董小紅，朱兆珍

(1.安徽財經(jīng)大學 商學院， 安徽 蚌埠 233041;2.中國人民大學 商學院，北京 100872；3.東南大學，江蘇 南京 210096)

一、引 言

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險作為當代社會保障體系的核心項目，是農(nóng)村居民養(yǎng)老的重要保障， 也是關系我國7億農(nóng)民“老有所養(yǎng)”的關鍵，發(fā)揮著社會安全網(wǎng)的作用，并體現(xiàn)了政府承擔基本社會保障的責任。

我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金(簡稱新農(nóng)?；?的籌集渠道有兩個：一是實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的籌資辦法，地方財政對農(nóng)民繳費進行補貼，即“補入口”；二是實行基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的養(yǎng)老待遇，國家財政全額支付最低標準基礎養(yǎng)老金，即“補出口”。國家財政對新農(nóng)保的補貼情況如表1所示。

新農(nóng)?；鸹A養(yǎng)老金待遇偏低，受通貨膨脹、利率下調(diào)等諸多因素的影響，農(nóng)民的參保積極性不高，因此加強新農(nóng)?；鹪谑袌鲞\營中的保值增值，提高農(nóng)民參保的積極性具有重要意義。另外，基金的保值增值也是實現(xiàn)新農(nóng)保制度健康、可持續(xù)發(fā)展的重要方面，一定要增加新農(nóng)保政策的吸引力，讓廣大農(nóng)民真正共享改革發(fā)展成果的需要。

表1 國家財政對新農(nóng)保的補貼情況

二、我國新農(nóng)?；疬\營的困境

(一)投資方式單一，收益率低

我國新農(nóng)?；鹜顿Y范圍受到嚴格限制，僅限于存入銀行專戶和購買國債。而近年來，由于存款利率的多次下調(diào)與通貨膨脹率的上升，有些年份甚至出現(xiàn)銀行存款利率低于同期通貨膨脹率的情況，這就使得銀行存款很難實現(xiàn)保值，更談不上增值，如表2所示，新農(nóng)?；鹳H值風險增加。再看國債收入，我國發(fā)行的國債多為3年、5年、10年、20年等中長期國債，如遇大規(guī)模資金需求，需提前兌付，勢必造成基金收益降低。如遇銀行利率提高而國債利率不變，也會造成債券貶值。收益率低、效益差是目前我國基本養(yǎng)老保險基金投資運營中面臨的最大問題。

(二)管理層次太低

按照現(xiàn)有政策，試點階段，我國新農(nóng)?；鸬氖?、管、支的權(quán)力都掌握在縣級單位手里，由于缺乏完善的法人治理結(jié)構(gòu)和專業(yè)人士，不可能具備實行市場化投資的基本條件。第一，基金處于屬地分散管理的狀態(tài)，分割管理的小規(guī)?；痣y以進行多樣化投資，基金的安全無法得到保證，風險系數(shù)大。第二，以縣(市、區(qū))為單位的較低層次的基金管理，資金規(guī)模較小，無法形成規(guī)模效益，過度分散的管理帶來不合理的高額管理費用。第三，管理層次過低，人才、信息、投資能力等方面受到限制，導致新農(nóng)?；鸸芾硭捷^低、管理體制不健全，資金流失和損耗現(xiàn)象嚴重。

(三)系統(tǒng)性管理缺乏

我國新農(nóng)?；鸬慕?jīng)辦管理體系不健全，信息管理系統(tǒng)開發(fā)滯后，缺乏專職農(nóng)保工作人員。新農(nóng)?；鸬幕I集、管理及運用都不是按照嚴格的法制化程序執(zhí)行，而是根據(jù)地方政府政策來執(zhí)行，這就造成了基金管理透明度低，缺乏有效監(jiān)督。由于目前全國沒有統(tǒng)一的相關工作系統(tǒng)軟件，使得新農(nóng)?；饛氖绽U、存儲、移交到保險金的審核、發(fā)放都得使用手工操作，經(jīng)手人員多，手續(xù)龐雜，工作量大，誤差率較高。在現(xiàn)有規(guī)定下，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金完全由行政力量進行管理最大的弊端是低效率，加之中央對養(yǎng)老保險基金投資運營的政策限制，因此對新農(nóng)?；鹑绾瓮顿Y運營、如何監(jiān)管等都處于制度缺失狀態(tài)，新農(nóng)保基金運營的激勵和約束機制也尚未建立。

(四)監(jiān)管體系建設不到位

人力資源和社會保障部副部長胡曉義認為，社會保險基金的監(jiān)督工作體系由人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督構(gòu)成。而當前中國新農(nóng)?；鸨O(jiān)管工作體系的這三個方面的監(jiān)督均不到位，各項專門監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督力量仍比較薄弱，監(jiān)管呈分散無序狀態(tài)，難以形成合力。以新農(nóng)保基金的社會監(jiān)督為例，作為社會監(jiān)督組織之一的新農(nóng)?；鸨O(jiān)督委員會，由人力資源和社會保障部門、財政部門、審計部門、行政村代表、農(nóng)民代表以及專家代表等人員組成，雖然委員會的人員組成滿足代表性要求，但由于基金監(jiān)督委員會比較松散，所以開展的監(jiān)督活動并不多，對新農(nóng)?；鸬谋O(jiān)督作用非常有限，致使基金的籌集、管理及運用都不是按照嚴格的法制化程序執(zhí)行。

三、國外農(nóng)民養(yǎng)老保險基金運營模式

社會保險模式是目前主要的養(yǎng)老保險模式，也是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的主流模式。國外其他國家如德國、日本、美國、韓國等都采取這種模式，為農(nóng)民建立了養(yǎng)老保險制度。制度要求農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險費，公共財政在籌資上給予資助或托底。

(一)基金與資本市場互動創(chuàng)新

養(yǎng)老保險基金積極投放資本市場，給資本市場注入了新血液，促進了一些發(fā)達國家由銀行導向型的金融結(jié)構(gòu)向證券導向型的金融市場結(jié)構(gòu)發(fā)展，催生了金融體系的結(jié)構(gòu)性制度變遷。而資本市場的持續(xù)繁榮，反過來為基金制養(yǎng)老金計劃推行提供了直接動力。西方多國養(yǎng)老保險基金運用手段廣泛，涉及債券、股票、不動產(chǎn)和現(xiàn)金等，實際收益率也從新加坡的2.3 %到澳大利亞的12.1%不等。智利養(yǎng)老基金的運用從1981年幾乎集中在政府公債發(fā)展到2010年的廣泛運用于公司股票等多種工具上，其實際收益率保持16.5%的高水平，有效實現(xiàn)了養(yǎng)老保險基金的保值增值。

(二)金融混業(yè)背景下養(yǎng)老基金投資監(jiān)管體系

無論是新農(nóng)?；鹳Y產(chǎn)分布與投資組合，還是新農(nóng)?；鹜顿Y模式的選擇，都會對一國乃至全球金融體系產(chǎn)生重要影響。而金融體系自身的結(jié)構(gòu)、風險分布及控制策略，又必然對營運中規(guī)模宏大的新農(nóng)?；鹂冃鹬P鍵性約束作用。因而，加快構(gòu)建金融混業(yè)背景下新農(nóng)?；鹜顿Y監(jiān)管體系，構(gòu)成發(fā)達國家基金管理中的一個重要特點?；鞓I(yè)監(jiān)管有利于促進新農(nóng)?；鸬姆€(wěn)定運行，提高營運的規(guī)模效應，提升監(jiān)管績效，有利于更好實現(xiàn)對消費者的保護政策。通過多部門的綜合協(xié)調(diào)，促使實現(xiàn)新農(nóng)?；鸢踩珷I運的目標，最大限度地保障養(yǎng)老金領取者的利益，有利于更公開更透明地掌握新農(nóng)?；馉I運的信息，提高新農(nóng)?；鸬倪\營效率。國際上，澳大利亞、丹麥、日本、加拿大、韓國、挪威、冰島、英國、新加坡、瑞典等均已實現(xiàn)銀行業(yè)與保險業(yè)的混業(yè)監(jiān)管，除澳大利亞和加拿大外都已實現(xiàn)銀行、證券、保險業(yè)的混業(yè)監(jiān)管,而其中澳大利亞、加拿大、丹麥、冰島、挪威、英國和瑞典已在不同程度上實行對養(yǎng)老保險基金運營的混業(yè)監(jiān)管。

(三)謹慎人監(jiān)管模式

謹慎人監(jiān)管模式是指不對基金資產(chǎn)的具體配置(如投資品種、投資比例)做任何量化的規(guī)定，但要求投資管理人的任何一個投資行為都必須像一個謹慎的商人對待自己的財產(chǎn)那樣考慮到各種風險因素，為養(yǎng)老保險基金構(gòu)造一個最有利于分散和規(guī)避風險的組合。當投資發(fā)生失誤時，投資管理人必須拿出證據(jù)證明自己當初的投資決策是謹慎的，否則受托人會因為自己的不謹慎決策行為而承擔相應的賠償責任。從這個意義上講，一方面謹慎人模式是很寬松的，投資管理人對養(yǎng)老保險基金享有充分的資產(chǎn)配置權(quán)；另一方面它又是非常嚴格的，在發(fā)生投資爭議時，投資管理人必須能夠舉證證明自己當時的決策是謹慎的。

(四)限量監(jiān)管模式

限量監(jiān)管模式顧名思義是對養(yǎng)老基金進行數(shù)量上的限制、監(jiān)督和管理，也就是預先確定好各種投資品種在養(yǎng)老保險基金總資產(chǎn)中的比例，然后按照既定的比例進行投資。具體包括按照資產(chǎn)類別不同規(guī)定投資數(shù)量限制、自我投資比例限制、境外投資數(shù)量限制、所有權(quán)集中性等，最普遍的一個管制就是限制它的自我投資比例。

美國是典型的采取謹慎人模式的國家，對養(yǎng)老保險基金的投資沒有數(shù)量上規(guī)定。加拿大在采取謹慎人模式的同時，對分散化基金投資比例施加具體的數(shù)量限制，如對不動產(chǎn)投資限制為養(yǎng)老保險基金組合資產(chǎn)的5%，對國外資產(chǎn)的投資限制為30%。幾乎所有進行養(yǎng)老體制改革的拉美國家及匈牙利、波蘭、哈薩克斯坦等轉(zhuǎn)型國家的養(yǎng)老基金監(jiān)管都采用嚴格限量監(jiān)管模式。限量監(jiān)管模式能有效抵御風險，但是降低了基金的收益率水平，而謹慎人監(jiān)管模式能有效實現(xiàn)資金的保值增值。

四、在借鑒國外經(jīng)驗基礎上，探究我國新農(nóng)?；疬\營模式

(一)將新農(nóng)保基金穩(wěn)步漸進投入資本市場，優(yōu)化投資組合

中國目前新農(nóng)?；鹜顿Y渠道主要集中于銀行存款和國債，應當適當降低新農(nóng)?；鹜顿Y于銀行存款和國債的比例，根據(jù)新農(nóng)?；鹜顿Y的國際經(jīng)驗，增加新農(nóng)?；鸬耐顿Y項目和適度開放股票市場、保險業(yè)、信托業(yè)、金融衍生產(chǎn)品市場、房地產(chǎn)市場及國際金融市場，但這些尚未放開的投資渠道仍存在一定缺陷。所以我們要嘗試性地把基金穩(wěn)步漸進地投放資本市場，探索投資組合和投資比率，提高新農(nóng)?；鸬倪\用效率。若將新農(nóng)保基金投資于股票市場、保險業(yè)、信托業(yè)、金融衍生產(chǎn)品市場、房地產(chǎn)市場及國際金融市場，應堅持長期投資、價值投資和責任投資?？梢詤⒄諙|歐國家經(jīng)驗，劃分投資項目的風險級別，對不同風險特征的投資項目進行風險系數(shù)測算，按照風險系數(shù)的高低劃分投資項目的風險級別，對風險高的投資項目嚴格限制投資金額，以保證新農(nóng)?；鹜顿Y的穩(wěn)定性和安全性。

(二)逐步引入謹慎人監(jiān)管模式，并確立新農(nóng)?；鹗芤媛氏孪?/h3>

新農(nóng)保制度建立初期，制度建設還不健全，我國金融市場還處于比較落后階段，政府對新農(nóng)保基金投資實施嚴格的數(shù)量限制監(jiān)管模式，將“安全”因素置于“效率”因素之前是必然的選擇。但是隨著新農(nóng)保制度日趨完善和金融市場體系的健全，以及未來沉重的人口壓力，迫使我們必須要考慮投資效率問題。如果現(xiàn)階段立即取消投資數(shù)量限制，有可能會導致以分散風險、追求利益最大化為借口，盲目將新農(nóng)?；鹜顿Y到國外資產(chǎn)和股票等高風險資產(chǎn)，使其陷入巨大投機風險當中，將會帶來災難性后果。比較可行的做法是適度放開數(shù)量限制，由嚴格數(shù)量限制監(jiān)管逐步向謹慎人監(jiān)管過渡。在逐步過渡到謹慎人監(jiān)管的同時，要加快謹慎人監(jiān)管法律規(guī)范體系的建設進程。在具體方案上可以采取多種方式，如考慮到《信托法》和《債券投資基金法》已有謹慎人的規(guī)定，可以頒布實施細則細化這些規(guī)定，也可以修改《中華人民共和國社會保險法》及其實施細則，加入謹慎人監(jiān)管的內(nèi)容。

資本市場是瞬息萬變的，謹慎人即使具備了相當?shù)募记桑部赡茉馐芟到y(tǒng)和非系統(tǒng)風險，從而影響新農(nóng)保基金的保值增值。為了對投資者的行為進行約束，防范新農(nóng)保基金投資風險，許多國家對新農(nóng)?；鸬耐顿Y收益水平做出了具體的規(guī)定。一種是采取絕對值的方式，如瑞士政府規(guī)定養(yǎng)老基金的名義收益不得低于4%；另一種是采用相對值方式規(guī)定養(yǎng)老保險投資收益的下限，如智利規(guī)定單個養(yǎng)老保險基金的投資收益率必須高于全部基金的收益率的5%。我國可以考慮在立法中規(guī)定新農(nóng)?；鸬淖畹屯顿Y收益率，要求投資管理人對投資后果負擔合理程度的擔保責任，以維護收益人的利益。

(三)與農(nóng)民信貸結(jié)合，拓展新農(nóng)?；鹪搭^

一方面我國積極推行新農(nóng)保政策，惠及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民。但是由于新農(nóng)?；鸹A養(yǎng)老金待遇偏低，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金為控制風險而導致投資渠道狹窄、保值增值難，農(nóng)民繳納的積極性不高。另一方面隨著農(nóng)民各種生產(chǎn)型投資支出的增長，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、家庭生活支出、人情禮節(jié)來往、孩子教育投入等多方面的需要，家庭資金短期不足而發(fā)生借貸行為已經(jīng)成為農(nóng)村家庭的一種常態(tài)。因此，可以考慮通過一種新的模式，把新農(nóng)?；鸷娃r(nóng)民的短期借貸結(jié)合起來，實現(xiàn)一種真正的雙贏，為農(nóng)民帶來多重收益。

農(nóng)民參加農(nóng)村養(yǎng)老保險后，其繳費個人賬戶采用完全的積累制，由此而形成了農(nóng)村養(yǎng)老保險基金。當參保農(nóng)民因各種原因需要資金時，可以用參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的有效證書作為抵押，向養(yǎng)老保險基金申請借款，上限為其個人賬戶中的保險金總額。養(yǎng)老保險基金按照同期商業(yè)銀行貸款利率向農(nóng)民發(fā)放資金。一旦有借款人違約，將直接以其個人賬戶中的資金抵補，這種信貸模式可以避免本金和收益的損失。在資金供求方面，只要農(nóng)民參加養(yǎng)老保險制度，就可以從這種新模式中獲得貸款，且繳納保險費越多，申請到的貸款額就越多。參保就會受益，必將提升農(nóng)民的參保意識，導致農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的規(guī)模不斷擴大，從而擴大新農(nóng)保資金的供給規(guī)模，具體如表3所示。

表3 不同模式下投資收益(成本)和資金供給(需求)對比

(四)積極探索新農(nóng)保基金投資決策主體

按照現(xiàn)有政策，試點階段，我國新農(nóng)保基金的收、管、支的權(quán)力都掌握在縣級單位手里，由于缺乏完善的法人治理結(jié)構(gòu)和專業(yè)人士，不可能具備實行市場化投資的基本條件，所以我們要積極探索新農(nóng)?；鹜顿Y決策的主體。一是將新農(nóng)?；鸺{入全國社?；鸸芾矸懂?，通過委托代理的形式交由全國社?；鹄硎聲鸀檫\營，實現(xiàn)新農(nóng)保基金的增值；二是新農(nóng)?；皙毩⑦\營?？梢钥紤]通過大的銀行、保險公司等合資入股的方式組建股份制非銀行金融機構(gòu)——新農(nóng)?；鸸芾砭肿鳛閷ｉT投資者，實行企業(yè)化運作，采用約定固定收益或比例分成，激勵代理人(新農(nóng)?；鸸芾砭?努力工作，切實提高基金投資收益率。因此，在推進新農(nóng)保基金市場化運作過程中，設立一個獨立的新農(nóng)保基金管理局，進行新農(nóng)保基金的運營非常必要。

(五)完善新農(nóng)保基金監(jiān)督委員會的監(jiān)督機制

《社會保險法》使新農(nóng)?；鸨O(jiān)督委員會作為基金最重要的社會監(jiān)督主體有了相應的法制保障，監(jiān)督委員會通過掌握、分析基金的收支以及管理和投資運營情況，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作提出咨詢意見和建議，實施社會監(jiān)督。同時，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)應當按季度向監(jiān)督委員會匯報基金的收支、管理和投資運營情況。為此，加強新農(nóng)保基金監(jiān)督委員會的建設，一方面要逐步建立中央、省、縣三級監(jiān)督委員會，重點加強省級監(jiān)督委員會的監(jiān)督，并按照《社會保險法》的要求，增加行政村代表、法律專家、農(nóng)民代表等成員，使其能真正代表社會各界對基金進行監(jiān)督；另一方面，要進一步完善監(jiān)督委員會的各項制度和機制，建立溝通協(xié)調(diào)機制，完善監(jiān)管制度，明確各成員職責，并充分發(fā)揮監(jiān)督委員會的領導作用，領導和協(xié)調(diào)各部門開展工作，實行行政村、媒體、社會公眾、紀檢等多部門聯(lián)合監(jiān)督，逐步建立基金監(jiān)管長效機制，見圖1。

圖1 新農(nóng)保基金監(jiān)督管理體制

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