王 森，周丹琪

(中國傳媒大學，北京 100024)

一、調查背景

(一)背景信息

2012 年6 月10 日，江蘇省氣象臺發(fā)布了2012 年來的首個霾黃色預警信號。當地媒體報道，南京市城區(qū)天空一度“呈現出極為罕見的蠟黃色”。氣象專家接受采訪時表示，霾天的形成與“焚燒秸稈不無關系”。

中國已有法律對一定范圍內露天焚燒秸稈行為進行禁止，但秸稈依然如當地百姓所說:“年年禁，年年燒”。

(二)調查地點及其基本情況

我們選取江蘇省鎮(zhèn)江市揚中市(縣級)作為調查地點。統計數據表明，該地屬于我國較發(fā)達地區(qū)，以工業(yè)為主要產業(yè)，不再發(fā)揮傳統的糧食產區(qū)職能。糧食多年內呈現減產趨勢，糧食依靠輸入。該地大多數農戶留有少量“口糧田”，種植水稻和冬小麥，大部分農民不指望種田致富。蘇南地區(qū)縣域地區(qū)的情況與該地是類似的，但該地也有在秸稈綜合利用方面特有的問題。

二、調查方法

筆者使用了文獻回顧、問卷和深訪對農作物秸稈綜合利用問題進行調查。

(一)文獻回顧

(二)問卷

本次調查借用了揚中市統計局“百戶農村住戶抽樣調查”樣本。該樣本是在全市農戶中進行等距抽樣得出的。共發(fā)出問卷100 份，回收99 份，遺失1 份。

(三)訪談

本次調查對部分農民、市民、村干部和政府官員進行了訪談。

三、調查內容

(一)秸稈去向

在所有種植產生秸稈作物的85 戶被調查農戶中，將秸稈作為燃料儲存、廢棄秸稈和在田間焚燒秸稈是在農村最常見的，這些方法都會造成不同程度的污染。

1.作為燃料儲存

將秸稈作為燃料儲存，與農村的生活習慣有關。隨著秸稈作為農村主要生活燃料地位的衰落，大量秸稈無處可用，才造成了集中露天焚燒秸稈現象。將秸稈作為燃料在技術上也會產生污染物，只是這樣的污染微量而分散，依靠自然界的自凈能力可以解決。

2.廢棄

調查進行時，當地已開始夏種，但在田埂上依然堆放著大量已經枯黃、腐敗的麥秸稈。這些秸稈腐爛后進入河流、水塘，水體由于富營養(yǎng)化開始發(fā)黑變臭。

媒體大多關注由于集中焚燒秸稈導致的空氣污染，而對于廢棄秸稈導致的水體污染和其他污染關注甚少。

3.田間焚燒

農民并非拒絕配合政府的環(huán)保政策。筆者發(fā)現偷偷焚燒秸稈的大都出于無奈，他們沒有能力處理田里的秸稈。

農民乘夜色在田里放火，造成秸稈污染事件常常在黃昏和夜間發(fā)生。一旦有人點火，其他村民并不會阻撓，甚至會跟著點火，火勢會迅速蔓延燒遍整片農田。

4.秸稈還田

該地現代化收割機已能在收割的同時粉碎部分秸稈，直接將其還田。

但收割機由“生產大隊”(當地對村組的習慣稱法)申請，必須統一要求。但有些人想要把秸稈粉碎還田，有些人則希望把秸稈收起來做飯，粉碎秸稈需多加錢，很多村子放棄了這種做法。

采用粉碎還田，也只能粉碎大約三分之一的秸稈。過多秸稈粉碎還田，將會由于腐爛不充分影響下一輪種植。

5.賣給專業(yè)秸稈回收企業(yè)或組織

在調查中選擇這一選項的僅有2 戶。在調查中另外一個問題“是否知道哪里收購農作物秸稈”，僅有14 人選擇了“知道”，占總人數的14.14%。

(二)政府行為

政府在秸稈綜合利用問題上發(fā)揮著關鍵作用，政府的行為會造成連鎖反應。

1.模式:組織發(fā)動，上傳下達

地方政府治理秸稈的壓力來自于考核。上級政府將秸稈焚燒情況作為地方官員考核的指標，級級向下，直到最基層。

2.獎勵:吸引力不足

當地對秸稈禁燒做得好的地區(qū)農民給予每畝10 元的補貼，其中揚中市財政出5 元、當地鎮(zhèn)財政出5 元。一些農民告訴我們，這樣的獎勵吸引力不足;另一方面，一些官員認為在地方財政連年赤字的情況下拿出這10 元已經不易。

3.處罰:行政成本過高，面臨困境

懲罰秸稈焚燒行為對于行政部門來說“代價”更大。執(zhí)法成本過高。法律規(guī)定對露天焚燒秸稈行為的處罰額度為50 元到200 元，但超過50 元的罰款必須走復雜的行政處罰程序。一套程序走下來往往需要三個月時間。

4.補助企業(yè)秸稈氣化:收效甚微

秸稈氣化是目前國內秸稈綜合利用最常見的方法。政府對秸稈氣化企業(yè)給予一定的政策優(yōu)惠和補貼。我們調查了揚中的一家秸稈氣化企業(yè):江蘇T 生物能源有限公司。這家公司只有一臺秸稈氣化設備，廠房是該集團復合材料倉庫隔斷的一間房間。

筆者到達時，兩名工人在工作，到下午三點十五分，他們就拉上了廠房的卷簾門，離開了廠房。筆者透過窗戶發(fā)現，除了墻角堆放著幾袋秸稈，再沒有找到儲存秸稈的地方，而這時離收割剛剛過去半個月。我們詢問了離廠房不遠的一戶農民，他們對秸稈回收一無所知。

四、農民對秸稈綜合利用的看法和認識

(一)農民對秸稈綜合利用的認知

1.秸稈回收的效果

調查顯示95 名戶主認為企業(yè)回收秸稈能夠給自己帶來好處，96 戶認為企業(yè)回收秸稈對于企業(yè)自身有用處，85戶表示回收秸稈對于自己的農業(yè)生產安排不會產生影響。

2.農民對政府處罰露天焚燒秸稈的看法

調查顯示，63 戶農戶戶主表示政府應當處罰露天焚燒秸稈的農民，28 戶表示政府不應該處罰，另有8 戶認為無所謂。不認同政府對焚燒秸稈的農民進行處罰的人大多認為政府沒有為農戶提供合理的秸稈處理渠道。認同政府做法的農民大多認為這樣做利于環(huán)境保護。

(二)農民接受有關政策信息的途徑

1.傳統途徑:宣傳橫幅(66.7%)、宣傳單(58.6%)和廣播(53.5%)

2.傳統大眾媒體:報紙(40.4%)、電視(36.4%)

3.新興媒介:手機短信(21.2%)、互聯網(9.1%)

4.其他

選擇從親戚朋友處知道的有7 戶(7.1%)，可以看出在農業(yè)生產的重要性降低的情況下，走親訪友一般不會談論到這樣的話題。

(三)宣傳效果

認為政府禁燒秸稈宣傳有效的占16.2%，55.6%的人認為自己只是知道了這回事，但宣傳未對農民行動產生影響，而28.3%的農民則認為宣傳完全無用。

五、討論與建議

(一)小農生產形態(tài)不利于大規(guī)模秸稈綜合利用

總的來說，現代化大規(guī)模秸稈綜合利用需要資金、技術、市場等幾個要素。這些要素都是小農生產形態(tài)很難提供的。筆者認為，這是大規(guī)模秸稈綜合利用難，露天焚燒秸稈屢禁不止的根本原因。

根據馬克思主義經典作家的一種理論，社會化大生產最終要代替小農經濟。不論最終會怎樣，小農經濟也的確存在著一些缺陷，如分散經營。調查中顯示的一些問題，比如由于部分農戶不同意使用可以直接打碎秸稈還田的收割機而使得整個村組無法使用該技術，比如家庭沼氣池建設的困難，大都是由于分散經營引起。

我們認為農村專業(yè)合作社提供了一個良好的解決方案。合作社不是人民公社，不是冒進地消滅小農經濟，而是將分散的農戶通過經濟利益聯系在一起的經濟組織。同時合作社可大可小，十分靈活，符合國情。組織和鼓勵秸稈綜合利用專業(yè)合作社，或許可以部分消除小農經濟對秸稈綜合利用的不利影響。

(二)提高政府補貼效率

一方面對環(huán)保企業(yè)，尤其是對立足自主研發(fā)的科技企業(yè)的扶植不應當減少。與此同時，需要切實加強監(jiān)督，對于騙取撥款的惡意行為要予以懲罰。不能給別有用心者有政策的空子可鉆。另一方面，適當增加對農民的有效的直接補貼。在目前秸稈綜合利用企業(yè)、組織還不普及的情況下，對農民的直接補貼能夠提高他們利用秸稈的積極性。

對農民自主建立的農作物廢料處理利用專業(yè)合作社也應進行適度補貼和優(yōu)惠。同時，中央政府和上級政府不應當只讓基層財政承擔補貼壓力。

(三)降低行政成本，完善處罰體系

筆者認為，在處罰程序上務必保證公平公正，且需要加強監(jiān)督，一定要保障公民行政復議的權利。但程序健全不代表程序復雜，高效和完善的程序不一定需要高運行成本。

但有一條原則需要明確:懲罰為輔，不是目的。還是應當擴寬秸稈去向渠道，宜疏不宜堵。

(四)宣傳真正做到喜聞樂見

訪談中，一些官員提到，宣傳秸稈禁燒和秸稈綜合利用的力度需要加強。

大多數農民認為政府宣傳作用不大。現在的宣傳形式，大多是以“填鴨”為主，拉橫幅、放高音喇叭、發(fā)傳單，認可度未必高，而且本身在某種程度上也是一種“污染”。

我們常說群眾“喜聞樂見”，宣傳工作要抓住農民的心理，才能事半功倍。