楊光輝

我國教育督導(dǎo)制度開始于清朝末年，當(dāng)時(shí)稱之為視學(xué)，北洋時(shí)期沿襲之，此階段被稱為視學(xué)制度階段。從南京國民政府時(shí)期一直延續(xù)到新中國建立，改稱督學(xué)，稱為督學(xué)制度階段。

晚清視學(xué)制度可分為三級(jí)：最高級(jí)別為部派員，稱為視學(xué)官；其次為督撫派員，稱為省視學(xué)，再后者為提學(xué)使派員，稱為縣視學(xué)，初步構(gòu)建起了三級(jí)學(xué)務(wù)巡視制度，奠定了我國督學(xué)制度的基礎(chǔ)。1906年學(xué)部仿效當(dāng)時(shí)的日本文部省所制定的官制而奏擬學(xué)部官制，認(rèn)為：學(xué)部為全國學(xué)務(wù)總匯之樞紐，國民程度之深淺，教育推行之遲速，應(yīng)率督催，責(zé)任繁重，應(yīng)該“設(shè)官分職”，在其分官設(shè)職的框架中，擬在學(xué)部之下設(shè)司、科等垂直管理，同時(shí)設(shè)視學(xué)官，待遇與資格“擬設(shè)視學(xué)官（暫無定員，約十二人以內(nèi)），秩正五品，視郎中”，其職責(zé)“專任巡視京外學(xué)務(wù)”，并且還規(guī)定“其巡視地方及詳細(xì)規(guī)則，當(dāng)另定專章奏明辦理”[1]，在學(xué)部官制中設(shè)視學(xué)官十二人，專門分區(qū)巡視京外學(xué)務(wù)。視學(xué)開始正式成為我國教育行政機(jī)關(guān)的一個(gè)組成部分。與此同時(shí)，學(xué)部奏請各省學(xué)務(wù)制度也進(jìn)行調(diào)整。1906年政務(wù)處會(huì)同學(xué)部奏請裁撤全國各省學(xué)政而改設(shè)提學(xué)使司，作為統(tǒng)轄各省的教育行政機(jī)關(guān)，提學(xué)使總管全省教育事務(wù)，提學(xué)使下設(shè)學(xué)務(wù)處，同時(shí)另設(shè)省視學(xué)六人，承提學(xué)使之令，巡視廳、州、縣學(xué)務(wù)。為此，各省省視學(xué)“由曾習(xí)師范或出洋游學(xué)，并曾充當(dāng)學(xué)堂管理員、教員，積有勞績者重任”，省視學(xué)職為六品，由提學(xué)使詳請督撫委派。地方廳、州、縣均設(shè)勸學(xué)所，專設(shè)視學(xué)一人，兼充學(xué)務(wù)總董，佐廳、州、縣長官辦理學(xué)務(wù)。選任資格為“本籍紳衿年三十以外，品行端方，曾經(jīng)出洋游歷，或曾習(xí)師范者”，其委任“由提學(xué)使札派重任”，以正七品虛銜。至此，從中央到地方的各層級(jí)視學(xué)機(jī)構(gòu)正式建立。宣統(tǒng)元年學(xué)部奏擬訂學(xué)官章程折，針對視學(xué)區(qū)域的劃分、視學(xué)資格、視學(xué)權(quán)限、視學(xué)責(zé)任、視學(xué)待遇、視學(xué)時(shí)間、視學(xué)考察等進(jìn)行規(guī)定，中央一級(jí)視學(xué)制度進(jìn)一步健全完善，這是我國第一個(gè)中央教育行政機(jī)關(guān)的視學(xué)章程。依照《視學(xué)官章程》，1910年學(xué)部就分區(qū)派出了第一批視學(xué)官赴各省視察，河南是第一批受視察的省，當(dāng)時(shí)視學(xué)官還就河南省教育情況專門撰寫了視察報(bào)告。我國分區(qū)視察各省教育情況由此開始。

民國初年，教育部曾這樣評(píng)價(jià)晚清視學(xué)制度，稱其“陳績可睹”，其原因“時(shí)提學(xué)使由部請簡，位側(cè)三司，雖受成于督撫而部中固得以其職權(quán)進(jìn)退之。即地方州縣亦得視其學(xué)務(wù)良窳，以為殿最，是以大小相維，中外一貫，有指臂之聯(lián)，無秦越之視，其學(xué)制減否固不必言，要其有勵(lì)行中央政策之力，而無所予歧。”[2]民國對晚清時(shí)期視學(xué)制度的借鑒和繼承由此顯現(xiàn)。1912年1月，中華民國臨時(shí)政府在南京成立，學(xué)部遂改為教育部，下設(shè)專門司、普通司、社會(huì)司、參事室、總務(wù)廳和視學(xué)處。視學(xué)處為主持全國教育督導(dǎo)工作的專門機(jī)構(gòu)，并繼續(xù)沿用清末教育視導(dǎo)制度，設(shè)視學(xué)1～2人，到各地視察教育工作。教育部派專員駐視學(xué)處，負(fù)責(zé)管理日常工作，并于1913年3月28日和12月30日先后頒布《視學(xué)處務(wù)細(xì)則》19條和《視學(xué)留部辦事細(xì)則》12條。地方各省亦根據(jù)規(guī)定設(shè)視學(xué)4人左右，負(fù)責(zé)各地教育督導(dǎo)工作。1914年，民國政府頒布教育部官制，于第十四條規(guī)定：“教育部設(shè)視學(xué)16人，承長官之命，主管學(xué)務(wù)視察事項(xiàng)”，并專設(shè)視學(xué)處作為視學(xué)工作的專門辦事機(jī)關(guān)。同時(shí)公布了《視學(xué)室辦事細(xì)則》十二條，對視學(xué)人員的工作職責(zé)進(jìn)行了具體規(guī)定。然而，隨后中央頒布的各省官制，卻無省督學(xué)一職，因此后來各省巡按使不斷電詢裁留辦法，而此時(shí)，教育部也為了繼續(xù)留設(shè)各省視學(xué)以維系學(xué)務(wù)，規(guī)范教育，于同年6月6日上呈大總統(tǒng)文中明示民國視學(xué)制度在晚清視學(xué)制度基礎(chǔ)上的繼承和創(chuàng)新：“故省視學(xué)一職，關(guān)系于教育之統(tǒng)一，至為重要。前清奏定各省學(xué)務(wù)官制，特設(shè)省視學(xué)六人。民國以來，沿行不改，現(xiàn)在公布省官制雖無明文規(guī)定，而要職所關(guān)，未可中輟，況邇年亂事頻仍，學(xué)風(fēng)日下，將欲振興教化，尤非先從視察入手，不能統(tǒng)籌并顧，救弊補(bǔ)偏。擬清仍留省視學(xué)一職，應(yīng)由各省巡按使慎選宗旨正大、深明教育原理之員，委充斯任。其員額即由巡按使酌量地方情形，妥為規(guī)定，惟至少之?dāng)?shù)，必須4人，厘定官守，以專責(zé)成，隨時(shí)督飭分赴所屬認(rèn)真考察，切實(shí)指導(dǎo)。庶幾辦學(xué)官紳，各顧考成，地方學(xué)務(wù)，日趨正軌。實(shí)于教育行政，裨益甚多?！盵3]遂即，教育部又于6月17日通知各省巡按使，抓緊進(jìn)行省、道、縣視學(xué)的設(shè)置。建議省設(shè)視學(xué)4人，道設(shè)視學(xué)至少2人，均由巡按使予以委任；縣設(shè)視學(xué)至少1人，由道尹予以委任。為進(jìn)一步強(qiáng)化和規(guī)范地方視學(xué)工作，1917年教育部在制訂《教育廳暫行條例》中明文規(guī)定：教育廳設(shè)置省視學(xué)4～6人，負(fù)責(zé)視察全省教育事宜。1918年4月，教育部正式頒布了《省視學(xué)規(guī)程》和《縣視學(xué)規(guī)程》，對各省、縣的視學(xué)機(jī)構(gòu)、人員配備、視察內(nèi)容、工作程序和方法，及經(jīng)費(fèi)管理等事項(xiàng)都作了較明確的規(guī)定。并認(rèn)為道視學(xué)沒有必要設(shè)立，通知各省予以裁撤，特殊情況例外?！妒∫晫W(xué)規(guī)程》和《縣視學(xué)規(guī)程》為我國最早頒布的地方性視學(xué)法規(guī)，這標(biāo)志著民國時(shí)期地方省、縣兩級(jí)教育視導(dǎo)制度的正式確立。

民國時(shí)期，河南省省級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員配備，隨著教育行政機(jī)構(gòu)的變化亦不斷調(diào)整。1912年，河南省改提學(xué)使司為教育司，管理全省教育事宜，于司內(nèi)設(shè)省視學(xué)四人。1913年1月，教育部將河南劃入第二視學(xué)區(qū)，河南行政公署1914年春改為巡按使公署，在其政務(wù)廳下設(shè)省視學(xué)。1917年，中央頒布《教育廳暫行條例》，河南也遂及奉令組建教育廳，于開封雙龍巷租一處民宅開始辦公，設(shè)省視學(xué)六人。1927年，河南省政府成立，根據(jù)《河南教育廳暫行組織法》的規(guī)定，教育廳“設(shè)省督學(xué)六人，奉廳長之命，視察和指導(dǎo)全省學(xué)務(wù)事宜”。[4]次年，鑒于“豫省承凋敝之余，各地學(xué)校均受影響，或僅維持現(xiàn)狀，或竟廢馳不堪，本廳職任所在，亟應(yīng)調(diào)查明白，以資督促?！盵5]，把全省分為了六個(gè)視察區(qū)，每區(qū)約十八九縣，要求六位省督學(xué)定期出發(fā)視察學(xué)務(wù)。1931年3月，省政府公布《河南省教育廳辦事細(xì)則》，其中第七條規(guī)定：“督學(xué)承廳長之命，視查并指導(dǎo)全省教育”[6]。1932年夏，教育廳成立督學(xué)處，設(shè)督學(xué)五人，并于同年頒布了《河南教育廳督學(xué)辦事細(xì)則》，規(guī)定：“督學(xué)于視察時(shí)，得令縣視學(xué)或教育委員陪同前往，以備諮詢”，且“督學(xué)至各地方視察時(shí)，對各教育機(jī)關(guān)無庸預(yù)期通知”，如“督學(xué)遇有各教育機(jī)關(guān)人員不能稱職者，得隨時(shí)撤換呈報(bào)，或呈請廳長處分之”[7]，由此可見，此時(shí)督學(xué)的權(quán)力明顯加大。奉南昌行營令，1934年9月河南省實(shí)行合署辦公，教育廳并入省政府內(nèi)，“設(shè)督學(xué)五人，視察員三人”，“督學(xué)承廳長之命，視察指導(dǎo)全省教育?！盵8]然而，實(shí)際視察工作中，因督學(xué)人員過少，督導(dǎo)工作往往是力不從心，正如教育部督學(xué)戴夏、周邦道在視察河南教育完竣后，認(rèn)為“惟轄區(qū)遼闊，省督學(xué)五人，尚不敷分配?！盵9]河南省教育廳也強(qiáng)烈感受到“本省區(qū)域廣大，所屬一百十一縣，中等學(xué)校二百四十余所，小學(xué)萬七千七百余所，教廳僅督學(xué)四人，視察員三人，極感不敷分配?！盵10]于是，1936年，河南教育廳決定完善督學(xué)視察辦法，實(shí)施增加督學(xué)員額、縣督學(xué)受省督學(xué)指揮、督學(xué)分區(qū)常駐辦公、舉辦視導(dǎo)會(huì)議、重修視察表格等舉措。endprint

為專門培訓(xùn)全省教育視導(dǎo)人員，河南省于1918年專門成立了全省縣視學(xué)講習(xí)所，直隸于河南教育廳。培訓(xùn)的主要內(nèi)容是學(xué)校行政、視學(xué)綱要、現(xiàn)代教育及教授趨勢、地方教育之設(shè)施，現(xiàn)行教育法令等等。根據(jù)《河南全省縣視學(xué)講習(xí)所簡章》規(guī)定：“講習(xí)期滿試驗(yàn)及格后，由教育廳依次按縣分別委任”，“凡未經(jīng)此次講習(xí)及格之各員，除由廳署認(rèn)可或別有規(guī)定外，嗣后均不得充任縣視學(xué)?！盵11]

民國之后，河南省對地方縣教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)及人員進(jìn)行調(diào)整，1914年春裁撤勸學(xué)所，改設(shè)縣視學(xué)辦公處，以各級(jí)行政公署兼辦各級(jí)教育行政。[12]1917年又恢復(fù)勸學(xué)所，設(shè)縣視學(xué)一人。1923年，教育部頒布了《縣教育局規(guī)程》，河南遂廢止勸學(xué)所，改為教育局。根據(jù)《河南各縣教育局組織章程》規(guī)定，設(shè)視學(xué)1～2人，承教育局長之命，負(fù)責(zé)視察和指導(dǎo)全縣教育事宜。明確規(guī)定縣視學(xué)的任職條件，即必須符合師范學(xué)?；蚋咧袔煼犊飘厴I(yè)，曾任教育職務(wù)一年以上，或者二年以上師范講習(xí)科畢業(yè)，曾任教育職務(wù)二年以上。后由縣長從符合條件的人選中推薦三人，呈教育廳予以選任，如有必要，也可由教育廳直接委任。[13]

1930年，河南教育廳鑒于“豫連年兵荒，教育日趨窮敗?，F(xiàn)值軍事告終，亟應(yīng)切實(shí)整頓，以符訓(xùn)政之旨而奠憲政之基?！盵14]為提高教育行政效率，三月份專門擬定視察大綱：“令各督學(xué)分赴外縣切實(shí)視察，期得明了各縣教育之實(shí)況?！盵15]并“將全省各縣劃分六區(qū)；每區(qū)各派督學(xué)一人，前往督察指導(dǎo)。并令各縣縣長督同教育局長共同協(xié)助，切實(shí)加以整頓。”[16]同年八月，頒布《河南各縣縣督學(xué)辦事細(xì)則》，從學(xué)校教育、社會(huì)教育及主管長官或省督學(xué)委察事項(xiàng)三方面，對縣督學(xué)視察指導(dǎo)內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，亦對縣督學(xué)視察指導(dǎo)方式方法做了明確規(guī)定?？墒秦?fù)責(zé)視察一縣教育的督學(xué)僅有一兩人，“以一縣學(xué)生之多，雖終日赴鄉(xiāng)巡視，尚恐視察未到，指導(dǎo)未周”[17]，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)視察河南教育的教育部督學(xué)亦認(rèn)為“縣督學(xué)人數(shù)過少，視察未能普遍，是當(dāng)前存在的問題?！盵18]此，1931年8月5日，河南省教育廳頒布《河南縣督學(xué)任用補(bǔ)充辦法》，對縣督學(xué)的任用與更換做了進(jìn)一步規(guī)定。在推行一段時(shí)間之后，1935年教育廳認(rèn)為將縣督學(xué)固定在某一縣區(qū)域內(nèi)，則造成“惟因熟悉過甚，遂致瞻徇情面，所作視察銀告，未能代表真相者，在所不免?！盵19]針對此況，為保證各督學(xué)視察工作切實(shí)有效，視察報(bào)告真實(shí)可靠，又研究制訂了《規(guī)定縣督學(xué)遞換視察辦法》，要求各督學(xué)在一定時(shí)期要相互輪換縣區(qū)視察?？梢哉f，在民國時(shí)期，尤其是在南京國民政府時(shí)期，河南地方縣督學(xué)的管理逐步加強(qiáng)，制度也漸趨完善，這也使得河南教育督導(dǎo)制度在這一時(shí)期不斷得到健全發(fā)展。

注釋：

[1] 《學(xué)部：奏酌擬學(xué)部官制并歸并國子監(jiān)事宜改定額缺折》，陳學(xué)恂主編：《中國近代教育史教學(xué)參考資料》，人民教育出版社，1986年，第588頁

[2] 《教育公報(bào)》第三年第八期，《本部行政紀(jì)要乙編（普通教育）》

[3] 雷國鼎：《中國近代教育行政制度史》，臺(tái)北：教育文物出版社，1983年，第189頁。

[4]《河南教育廳暫行組織法》，《河南教育特刊》（全一冊），河南教育廳編輯處編印，1929年，“重要規(guī)程—16”。

[5]《河南省政府教育廳十七年度工作報(bào)告》，河南教育特刊》（全一冊），河南教育廳編輯處編印，1929年，第188頁。

[6]《河南省教育廳辦事細(xì)則》，《河南教育法令匯編》，河南省教育廳編印，民國二十一年，第48頁。

[7]《河南教育廳督學(xué)辦事細(xì)則》，《河南教育法令匯編》，河南省教育廳編印，民國二十一年，第50-51頁。

[8] 陳訪先：《河南教育現(xiàn)狀》，《河南教育特刊》（全一冊），河南教育廳編輯處編印，1929年，第65頁。

[9]戴夏、周邦道：《河南教育概況— 一九三三年教育部督學(xué)戴夏、周邦道視察報(bào)告》，《河南教育資料匯編 民國部分》，河南省教育志編輯室編，1984年，第34頁。

[10] 河南省政府秘書處：《河南省政府民國二十五年度行政計(jì)劃（丁 教育）》，河南省政府秘書處，1936年，第46頁。

[11] 齊紅深、徐冶中：《中國教育督導(dǎo)綱鑒》，沈陽：遼寧大學(xué)出版社，1989年，第104-105頁。

[12]《三十年河南教育沿革述要》，《河南教育資料匯編 民國部分》，河南省教育志編輯室編，1984年，第40頁。

[13]《河南教育年鑒 十九年度》，河南教育廳、河南教育年鑒編輯委員會(huì)，1931年，第198頁。

[14] 《十九年度工作概況》，《河南教育年鑒 十九年度》，河南教育廳、河南教育年鑒編輯委員會(huì)，1931年，第121頁。

[15]《十九年度工作概況》，《河南教育年鑒 十九年度》，河南教育廳、河南教育年鑒編輯委員會(huì)，1931年，第119頁。

[16]《十九年度工作概況》，《河南教育年鑒 十九年度》，河南教育廳、河南教育年鑒編輯委員會(huì)，1931年，第121頁。

[17]《河南縣督學(xué)任用補(bǔ)充辦法》，《河南教育法令匯編》，河南省教育廳編印，民國二十一年，第100頁。

[18] 戴夏、周邦道：《河南教育概況— 一九三三年教育部督學(xué)戴夏、周邦道視察報(bào)告》，《河南教育資料匯編 民國部分》，河南省教育志編輯室編，1984年，第34頁。

[19]《規(guī)定縣督學(xué)遞換視察辦法》，載《河南省政府年刊（教育 甲）》1935年，第 369頁?！?/p>

（本文為2013年河南省科技廳項(xiàng)目階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：132400410807）。endprint