蔡開朗， 孫 潔， 陳運雷

(三亞市林業(yè)科學研究院， 海南 三亞 572023)

集體林權制度改革后森林資源管理面臨的問題與法律對策
——以海南省為例

蔡開朗， 孫 潔， 陳運雷

(三亞市林業(yè)科學研究院， 海南 三亞 572023)

海南省集體林權制度改革事關海南省經濟發(fā)展和國際旅游島建設大局，對促進現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展、推動生態(tài)文明建設具有重大意義。針對海南省集體林權制度改革實施后，森林資源管理面臨著生態(tài)理念薄弱，森林資源管理滯后，采伐制度不完善，公益林經營不靈活，林權流轉制度不健全等問題，提出了提高生態(tài)保護意識，完善森林資源保護體系，嚴格采伐管理，完善公益林經營機制及規(guī)范集體林權流轉等舉措。

集體林權制度改革； 森林資源管理； 法律對策； 海南省

集體林權制度改革作為我國林業(yè)發(fā)展的一次重大變革，是現(xiàn)代林業(yè)適應當代社會政治、經濟發(fā)展的歷史性轉變。海南省于2007年11月1日啟動了集體林權制度改革試點工作。根據中共中央、國務院《關于全國推進集體林權制度改革的意見》精神，結合我省實際，于2009年先后制定了《關于加快推進集體林權制度改革的決定》、《海南省集體林業(yè)產權制度改革工作方案》等政策性文件，為海南省林權制度改革工作提供了良好的政策保障。伴隨著林改的逐步深入，海南省的森林資源管理面臨巨大挑戰(zhàn)。如何在保護好森林資源的前提下，放活經營機制，賦予農民林木林地的使用權、收益權、承包權[1-2]，充分發(fā)揮森林資源的經濟效益與生態(tài)效益，是一個亟需解決的問題。本文基于海南省集體林權制度改革的實際，針對林改后森林資源管理面臨的問題，從法律制度的設計上提出了相應的解決對策。

1 海南省林權制度改革概況

海南省是我國最大的經濟特區(qū)和唯一的熱帶島嶼省份，國土面積345.73萬hm2。林地面積211.47萬hm2，其中集體林地面積76萬hm2，森林覆蓋率61.5%。2007年全省啟動集體林權制度改革試點工作，共涉及18個市縣、202個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2580個村委會、22438個村民小組、394.3萬農業(yè)人口。截至2012年底，全省共完成外業(yè)勘界測量面積79.5萬hm2(含規(guī)劃外面積)，核發(fā)林權證51.34萬本、面積75.94萬hm2，完成確權任務99.9%，55.08萬戶拿到林權證，解決“誰占誰有”、“三過”和林地糾紛等歷史遺留問題29.1萬宗、面積2.78萬hm2，商品林家庭承包率88.2%，林權證發(fā)證率達100%，林權證準確率達100%，林權糾紛調處率達95.1%，檔案合格率達100%，群眾滿意率達100%，超額完成了國家林業(yè)局規(guī)定的硬性指標[3]。

2 海南省林權改革后森林資源管理存在的問題

2.1 生態(tài)保護意識薄弱，森林資源管理滯后

改革開放以來，海南省集體林業(yè)建設取得了顯著成效，對經濟社會發(fā)展和生態(tài)建設作出了重要貢獻。但長期以來，林區(qū)發(fā)展落后，森林資源開發(fā)利用效率低、資源破壞嚴重等問題仍然存在，制約著海南省林業(yè)的發(fā)展。農民生態(tài)保護意識不強，“重利用輕保護”現(xiàn)象普遍存在，非法盜伐珍稀林木、亂砍濫伐現(xiàn)象屢禁不止。承包經營者為謀求短期的經濟利益擅自改變林地用途，破壞森林資源和生態(tài)環(huán)境。森林資源的開發(fā)與利用方式的單一和粗放，違背了海南省林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略方向，不利于區(qū)域生態(tài)安全和環(huán)境保護。雖然在《森林法》的基礎上，制定了《海南省森林保護管理條例》，作為海南省森林資源保護的法律保障，但由于森林資源保護配套設施薄弱，森林資源監(jiān)測體系仍未完善，缺乏對森林資源全方位的監(jiān)測和保護，森林資源管理相對滯后。

2.2 采伐制度不完善，違法現(xiàn)象頻發(fā)

現(xiàn)行的森林采伐制度主要指采伐限額制度，依據《森林法》第29條、第32條等規(guī)定，國家根據森林生態(tài)發(fā)展的狀況嚴格限制采伐額，采伐林木必須取得采伐證，即使作為農村集體組織或個人所有的森林，采伐也需持有采伐證。海南省優(yōu)越的自然條件，吸引了大批以森林資源為原料的加工企業(yè)落戶海南，加工企業(yè)對林木需求量的持續(xù)增多，使得資源消耗量逐年上升，毀林現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，大片生態(tài)林被調成了經濟林，超出了森林資源自身的承受力。森林限額采伐指標與市場需求的不一致，森林采伐限額有限性與山林經營主體多元化的矛盾還導致了利用采伐限額尋租現(xiàn)象的增加[4]，森林采伐制度的局限性日益凸顯。采伐指標的落實、采伐限額的編制、森林資源利用與保護之間的矛盾沖突等問題都制約著森林資源的可持續(xù)發(fā)展[5]，而現(xiàn)《森林法》等森林保護法規(guī)還不能有效地解決這些問題。

2.3 公益林經營不靈活，農民積極性受挫

(1) 林改后，對商品林的管理逐步放開，勢必導致商品林經營者收益的增長，相比之下，公益林的收益明顯不足。海南省位于熱帶，擁有許多珍稀的林業(yè)資源，為保護這些珍稀資源不被破壞，只能將其作為公益林來進行保護，因而喪失了作為商品林所能帶來的巨大經濟價值，在這種情況下，對于公益林，尤其是珍稀熱帶及亞熱帶雨林的保護將面臨著極大的挑戰(zhàn)。由于農民對公益林并不具有處置權，而又要承擔保護的義務，林改后對公益林的責、權、利關系尚未得到妥善安排，集體公益林的經營和管理將面臨新的問題[6]。

(2) 海南省對大多數(shù)集體公益林和商品林都采取承包到戶的政策，盡管承包戶對公益林有管理責任，但是經營權和收益權等利益相關的權利卻受到限制，只能獲得較少的補償。這種經營機制嚴重打擊了農民的積極性，不可避免地出現(xiàn)了對林木管理不到位等問題。

2.4 林權流轉制度不健全，農民權益受損

海南省集體林木流轉面積每年約0.67萬hm2，全省集體林地使用權的流轉面積每年約333～666hm2，集體林地中的商品林地已發(fā)包42.68萬hm2，占72%。近年來，海南省的林權流轉市場日益活躍，但在實際操作中存在規(guī)定不明確，程序不規(guī)范等不足之處。

2.4.1 森林資源評估不規(guī)范 當前，在集體林地流轉過程中，林木林地價格大多是由交易雙方采用目估毛測法等較為簡單的估算，缺乏相應的森林資源資產評估制度，隨意性較大，不能真實地反映林地資源的稀缺程度[7]，且農民因信息、資金、技術等原因在交易中處于弱勢，在市場交易時成本的增加制約了農民真實利益的實現(xiàn)[8]。

2.4.2 流轉程序不規(guī)范 海南省林改后，仍有很多林權流轉沒有經過審查和備案，沒有實行公開招標，部分地區(qū)的林木林地流轉是由商家及村鎮(zhèn)干部雙方暗中包辦的，也未形成適當?shù)母偁?，致使弱勢農民利益受損，加之缺乏規(guī)范的流轉方案，對流轉雙方權利與義務的規(guī)定也不明確，程序上的不規(guī)范容易為違規(guī)操作提供可乘之機，極易引發(fā)農民群體性事件[9]。

2.4.3 缺乏流轉制度 《中共中央國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》、《森林法》、《農村土地承包法》和《物權法》是中國林權流轉最重要的政策和法律依據，但這些規(guī)定并不完全一致，過于籠統(tǒng)。目前我國還沒有針對林權流轉配套制定出可操作性強、專門性的國家法律法規(guī)[10]。而海南省普遍存在的林權流轉操作不規(guī)范、不統(tǒng)一，很大程度上就是因為沒有相關法律法規(guī)的約束。

3 加強森林資源管理的法律對策

3.1 完善森林資源保護體系

集體林權制度的改革是建設生態(tài)文明的重要內容。根據林權制度改革的需要，要強化林業(yè)行政部門自身建設，加強人員配備，轉變服務管理職能，以適應新時期森林資源管理的需要。因此，對林業(yè)基層管理人員要加強宣傳教育，提高林業(yè)行政執(zhí)法水平，規(guī)范林業(yè)行政執(zhí)法。要大力推廣及應用森林資源管理的先進科學技術，建立森林資源管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)林業(yè)管理的信息化。進一步加強森林綜合監(jiān)測體系建設，積極探索森林資源監(jiān)測的有效方式，為森林資源和生態(tài)狀況的持續(xù)跟蹤提供基礎性平臺，為森林可持續(xù)經營方案的制定提供依據[11]。要建立有效的森林資源“三防”體系，成立由專家引導、農民自建的民間病蟲害防治和護林防火組織，不斷完善森林災害應急反應機制和防治服務網絡，逐步形成以政府為主導的森林群防群治“三防”機制。

3.2 嚴格采伐管理

我國《森林法》第29條對森林采伐做出了明確規(guī)定： “用材林的消耗量必須低于生長量”，從法律上嚴格限制了對森林資源的采伐。本文從以下幾個方面提出完善海南省森林采伐制度的建議。

3.2.1 合理編制采伐制度 按照四類林分別編制采伐限額，實行分類管理，確保非公有商品林的采伐需要。在控制采伐限額的基礎上，依據不同的經營主體，編制靈活的森林采伐制度[12]。既可滿足海南省各地對林業(yè)資源的需求，又不損害當?shù)亓謽I(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。

3.2.2 靈活執(zhí)行采伐制度 結合實際，根據不同的林業(yè)類型，允許將本年度限額結轉到下一年度使用。同時，實行不同林木采伐限額之間的轉換，這種方式將使采伐限額制度靈活性更高，可操作性更強，最大限度地調動林業(yè)生產者的積極性。

3.3 完善公益林經營機制

林改后，森林資源經營的突出問題表現(xiàn)在商品林與公益林的分離導致二者收益的差距上。為進一步建立健全森林資源的經營機制，首先，不同的森林類型需建立不同的經營管理模式，對公益林和商品林積極推進分區(qū)施策和分類管理[13-14]，對重點公益林林區(qū)，要依法明晰森林資源產權，落實產權主體，實行責權利相統(tǒng)一；對于商品林的經營管理，要以市場為導向，放活經營權，落實處置權，最大限度地發(fā)揮商品林的經濟效益；其次，要探索公益林發(fā)展機制。受利益影響，林改后，農民對公益林的投入減少，基本都采取分散粗獷的經營方式，不利于公益林的可持續(xù)發(fā)展。對此可采用承包經營的方式對公益林進行集體管理。還要科學引導農民采取以家庭聯(lián)合經營為基礎的合作林場、股份制林場等多種發(fā)展形式和分配形式，放手非公有制林業(yè)，發(fā)展公益林適度的規(guī)模經營[15]；最后，要加大對公益林的經濟補償力度，強化生態(tài)補償機制[16]。要完善森林生態(tài)效益補償長效機制，在中央和地方財政資金投入有限的情況下，多渠道拓寬森林生態(tài)效益補償資金來源。同時，要建立健全補償機制的法律法規(guī)的保障[17]，盡快出臺《森林生態(tài)效益補償費征收管理條例》等相關法律法規(guī)，海南省要結合實際制定實施細則，確保森林生態(tài)效益補償費征收管理走向法制化、制度化和規(guī)范化。

3.4 規(guī)范集體林權流轉

要加強林業(yè)主管部門對林權流轉的監(jiān)督和管理，建立規(guī)范有序的林權流轉市場，對占地不開發(fā)、任意改變林地性質等違法行為加以制止并嚴重查處，對于集體林權流轉應加強其流轉范圍的規(guī)定、方式和基價等方面的審核，及時向村民公開，防止暗箱操作，實現(xiàn)林地、林木流轉的規(guī)范化、公開化及透明化[18-19]。要不斷完善海南省林業(yè)產權交易中心建設，為廣大農民提供方便、快捷、高效的林權流轉信息服務平臺[20]。要結合海南的實際，制定《海南省森林資源資產評估管理辦法》、《海南省森林資源資產產權變動與評估管理辦法》等制度。

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Problemsandlegalcountermeasuresofthemanagementofforestresourcesafterthecollectiveforestrightsystemreform——TakingHainanProvinceasanexample

CAI Kailang， SUN Jie， CHEN Yunlei

(Sanya Forestry Institute， Sanya， 572023， China)

The collective forest right system reform in Hainan province is related to the economic development and the construction of international tourism island. It is of great significance to promote the development of modern forestry and the construction of ecological civilization. According to the problems of the weak of ecological concept, the lagging of forest resources management, the unreasonable of cutting system, the inflexibility of non-commercial forest management mechanism and the imperfect of forest right circulation in forest resources management after the collective forest right system reform in Hainan province, the several suggestions which were enhancing ecological protection consciousness, perfecting protection system of forest resources, improving forest cutting system, perfecting the forest management mechanism and regulating the collective forest right circulation uere pointed out.

collective forest right system reform; forest resources management; legal countermeasures; Hainan Province

2014-01-06

F 326.2

A

1003 — 5710(2014)02 — 0074 — 04

10. 3969/j. issn. 1003 — 5710. 2014. 02. 018

(文字編校：龔玉子)