.，at 40，843 A. 2d，at 527）。

最后，根據(jù)先例，法院繼續(xù)判定：首先，對(duì)特定財(cái)產(chǎn)的征收對(duì)實(shí)現(xiàn)該市擬議的公共使用是否是“相當(dāng)必要的”（id.，at 82，843 A. 2d，at 552-553）；其次，該征收是否是為了“合理的預(yù)期需要”（id.，at 93-94，843 A. 2d，at 558-559）。法院支持了原審對(duì)3號(hào)地塊的事實(shí)認(rèn)定，但是推翻了其對(duì)4A號(hào)地塊的認(rèn)定，并同意該市的決定，認(rèn)為對(duì)這塊土地的利用非常明確，在規(guī)劃過程中也盡到了“合理注意義務(wù)”（Id.，at 120-121，843 A. 2d，at 574）。

三個(gè)持不同意見的法官認(rèn)為，對(duì)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由的征收應(yīng)當(dāng)施以“嚴(yán)格的”司法審查。盡管他們贊同這項(xiàng)規(guī)劃的目標(biāo)已構(gòu)成有效的公共使用，但是他們同時(shí)認(rèn)為，該市沒有提出“明確而又有說服力的證據(jù)”，以證明該規(guī)劃帶來的經(jīng)濟(jì)利益是可得實(shí)現(xiàn)的，因此，針對(duì)所有財(cái)產(chǎn)的征收都是違憲的［Id.，at 144，146，843 A. 2d，at 587，588（Zarella法官執(zhí)筆，Sullivan，C.法官贊成，Katz法官部分贊成、部分反對(duì)）］。

我們決定審查，一個(gè)市以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的而征收財(cái)產(chǎn)是否符合《第五修正案》中的“公共使用”要件［542 U. S. 965（2004）］。

三

很明顯，存在兩個(gè)完全相反的論斷。一方面，已經(jīng)達(dá)成共識(shí)的是，當(dāng)權(quán)者不能僅僅是為了將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給一個(gè)私人而征收另一個(gè)私人的財(cái)產(chǎn)，即使被征收者得到了公平的補(bǔ)償，也不例外。另一方面，如果征收是為了未來“由公眾使用”，國家可以將一方的私人財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給另一方，為了修建承擔(dān)公共承運(yùn)職責(zé)的鐵路而征收土地即其例證。然而，任何一個(gè)論斷都不能判斷本案中對(duì)財(cái)產(chǎn)的處置。

就第一個(gè)論斷而言，該市毫無疑問不能為了另一方特定的私人利益而征收原告的財(cái)產(chǎn)［參見Midkiff，467 U. S.，at 245（“純粹的私益征收，無法通過公共使用要件的審查，也不符合政府的正當(dāng)目標(biāo)，因而是無效的”）；Missouri Pacif c R. Co. v. Nebraska，164 U. S. 403（1896）］。①另見Calder v. Bull，3 Dall. 386，388（1798）［“如果立法機(jī)關(guān)的法案（因?yàn)槲也徽J(rèn)為它是法律）和社會(huì)契約的首要原則相矛盾，則立法機(jī)關(guān)并未正當(dāng)?shù)匦惺沽⒎?quán)……幾個(gè)例子足以說明我的意思……為了B而征收A的財(cái)產(chǎn)的法律，對(duì)于委托立法機(jī)關(guān)這些權(quán)力的人民而言，是違背理性與正義的；而且，也不能推定他們這樣做了。我們政府的本質(zhì)、精神禁止這樣的法案，并且法律和理性的基本原則也不允許”（著重號(hào)已刪除）］。如果真正的目的是為私人利益服務(wù)，該市也不能僅僅以所謂的公共目的為借口而征收私人財(cái)產(chǎn)。然而，本案所涉征收是根據(jù)“仔細(xì)制訂的”開發(fā)規(guī)劃（268 Conn.，at 54，843 A. 2d，at 536）。審判法院和康涅狄格州最高法院的所有成員，都認(rèn)為本案中沒有非法目的的證據(jù)。②參見268 Conn.，at 159，843 A. 2d，at 595（Zarella法官部分贊成，部分反對(duì)）（“案卷明顯表明該開發(fā)規(guī)劃不是為了輝瑞公司或者其他私人的利益，而是通過創(chuàng)造短期或長(zhǎng)期就業(yè)機(jī)會(huì)、顯著地增加稅收、鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)分拆活動(dòng)和使公眾充分利用海濱來振興本地經(jīng)濟(jì)”）。盡管該市打算以長(zhǎng)期租賃的方式將特定地塊轉(zhuǎn)移給私人開發(fā)者——開發(fā)者轉(zhuǎn)而也會(huì)將辦公場(chǎng)所等出租給其他私人承租人，但是這些人的身份在規(guī)劃通過之前是未知的。當(dāng)然，在B的身份不為人知的情況下，很難指責(zé)政府是為了B的利益而征收A的財(cái)產(chǎn)。所以，正如支持在Midkiff 案中受到挑戰(zhàn)的法案一樣（467 U. S.，at 245），該市開發(fā)規(guī)劃的通過不是“為了某個(gè)特定階層的私人利益”。

另一方面，本案中，該市并無意向公眾開放被征收土地（至少不是全部）以供使用，土地的私承租人也不可能在任何情況下都像公共事業(yè)者那樣對(duì)所有人都有利。但是，盡管該預(yù)期用途足以滿足公共使用要件，但“法院在很久以前就拒絕承認(rèn)將征收的財(cái)產(chǎn)提供給公眾使用的任何刻板的要求”（Id.，at 244）。事實(shí)上，盡管在19世紀(jì)中期，很多州法院贊同“由公眾使用”（“use by the public”）就是公共使用的適當(dāng)定義，但這種狹隘的觀點(diǎn)已經(jīng)隨著時(shí)間的推移而不斷削弱。不但“由公眾使用”難以量化（比如，什么樣的公共需求比例可以使用財(cái)產(chǎn)？以什么價(jià)格？），①參見，例如，Dayton Gold & Silver Mining Co. v. Seawell，11 Nev. 394，410，1876 WL 4573，*11（1876）（“如果公眾對(duì)擬征收的土地上的某物的占有和享有，是征收權(quán)的唯一且正當(dāng)?shù)呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)的話，那么立法機(jī)關(guān)就當(dāng)然享有為了建設(shè)賓館和劇院而征收任何私人土地的憲法權(quán)力。為什么不是呢？賓館就像鐵路一樣，由公眾使用。公眾通過支付一定價(jià)款就有權(quán)在公共旅館享受休閑和點(diǎn)心，就像他們通過火車旅行一樣?！保┒?，事實(shí)證明，在多元化的和不斷變化的社會(huì)需要之下，這一標(biāo)準(zhǔn)是不切實(shí)際的。②從支持《磨坊法案》（The Mill Acts）（只要支付公平補(bǔ)償，允許生產(chǎn)商淹沒上游土地筑壩蓄力），到贊同通過采礦和灌溉促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展是動(dòng)用征收權(quán)的必要條件，許多州法院要么在必要時(shí)避開“由公眾使用”的審查標(biāo)準(zhǔn)，要么完全放棄這一標(biāo)準(zhǔn)。參見Nichols，The Meaning of Public Use in the Law of Eminent Domain，20 B. U. L. Rev. 615，619-624（1940）（探尋制度演進(jìn)和收集案件）。比如，在因過度限制而拒絕采納“由公眾使用”審查標(biāo)準(zhǔn)的案例中，內(nèi)華達(dá)州最高法院強(qiáng)調(diào)指出：“采礦業(yè)是本州最大的產(chǎn)業(yè)，所有的其他利益都次于它。我們的山上木材貧瘠，我們的河谷不能用于農(nóng)業(yè)發(fā)展，但是本州各地的采礦業(yè)發(fā)展能創(chuàng)造內(nèi)部市場(chǎng)。采礦業(yè)和制造業(yè)的發(fā)展給很多人帶來了就業(yè)，并且來自這些行業(yè)的利潤(rùn)在雇員間得以分配，有時(shí)候勞工階層比采礦主和制造主還得的多……目前本州的繁榮完全是由采礦業(yè)創(chuàng)造的，本州全體人民都直接關(guān)心未來經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不受任何個(gè)人或群體的頑固行動(dòng)的影響。”Dayton Gold & Silver Mining Co.，11 Nev.，at 409-410，1876 WL，at *11.因此，當(dāng)法院在19世紀(jì)末在各州適用《第五修正案》時(shí)，使用了更廣義和更當(dāng)然的解釋方法，將公共使用解釋為“公共目的”［參見Fallbrook Irrigation Dist. v. Bradley，164 U. S. 112，158-164（1896）］。因此，在支持采礦公司在不是自己財(cái)產(chǎn)的上空利用架空滑桶運(yùn)輸線運(yùn)輸?shù)V石的案例中，霍爾姆斯大法官執(zhí)筆的本院意見強(qiáng)調(diào)“公眾的不充分使用是一個(gè)通用的審查標(biāo)準(zhǔn)”［Strickley v. Highland Boy Gold Mining Co.，200 U. S. 527，531（1906）③另見Clark v. Nash，198 U. S. 361（1905） （支持一個(gè)法案，其中授權(quán)干旱土地的擁有者在鄰居財(cái)產(chǎn)上拓寬溝渠以引水灌溉其土地）。］。迄今為止，我們已經(jīng)多次、一貫地拒絕這種狹隘的審查標(biāo)準(zhǔn)。④參見，例如，Mt. Vernon-Woodberry Cotton Duck Co. v. Alabama Interstate Power Co.，240 U. S. 30，32（1916）（公眾的不充分使用作為一個(gè)通用的審查標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)建立）；Ruckelshaus v. Monsanto Co.，467 U. S. 986，1014-1015（1984）（“然而，法院否認(rèn)了這樣的見解，即只有在擬征收的財(cái)產(chǎn)將提供給公眾使用時(shí)，才構(gòu)成公共使用”）。

所以，本案的處理提出了這樣的問題，即該市開發(fā)規(guī)劃是否符合“公共目的”。毫無疑問，我們的案例廣義地界定了這一概念，并反映了我們?cè)谶@一領(lǐng)域長(zhǎng)期采取的尊重立法決定的司法政策。

在Berman v. Parker，348 U. S. 26（1954）一案中，法院支持了針對(duì)華盛頓特區(qū)一個(gè)凋敝地區(qū)的重建規(guī)劃，該地區(qū)5000戶居民的大多數(shù)房屋已經(jīng)年久失修。在該規(guī)劃下，這個(gè)地區(qū)將被征收，部分土地用于興建街道、學(xué)校和其他公用設(shè)施，其余土地將為重建目的而出租或出賣給私人，包括建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房。

位于該地區(qū)的一家百貨商店的店主反對(duì)征收，指出他的商店并非破舊不堪，并認(rèn)為創(chuàng)建“更為和諧、更有吸引力的社區(qū)”不是正當(dāng)?shù)墓彩褂茫↖d.，at 31）。道格拉斯大法官在全體一致的本院意見中，拒絕單獨(dú)就此作出評(píng)價(jià)，而遵從了立法機(jī)關(guān)和政府機(jī)構(gòu)為了該規(guī)劃成功實(shí)施而“必須從整體上規(guī)劃”該區(qū)域的決定（Id.，at 34）。本院解釋道：“在《憲法》之下，社區(qū)重建計(jì)劃無須零散地逐個(gè)地塊、逐幢建筑物地展開?！保↖d.，at 35）據(jù)以說明征收正當(dāng)性的公共使用得到了明確的確認(rèn)：

我們不打算決定個(gè)別的住房計(jì)劃是否可取。公共福利的概念是廣泛的……它所代表的價(jià)值既是精神的，也是物質(zhì)的；既是美學(xué)上的，也是金錢意義上的。決定一個(gè)社區(qū)應(yīng)該是既美好又健康、既寬敞又整潔、既和諧又安全，是立法機(jī)關(guān)的權(quán)力。在本案中，議會(huì)和它的授權(quán)機(jī)構(gòu)已經(jīng)考慮了一系列的價(jià)值。我們不想就此重新作出評(píng)價(jià)。如果哥倫比亞區(qū)的管理者決定首都應(yīng)該既美麗又衛(wèi)生的話，就不違反《第五修正案》。（Id.，at 33）

在Hawaii Housing Authority v. Midkiff，467 U. S. 229（1984）一案中，本院尊重了夏威夷的一個(gè)法規(guī)，其中規(guī)定，通過支付公平的補(bǔ)償而征收出租人財(cái)產(chǎn)，然后轉(zhuǎn)移給承租人，是為了降低土地所有權(quán)的集中度。我們一致支持該法案，并且反對(duì)第九巡回上訴法院的觀點(diǎn)，后者認(rèn)為“夏威夷州試圖為了B的私人使用和私人利益而征收A的財(cái)產(chǎn)”［Id.，at 235（內(nèi)部引號(hào)已刪除）］。在此重申Berman案對(duì)立法決定的尊重，我們認(rèn)為，該州旨在消除“土地壟斷帶來的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)弊端”的目的，已經(jīng)構(gòu)成正當(dāng)?shù)墓彩褂茫?67 U. S.，at 241-242）。我們也反對(duì)以下論斷：政府一征收就立即將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給私人，在一定程度上削弱了征收的公共屬性。我們認(rèn)為，“僅僅只有征收的目的，而非其機(jī)制”，才在判斷公共使用時(shí)有意義（Id.，at 244）。

在同一審判期（Term），*我們也裁決了另一件因純經(jīng)濟(jì)背景所引發(fā)的公共使用案件，在Ruckelshaus v. Monsanto，Co.，467 U. S. 986（1984）一案中，本院研究了《聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑和滅鼠劑法》的規(guī)定。該法指出，環(huán)境保護(hù)部門在評(píng)價(jià)后一農(nóng)藥申請(qǐng)時(shí)，可以利用先前申請(qǐng)者提交的數(shù)據(jù)（包括商業(yè)秘密），前提是后申請(qǐng)者支付了公平的補(bǔ)償。我們承認(rèn)，這些條款的“大多數(shù)直接受益者”是后來的申請(qǐng)者（id.，at 1014），但是，我們?nèi)匀桓鶕?jù)Berman案和Midkiff案的觀點(diǎn)，支持該法的上述規(guī)定。我們發(fā)現(xiàn)，國會(huì)認(rèn)為節(jié)省申請(qǐng)者耗時(shí)研究的成本，能消除進(jìn)入農(nóng)藥市場(chǎng)的障礙，并進(jìn)而提高競(jìng)爭(zhēng)（467 U. S.，at 1015）。

總而言之，我們的法理已經(jīng)認(rèn)識(shí)到國家不同地區(qū)之間社會(huì)需求的差異性，就像他們?yōu)榱诉m應(yīng)變化的環(huán)境而隨著時(shí)間的推移不斷發(fā)展一樣。我們最早的案例尤其體現(xiàn)著很強(qiáng)的聯(lián)邦主義主題，強(qiáng)調(diào)我們應(yīng)當(dāng)“非常尊重”州立法機(jī)關(guān)和州法院在辨別地方公共需求時(shí)的判斷［參見Hairston v. Danville & Western R. Co.，208 U. S. 598，606-607（1908）（指出這些需求是根據(jù)每個(gè)州的“資源、土地生產(chǎn)能力、產(chǎn)業(yè)對(duì)于公共福利的重要性和人民長(zhǎng)期形成的方法和習(xí)慣”而變化的）①另見Clark，198 U. S.，at 367-368；Strickley v. Highland Boy Gold Mining Co.，200 U. S. 527，531（1906）（“猶他州的立法機(jī)關(guān)和最高法院認(rèn)為，該州的公共福利要求，山間礦場(chǎng)和山谷鐵路之間的空中運(yùn)輸線，不能因?yàn)樗饺怂腥司芙^出售通行權(quán)而變得不可能。美國《憲法》并沒有要求我們說他們錯(cuò)了。”）；O’Neill v. Leamer，239 U. S. 244，253（1915）（“各州會(huì)考慮其特殊緊急情況，當(dāng)干旱或潮濕的土地范圍較廣，分區(qū)灌溉或開墾規(guī)劃就極有可能被認(rèn)為促進(jìn)了公共利益，聯(lián)邦憲法就不能否認(rèn)他們制定該政策的權(quán)力或者行使征收權(quán)將其付諸實(shí)施。州法院非常熟悉當(dāng)?shù)氐那闆r，其判決值得極大地尊重?！保?。一個(gè)多世紀(jì)以來，我們的公共使用法理明智地避開了僵化的公式和侵入性審查，贊成賦予立法機(jī)關(guān)寬泛的自主權(quán)，以決定構(gòu)成動(dòng)用征收權(quán)的正當(dāng)理由的公共需求。

四

新倫敦市的管理者可能無須消除特蘭伯爾堡區(qū)域的衰敗景象，但是，他們關(guān)于該地區(qū)十分貧困，完全有必要啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)振興規(guī)劃的決定，值得我們尊重。該市詳細(xì)地編制了經(jīng)濟(jì)開發(fā)規(guī)劃，并且相信該規(guī)劃會(huì)給該社區(qū)帶來可觀的利益，這些利益包括，但絕不限于，新的就業(yè)機(jī)會(huì)和稅收的增加。加上城市規(guī)劃與開發(fā)的其他措施，②參見Village of Euclid v. Ambler Realty Co.，272 U. S. 365（1926）.該市努力整合土地的商業(yè)、居住和休閑用途，希望形成一個(gè)強(qiáng)大的整體而不是局部的簡(jiǎn)單相加。為了實(shí)施該項(xiàng)規(guī)劃，該市援引一項(xiàng)州法，特別授權(quán)行使征收權(quán)，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？紤]到該規(guī)劃的綜合性、該規(guī)劃通過之前的全面考量以及我們審查范圍的有限性，我們認(rèn)為，就像在Berman案中那樣，我們應(yīng)當(dāng)在整個(gè)規(guī)劃而不是零散的基礎(chǔ)上，解決私人所有人的質(zhì)疑。因?yàn)樵撘?guī)劃毫無疑問服務(wù)于公共目的，該征收即滿足了《第五修正案》的公共使用要件。

為了避免這一征收結(jié)果，原告敦促我們采取新的明確的規(guī)則——經(jīng)濟(jì)發(fā)展不構(gòu)成公共使用。撇開沒有說服力的提議（即該市的規(guī)劃只提供單純的經(jīng)濟(jì)利益），不管是依先例，還是在邏輯上，都無法支持原告的動(dòng)議。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是傳統(tǒng)的和公認(rèn)的一項(xiàng)政府職能，而且，沒有原則性的方法將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與我們認(rèn)可的其他公共目的區(qū)分開來。比如，在我們支持為促進(jìn)農(nóng)業(yè)和采礦業(yè)發(fā)展所為的征收的相關(guān)案例中，我們注重的是這些產(chǎn)業(yè)對(duì)相關(guān)各州福利的重要性（參見Strickley，200 U. S. 527）；在Berman案中，我們贊同通過重建將衰敗地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)楹椭C社區(qū)的目的（348 U. S.，at 33）；①認(rèn)為在Berman案中得到支持的唯一公共使用是對(duì)衰敗景象的消除，這是對(duì)該案的誤讀。參見《給原告的答復(fù)摘要之八》。Berman案中描述的公共使用已經(jīng)超出了此點(diǎn)，包括開發(fā)該地區(qū)以創(chuàng)造條件阻止重新走向衰敗。參見348 U. S.，at 34-35［“（專家）相信拆除現(xiàn)有的不衛(wèi)生或不雅觀的建筑物是不夠的。重新設(shè)計(jì)整個(gè)地區(qū)以消除導(dǎo)致貧民窟產(chǎn)生的情況才是重要的……需要重新設(shè)計(jì)一個(gè)適合整個(gè)地區(qū)的協(xié)調(diào)的、綜合的規(guī)劃，不僅僅包括新的住房，也包括學(xué)校、教堂、公園、街道和購物中心。希望以此控制該地區(qū)的衰變周期，并遏制貧民窟的產(chǎn)生”］。假如Berman案中的公共使用被界定得很狹窄的話，就很難證明征收原告完好的百貨商店是正當(dāng)?shù)?。在Midkiff案中，我們支持消除“為該州住宅土地市場(chǎng)的正常運(yùn)作造成人為障礙”的土地壟斷（467 U. S.，at 242）；在Monsanto案中，我們接受國會(huì)消除“進(jìn)入農(nóng)藥市場(chǎng)的重大障礙”的目的（467 U. S.，at 1014-1015）。認(rèn)為該市因特蘭伯爾堡地區(qū)發(fā)展帶來的經(jīng)濟(jì)利益，和其他利益相比，少了公共屬性的觀點(diǎn)，是說不通的。很顯然，沒有依據(jù)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展從我們傳統(tǒng)上公共目的的廣義理解中排除掉。

原告聲稱，為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展而動(dòng)用征收權(quán)，模糊了公共征收與私人征收之間的界限。我們的判例再次排除了這種異議。很簡(jiǎn)單，因?yàn)檎畬?duì)公共目的的追求，經(jīng)常會(huì)對(duì)私人有利。比如，在Midkiff案中，財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移，就對(duì)那些原先不能買房的承租人有直接和明顯的利益。在Monsanto案中，我們認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)共享?xiàng)l款的“大多數(shù)直接受益者”是后來的申請(qǐng)者，但是通過這種方式讓他們受益，對(duì)促進(jìn)農(nóng)藥市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)是必要的（467 U. S.，at 1014②許多案例都說明了公共利益的實(shí)現(xiàn)經(jīng)常會(huì)使私人直接受益。參見，比如，National Railroad Passenger Corporation v. Boston & Maine Corp.，503 U. S. 407，422（1992）（通過征收一家私人公司的鐵路并轉(zhuǎn)移給另一家私人公司，來服務(wù)于“促進(jìn)特拉克的鐵路服務(wù)”的公共目的）；Brown v. Legal Foundation of Wash.，538 U. S. 216（2003）（為窮人提供法律服務(wù)也是有效的公共目的）。值得注意的是，在Hawaii Housing Authority v. Midkiff，467 U. S. 229（1984），Monsanto，and Boston & Maine Corp.案中，涉案的財(cái)產(chǎn)即使在改變所有權(quán)之后仍保留著相同的用途。）。Berman案中的百貨商店店主提到根據(jù)重建規(guī)劃，為了重建，土地將被出租或出賣給私人開發(fā)者，③值得注意的是，就像在本案中，Berman案中的私人開發(fā)者必須按照合同的約定，使用該財(cái)產(chǎn)以實(shí)施重建規(guī)劃。參見348 U. S.，at 30.進(jìn)而反對(duì)“為了另一商人的利益而征收一個(gè)商人的財(cái)產(chǎn)”（348 U. S.，at 33）。我們反對(duì)該論點(diǎn)，與本案特別相關(guān)：“國會(huì)可能會(huì)認(rèn)為，通過私人機(jī)構(gòu)而不是政府部門，公共目的可能會(huì)得到同樣的或更好的實(shí)現(xiàn)。我們不能說公有是促進(jìn)社區(qū)重建項(xiàng)目的公共目的唯一方法?！保↖d.，at 33-34④我們的案例不支持奧康納大法官關(guān)于當(dāng)最初的征收是為了清除一些“有害的財(cái)產(chǎn)使用”時(shí)，政府才能征收財(cái)產(chǎn)并將其轉(zhuǎn)移給私人。Post，at 501（不同意見）。Berman案中涉及的完好的百貨商店不是有害的，348 U. S. 26；另見前注13；在采礦業(yè)和農(nóng)業(yè)相關(guān)案例中涉及的土地也不是有害的，參見Strickley，200 U. S. 527；另見前注 9和11；Monsanto案中農(nóng)藥生產(chǎn)者所有的商業(yè)秘密也肯定不是有害的，467 U. S. 986. 在每個(gè)案例中，我們支持的公共目的基于那些被征收的無害的私人財(cái)產(chǎn)的未來使用之上。通過關(guān)注財(cái)產(chǎn)的未來使用而非過去使用，我們的案例忠實(shí)于憲法征收條款。參見美國《憲法第五修正案》（未經(jīng)公平補(bǔ)償，不得以公共使用為由征收私有財(cái)產(chǎn)。）。奧康納大法官提示靠私人行為是不能實(shí)現(xiàn)公共目的的，參見post，at 500-501，其混淆了征收的目的與機(jī)制，是我們?cè)贛idkiff案中已經(jīng)提示過的錯(cuò)誤，467 U. S.，at 244。另見Berman，348 U. S.，at 33-34（“通過私人機(jī)構(gòu)而不是政府部門，公共目的可能會(huì)得到同樣的或更好的實(shí)現(xiàn)”）。）

值得進(jìn)一步探討的論斷是，如果沒有明確的規(guī)則，無法阻止某市將市民A的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給市民B，只要市民B能更有效地利用該財(cái)產(chǎn)，并且繳納更多稅收。這種在整個(gè)規(guī)劃限制之外實(shí)施的一對(duì)一的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移，在本案中并沒有發(fā)生。然而，政府權(quán)力的異常行使，肯定會(huì)引起是私人目的在起作用的懷疑，⑤法院已經(jīng)用懷疑的眼光審查了這樣的不正常情況。參見，99 Cents Only Stores v. Lancaster Redevelopment Agency，237 F. Supp. 2d 1123（CD Cal. 2001）；參較Cincinnati v. Vester，281 U. S. 439，448（1930）（因?yàn)槿鄙倮碛沙渥愕慕忉專@種征收在州征收法案下是非法的）。這類征收可能牽涉到其他憲法保障。參見Village of Willowbrook v. Olech，528 U. S. 562（2000）（引用法官判詞）。只有當(dāng)這些假想的情形出現(xiàn)時(shí)，才會(huì)面對(duì)這種原告提出的假想情形。⑥參較 Panhandle Oil Co. v. Mississippi ex rel. Knox，277 U. S. 218，223（1928）（霍爾姆斯大法官的不同意見）（在法院開庭時(shí)，征稅的權(quán)力不是破壞的權(quán)力）。他們不能保證對(duì)公共使用概念編造人為的限制。⑦在這種背景下，這一系列的可怕事情是非常沒有說服力的，因?yàn)閼椃ㄕ魇諚l款在很大程度上“只是設(shè)置限制條件，只要政府支付了對(duì)價(jià)就允許其做想做的事。”Eastern Enterprises v.Apfel，524 U. S. 498，545（1998）（肯尼迪大法官對(duì)判決部分贊同、部分反對(duì)）。談到征收權(quán)，艾爾德爾大法官認(rèn)為“呼吁權(quán)力會(huì)被濫用是不夠的，因?yàn)檫@是任何權(quán)力的本性，也是每一個(gè)由人組成的機(jī)構(gòu)的趨向，并且也可以公正地說，不應(yīng)該賦予征稅的權(quán)力，因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)可能會(huì)無視其真正的目標(biāo)，為了不現(xiàn)實(shí)的、無意義的項(xiàng)目而征收19先令英鎊的稅款。征稅的權(quán)力為機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)所限定，該自由裁量權(quán)是被授予的。我們必須在力所能及的地方限制權(quán)力，在不能的地方我們必須基于自信，與它的使用保持一致。Calder，3 Dall.，at 400（對(duì)判決結(jié)果的協(xié)同意見）。

此外，原告主張，對(duì)這種征收我們應(yīng)該要求“合理確信”，以保證實(shí)際產(chǎn)生預(yù)期的公共利益。然而，這一規(guī)則將會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離我們的先例?！爱?dāng)立法機(jī)關(guān)的目的合法但方法不合理的時(shí)候，我們的案例清楚地表明，聯(lián)邦法院不會(huì)就征收或者其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)立法的理念開展實(shí)證辯論?！保∕idkiff，467 U. S.，at 242①參見Boston & Maine Corp.，503 U. S.，at 422-423（“關(guān)于征收是否會(huì)實(shí)現(xiàn)其目的，我們無須作出具體的事實(shí)判定”）；Monsanto，467 U. S.，at 1015，n. 18（“Monsanto認(rèn)為，美國環(huán)保署，并暗指國會(huì)，誤解了進(jìn)入農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)的真正‘障礙’，并且該法的條款造成了準(zhǔn)入障礙，而不是減少了準(zhǔn)入障礙……這樣的經(jīng)濟(jì)論點(diǎn)針對(duì)國會(huì)會(huì)更好。在法院之前的正常調(diào)查，不在于該條款能不能在事實(shí)上實(shí)現(xiàn)其既定目標(biāo)。我們的審查僅僅是決定該目的合法且國會(huì)有理由相信該條款會(huì)促進(jìn)該目標(biāo)”）。）事實(shí)上，在本審判期的早些時(shí)候，我們已經(jīng)解釋了為什么類似的實(shí)際問題會(huì)消弱“大幅提升”模式在我們管制性征收學(xué)說中的運(yùn)用［參見Lingle v. Chevron U. S. A. Inc.，544 U. S. 528，544（2005）（指出該模式“會(huì)允許——并且通常是要求——法院取代民選的立法機(jī)構(gòu)和專家機(jī)構(gòu)的預(yù)測(cè)判斷”）］。提高審查的形式帶來的缺點(diǎn)在這類案件中尤為突出。綜合重建規(guī)劃的有序開展，明顯需要所有利害關(guān)系人的法定權(quán)利在建設(shè)實(shí)施以前即得以確立。假如憲法規(guī)則要求，只有當(dāng)確信規(guī)劃能取得成功的時(shí)候，才對(duì)征收行為進(jìn)行司法確認(rèn)的話，就極有可能對(duì)很多此類規(guī)劃的順利開展造成極大的障礙。

我們拒絕重新評(píng)價(jià)該市對(duì)其開發(fā)規(guī)劃實(shí)效的周詳判斷，同樣，我們也拒絕重新評(píng)價(jià)該市為了實(shí)施該項(xiàng)目而做出的征收土地范圍的決定?！胺ㄔ簾o須審查對(duì)范圍的選擇，也無須開庭審查特定項(xiàng)目區(qū)域的大小。一旦公共目的問題得以確定，為該項(xiàng)目而征收土地的數(shù)量和性質(zhì)，以及完成綜合規(guī)劃所需要的特定土地，就由立法機(jī)關(guān)決定了?！保˙erman，348 U. S.，at 35-36）

在確認(rèn)該市征收原告財(cái)產(chǎn)的權(quán)力方面，雖然支付了公平的補(bǔ)償，我們也不會(huì)低估征收所帶來的困難。②“法庭之友”提出了關(guān)于公平補(bǔ)償措施的公平性問題。參見Brief for American Planning Association et al.as Amici Curiae 26.30. 此點(diǎn)雖然重要，但在此案中我們還不會(huì)碰到這些問題。我們強(qiáng)調(diào)，本意見并不妨礙各州對(duì)征收權(quán)的行使施以進(jìn)一步的限制。事實(shí)上，很多州對(duì)“公共使用”要件采取了比聯(lián)邦基準(zhǔn)更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。一些要件已經(jīng)作為州憲法問題得以確立，③參見，County of Wayne v. Hathcock，471 Mich. 445，684 N. W. 2d 765（2004）.而另一些要件則明確規(guī)定于各州征收法中，詳盡地限制著行使征收權(quán)的理由。④比如，根據(jù)加利福尼亞州法律，一個(gè)市只能在衰敗地區(qū)為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才能征收土地。Cal. Health & Safety Code Ann. §§33030-33037（West 1999）. 參見，Redevelopment Agency of Chula Vista v. Rados Bros.，95 Cal. App. 4th 309（2002）.當(dāng)事人及其“法庭之友”（amici）*的意見清楚地表明，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)用征收權(quán)的必要性和觀念，肯定是公開辯論的正當(dāng)話題。⑤然而，法院的權(quán)力僅僅只是決定，該市的征收是否符合聯(lián)邦憲法《第五修正案》中的“公共使用”。因?yàn)獒槍?duì)這個(gè)問題，一個(gè)多世紀(jì)以來我們的判例法解釋已經(jīng)給出了明確的答案，我們不會(huì)賦予原告所尋求的救濟(jì)。

維持康涅狄格州最高法院的判決。

裁決如上。

肯尼迪大法官的協(xié)同意見。

我贊成本院意見，并進(jìn)一步附加如下意見。

本院已經(jīng)表明，只要某項(xiàng)征收“與確信的公共目的存在合理的聯(lián)系”，則應(yīng)認(rèn)定該征收符合《美國聯(lián)邦憲法第五修正案》“公共使用條款”［Hawaii Housing Authority v. Midkiff，467 U.S. 229，241（1984）；另見 Berman v. Parker，348 U.S. 26（1954）］。尊重立法和政府決定的審查標(biāo)準(zhǔn)，呼應(yīng)了依“正當(dāng)程序和

*“法庭之友”（amici）指協(xié)助法庭解決某種法律問題的人?！g者注。

⑤例如，一些人主張征收權(quán)的必要性已經(jīng)被夸大，因?yàn)樗饺碎_發(fā)者會(huì)使用很多技巧，包括秘密談判或者預(yù)先承諾策略，去解決“釘子戶”問題和為真正掙錢的項(xiàng)目聚集土地。參見Brief for Jane Jacobs as Amicus Curiae 13-15；另見 Brief for John Norquist as Amicus Curiae。其他人的觀點(diǎn)恰恰相反，鑒于像新倫敦市這樣的又老又小的城市，幾個(gè)世紀(jì)的發(fā)展導(dǎo)致土地過分分散已經(jīng)對(duì)土地聚集產(chǎn)生了真正的市場(chǎng)障礙，認(rèn)為有必要?jiǎng)佑谜魇諜?quán)。參見Brief for Connecticut Conference for Municipalities et al. as Amici Curiae 13，21；另見Brief for National League of Cities et al. as Amici Curiae.平等保護(hù)條款”審查經(jīng)濟(jì)管制所采納的合理基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)（rational-basis test）［參見，例如，F(xiàn)CC v. Beach Communications，Inc.，508 U.S. 307，313-314（1993）；Williamson v. Lee Optical of Okla.，Inc.，348 U.S. 483（1955）］。采取合理基礎(chǔ)審查標(biāo)準(zhǔn)，并不改變這樣一個(gè)事實(shí)：如果轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的本意是為了使特定私人獲益，公共利益僅僅只是附帶的或者托辭的話，也是“公共使用條款”所禁止的。

法院在根據(jù)“平等保護(hù)條款”進(jìn)行合理基礎(chǔ)審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定政府明顯是為了損害特定階層的私人利益而公共正當(dāng)性僅僅只是附帶的或托辭的分類方法是無效的［參見Cleburne v. Cleburne Living Center，Inc.，473 U.S. 432，446-447，450（1985）；Department of Agriculture v. Moreno，413 U.S. 528，533-536（1973）］。同樣，法院在根據(jù)“公共使用條款”進(jìn)行合理基礎(chǔ)審查時(shí)，也應(yīng)當(dāng)明確認(rèn)定以下征收無效：該征收是為了某一特定私人利益，公共利益僅僅是附帶的或僅僅只是托辭。本案中審判法院正確地指出：“如果征收的目的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，該開發(fā)計(jì)劃又由私人實(shí)施或?qū)λ饺擞欣ㄔ簞t必須判斷，一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)所必需的公共目的，是否僅僅只是由該開發(fā)規(guī)劃中的私人利益引起的?！保跘pp.to Pet.for Cert. 263.另見 ante，at 477-478］

法院面對(duì)對(duì)不當(dāng)?shù)仄凰饺说乃坪蹩尚诺闹缚貢r(shí)，即使推定政府的行為是合理的，且有意促進(jìn)公共目的，也應(yīng)該認(rèn)真對(duì)待這一異議，并審查相關(guān)記錄，以判斷是否有事實(shí)和法律依據(jù)。本案中，審判法院對(duì)以下情況進(jìn)行了詳細(xì)而全面的調(diào)查：“該開發(fā)規(guī)劃事實(shí)上是否主要對(duì)開發(fā)者（亦即，Corcoran Jennison）和最終落戶于該規(guī)劃區(qū)域的私人企業(yè)有利，是否對(duì)城市僅有附帶利益?！保ˋpp. to Pet. for Cert. 261）審判法院研究了政府官員和公司職員的證言（id.，at 266-271）、這些當(dāng)事人之間溝通的書證（ibid.）、被告對(duì)本市蕭條經(jīng)濟(jì)情況的意識(shí)以及證明這一關(guān)注正當(dāng)性的證據(jù)（Id.，at 272-273，278-279）、州政府在知道私人受益者之前做出的為該開發(fā)項(xiàng)目提供公共資金的實(shí)質(zhì)性承諾（id.，at 276）、證明被告審查了很多開發(fā)規(guī)劃且從眾多申請(qǐng)者中選擇了一個(gè)開發(fā)者而不是事先就確定了特定開發(fā)者的證據(jù)（id.，at 273，278），以及擬建的辦公場(chǎng)所尚未出租，而無法確定該項(xiàng)目的其他私人受益人的事實(shí)（id.，at 278）。

審判法院基于這些查明的事實(shí)認(rèn)為，有利于輝瑞公司不是“這項(xiàng)開發(fā)規(guī)劃的主要?jiǎng)訖C(jī)或效果”，相反，被告的“原始動(dòng)機(jī)就是利用該公司”（Id，at 276）。同樣地，審判法院認(rèn)為，“沒有證據(jù)表明（被告）有幫助（其他）特定私人的動(dòng)機(jī)?！保↖d，at 278. 另見 ante，at 478）即使康涅狄格州最高法院持不同意見的法官也認(rèn)為，被告的開發(fā)規(guī)劃是為了振興地方經(jīng)濟(jì)，而不是為了輝瑞公司、Corcoran Jennison或者其他私人的利益［268 Conn. 1，159，843 A. 2d 500，595（2004）（Zarella大法官部分贊成、部分反對(duì)）］。在我看來，本案中應(yīng)該依公共使用條款的規(guī)定進(jìn)行合理基礎(chǔ)審查。

原告和他們的“法庭之友”認(rèn)為，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由實(shí)施的任何征收，都應(yīng)當(dāng)被法院認(rèn)定為絕對(duì)無效，或至少被推定為無效。然而，原告做出了不正確的臆斷，認(rèn)為Berman案和Midkiff案中的審查對(duì)于政府征收財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，沒有實(shí)施任何有意義的司法限制，夸大了這一規(guī)則的必要性。此外，廣義的絕對(duì)無效規(guī)則或嚴(yán)格的推定無效規(guī)則，會(huì)阻止大量的政府征收行為，這些征收行為有為普通公眾帶來實(shí)質(zhì)利益的目的和預(yù)期效果，并不違反“公共使用條款”。

我同意本院的意見，認(rèn)為無效的推定在一般情況下并不適合為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而為的征收，或并不適合本案中的特定征收。但也不排除這樣一種可能性，就某類下位階的征收，適用比Berman案和Midkiff案中更為嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)。存在這樣一種私人轉(zhuǎn)讓，其中，不易發(fā)現(xiàn)的不當(dāng)偏袒私人的風(fēng)險(xiǎn)很大，依“公共使用條款”應(yīng)當(dāng)推定為無效（可依反證或其他方式推翻）［參較Eastern Enterprises v. Apfel，524 U.S. 498，549-550（1998）（肯尼迪大法官贊成這個(gè)判決，但部分反對(duì)）（根據(jù)“正當(dāng)程序條款”嚴(yán)格審查具有溯及力的立法）］。但是，僅僅因?yàn)檎魇盏哪康氖墙?jīng)濟(jì)發(fā)展，無須達(dá)到這種苛刻的審查程度。

推測(cè)哪些種類的案件可能適用更為嚴(yán)苛的審查標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在還不是時(shí)候，但可以適當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，本案的各個(gè)方面說服我，不違背Berman案和Midkiff案是合適的。本案所涉征收行為發(fā)生在意欲解決嚴(yán)重的城市全面蕭條的綜合開發(fā)規(guī)劃背景下，該項(xiàng)目所帶來的的預(yù)期經(jīng)濟(jì)利益并不是微不足道的（de minimis）。在該市編制該開發(fā)規(guī)劃時(shí)，并不知道大多數(shù)私人受益人的身份。該市遵從了推進(jìn)相關(guān)記錄的審查和該市目的調(diào)查的詳盡的程序要求?？傊m然有些類型的案件可能會(huì)出現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移十分可疑，或采用的程序極易被濫用，或所稱的利益十分瑣碎或難以置信，法院此時(shí)應(yīng)該推定為不當(dāng)?shù)乃饺四康?，但本案中并未出現(xiàn)這些情形。

基于上述原因，我贊成本院意見。

奧康納大法官的不同意見，首席大法官、斯卡利亞大法官、托馬斯大法官贊成。

兩個(gè)世紀(jì)多以前，就在《權(quán)利法案》通過之后，蔡斯（Chase）大法官寫道：

如果立法機(jī)關(guān)的法案（因?yàn)槲也徽J(rèn)為它是法律）和社會(huì)契約的首要原則相矛盾，則立法機(jī)關(guān)并未正當(dāng)?shù)匦惺沽⒎?quán)……幾個(gè)例子足以說明我的意思……為了B而征收A的財(cái)產(chǎn)的法律，對(duì)于委托立法機(jī)關(guān)這些權(quán)力的人民而言，是違背理性與正義的；而且，也不能推定他們這樣做了。Calder v. Bull，3 Dall. 386，388（1798）（著重號(hào)已刪除）

今天，法院放棄了這個(gè)長(zhǎng)期堅(jiān)守的對(duì)政府權(quán)力的基本限制。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的旗幟下，所有的私人財(cái)產(chǎn)均可被征收并被轉(zhuǎn)移給其他私人，只要是財(cái)產(chǎn)的利用在這一過程中可能得以提升，亦即，立法機(jī)關(guān)認(rèn)為該財(cái)產(chǎn)給予其他人使用對(duì)于公眾更為有利。正如法院在本案中所做的，為了論證其后私人財(cái)產(chǎn)的正常使用所帶來的公共利益，表明為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展而征收就是為了“公共使用”，就是要消除財(cái)產(chǎn)的公共使用與私人使用之間的區(qū)別，從而實(shí)際上刪除了《第五修正案》“征收條款”中“公共使用”字樣。因此，我恭敬地提出異議。

一

原告是9位居民或投資業(yè)主，在康涅狄格州新倫敦市特蘭伯爾堡區(qū)擁有15幢房屋。例如，原告Wilhelmina Dery在Walbach Street的房子，其家族已經(jīng)居住了一百多年。她1918年也出生于此；她的丈夫，原告Charles Dery，自其1946年結(jié)婚時(shí)起就一直住在這里。他們的兒子和他的家人住在隔壁的房子里，這幢房子是他結(jié)婚時(shí)的禮物。他和他父母一起參加了這一訴訟。兩個(gè)原告在這個(gè)社區(qū)還有用于租借的不動(dòng)產(chǎn)。

1998年2月，輝瑞公司這家制藥企業(yè)，宣布將在特蘭伯爾堡區(qū)附近建造全球研發(fā)中心。兩個(gè)月后，新倫敦市的議會(huì)初步授權(quán)新倫敦市開發(fā)公司（以下簡(jiǎn)稱開發(fā)公司），草擬涉案的開發(fā)規(guī)劃。開發(fā)公司是一家非盈利性的私人公司，其設(shè)立目的就是在經(jīng)濟(jì)開發(fā)規(guī)劃中協(xié)助市議會(huì)。它不是由普選產(chǎn)生的，其董事和雇員也都是不公開招聘的。根據(jù)其任務(wù)，開發(fā)公司制定了重建特蘭伯爾堡90英畝土地的雄心勃勃的規(guī)劃，以“補(bǔ)充輝瑞公司計(jì)劃建設(shè)的設(shè)施用地，創(chuàng)造就業(yè)，增加稅收和其他財(cái)政收入，鼓勵(lì)公眾進(jìn)入和使用該市的海濱，并最終為該市其他地方的復(fù)興造勢(shì)”［App. to Pet. for Cert.5］。

原告在規(guī)劃的7個(gè)地塊中的兩塊（3號(hào)地塊和4A號(hào)地塊）擁有不動(dòng)產(chǎn)。根據(jù)規(guī)劃，3號(hào)地塊用于建設(shè)研究和辦公場(chǎng)所，為下一步的市場(chǎng)發(fā)展留下空間。雖然該地塊上的3名原告的房屋將被拆毀，但仍然保留了原有的意大利戲劇俱樂部（一家私有文化組織）。4A號(hào)地塊用于興建“公園的配套設(shè)施”，令人難以理解（Id.，at 345-346）。在口頭辯論中，被告律師承認(rèn)了擬議用途的模糊性，并允諾該地塊將最終用于停車（Tr. of Oral Arg. 36）。

為了保護(hù)自己的家園，原告起訴新倫敦市和其已經(jīng)授予征收權(quán)的開發(fā)公司。原告援引《第五修正案》來阻止開發(fā)公司為經(jīng)濟(jì)開發(fā)規(guī)劃而征收他們的財(cái)產(chǎn)。原告并不是“釘子戶”；他們無意尋求增加補(bǔ)償金，并且也不反對(duì)該地區(qū)的重新開發(fā)。他們?cè)瓌t上反對(duì)的是：開發(fā)公司對(duì)被征收財(cái)產(chǎn)的擬議用途不符合《第五修正案》的“公共使用”。原告稱，盡管政府為了建設(shè)公路、鐵路或清除對(duì)公眾有害的財(cái)產(chǎn)用途，可以征收其財(cái)產(chǎn)，但是，政府不能僅僅因?yàn)樾碌乃腥四芨鼮橛行У乩秘?cái)產(chǎn)，而征收他人財(cái)產(chǎn)供這些人私人使用。

二

《憲法第五修正案》通過《第十四修正案》適用于各州，其中規(guī)定：“未經(jīng)公平補(bǔ)償，不得以公共使用為由征收私有財(cái)產(chǎn)?！痹诮忉寫椃〞r(shí)，一個(gè)隱含的前提就是，條文中的每個(gè)詞都有其獨(dú)立的含義，“沒有一個(gè)詞是無須使用的，或無用添加的”［Wright v. United States，302 U. S. 583，588（1938）］。為了保持和這一前提相一致，我們閱讀了《第五修正案》的語言，發(fā)現(xiàn)它為征收權(quán)的行使規(guī)定了兩個(gè)截然不同的條件：“征收必須為了‘公共使用’，且財(cái)產(chǎn)所有人必須得到‘公平的補(bǔ)償’?！保跙rown v. Legal Foundation of Wash.，538 U. S. 216，231-232（2003）］

這兩個(gè)限制性條件是為了保護(hù)“財(cái)產(chǎn)安全”，亞歷山大·漢密爾頓（Alexander Hamilton）在費(fèi)城制憲會(huì)議上，將此描述為“政府的一大目標(biāo)”［1 Records of the Federal Convention of 1787，p. 302（M. Farrand ed. 1911）］。同時(shí)，通過反對(duì)政府過度地、不可預(yù)見地、不公平地動(dòng)用征收權(quán)，來保證穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，特別保護(hù)那些在政治進(jìn)程中無法違背大多數(shù)人的意志而保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)所有人。

盡管“征收條款”意味著，政府可以不經(jīng)所有人的同意即可征收私有財(cái)產(chǎn)，但是，公平補(bǔ)償要件擴(kuò)大了征收成本，因而也“阻止公眾負(fù)擔(dān)超過其個(gè)人應(yīng)予分擔(dān)的政府負(fù)擔(dān)”［Monongahela Nav. Co. v. United States，148 U. S. 312，325（1893）；另見Armstrong v. United States，364 U. S. 40，49（1960）］。反過來，公共使用要件也設(shè)定了更為基本的限制性條件，那就是劃定了征收權(quán)限的范圍：政府可以為了公眾使用而迫使個(gè)人放棄財(cái)產(chǎn)，但是不能為了一個(gè)私人的利益而要求他人這樣做。這一要件既促進(jìn)了公平，也促進(jìn)了安全［參較Tahoe-Sierra Preservation Council，Inc. v. Tahoe Regional Planning Agency，535 U. S. 302，336（2002）（“公平和正義”的概念……是征收條款的應(yīng)有之意）］。

財(cái)產(chǎn)的公共使用和私人使用之間的界限在哪里？我們基本上尊重了立法機(jī)關(guān)關(guān)于政府的哪些行為對(duì)公眾有利的決定。但是，如果政治部門是公私之間區(qū)別的唯一裁決者，“公共使用條款”就近乎毫無價(jià)值了（hortatory fluff）。如果這種對(duì)政府權(quán)力的限制仍然維持其意義的話，對(duì)解釋公共使用要件的外部司法審查，還是必要的，盡管作用有限［參見Cincinnati v. Vester，281 U. S. 439，446（1930）（“已經(jīng)公認(rèn)的是……什么是公共使用，應(yīng)該是一個(gè)司法問題?！保荨?/p>

我們的案例大致確認(rèn)了符合公共使用要件的三類征收情形，但這些分類之間的界限并不當(dāng)然明確。其中兩類相對(duì)簡(jiǎn)單，不存在爭(zhēng)議。首先，主權(quán)者為了修建公路、醫(yī)院或者軍事基地，而將私有財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化為公有［參見，Old Dominion Land Co. v. United States，269 U. S. 55（1925）；Rindge Co. v. County of Los Angeles，262 U. S. 700（1923）］。其次，主權(quán)者可以將私人財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給其他私人（通常是公共事業(yè)者），后者取得財(cái)產(chǎn)用于公共用途，比如修建鐵路、公用事業(yè)或者體育場(chǎng)［參見，National Railroad Passenger Corporation v. Boston & Maine Corp.，503 U. S. 407（1992）；Mt. Vernon-Woodberry Cotton Duck Co. v. Alabama Interstate Power Co.，240 U. S. 30（1916）］。但是，以“公有”和“由公眾使用”來界定“公共使用條款”的范圍，有時(shí)過于狹窄，不切實(shí)際。因此，我們已經(jīng)承認(rèn)，在特定情況下，且滿足某些緊迫需要，即使被征收的財(cái)產(chǎn)是給后來的私人使用，符合公共目的的征收行為也是合憲的［參見，Berman v. Parker，348 U. S. 26（1954）；Hawaii Housing Authority v. Midkiff，467 U. S. 229（1984）］。

本案使我們?cè)?0年來首次想起了這樣一個(gè)復(fù)雜的問題，即所謂的“公共目的”征收在什么情況下符合公共使用要件。它首先表達(dá)為：為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展而征收合憲嗎？我認(rèn)為，這是違憲的。我們可以參考兩個(gè)不動(dòng)產(chǎn)征收的先例。在Berman案中，我們支持征收華盛頓特區(qū)中的凋敝社區(qū)。這個(gè)社區(qū)很破舊，例如，64.3%的住房年久失修（348 U. S.，at 30）。這里，“房屋過于擁擠”，“缺少足夠的街道和小巷”，且“缺少陽光和新鮮空氣”，已經(jīng)不堪重負(fù)（Id.，at 34）。議會(huì)已經(jīng)認(rèn)為，這個(gè)社區(qū)“對(duì)公共衛(wèi)生、安全、道德和社會(huì)福利造成了危害”，“為了達(dá)到目的，有必要采取所有合理、必要的措施，來消滅那些危害因素”，包括動(dòng)用征收權(quán)［Id.，at 28.（內(nèi)部的引號(hào)已經(jīng)刪去）］。Berman先生的百貨商店并不破舊。清理凋敝社區(qū)對(duì)公眾的危害已經(jīng)得到議會(huì)的授權(quán)，但是，我們沒有質(zhì)疑議會(huì)將整個(gè)社區(qū)視為一個(gè)整體而不是分為各個(gè)部分的決定［Id.，at 34-35；另見 Midkiff，467 U. S.，at 244（“必須通過審查的，僅僅只是征收的目的，而非其機(jī)制”）］。

在Midkiff案中，我們支持夏威夷的一項(xiàng)土地征收計(jì)劃，將不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)由出租人轉(zhuǎn)移給承租人。那時(shí)，夏威夷州和聯(lián)邦政府擁有該州約49%的土地，另外47%的土地在72個(gè)私人地主手里。土地集中的程度非常嚴(yán)重。該州最為城市化的島嶼（瓦胡島），22個(gè)地主擁有72.5%的無限嗣地產(chǎn)權(quán)（fee simple titles）（Id.，at 232）。夏威夷立法機(jī)關(guān)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到土地所有中的寡頭壟斷“扭曲了住宅房地產(chǎn)市場(chǎng)，導(dǎo)致土地價(jià)格膨脹，并且損害公共安寧和社會(huì)福利”，因而，為了重新分配不動(dòng)產(chǎn)，通過了土地征收計(jì)劃（Ibid.）。

在這些裁決中，我們強(qiáng)調(diào)了遵從立法機(jī)關(guān)關(guān)于公共目的判斷的重要性。因?yàn)榉ㄔ簺]有能力評(píng)估立法措施的功效，我們也認(rèn)為由法院“決定政府的功能是或不是什么……并由法院基于其在裁決時(shí)對(duì)該問題的觀點(diǎn)，否定立法的效力”的觀點(diǎn)不切實(shí)際，“這一做法在其他領(lǐng)域已被證明是不可行的”［Id.，at 240-241［引用 United States ex rel. TVA v. Welch，327 U. S. 546，552（1946）］；參見Berman，supra，at 32（“需要社會(huì)立法予以保護(hù)的公共需求的主要護(hù)衛(wèi)者，是立法機(jī)關(guān)，而不是司法機(jī)關(guān)”）；另見Lingle v. Chevron U. S. A.，Inc.，544 U. S. 528（2005）］。同樣，我們也無法評(píng)估，在特定條件下，征收是否是實(shí)現(xiàn)立法目的一種必要手段（Midkiff，supra，at 242；Berman，supra，at 103）。

然而，對(duì)遵從立法機(jī)關(guān)的關(guān)注，Berman和Midkiff案堅(jiān)持了一個(gè)基本原則，沒有這個(gè)原則，我們公共使用法理就會(huì)崩潰：“純粹的私益征收，無法通過公共使用要件的審查，也不符合政府的正當(dāng)目標(biāo)，因而是無效的?！保跰idkiff，467 U. S.，at 245；id.，at 241（“法院案例已經(jīng)反復(fù)說明：‘沒有正當(dāng)?shù)墓材康?，不能為了私人利益而征收另一人的?cái)產(chǎn)，即使給予補(bǔ)償也不行?！保垡肨hompson v. Consolidated Gas Util. Corp.，300 U. S. 55，80（1937）］；另見 Missouri Pacif c R. Co. v. Nebraska，164 U. S. 403，417（1896）］。為了堅(jiān)守這一原則，這些裁決保留了“法院在審查立法機(jī)關(guān)關(guān)于公共使用的構(gòu)成的決定中的作用……（但是）法院在Berman案中已經(jīng)明確表明其范圍‘非常狹窄’?！保跰idkiff，supra，at 240（引用Berman，supra，at 32）］

本院在Berman案和 Midkiff案中的觀點(diǎn)，與“公共使用條款”的原則是一致的。在這兩個(gè)案例中，對(duì)標(biāo)的財(cái)產(chǎn)的不當(dāng)使用對(duì)社會(huì)造成了確切的危害：在Berman案中，通過貧窮帶來的凋敝；在Midkiff案中，通過財(cái)富的寡頭壟斷。在這兩個(gè)案例中，相應(yīng)的立法機(jī)關(guān)均認(rèn)為，消除現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)使用情況對(duì)于補(bǔ)救危害很有必要（Berman，supra，at 28.29；Midkiff，supra，at 232）。因此，當(dāng)有害使用被消除時(shí)，公共目的也就會(huì)得以實(shí)現(xiàn)。因?yàn)檫@兩項(xiàng)征收的直接目的都是實(shí)現(xiàn)公共利益，財(cái)產(chǎn)是否被移交給私人使用，也就不重要了。本案中的情形恰恰相反，新倫敦市沒有聲稱，Susette Kelo和Wilhelmina Dery的得到良好維護(hù)的房子，是任何社會(huì)危害的來源。事實(shí)上，除了采納那些奇談怪論，認(rèn)為為了建設(shè)公寓應(yīng)該拆除單個(gè)家庭的房子，或者零售商店應(yīng)該取代教堂，或者小型企業(yè)如果不屬國營(yíng)就更加有利可圖，單個(gè)家庭的房子、教堂和小型企業(yè)本質(zhì)上對(duì)社會(huì)有害，政府就有權(quán)征收，否則新倫敦市不能那樣聲稱。

和我們支持征收有害財(cái)產(chǎn)使用的決定不同，現(xiàn)在法院顯然擴(kuò)大了公共使用的含義。法院認(rèn)為，只要財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給新的私人使用能給公眾帶來二次利益，比如增加稅收、創(chuàng)造工作機(jī)會(huì)甚至審美愉悅，主權(quán)者就可以征收私人財(cái)產(chǎn)，并轉(zhuǎn)給新的、普通的私人使用。但是，幾乎所有的私人不動(dòng)產(chǎn)的合法使用，都會(huì)給公眾帶來附帶的利益。因此，如果預(yù)期的（甚至確定的）積極副作用足以說明將財(cái)產(chǎn)從一個(gè)私人轉(zhuǎn)給另一個(gè)私人合憲的話，那么“公共使用”一語就不能實(shí)際地排除任何征收行為，因此，對(duì)征收權(quán)的行使就沒有任何限制了。

有人認(rèn)為，現(xiàn)在的難題來自于Berman案和 Midkiff案中的錯(cuò)誤語言。在討論征收凋敝社區(qū)是否屬于為了公共使用時(shí)，Berman案開始注意到：“換而言之，我們?cè)诮鉀Q傳統(tǒng)意義上的警察權(quán)是什么?！保?48 U. S.，at 32）由此出發(fā)，它宣稱“一旦某一目標(biāo)在議會(huì)權(quán)限之內(nèi)，通過征收權(quán)的行使以實(shí)現(xiàn)它的權(quán)力，就是明確的”（Id.，at 33）。隨后，我們?cè)贛idkiff案中認(rèn)為：“‘公共使用’要件和主權(quán)者警察權(quán)的范圍具有緊密聯(lián)系。”（467 U. S.，at 240）這種語言不足以說明這兩個(gè)裁決中的觀點(diǎn)。Berman案和 Midkiff案沒有將這種語言進(jìn)行合憲審查，因?yàn)槠渲械恼魇諏儆诰鞕?quán)的范疇，但同時(shí)也是為了公共使用，理由我已經(jīng)闡述了?，F(xiàn)在擺在我們面前的案件表明，為什么、什么時(shí)候決定征收目的是否合憲。警察權(quán)和“公共使用”不能總劃等號(hào)。

法院斷言它不能為了B的利益而判定將A的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)給B。它對(duì)于此后征收的范圍設(shè)定了兩個(gè)限制性條件。首先，它維護(hù)了法院在審查那些只對(duì)私人受讓者有利的征收的作用，但沒有詳細(xì)說明法院進(jìn)行這一復(fù)雜審查的方式（Ante，at 477-478）。就此，肯尼迪大法官認(rèn)為，法院可以通過仔細(xì)審查相關(guān)記錄和立法機(jī)關(guān)決定征收的過程，來推導(dǎo)出非法目的，但沒有具體說明法院在有不同事實(shí)案件中發(fā)現(xiàn)什么，如果發(fā)現(xiàn)了，他們?cè)趺粗溃绻麤]有發(fā)現(xiàn)，該要做什么［Ante，at 491-492（協(xié)同意見）］。不管肯尼迪大法官至今尚未披露的審查標(biāo)準(zhǔn)的詳細(xì)內(nèi)容是什么，很難設(shè)想，除了“愚蠢的人”之外，其他人會(huì)忘記它［參見Lucas v. South Carolina Coastal Council，505 U. S. 1003，1025-1026，n. 12（1992）］。因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而為的征收的問題，就在于私人利益和附帶的公共利益明顯是融合的和相互促進(jìn)的。比如，在本案中，輝瑞公司或者開發(fā)者的利益，很難從公眾在稅收和就業(yè)中可以得到的預(yù)期利益中分離出來（參見App. to Pet. for Cert. 275-277）。

即使有一個(gè)可行的方法去隔離特定征收背后的動(dòng)機(jī)，目的審查的姿態(tài)在理論上也是站不住腳的。如果源于新的私人使用的附帶公共利益足以確保征收中的“公共目的”，就《第五修正案》而言，那么是什么首先引起了征收，政府想不想從受益的私人那里獲益，以及獲多大的益，與因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而為的征收是否會(huì)為公眾帶來二次利益無關(guān)。不管具體征收的理由是什么，從憲法的角度來看，效果都應(yīng)該是一樣的，即私人財(cái)產(chǎn)不能為了新私有而被強(qiáng)制放棄。

第二個(gè)限制在本院意見中并不明確?，F(xiàn)在裁決的邏輯是，征收權(quán)應(yīng)當(dāng)用于使財(cái)產(chǎn)增值而不是貶值。充其量，這將使得“公共使用條款”與限制政府不理性行為的“正當(dāng)程序條款”相比略顯多余（參見Lingle，544 U. S. 528）。但是，法院正確地承認(rèn)了，司法不能陷于在財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移之后公眾是否會(huì)更好的預(yù)期判斷之中。在任何情況下，這種限制都沒有現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)椋覀儺?dāng)中有誰可以說我已經(jīng)充分地使用了我的財(cái)產(chǎn)嗎？征收的幽靈籠罩著所有的財(cái)產(chǎn)。沒有什么可以阻止州政府以麗嘉酒店（Ritz-Carlton，世界級(jí)豪華酒店）取代汽車旅館，以購物廣場(chǎng)取代任何私有房屋，或者以工廠取代農(nóng)場(chǎng)［參較Bugryn v. Bristol，63 Conn. App. 98，774 A. 2d 1042（2001）（為了工業(yè)園區(qū)征收了4個(gè)70多歲或80多歲的人的房子和農(nóng)場(chǎng)）］；99 Cents Only Stores v. Lancaster Redevelopment Authority，237 F. Supp. 2d 1123（CD Cal. 2001）（試圖征收99 Cents店并以Costco購物中心代替）；Poletown Neighborhood Council v. Detroit，410 Mich. 616，304 N. W. 2d 455（1981）（征收底特律的一個(gè)工薪、移民社區(qū)并轉(zhuǎn)給通用汽車裝配廠）被以下案件推翻，County of Wayne v. Hathcock，471 Mich. 415，684 N. W. 2d 765（2004）；Brief for Becket Fund for Religious Liberty as Amicus Curiae 4-11（描述了宗教組織財(cái)產(chǎn)的征收）；Institute for Justice，D. Berliner，Public Power，Private Gain：A Five-Year，State-by-State Report Examining the Abuse of Eminent Domain（2003）（收集因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而征收的報(bào)道）］。

本院也很關(guān)注本案中的特有事實(shí)：開發(fā)公司的規(guī)劃經(jīng)過了相對(duì)細(xì)致、審慎的程序；該規(guī)劃建議，為多重的、綜合的規(guī)劃而不是單獨(dú)的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移，動(dòng)用征收權(quán)；它承諾了一系列的附帶利益（甚至審美利益），而不僅僅是增加稅收；它也贊成立法機(jī)關(guān)認(rèn)為新倫敦市是個(gè)蕭條的都市的決定［參見，ante，at 487（“在綜合的發(fā)展規(guī)劃外的一對(duì)一的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移的執(zhí)行在本案中沒有出現(xiàn)”）］?？夏岬洗蠓ü僖矊?duì)這些事實(shí)感到欣慰［Ante，at 493（協(xié)同意見）］。但是，減弱現(xiàn)今觀點(diǎn)的效力并無法律意義。如果關(guān)于新的使用可以附帶公共利益的立法預(yù)測(cè)能使征收合法的話，那么法院的規(guī)則或肯尼迪大法官的注解，就無法阻止缺少審查的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移、欠缺綜合性的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移、未經(jīng)周詳程序所發(fā)生的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移、其唯一預(yù)期利益是產(chǎn)生高稅收的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移，或者希望將一個(gè)繁榮的城市變得更加繁華的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移。

最后，本院建議，財(cái)產(chǎn)所有人應(yīng)該向合眾國提出訴求，它可以決定是否對(duì)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展所為征收設(shè)置適當(dāng)?shù)南拗菩詶l件（Ante，at 489）。這不是法院的責(zé)任。國家在我們雙重主權(quán)的體制下具有許多重要作用，但是，補(bǔ)償我們拒絕正確執(zhí)行聯(lián)邦憲法（以及旨在限制各州行為的規(guī)定）的行為，不是其中之一。

在Berman案和Midkiff案之后，將財(cái)產(chǎn)由A轉(zhuǎn)移給B可能是違憲的。當(dāng)私人財(cái)產(chǎn)的使用會(huì)對(duì)公眾產(chǎn)生危害時(shí)，這些裁決支持了政府的干預(yù)?；诜ㄔ旱睦碚摚F(xiàn)在幾乎所有的不動(dòng)產(chǎn)都將面臨被征收的危險(xiǎn)。用Poletown案蹩腳裁決的不同意見中的有先見之明的話來說，“既然我們已經(jīng)授權(quán)地方立法機(jī)關(guān)決定對(duì)財(cái)產(chǎn)的商業(yè)或工業(yè)用途是否比現(xiàn)在的使用更有益于公眾，不管其對(duì)它的所有人多么有用，所有的家庭的、商人的或者生產(chǎn)者的財(cái)產(chǎn)都將被征收給那些對(duì)公共使用更有利的私人?！保?10 Mich.，at 644-645，304 N. W. 2d，at 464（菲茨杰拉德大法官的意見）］。這就是為什么因經(jīng)濟(jì)發(fā)展所為的征收會(huì)“嚴(yán)重危及所有私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的安全”的原因［Id.，at 645，304 N. W. 2d，at 465（瑞安大法官的不同意見）］。

任何財(cái)產(chǎn)均可為了另一私人的利益而被征收，但是這一裁決的后果不是隨機(jī)的。受益人可能是在政治程序中有過大影響和權(quán)力的那些市民，包括大企業(yè)和開發(fā)商。至于受害者，政府現(xiàn)在把那些資源匱乏的人的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給那些資源豐富的人。國父?jìng)儾⒉幌Ｍ吹竭@種倒行逆施的結(jié)果?！斑@僅僅是個(gè)公正的政府”，詹姆斯·麥迪遜（James Madison）寫道，“應(yīng)該公正地保護(hù)每一個(gè)人，而不管他擁有什么?！保跢or the National Gazette，Property（Mar. 27，1792），reprinted in 14 Papers of James Madison 266（R. Rutland et al. eds. 1983）］

我認(rèn)為，就3號(hào)地塊和4A號(hào)地塊的征收是違憲的，應(yīng)當(dāng)推翻康涅狄格州最高法院的判決，需要啟動(dòng)進(jìn)一步的審查程序。

托馬斯大法官的不同意見。

很久以前，威廉·布萊克斯通（William Blackstone）就寫道：“土地法……延緩了對(duì)私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯權(quán)利的公共需求。”［1 Commentaries on the Laws of England 134-135（1765）（以下簡(jiǎn)稱Blackstone）］。制憲者將該原則植入《憲法》之中，允許政府為了“公共使用”而不是“公共需求”而征收財(cái)產(chǎn)（《憲法第五修正案》）。無視這樣的認(rèn)識(shí)，法院以“公共目的”條款取代了“公共使用條款”（ante，at 479-480），或“多元化和不斷發(fā)展的社會(huì)需要條款”（ante，at 489），法院指出，只要該目的是“合法的”并且采取的手段是“合理的”，即滿足了這一限制性條件［ante，at 488（內(nèi)部引號(hào)已刪除）］。正是這種措辭上的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致法院違背常識(shí)地認(rèn)為，一個(gè)投資巨大的城市重建項(xiàng)目（公開宣布的目的是含糊地承諾將帶來新的就業(yè)機(jī)會(huì)和增加稅收，但同時(shí)可能也是輝瑞公司所樂見的），屬于“公共使用”。

我對(duì)此表示反對(duì)。如果因“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”而為的征收是一種“公共使用”的話，那么任何征收都是如此，且法院已從我們的《憲法》中刪除了“公共使用條款”，就像奧康納大法官在不同意見中強(qiáng)烈表達(dá)的那樣（Ante，at 494，501-505）。我不相信本院能排除《憲法》上明確列舉的自由，并因此贊成她的不同意見。然而，令人遺憾的是，法院的錯(cuò)誤遠(yuǎn)不止于此。在一系列詮釋“公共使用條款”的案例中，由于沒有遵循該條款的最初含義，得出的結(jié)論都是該條款事實(shí)上無效，本案裁決只是其中最近的一件。在我看來，“公共使用條款”的最初含義，應(yīng)該是對(duì)政府征收權(quán)的一種有目的的限制。我們的案例已經(jīng)偏離了該條款的最初之意，因此，我要重新考慮這些案例。

一

《第五修正案》寫道：

無論何人，除非根據(jù)大陪審團(tuán)的報(bào)告或起訴，不得受判處死罪或其他不名譽(yù)罪行之審判，但發(fā)生在陸、海軍中或發(fā)生在戰(zhàn)時(shí)或出現(xiàn)公共危險(xiǎn)時(shí)服現(xiàn)役的民兵中的案件，不在此限。任何人不得因同一犯罪行為而兩次遭受生命或身體的危害；不得在任何刑事案件中被迫自證其罪；不經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得被剝奪生命、自由或財(cái)產(chǎn)。未經(jīng)公平補(bǔ)償，不得以公共使用為由征收私有財(cái)產(chǎn)。

“征收條款”位于這些自由的最后，是本案的核心。在我看來，“法院有必要絕對(duì)遵守”該條款就政府對(duì)私人權(quán)力的限制，就像廣泛遵守《第五修正案》或《權(quán)利法案》所明確表達(dá)的其他自由一樣［Shepard v. United States，544 U. S. 13，28（2005）（托馬斯大法官部分贊成，并贊成判決）（內(nèi)部引號(hào)已刪除）］。

雖然“征收條款”提供的一個(gè)保護(hù)措施是，只有給予了“公平的補(bǔ)償”，政府才能征收私人財(cái)產(chǎn)，但是，該條款也禁止政府非為“公共使用”而征收財(cái)產(chǎn)。否則，“征收條款”將會(huì)毫無意義，或成為具文。如果“公共使用條款”除了規(guī)定政府為了公共或私人使用可以行使征收權(quán)取得他人財(cái)產(chǎn)，就沒有其他作用的話，那么它就是多余的［參見ante，at 496（奧康納大法官的不同意見）；另見Marbury v. Madison，1 Cranch 137，174（1803）（“不能推定《憲法》中的任何條款沒有作用”）；Myers v. United States，272 U. S. 52，151（1926）］。另外，該條款可以將需要補(bǔ)償?shù)呐c不需要補(bǔ)償?shù)恼魇諈^(qū)分開來。但是，這種解釋“會(huì)允許沒有任何補(bǔ)償而征收私人財(cái)產(chǎn)或撥作私用”［Cole v. La Grange，113 U. S. 1，8（1885）（解釋密蘇里州“公共使用條款”的相同表述）］。換言之，該條款要求政府對(duì)“為了公共使用”所為的征收進(jìn)行補(bǔ)償，但是無須補(bǔ)償即可為了純粹的私人使用而征收他人財(cái)產(chǎn)。這與建國時(shí)所確立的基本原則相矛盾：所有的征收均需補(bǔ)償［1 Blackstone 135；2 J. Kent，Commentaries on American Law 275（1827）（以下簡(jiǎn)稱Kent）；For the National Gazette，Property（Mar. 27，1792），in 14 Papers of James Madison 266，267（R. Rutland et al. eds. 1983）（認(rèn)為，沒有對(duì)所有人的補(bǔ)償，即使是直接為了公共使用，也不得征收任何財(cái)產(chǎn)）①在建國時(shí)，一些州的憲法沒有規(guī)定公平補(bǔ)償條款，因此，甚至不補(bǔ)償也可以征收財(cái)產(chǎn)。參見Lucas v. South Carolina Coastal Council，505 U. S. 1003，1056-1057（1992）（布萊克曼大法官的不同意見）?！兜谖逍拚浮返钠鸩菡呙黠@反對(duì)此點(diǎn)，因?yàn)樗麄兠鞔_禁止沒有補(bǔ)償?shù)恼魇?，且很久以后《第五修正案》才被并入國家憲法。參見id.，at 1028，n. 15.］。因此，“公共使用條款”和“公平補(bǔ)償條款”一樣，都是對(duì)政府征收權(quán)的明確限制。

對(duì)該條款最當(dāng)然的解釋是，政府只有在自己取得所有權(quán)或公眾有權(quán)使用該財(cái)產(chǎn)的情況下，才能征收財(cái)產(chǎn)（相對(duì)于為了公共目的或需要而征收財(cái)產(chǎn)）。在建國的時(shí)候，字典最初將名詞“使用”定義為“使用任何物達(dá)到任何目的的行為”［2 S. Johnson，A Dictionary of the English Language 2194（4th ed. 1773）（以下簡(jiǎn)稱Johnson）］。而且，“use”這個(gè)詞來源于拉丁語“utor”，它的意思是“使用（use）、利用（make use of）、使自己充分利用（avail one’s self of）、采用（employ）、應(yīng)用（apply）、享用（enjoy），等等。”［J. Lewis，Law of Eminent Domain §165，p. 224，n. 4（1888）（以下簡(jiǎn)稱Lewis）］。政府征收財(cái)產(chǎn)然后轉(zhuǎn)移給私人，且公眾沒有權(quán)利使用該財(cái)產(chǎn)的，不管私人使用是否會(huì)給公眾帶來附帶利益，都不能說公眾在“使用”（“employing”）該財(cái)產(chǎn)。因此，“公共使用”這個(gè)詞的意思是，不管是政府還是其全體市民，都必須事實(shí)上“使用”（“employ”）被征收的財(cái)產(chǎn)［參見id.，at 223（回顧建國時(shí)代的字典）］。

誠然，“use”這個(gè)詞的另一意思含義更廣，能延伸到“方便”或“有用”或“物適于任何目的的特征”［2 Johnson 2194］。不過，在具體語境下，公共使用具有更為狹隘的含義。除本條款之外，《憲法》兩次使用了“use”這個(gè)詞，均采狹義［Claeys，Public-Use Limitations and Natural Property Rights，2004 Mich. St. L. Rev. 877，897（以下簡(jiǎn)稱Public Use Limitations）］。《憲法》第1條第10款規(guī)定，“任何一州對(duì)貨物進(jìn)出口所征全部稅款的純收益，供合眾國國庫使用”，意味著國庫本身將控制稅收，而不是使用它達(dá)到任何有益目的。且《憲法》第1條第8款授予國會(huì)以下權(quán)力：“招募陸軍和供給軍需，但此項(xiàng)用途的撥款期限不得超過兩年。”在這里，“use”意味著“用于招募陸軍和供給軍需”，而不是直接用于實(shí)現(xiàn)軍事目的?！肮彩褂脳l款”中所使用的相同的詞，應(yīng)該具有相同的含義。

引人關(guān)注的是，“公共使用”這個(gè)詞組和《憲法》其他條款所使用的另一個(gè)不同的詞組“公共福利”形成了對(duì)比［參見ibid.（國會(huì)有權(quán)……提供合眾國共同防務(wù)和公共福利）；前言（憲法的制定是“為了促進(jìn)公共福利”）］。如果制憲者認(rèn)為“公共使用條款”應(yīng)該有更廣的使用范圍，他們就會(huì)使用一些意義更廣的相似的詞。建國時(shí)期的其他文件使這些用法之間的對(duì)比更加明確［參見Sales，Classical Republicanism and the Fifth Amendment’s “Public Use” Requirement，49 Duke L. J. 339，368（2000）（以下簡(jiǎn)稱Sales）（指出用語之間的對(duì)比，一方面，最初13個(gè)州中有6個(gè)州采用了“公共使用”，另一方面，《馬薩諸塞州權(quán)利法案》和《西北條例》中采用了“公眾緊迫需要”，1786年《佛蒙特憲法》采用了“公共需求”）］?？傊?，《憲法》文本之意是，只有在公眾有權(quán)使用被征收的財(cái)產(chǎn)時(shí)，而不是公眾意識(shí)到可能因征收而獲益之時(shí)，“征收條款”才授權(quán)對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收。

憲法的普通法背景增強(qiáng)了這種理解。普通法提供了消除對(duì)公共福利產(chǎn)生不利影響的土地使用辦法：排除妨害法（nuisance law）。比如，Blackstone和 Kent都細(xì)致地區(qū)分了排除妨害法與征收權(quán)［對(duì)比1 Blackstone 135（指出通過補(bǔ)償，政府有權(quán)征收財(cái)產(chǎn)）和3 id.，at 216（指出“那些影響公眾且令所有國王的子民討厭的公開……妨害行為”的救濟(jì)訴訟）；另見2 Kent 274-276（區(qū)分了兩者）］。布萊克斯通反對(duì)為了任何公共利益目的就能征收私人財(cái)產(chǎn)的觀點(diǎn)。他解釋道：“關(guān)于私有財(cái)產(chǎn)方面的法律是如此的重要”，“以至于它不允許對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的任何侵犯，甚至是為了整個(gè)社區(qū)的普遍利益也不行?！保? Blackstone 135。）他繼續(xù)說道：“如果一條新的道路通過私人土地，也許會(huì)使公眾普遍受益，但是沒有土地所有人的同意，法律不允許任何人那樣做?！保↖bid.）“只有給予地主完全的補(bǔ)償之后”，政府才能征收其財(cái)產(chǎn)，即使如此，“公眾現(xiàn)在視為個(gè)體，為了交換與另一個(gè)體進(jìn)行交易”（Ibid.）。換言之，為了自己使用，公眾征收財(cái)產(chǎn)，就像與私人進(jìn)行交易一樣。總之，“公共使用條款”體現(xiàn)了制憲者對(duì)此的理解，即財(cái)產(chǎn)權(quán)是自然權(quán)利、基本權(quán)利，禁止政府“征收A的財(cái)產(chǎn)然后給予B”［Calder v. Bull，3 Dall. 386，388（1798）；另見Wilkinson v. Leland，2 Pet. 627，658（1829）；Vanhorne.s Lessee v. Dorrance，2 Dall. 304，311（CCPa. 1795）］。

對(duì)“公共使用條款”的公共目的解釋，也不必要地重復(fù)了“必要和正當(dāng)條款”所要求的類似審查。“征收條款”是對(duì)權(quán)力的禁止，而不是對(duì)權(quán)力的授予：《憲法》并沒有明確授予聯(lián)邦政府為了任何公共目的而征收財(cái)產(chǎn)的權(quán)力。相反，只有在實(shí)施憲法列舉的權(quán)力所必須且正當(dāng)時(shí)，政府才能征收財(cái)產(chǎn)［參見Kohl v. United States，91 U. S. 367，371-372（1876）（指出聯(lián)邦政府根據(jù)“必要和正當(dāng)條款”征收財(cái)產(chǎn)是“為了要塞、武器和軍械廠，海軍基地和輕型房子，海關(guān)、郵局和法院，和其他的公共使用”）］。對(duì)于在“必要和正當(dāng)條款”中的法律，我已經(jīng)解釋了，它必須與國會(huì)具體權(quán)力的實(shí)施有“明顯、簡(jiǎn)單和直接的聯(lián)系”［Sabri v. United States，541 U. S. 600，613（2004）（托馬斯大法官贊同判決）］，并且它不能“顛覆（憲法構(gòu)想的）基本原則”［Gonzales v. Raich，ante，at 65（托馬斯大法官的不同意見）］。換言之，只有當(dāng)征收是為了正當(dāng)?shù)墓材康臅r(shí)，它才是“必要和正當(dāng)條款”許可的。將“公共使用條款”同樣解釋為，限制政府只有在為了充分公共目的時(shí)才能征收財(cái)產(chǎn)，就重復(fù)了這樣的審查。如果這是該條款的全部含義，則可再次認(rèn)為該條款是多余的［參見supra，at 507］。因此，對(duì)該條款的當(dāng)然解釋是，關(guān)注財(cái)產(chǎn)是否由公眾使用還是政府使用，而不是征收的目的是不是合法的、公共的。

二

美國早期的征收實(shí)踐很大程度上支持了對(duì)“公共使用條款”的這一理解。實(shí)踐中關(guān)注的是各州對(duì)征收權(quán)的限制，而不是《第五修正案》，因?yàn)橹钡?9世紀(jì)末期聯(lián)邦政府才開始動(dòng)用征收權(quán)，且在《第十四修正案》通過以后“征收條款”才對(duì)各州的權(quán)力進(jìn)行限制［參見Note，The Public Use Limitation on Eminent Domain：An Advance Requiem，58 Yale L. J. 599，5 99.600，and nn. 3.4（1949）；Barron ex rel. Tiernan v. Mayor of Baltimore，7 Pet. 243，250-251（1833）（認(rèn)為“征收條款”對(duì)擁有自己權(quán)力的各州不予適用）］。不過，在建國之初的幾個(gè)早期的州，其憲法已經(jīng)將征收權(quán)限定在“公共使用”范圍之內(nèi)［參見Sales 367-369，and n. 137（著重號(hào)已刪除）］。因此，這些州的實(shí)踐揭示了“公共使用條款”中相同詞語的原始含義。

各州動(dòng)用征收權(quán)以提供典型的公共物品，比如公共道路、收費(fèi)公路、擺渡、隧道、鐵路和公園［Lewis §§166，168-171，175，at 227-228，234-241，243］。盡管建國之初征收權(quán)的使用比較少，但很多州確實(shí)有所謂的《磨坊法案》（Mill Acts），其中授權(quán)水力磨坊廠主在支付了上游土地所有人補(bǔ)償之后，可以淹沒上游土地［參見，id.，§178，at 245-246；Head v. Amoskeag Mfg. Co.，113 U. S. 9，16-19，and n.（1885）］。那些早期的磨坊廠“由法律所管制，并被要求以規(guī)定的價(jià)格長(zhǎng)期為公眾服務(wù)”，因此，在事實(shí)上由公眾所使用［Lewis §178，at 246，and n. 3；另見 Head，supra，at 18-19.］。他們是公共事業(yè)者——準(zhǔn)公共實(shí)體。這是真正意義上的“公共使用”，因?yàn)楣娍梢院戏ǖ?、平等地使用，并從中獲益［參見Public Use Limitations 903（公共事業(yè)法規(guī)傳統(tǒng)上適用于“州專營(yíng)或其他形式的州壟斷的私人受益人，或處于自然壟斷狀態(tài)下的公司”）］。

可以肯定的是，一些早期州的立法機(jī)關(guān)檢驗(yàn)了州法上征收權(quán)的限制。一些州通過法規(guī)，允許為了建造私人道路而征收財(cái)產(chǎn)［參見Lewis §167，at 230］。這些法規(guī)形形色色；其中一些要求私人地主向公眾開放該道路，其他的又不作要求［參見id.，§167，at 230-234］。而且，在19世紀(jì)晚期，《磨坊法案》被用來向私人制造廠授予權(quán)利，而不僅僅限于承擔(dān)公共事業(yè)職責(zé)的磨坊廠［參見M. Horwitz，The Transformation of American Law 1780-1860，pp. 51-52（1977）］。

這些早期對(duì)征收權(quán)的使用，常常被引用作為對(duì)“公共使用條款”作廣義“公共目的”解釋的證據(jù)［參見，ante，at 479-480，n. 8（多數(shù)意見）；Brief for Respondents 30；Brief for American Planning Assn. et al. as Amici Curiae at 6-7］，但是，事實(shí)上，在整個(gè)19世紀(jì)和進(jìn)入20世紀(jì)，在州公共使用限制下實(shí)施征收權(quán)的合憲性，都是州法院激烈爭(zhēng)論的問題。一些法院將這些條款解釋為為了公共目的可以授權(quán)征收，而其他法院堅(jiān)持對(duì)“公共使用”的當(dāng)然解釋。①對(duì)比ante，at 8，and n. 8（多數(shù)意見）（指出一些州法院支持將《磨坊法案》適用于私人目的的正確性，并且認(rèn)為“‘由公眾使用’的審查標(biāo)準(zhǔn)”“已經(jīng)隨著時(shí)間的推移而不斷削弱”），和Ryerson v. Brown，35 Mich. 333，338-339（1877）（認(rèn)為這對(duì)《磨坊法案》的合憲性是“必要的”，即“該法案應(yīng)當(dāng)要求使用在事實(shí)上是公開的；換言之，它應(yīng)該包括公眾有權(quán)利用的條款）；Gaylord v. Sanitary Dist. of Chicago，204 Ill. 576，581-584，68 N. E. 522，524（1903）（相同）；Tyler v. Beacher，44 Vt. 648，652.656（1871）（相同）；Sadler v. Langham，34 Ala. 311，332-334 （1859） （反對(duì)為了純私人道路和磨坊廠的征收行為）；Varner v. Martin，21 W. Va. 534，546-548，556-557，566-567（1883）（磨坊廠和私人道路應(yīng)該對(duì)公眾開放，才能構(gòu)成公共使用）；Harding v. Goodlett，3 Yerg. 41，53（1832）；Jacobs v. Clearview Water Supply Co.，220 Pa. 388，393-395，69 A. 870，872（1908）（贊成現(xiàn)行的公共使用標(biāo)準(zhǔn)）；Minnesota Canal & Power Co. v. Koochiching Co.，97 Minn. 429，449-451，107 N. W. 405，413（1906）（相同）；Chesapeake Stone Co. v. Moreland，126 Ky. 656，663-667，104 S. W. 762，765（Ct. App. 1907）（相同）；Note，Public Use in Eminent Domain，21 N. Y. U. L. Q. Rev. 285，286，and n. 11（1946）（認(rèn)為現(xiàn)行的公共使用標(biāo)準(zhǔn)是“通說”，并引用了其他案件）。正如前述，最早的《磨坊法案》被適用于那些對(duì)公眾承擔(dān)開放義務(wù)的實(shí)體，后來的延伸適用不能表明隨后的實(shí)踐是否與“公共使用條款”的最初含義相一致［參見McIntyre v. Ohio Elections Comm.n，514 U. S. 334，370（1995）（托馬斯大法官贊成判決）］。在建國之時(shí)，“商業(yè)機(jī)構(gòu)剛剛開始打破舊的企業(yè)模式，在該舊模式下，特許機(jī)構(gòu)存在的理由就是其對(duì)公眾提供服務(wù)?！保跦orwitz，supra，at 49-50］所以，那些首個(gè)“公共使用條款”的起草者，很自然地就認(rèn)為，磨坊廠本身就是公共實(shí)體。州法院之間的分歧和州立法機(jī)關(guān)規(guī)避公共使用對(duì)其征收權(quán)限制的嘗試，均不能隱瞞這樣一個(gè)事實(shí)，即只有在政府或公眾實(shí)際使用被征收的財(cái)產(chǎn)的情況下，“公共使用條款”才能被最當(dāng)然地解釋為是對(duì)為公共使用而征收的授權(quán)。

三

就像本院指出的那樣，我們目前的“公共使用條款”法理已經(jīng)否認(rèn)了這種對(duì)該條款的當(dāng)然解釋（Ante，at 479-483）。在兩種截然不同的案例中，法院輕率地采納對(duì)該條款的現(xiàn)代解讀，忽視了其歷史和最初的含義：首先，一種案件將該條款解釋為“公共目的”；其次，另外一些案件遵從立法機(jī)關(guān)對(duì)正當(dāng)公共目的構(gòu)成的判斷。這些值得質(zhì)疑的案例，融合了本院在Berman v. Parker，348 U. S. 26（1954）和Hawaii Housing Authority v. Midkiff，467 U. S. 229（1984）案中采納的對(duì)“公共使用”的無限廣義的界定和遵從的概念。這兩個(gè)案例構(gòu)成了本案本院意見的核心［參見ante，480-482］。這兩種不同的案例和隨后的Berman案和Midkiff案的弱點(diǎn)，嚴(yán)重消弱了本院裁決的理論基礎(chǔ)。今天，這些值得質(zhì)疑的案例的適用，進(jìn)一步證明了“公共目的”標(biāo)準(zhǔn)沒有受到原則性適用標(biāo)準(zhǔn)的影響。本院對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)機(jī)械地依賴，并不明智，應(yīng)予重新考量。

（一）

正如本院指出的那樣，將“公共使用條款”解釋為“公共目的”，源自Fallbrook Irrigation Dist. v. Bradley 164 U. S. 112，161.162（1896）案（Ante，at 479-480）。Bradley案中的關(guān)鍵在于，為建設(shè)灌溉水渠而征收是不是為了公共使用（164 U. S.，at 161）。佩卡姆大法官代表本院認(rèn)定，這就是一種公共使用，因?yàn)椤肮喔纫约坝纱硕鴣淼膶?duì)大片本無價(jià)值的土地的耕作，不僅對(duì)地主，就是對(duì)該州的任何部分而言，都是一種公共目的和公共利益。”（Ibid.）這一廣義的界定就成了格言，因?yàn)樵摲ㄟ€規(guī)定“該地區(qū)的所有地主都有權(quán)分得適當(dāng)?shù)乃Y源”（Id.，at 162）。因此，“公眾”確實(shí)有權(quán)使用該灌溉水渠，因?yàn)閷?duì)公眾中情況相似的人，即那些通過該渠灌溉土地的所有人，有權(quán)使用該灌溉水渠。就此格言，法院沒有引用判例，既沒有討論“公共使用條款”的原始含義，也沒有討論采用了“實(shí)際使用”審查標(biāo)準(zhǔn)的大量判例（雖然它至少承認(rèn)了州法院判例之間的沖突，參見id.，at 158；supra，at 513-514，and n. 2）。相反，法院認(rèn)為：“該使用必須是公共使用，否則就可能無法形成或貫徹灌溉的總體方案”（Bradley，supra，at 160-161）。這不是憲法原則的表述：不管灌溉區(qū)的效用有多大或者法院觀點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)是什么，即“鑒于多元化和不斷發(fā)展的社會(huì)需要，［另外一種規(guī)則］是不切實(shí)際的”（ante，at 479），相比制定斯賓塞的社會(huì)靜力學(xué)，憲法并沒有體現(xiàn)政策優(yōu)惠［Lochner v. New York，198 U. S. 45，75（1905）（霍爾姆斯大法官表示反對(duì)）；但是，參見id.，at 58-62（佩卡姆大法官代表法院作出的意見）］。

本院的一些案件幾乎沒有經(jīng)過分析，就遵循了Bradley案中的審查標(biāo)準(zhǔn)。在Clark v. Nash 198 U. S. 361（1905）案（佩卡姆大法官代表法院作出的意見）中，本院在支持為建設(shè)灌溉水渠而進(jìn)行的另一起征收時(shí)，僅僅只引用了Bradley案（198 U. S.，at 369-370）。就像在Bradley案中一樣，無須采用“公共目的”審查標(biāo)準(zhǔn)，即可達(dá)到法院所要的結(jié)果。政府為了確保“毗鄰被告的其他土地所有人能共享”水資源，而征收灌溉水渠（198 U. S.，at 370），且在Clark案中也涉及為了確保公眾中情況相似的人對(duì)資源能有合法使用權(quán)而進(jìn)行的征收。同樣，在Strickley v. Highland Boy Gold Mining Co.，200 U. S. 527（1906）案中，法院僅僅只以Clark案為依據(jù)，即判決支持了為一家采礦公司的滑桶運(yùn)輸線取得空中通行權(quán)而進(jìn)行的征收（參見Strickley，supra，at 531）。該案的處理也采取了狹義，“原告本身及對(duì)其他人而言，就是公共承運(yùn)人”（200 U. S.，at 531-532），所以，滑桶運(yùn)輸線也對(duì)公眾開放。相反，法院沒有必要基于“公眾的不充分使用是一個(gè)通用的審查標(biāo)準(zhǔn)”作出裁決（Id.，at 531）。本院的一些案件沒有經(jīng)過引證就很快地納入了Clark和 Strickley案中確立的公共目的標(biāo)準(zhǔn)［參見，Rindge Co. v. County of Los Angeles，262 U. S.700，707（1923）；Block v. Hirsh，256 U. S. 135，155（1921）；Mt. Vernon-Woodberry Cotton Duck Co. v. Alabama Interstate Power Co.，240 U. S. 30，32（1916）；O.Neill v. Leamer，239 U. S. 244，253（1915）］。

（二）

通過承認(rèn)立法機(jī)關(guān)界定正當(dāng)?shù)摹肮彩褂谩钡姆秶驹旱牡诙惏讣脖畴x了“公共使用條款”的原始含義。United States v. Gettysburg Electric R. Co.，160 U. S. 668（1896）案，涉及國會(huì)為了在賓夕法尼亞州葛底斯堡建設(shè)戰(zhàn)地紀(jì)念館，而征收私人土地的決定，是否屬于為了公共使用（Id.，at 679-680）。因?yàn)槁?lián)邦政府要使用涉案土地（Id.，at 682），那么在任何合理標(biāo)準(zhǔn)下，毫無疑問都是公共使用。盡管如此，法院通過佩卡姆大法官宣稱：“當(dāng)立法機(jī)關(guān)宣布該使用或目的是公共的話，法院就要遵從其決定，除非該使用明顯沒有合理基礎(chǔ)?！保↖d.，at 680）就像對(duì)待Bradley案中的“公共目的”信條一樣，法院未經(jīng)論證即迅速將該信條納入其“公共使用條款”案件［參見，United States ex rel. TVA v. Welch，327 U. S. 546，552（1946）；Old Dominion Land Co. v. United States，269 U. S. 55，66（1925）］。

但是，一味地尊重立法機(jī)關(guān)關(guān)于“公共使用”的決定，沒有正當(dāng)性。首先，在涉及政府是否擁有或公眾是否有權(quán)使用被征收的財(cái)產(chǎn)這樣典型的法律問題上，法院沒有必要遵從立法機(jī)關(guān)的決定。而且，即使將公共使用解釋為“公共目的”，很難想象制憲者的本意，是在《權(quán)利法案》的明文規(guī)定之外，還要遵從立法機(jī)關(guān)關(guān)于滿足“公共使用條款”的決定。我們不會(huì)尊重立法機(jī)關(guān)在各種情況下的決定，比如，關(guān)于什么時(shí)候搜查住宅是合理的決定［參見，Payton v. New York，445 U. S. 573，589.590（1980）］，關(guān)于在審判程序中，犯雙重謀殺罪之人在沒有口供的情況下，什么時(shí)候可以上鐐銬的決定［參見Deck v. Missouri，544 U. S. 622（2005）］，或者關(guān)于州法律在什么時(shí)候能創(chuàng)造受“正當(dāng)程序條款”保護(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的決定［參見，Castle Rock v. Gonzales，post，at 756-758；Board of Regents of State Colleges v. Roth，408 U. S. 564，576（1972）；Goldberg v. Kelly，397 U. S. 254，262-263（1970）］。

更糟糕的是，盡管我們尊重立法機(jī)關(guān)關(guān)于公共使用構(gòu)成的決定，行使征收權(quán)并因此而侵犯私人在不動(dòng)產(chǎn)上的傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但為了非傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，如社會(huì)福利，而采取憲法審查的檢索標(biāo)準(zhǔn)則是落后的（參見，Goldberg，supra）。當(dāng)問題的關(guān)鍵僅在于政府能否搜查住宅時(shí)，法院在其他案件中已經(jīng)承認(rèn)“植根于建國以來的傳統(tǒng)的，對(duì)住宅神圣不可侵犯的極大尊重”（Payton，supra，at 601）。相反，問題集中于政府能否采取侵?jǐn)_性手段拆除原告的房屋時(shí)，法院卻告訴我們無意“重新評(píng)價(jià)該市的周詳判斷”（ante，at 488）。法院對(duì)憲法的解讀已經(jīng)發(fā)生了嚴(yán)重的歪曲。盡管市民在其房屋里免受政府的侵?jǐn)_，但其房屋本身卻不如此。就像法院表面上所做的那樣（ante，at 477），一旦接受“公共使用條款”是對(duì)聯(lián)邦政府和州政府征收權(quán)的限制，那么幾乎完全遵從立法機(jī)關(guān)關(guān)于該條款構(gòu)成的決定，就失去了正當(dāng)性。

（三）

Berman v. Parker，348 U. S. 26（1954）和 Hawaii Housing uthority v. Midkiff，467 U. S. 229（1984）案積聚了兩類誤導(dǎo)性先例。以這些判例為基礎(chǔ)，法院在Berman案和 Midkiff案中，分別支持了為了清除貧民窟和重新分配土地而進(jìn)行的征收。Berman案聲稱，“除了具體的憲法限制”，“公共利益已在立法機(jī)關(guān)的結(jié)論中得以明確的確認(rèn)。在這類案件中，需要社會(huì)立法予以保護(hù)的公共需求的主要護(hù)衛(wèi)者，是立法機(jī)關(guān)，而不是司法機(jī)關(guān)?！保?48 U. S.，at 32.）這一推理屬于循環(huán)論證，因?yàn)樗鉀Q的問題在于，“公共使用條款”的“具體的憲法限制”能否阻止征收上訴人的（完好的）百貨商店（Id.，at 31，34）。Berman案似乎也在推論，國會(huì)行使任何一項(xiàng)列舉的權(quán)力（此時(shí)，即其對(duì)哥倫比亞特區(qū)的全部權(quán)力）本身，就是《第五修正案》下的“公共使用”（Id.，at 33）。但是，“公共使用條款”的核心就在于限制這項(xiàng)權(quán)力（參見supra，at 508）。

更重要的是，Berman案和Midkiff案的錯(cuò)誤，均在于將征收權(quán)與國家警察權(quán)等量齊觀［參見Midkiff，supra，at 240（“‘公共使用’要件……與主權(quán)者的警察權(quán)的范圍是重合的”）；Berman，supra，at 32］。行使傳統(tǒng)的監(jiān)管權(quán)力，例如消除妨害的權(quán)力，不需要補(bǔ)償［參見Mugler v. Kansas，123 U. S. 623，668-669（1887）］，但是征收權(quán)就不一樣，其常常需要進(jìn)行補(bǔ)償（參見supra，at 508，and n. 1）。因此，國家能否使用征收權(quán)而征收財(cái)產(chǎn)，與能否依據(jù)警察權(quán)規(guī)范財(cái)產(chǎn)，是兩個(gè)不同的問題［參見Lucas v. South Carolina Coastal Council，505 U. S. 1003，1014（1992）；Mugler，supra，at 668-669］。比如，在Berman案中，如果涉案貧民窟確實(shí)凋敝的話，則提供適當(dāng)救濟(jì)的是各州排除妨害法（參見，supra，at 510；Lucas，supra，at 1029），而不是征收權(quán)。將“公共使用條款”解釋為與國家警察權(quán)部分一致，就把這兩者混為一談了。①有些州還通過廢除封建“免役租”制度（亦即所有人保留長(zhǎng)期向租戶收取租金的長(zhǎng)期租賃）來推動(dòng)財(cái)產(chǎn)的讓渡。參見Vance，The Quest for Tenure in the United States，3 Yale L. J. 248，256-257，260-263 （1923）。在Hawaii Housing Authority v. Midkiff，467 U. S. 229 （1984）案中，法院引用這些州支持土地讓渡的政策，作為政府征收權(quán)同樣膨脹的證據(jù)。參見id.，at 241-242，and n. 5. 但是，這些州行使的是國家監(jiān)管權(quán)，而不是征收權(quán)，因此，和Midkiff案中涉及的問題沒有什么聯(lián)系。這種不相匹配的情況突出了將國家監(jiān)管權(quán)與征收權(quán)混為一談的錯(cuò)誤。

Berman案和 Midkiff案所適用的“公共目的”審查標(biāo)準(zhǔn)，不能被認(rèn)為是基本原則?！爱?dāng)我們背離‘公共使用’的當(dāng)然含義，代之以公眾占有和占領(lǐng)、公用事業(yè)、公共利益、公共福利、一般優(yōu)勢(shì)或者便利等簡(jiǎn)單的觀念……我們就沒有方向，因?yàn)闆]有特定原則提供指導(dǎo)?！保跙loodgood v. Mohawk & Hudson R. Co.，18 Wend. 9，60. 1（NY 1837）（Tracy，Sen.的意見）］除了為了公共使用之外，一旦允許為了公共目的而征收，那就沒有了清晰的原則來限制正當(dāng)公共使用的構(gòu)成，至少，除了奧康納大法官（完全正確地）呼吁的憲法文本本身之外，再也沒有了［參見ante，at 494，501-505（不同意見）］。我贊成本院質(zhì)疑公共使用標(biāo)準(zhǔn)需要其重新評(píng)價(jià)市政工程項(xiàng)目的政策智慧的觀點(diǎn)（Ante，at 486-489）。但是，本院采取的“公共目的”審查標(biāo)準(zhǔn)需要這一判斷，因?yàn)榉ㄔ撼姓J(rèn)，“公共使用條款”禁止純粹的私人征收（Ante，at 477-478）。除了決定征收在事實(shí)上不能合理提高公共利益之外，很難想象法院能認(rèn)定征收是純粹私人的［參較ante，at 502-503（奧康納大法官的不同意見）（指出法院需要復(fù)雜的審查）］。因此，法院批評(píng)“實(shí)際使用”審查標(biāo)準(zhǔn)“很難操作”，是錯(cuò)誤的（Ante，at 479）。相比判斷征收是否為了“純私人目的”，分析政府是否擁有或公眾是否有權(quán)使用被征收財(cái)產(chǎn)，要簡(jiǎn)單得多，除非法院想徹底廢除對(duì)征收的公共使用審查（Ante，at 477-478，488-489）。當(dāng)然，刪除憲法的條款，可以確保不會(huì)被誤用。

出于所有這些原因，我重溫涉及“公共使用條款”的案件，并考慮回到“公共使用條款”的原始含義：只有在政府自己實(shí)際使用或者賦予公眾使用該財(cái)產(chǎn)的合法權(quán)利時(shí)，政府才能征收財(cái)產(chǎn)。

四

今天裁決的影響不難預(yù)測(cè)，肯定是有害的。所謂的“市區(qū)重建”方案對(duì)被征收的財(cái)產(chǎn)提供了一些補(bǔ)償，但是，這些土地對(duì)那些無家可歸的人的主觀價(jià)值以及迫使他們離開自己的家園而帶來的侮辱，卻無法補(bǔ)償。允許政府單純?yōu)榱斯材康亩魇肇?cái)產(chǎn)，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，但是，將公共目的概念延伸至包括任何經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)，即將損失不合理地分擔(dān)到貧窮的社區(qū)。這些社區(qū)不僅不大可能以最高和最好的社會(huì)效益使用土地，而且也是最沒有權(quán)勢(shì)的。如果保護(hù)“離散和孤立的少數(shù)人”的憲法條款的侵入性司法審查有其正當(dāng)性的話［United States v. Carolene Products Co.，304 U. S. 144，152，n. 4（1938）］，那么這一原則也完全可以適用于“公共使用條款”所保護(hù)的弱勢(shì)的團(tuán)體和個(gè)人。因此，本院為“公共使用條款”所采取的遵從立法機(jī)關(guān)的決定的審查標(biāo)準(zhǔn)，相當(dāng)有害。它鼓勵(lì)“那些在政治程序中有過大影響和權(quán)力的市民，包括大企業(yè)和開發(fā)商”去犧牲弱者［Ante，at 505（奧康納大法官的不同意見）］。

這些激勵(lì)措施已使法院“公共目的”審查成為一個(gè)不愉快的遺留問題。在20世紀(jì)50年代，毫無疑問，部分受到本院在Berman案中對(duì)“公共使用”采取的擴(kuò)張解釋的激勵(lì)，許多城市“急忙編制規(guī)劃”以從事市區(qū)開發(fā)［B. Frieden & L. Sagalayn，Downtown，Inc. How America Rebuilds Cities 17（1989）］?！皬?949年到1963年，所有被市區(qū)重建計(jì)劃驅(qū)逐的家庭中，63%的人不是白人，在這些家庭中，56%的非白人和38%的白人收入極低，符合申請(qǐng)公共保障房屋的條件，但很少的人會(huì)最終取得保障房?！保↖d.，at 28）。二十世紀(jì)五六十年代，市政工程項(xiàng)目的建設(shè)，破壞了明尼蘇達(dá)州圣保羅市和馬里蘭州巴爾的摩市的主要少數(shù)族裔社區(qū)（Id.，at 28-29）。1981年，密歇根州底特律市的市區(qū)規(guī)劃者，為了通用汽車公司的利益，趕走了波蘭城里大多數(shù)“低收入和年老的人”［J. Wylie，Poletown：Community Betrayed 58（1989）］。市區(qū)重建項(xiàng)目很久就被認(rèn)為是與驅(qū)逐黑人聯(lián)系在一起；“在全國的城市中，市區(qū)重建被認(rèn)為是‘黑人的搬遷’?！保跴ritchett，The “Public Menace” of Blight：Urban Renewal and the Private Uses of Eminent Domain，21 Yale L. & Pol’y Rev. 1，47（2003）］被本院在Berman案中支持的“貧民窟清除”項(xiàng)目強(qiáng)制離開家園的人中，超過97%的是黑人（348 U. S.，at 30）。令人遺憾的是，法院就本案的裁決可預(yù)見的后果將是加劇上述影響。

法院幾乎完全依賴此前的案件，已經(jīng)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的、危險(xiǎn)的影響（參見ante，at 479-483）。但是，法院用于處理案件的原則，應(yīng)該在“公共使用條款”本身中去尋找，而不在佩卡姆大法官對(duì)改造法的高見中（參見supra，at 515-516）。當(dāng)面對(duì)憲法原則之間的沖突，以及完全背離我們建國文件的文本、歷史和結(jié)構(gòu)的不合理案件之時(shí)，我們應(yīng)該贊成憲法的原始含義，毫不猶豫地解決這種緊張關(guān)系?；谖乙约皧W康納大法官不同意見書給出的理由，對(duì)征收權(quán)的無限使用而引起的原則沖突，應(yīng)以對(duì)原告有利的方式解決。我會(huì)推翻康涅狄格州最高法院的判決。

（責(zé)任編輯：婁愛華）

*中國人民大學(xué)法學(xué)院教授，教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心專職研究員。

本案的翻譯是在蔣浩先生的敦促下完成的；就譯稿的完成，郭銳和張華亦有貢獻(xiàn)，在此一并致謝。判例的題目系譯者所加。

*美國聯(lián)邦最高法院的審判期（Term）始于每年10月的第一個(gè)星期一，止于下一年對(duì)應(yīng)日的前一天。美國聯(lián)邦最高法院的案件編號(hào)即采取“審判期-編碼”的方式，例如，本案的編號(hào)是“04-108”，其中，“04”即為審判期?！g者注。