徐佳孌

(廣西大學(xué)， 廣西 南寧 530004)

湖南濕地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理體制改革的思考

徐佳孌

(廣西大學(xué)， 廣西 南寧 530004)

介紹了湖南省濕地資源現(xiàn)狀，從資源經(jīng)濟學(xué)角度出發(fā)剖析了湖南省濕地資源產(chǎn)權(quán)管理制度存在的問題，并針對性地提出了濕地資源產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑。同時,建議進一步明晰湖南濕地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，進行濕地資源價值評估，開展?jié)竦刭Y源資產(chǎn)核算等，以完善湖南濕地資源產(chǎn)權(quán)管理體制。

濕地資源; 資產(chǎn); 產(chǎn)權(quán); 改革; 湖南省

長期以來，我國的自然資源或是共有公用，或是無償、低價使用，使得自然資源被無節(jié)制、掠奪性地攫取，其結(jié)果是國有自然資源資產(chǎn)嚴(yán)重流失[1]，而且資源消耗速率大大超過了其再生能力，導(dǎo)致資源嚴(yán)重短缺和退化，環(huán)境破壞日趨嚴(yán)重，我國多地出現(xiàn)森林與濕地面積銳減、草場退化、水資源短缺、霧霾圍城、沙塵肆虐、自然災(zāi)害頻發(fā)等問題，對我國社會經(jīng)濟發(fā)展和人居環(huán)境造成了極大的威脅。因此，對日趨稀缺的自然資源進行合理配置、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展成為人們普遍關(guān)注的問題。十八屆三中全會也首次提出要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度[2]，通過合理定價反映自然資源的真實成本，使市場同樣在生態(tài)環(huán)境資源的配置中起決定作用。

1 湖南濕地資源概況

湖南是全國濕地資源最為豐富的省份之一，據(jù)第二次全國濕地資源調(diào)查結(jié)果[3]，湖南省濕地面積共計102.10萬hm2(水稻田除外)，占全省國土總面積的4.8%；濕地類型多樣，包括河流濕地、湖泊濕地、沼澤濕地、人工濕地4大濕地類，以及永久性河流、洪泛平原濕地等9個濕地型，其中自然濕地面積為81.20萬hm2，占濕地總面積的79.53%；人工濕地20.90萬hm2，占濕地總面積的20.47%。

湖南省濕地權(quán)屬主要分為國有和集體所有，其中國有權(quán)屬占調(diào)查濕地總面積的91.20%，集體占8.80%。湖泊濕地、河流濕地、沼澤濕地以及庫塘、水產(chǎn)養(yǎng)殖場等主要以國有權(quán)屬為主，運河、輸水河則以集體權(quán)屬為主[3]。

2 湖南濕地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理制度存在的問題

近年來，湖南省大力實施濕地保護恢復(fù)工程，并進行了濕地生態(tài)效益補償試點，廣泛開展?jié)竦乇Ｗo宣傳教育和國際交流合作，初步建成了由濕地自然保護區(qū)、國際重要濕地、省重要濕地及濕地公園組成的濕地保護網(wǎng)絡(luò)。然而，由于長期受機制體制瓶頸的約束，全省濕地資源保護管理仍然存在一些問題。

2.1 權(quán)屬不清，法律體系不健全

根據(jù)民法通則，產(chǎn)權(quán)是指所有權(quán)人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益處分的權(quán)力。濕地資源產(chǎn)權(quán)包括對濕地資源的所有權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等。盡管《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國漁業(yè)法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國野生動物保護法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國森林法》及《中華人民共和國草原法》等對濕地資源產(chǎn)權(quán)所有權(quán)(全民所有和集體所有)做出了框架性規(guī)定，但濕地資源是多種資源的集合，包括土地、水、各種野生動植物及其濕地生態(tài)產(chǎn)品(清潔空氣、降低洪峰、調(diào)節(jié)氣候、凈化水質(zhì)等)，目前對多數(shù)資源仍未做出明確的規(guī)定，同時，有關(guān)資源的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)也無明確、具體的規(guī)定。此外，盡管絕大多數(shù)的濕地資源屬于國家所有，我國也沒有專門的國有資產(chǎn)管理法，湖南也沒有出臺相關(guān)地方性法規(guī)。

2.2 產(chǎn)權(quán)虛置、“政府代理失效”

湖南現(xiàn)行的濕地資源產(chǎn)權(quán)管理主要是公權(quán)主導(dǎo)形式下的委托代理[4-5]。盡管國家相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定，濕地資源屬于國家所有，但國家是個抽象的、不清晰的集合,要切實行使?jié)竦刭Y源的所有權(quán), 國家須把所有權(quán)委托給中央政府各部門和地方政府去管理，各部門和地方政府再尋找代理人即濕地資源管理部門實施管理。這樣, 濕地資源的產(chǎn)權(quán)被層層委托給眾多具體代理人去行使。然而, 國家及其各級委托代理人都有著不同的行為和利益目標(biāo)。每個環(huán)節(jié)的代理人與它的委托人的利益目標(biāo)都可能存在差異, 從國家到最后代理人, 這種利益目標(biāo)差異可能會越來越大，造成“政府代理失效”。此外, 國家作為國有濕地資源所有者代表的地位模糊，任何一個部門占有資源就是占有了一塊既得利益，濕地資源資產(chǎn)的所有權(quán)和收益權(quán)在相當(dāng)大的程度上是分割的，產(chǎn)權(quán)被虛置或弱化。在湖南，濕地資源的管理涉及到林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利、國土、交通、衛(wèi)生、魚政、蘆葦和旅游等20多個部門及相關(guān)市縣區(qū)。由于不同部門、各級政府管理的資源不同、目標(biāo)不同、利益不同，導(dǎo)致政出多門、各自為政、各行其是，部門與部門間爭權(quán)，諸多矛盾錯綜復(fù)雜，極難協(xié)調(diào)解決，如每年4—6月為長江流域法定休漁期，往往是一地實施休漁，另一地卻默許繼續(xù)下湖捕撈。還有，因水利、海事、礦產(chǎn)部門等都有權(quán)簽發(fā)采砂許可證，往往是一個部門想去取締，其他部門卻仍在發(fā)放采砂許可證。

2.3 本底不清，資產(chǎn)流失嚴(yán)重

盡管林業(yè)部門分別在2000年和2010年組織開展了兩次濕地資源普查，但清查的內(nèi)容主要是濕地面積和部分濕地野生動植物資源，總體比較粗略，家底仍然不清。一是資源調(diào)查不全面，如水資源、魚類資源、蘆葦資源、河沙資源、碳匯儲量以及生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品等資源的調(diào)查都未開展；二是兩次普查都沒有從產(chǎn)權(quán)角度進行，既沒有從國家、集體及個人三種所有權(quán)進行確權(quán)登記，也沒有從經(jīng)營管理權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)角度明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系；三是濕地資源資產(chǎn)價值不清，國家或集體作為資源的所有者，對濕地資源資產(chǎn)的價值模糊。由于濕地資源權(quán)屬模糊，容易導(dǎo)致“野生無主、誰獵誰有、誰占誰得”侵占國有資產(chǎn)的情況發(fā)生，如多年來洞庭湖盜獵野生動物違法犯罪行為時有發(fā)生、盜采野生蔬菜有禁不止。濕地資源的價值不清，可能使國有或集體資產(chǎn)被廉價轉(zhuǎn)讓或出租，造成國有資源和國有資產(chǎn)大量流失，還有可能讓腐敗分子從轉(zhuǎn)讓出租濕地資源經(jīng)營權(quán)的過程中謀取暴利。

2.4 使用效率低, 損失浪費嚴(yán)重

受經(jīng)濟利益的驅(qū)使，無序、粗放、過度開發(fā)利用濕地資源的現(xiàn)象比較普遍，“公地悲劇”不時上演，僅舉兩例：其一，竭澤而漁，據(jù)不完全統(tǒng)計，洞庭湖的漁民來自9個省市，其數(shù)量多，遠遠超過了環(huán)境承載能力。漁民的增多迫使?jié)O民進行掠奪性經(jīng)營。每個漁民都想盡辦法想打到更多的魚，于是他們開始瘋狂使用 “迷魂陣”、“電打魚”、“竭澤而漁”等手段捕魚。使得不論大魚、小魚還是魚仔，全部無法逃脫厄運。這導(dǎo)致洞庭湖魚類資源總量逐年下降，也最終導(dǎo)致魚類資源耗竭的“公共地的悲劇”。據(jù)調(diào)查，洞庭湖的魚類資源下降明顯，漁獲量從20世紀(jì)50年代的40.3萬t下降到目前的約12.5萬t，且漁獲物群體結(jié)構(gòu)低齡化、個體小型化，其他水生生物總量和種類也持續(xù)下降。其二、濫采亂挖河沙。從洞庭湖到湘資沅澧的各河段里，挖沙、運沙船只數(shù)量龐大，濫采亂挖河沙對生態(tài)、人居環(huán)境影響非常大，過度挖沙可掏空河床,造成泄洪不暢、水流倒轉(zhuǎn)，并在河道形成暗流，極大地影響江面船只的航行安全。同時，在大堤附近挖沙，會使本來根基單薄的大堤失去“依靠”而更加脆弱，洪水季節(jié)漲水時的膨脹力和退水時的拉力極易摧毀失去依靠的堤壩導(dǎo)致潰堤，危及人民群眾生命財產(chǎn)安全。此外，洲灘與河道構(gòu)成多種魚類的索餌場、繁殖場、育肥場和洄游通道，挖沙會破壞魚類繁殖的“三場一通道”。湘江是我國四大家魚的主要繁殖棲息地，由于近年來的挖沙破壞，此類棲息地幾乎消失殆盡。

3 湖南濕地資源資產(chǎn)管理體制改革的思考

根據(jù)自然資源經(jīng)濟學(xué)理論，結(jié)合湖南濕地資源實際情況，針對目前產(chǎn)權(quán)管理存在的問題，對湖南濕地資源產(chǎn)權(quán)管理體制改革提出以下建議。

3.1 明晰濕地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)

鑒于產(chǎn)權(quán)有激勵與約束、外部性內(nèi)部化以及資源配置的功能[6]，產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)家認為完善資源產(chǎn)權(quán)制度、界定好自然資源的產(chǎn)權(quán)是解決自然資源交易中市場失靈和配置無效率的有效方法。根據(jù)湖南濕地資源特性，可按照以下方法開展?jié)竦刭Y源產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記。

(1) 對進入社會生產(chǎn)過程并能帶來經(jīng)濟效益的純自然存在的濕地資源，可以規(guī)定一定的占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)，如魚類、蘆葦?shù)?；對濕地生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品資源，可以把所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)都賦予保護者和生產(chǎn)者。建立有管理機構(gòu)的濕地自然保護區(qū)、國家濕地公園等，將其土地所有權(quán)賦予管理機構(gòu)。

(2) 對于像水資源、清潔空氣資源、污染物排放權(quán)、碳配額等濕地資源產(chǎn)權(quán)比較難以清晰界定的濕地資源，不應(yīng)過分關(guān)注環(huán)境資源的所有權(quán)問題，主要從占有權(quán)、使用權(quán)角度去確定，如把水資源、排污權(quán)按照配額方式有償分配給需求者，然后實現(xiàn)配額之間的市場交易。

(3) 以土地所有權(quán)屬界定其它濕地資源權(quán)屬，濕地資源有多種，無論是有明晰邊界范圍的資源如濕地野生動植物資源，還是沒有邊界的生態(tài)產(chǎn)品資源都應(yīng)以土地權(quán)屬界定其所有權(quán)屬。

3.2 評估濕地資源價值

濕地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰后，需要對濕地資源價值進行科學(xué)評估，為建立健全濕地生態(tài)補償制度、生態(tài)服務(wù)市場交易制度、生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度、自然資源資產(chǎn)核算制度等提供科學(xué)依據(jù)。

國內(nèi)外對濕地價值開展了深入的研究[7-15]，濕地價值包括使用價值和非使用價值，前者進一步分為直接使用價值、間接使用價值、選擇價值，后者包括存在價值、遺產(chǎn)價值。

濕地具有多種屬性、用途和功能，濕地資源價值的核算方法也多種多樣，其中一些產(chǎn)品和服務(wù)可以通過市場進行交易，其價值核算方法基本趨于成熟，結(jié)果也已得到各界認同。而另外一些生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)價值如選擇價值、非使用價值(美學(xué)價值、文化價值、遺產(chǎn)價值等)等核算相對困難，計算方法還有待完善，不同方法計算結(jié)果相差懸殊，目前還沒有得到各界認同的方法。因此，湖南的濕地資源價值評估應(yīng)該把握以下三個原則： ①先進行直接利用價值計算，后進行間接利用價值及非使用價值的計算； ②先開展有形生態(tài)產(chǎn)品的價值核算，后進行無形生態(tài)服務(wù)貨幣化核算； ③盡量選擇為各界接受的方法，少采用爭議比較大的方法。

3.3 核算濕地資源資產(chǎn)

湖南濕地資源資產(chǎn)核算應(yīng)以縣市區(qū)為基本單元開展，在此基礎(chǔ)上，再分別匯總14個市州及全省濕地資源資產(chǎn)。濕地資源資產(chǎn)核算主要是對轄區(qū)內(nèi)濕地資源資產(chǎn)實物存量及生態(tài)服務(wù)價值進行核算。在資產(chǎn)實物量核算基礎(chǔ)上，利用濕地價值評估方法對濕地資源資產(chǎn)的實物存量進行貨幣化價值評估，反映濕地資源資本總值。通過逐年核算，便可掌握濕地資源資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量以及濕地資源資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和變化趨勢，為濕地保護管理及宏觀經(jīng)濟政策提供科學(xué)依據(jù)。

自然資源資產(chǎn)核算是探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，以及建立生態(tài)環(huán)境損害終身追究制[1]的基礎(chǔ)。把自然資源核算納入國民經(jīng)濟核算體系, 以便全面反映國民財富的增減變化, 資本形成規(guī)模, 以及國民生產(chǎn)總值和國民生產(chǎn)凈值的實際狀況[16]，是深化生態(tài)文明制度改革勢在必行的要事。

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ConsiderationsonreformingrouteofmanagementsystemofpropertyrightofwetlandresourcesassetinHunanProvince

XU Jialuan

(Guangxi University, Nanning 530004, China)

This paper briefly reviewed the current situation of wetlands resources in Hunan Province. Subsequently the problems challenging management system of the property right of wetland resources were analyzed from the perspective of recourses economics. Accordingly a route to reform the property right system of the wetland resources was recommended. Furthermore, clear identification of property right of the wetland resources, valuing wetland resources, calculation of wetland resources assets in Hunan Province were suggested to better establishing the management system of the property right of the wetland resources.

wetland resources； property; right； asset; reforming; Hunan Province

2014-01-20

X 37

A

1003 — 5710(2014)02 — 0082 — 04

10. 3969/j. issn. 1003 — 5710. 2014. 02. 020

(文字編校：龔玉子)