李慧君

(長(zhǎng)春財(cái)經(jīng)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130122)

一、城鎮(zhèn)化的提出及歷史演變

城鎮(zhèn)化是各國(guó)在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化過程中必須經(jīng)過的一個(gè)階段，是工業(yè)化、現(xiàn)代化過程中所經(jīng)歷社會(huì)變遷的一種反映。所謂城鎮(zhèn)化就是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)移的過程。“城鎮(zhèn)化”一詞是中國(guó)學(xué)者創(chuàng)造的一個(gè)新詞匯。2000 年10 月11日，中共第十五屆中央委員會(huì)第五次會(huì)議通過的《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》中正式采用了“城鎮(zhèn)化”一詞。

2001 年8 月，一份專門針對(duì)“十五”城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃全文對(duì)外刊發(fā)，對(duì)于城鎮(zhèn)化制定了5 大政策措施。2007 年黨的十七大提出要“走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極?！?012 年黨的十八大更是要求工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化良性互動(dòng)、同步發(fā)展。在2013 年6 月第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議上國(guó)家發(fā)改委徐紹史作了《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告》。該報(bào)告稱，我國(guó)將全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

和城市化相比，城鎮(zhèn)化的提出更符合我國(guó)的基本國(guó)情。我國(guó)的城鎮(zhèn)化絕不能照搬別國(guó)的發(fā)展模式，必須結(jié)合自己的實(shí)際情況，走有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路。

二、我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)化一方面是人口由農(nóng)村向城市遷移聚集的過程，同時(shí)又表現(xiàn)為地域景觀的變化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、生產(chǎn)生活方式的變革，是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的主要反映和重要標(biāo)志。而反映城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要指標(biāo)就是城鎮(zhèn)化率。它通常用市人口和鎮(zhèn)駐地聚集區(qū)人口占全部人口(人口數(shù)據(jù)均用常住人口而非戶籍人口)的百分比來表示，用于反映人口向城市聚集的過程和程度。

改革開放以來，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程取得巨大成就。數(shù)據(jù)顯示，1978 年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率是17.9%，1992 年城鎮(zhèn)化率達(dá)到27.46%，1992－2003 年是中國(guó)城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的階段，這一階段中國(guó)的城鎮(zhèn)化率從27.46%提高到40.53%，年均提高1.19 個(gè)百分點(diǎn);2009 年城鎮(zhèn)人口為62 186萬(wàn)，比2003 年增加9 810 萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率達(dá)到46.59%;2011 年，城鎮(zhèn)人口比重達(dá)到51.27%，比2002 年上升了12.18 個(gè)百分點(diǎn)，2012 年更達(dá)到了52.57%，去年的城鎮(zhèn)化率又在2012年的基礎(chǔ)上上升了1.16%，達(dá)到53.73%。

2013 年10 月21 日于北京發(fā)布的《2013 年中國(guó)中小城市綠皮書》中指出，2013 年度中小城市總體城鎮(zhèn)化質(zhì)量指數(shù)為43.2%，總體城鎮(zhèn)化質(zhì)量還比較低，中小城市遠(yuǎn)遜于大城市和特大城市。同時(shí)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的過程中出現(xiàn)了土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。1996 年我國(guó)城鎮(zhèn)面積是1.3 萬(wàn)平方公里;到2011 年，擴(kuò)大到5.3 萬(wàn)平方公里，增長(zhǎng)了3.1 倍;而同期的城鎮(zhèn)人口，僅從3 億增加到6.9 億。

三、我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的誤區(qū)

(一)只注重城鎮(zhèn)化率，卻忽略了城鎮(zhèn)化率的真正內(nèi)涵

城鎮(zhèn)化率是城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诘谋壤?，而這些人口數(shù)據(jù)均用常住人口而非戶籍人口。城鎮(zhèn)化率越高，說明這個(gè)國(guó)家中農(nóng)民的比例越少，市民的比例越多。但由于戶籍制度的羈絆，農(nóng)民在城鎮(zhèn)化的過程中，處在既不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又不能真正成為城市“市民”的夾縫中，他們被統(tǒng)計(jì)到了城鎮(zhèn)化率的數(shù)據(jù)中，卻又和市民有著天壤之別。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院2013 年7 月30 日發(fā)布的2013《城市藍(lán)皮書》認(rèn)為，中國(guó)真實(shí)的完全城鎮(zhèn)化率僅為42.2%，比國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的常住人口城鎮(zhèn)化率低10.4 個(gè)百分點(diǎn)。這表明，按照市民化的標(biāo)準(zhǔn)，目前中國(guó)城鎮(zhèn)化率大約高估了10 個(gè)百分點(diǎn)。而城鎮(zhèn)化率被高估的原因主要有:第一，在中國(guó)的官方統(tǒng)計(jì)中，“城鎮(zhèn)”不僅包括城市區(qū)域，也包括由城鎮(zhèn)提供公共服務(wù)的鄉(xiāng)村，這意味著中國(guó)對(duì)于“城鎮(zhèn)”的定義是較為寬泛的，這也無(wú)形中提升了中國(guó)的城鎮(zhèn)化率水平。第二，城鎮(zhèn)人口指所有居住在城市的人群，包括居住期限已經(jīng)超過6 個(gè)月的農(nóng)民工群體。這部分人被統(tǒng)計(jì)在了城鎮(zhèn)化率的計(jì)算中，卻由于戶籍的限制而和城市居民有著巨大的差別。

(二)只注重大城市的發(fā)展，卻忽略了中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)城鎮(zhèn)化的重要性

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2011 年底，中小城市和小城鎮(zhèn)的行政區(qū)域面積占國(guó)土面積的96. 57%，總?cè)丝谡既珖?guó)人口的75.4%;中小城市和小城鎮(zhèn)直接影響和輻射的區(qū)域，經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的56.22%。中小城市和小城鎮(zhèn)的科學(xué)發(fā)展水平，關(guān)系到城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程和全面建設(shè)小康社會(huì)的全局戰(zhàn)略。然而在城鎮(zhèn)化過程中，由于大城市集聚了政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化等方面的資源，是社會(huì)化大生產(chǎn)的高密度載體，產(chǎn)業(yè)規(guī)模大，現(xiàn)代化程度高，吸納就業(yè)人口量大，人的價(jià)值相對(duì)容易實(shí)現(xiàn)，所以吸引著各地的人才和勞動(dòng)力資源蜂涌而來，其中就包含著大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，由此出現(xiàn)了道路不暢、交通擁堵、學(xué)校不足、學(xué)位短缺、供水電氣緊張、垃圾處理不了、濁水橫流、河流污染、環(huán)境破壞、社會(huì)治安惡化等大城市病的發(fā)生。

因此中國(guó)城鎮(zhèn)化道路的選擇，絕不能只圖大，而應(yīng)因地制宜的發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，擴(kuò)大中小城市和小城鎮(zhèn)對(duì)產(chǎn)業(yè)和人口的承載能力;同時(shí)發(fā)揮大城市的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用，完善中小城市和小城鎮(zhèn)的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使大城市、中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展。

(三)只注重城市規(guī)模的擴(kuò)張，忽視了城市內(nèi)涵的提升

我國(guó)高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化遭遇到了發(fā)展質(zhì)量不高和結(jié)構(gòu)失衡等問題，表現(xiàn)為大城市的建設(shè)用地過度擴(kuò)張，資源向大城市高度聚集，資源環(huán)境壓力加大等。城鄉(xiāng)建設(shè)中重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村，重建設(shè)、輕管理，重地面、輕地下，重規(guī)模、輕品質(zhì)，重眼前、輕長(zhǎng)遠(yuǎn)的現(xiàn)象普遍存在。許多城市土地范圍擴(kuò)展到村，但建設(shè)缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某墙ㄒ?guī)劃，布局不合理，公共服務(wù)能力不足，各類功能不完善。一些地區(qū)的城市建設(shè)只是按自己的擴(kuò)張需要，未能結(jié)合周邊鎮(zhèn)區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局、鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)發(fā)展需要，未充分考慮城區(qū)的對(duì)接及城鄉(xiāng)一體化的需要，造成城區(qū)與村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)和城市發(fā)展的無(wú)序紊亂，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在較大差距，尤其是對(duì)城市發(fā)展具有長(zhǎng)遠(yuǎn)和重大作用的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依舊滯后。

四、今后我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向

(一)逐漸放開戶籍制度對(duì)人的約束

在我國(guó)，城鄉(xiāng)戶籍制度是一種具有福利身份區(qū)域和歧視性的制度，按照戶口身份來執(zhí)行科教、衛(wèi)生、醫(yī)療、就業(yè)等一系列政策。隨著改革開放和人口流動(dòng)性的加強(qiáng)，這一制度越來越阻礙人才的流動(dòng)，同時(shí)也是城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民工不能真正市民化的桎梏，它阻礙了城市化進(jìn)程，對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移形成體制性障礙，不利于我國(guó)農(nóng)業(yè)人口城市化的順利進(jìn)行。因此這一制度迫切需要進(jìn)行改革，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的格局。

2013 年1 月7 日召開的全國(guó)政法工作電視電話會(huì)議上，戶籍制度改革被列為2013 年四項(xiàng)重點(diǎn)工作之一。2013年6 月26 日第十二屆全國(guó)人大常委第三次會(huì)議，《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告》中又重點(diǎn)提到各類城市對(duì)于戶口放開的不同做法。這些都說明政府針對(duì)戶籍制度改革正在努力，而努力的方向是戶籍改革不僅還農(nóng)民以遷徙的自由，給農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民相等的權(quán)利，更重要的一點(diǎn)是使他們獲得自由發(fā)展的可能，賦予他們與城鎮(zhèn)居民競(jìng)爭(zhēng)的能力。

(二)大力發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，引導(dǎo)農(nóng)村人口合理轉(zhuǎn)移

中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過幾十年的發(fā)展，大城市的容納力已經(jīng)趨于飽和，而中小城市的發(fā)展還有著巨大潛力，所以今后努力的方向應(yīng)是發(fā)揮大城市的經(jīng)濟(jì)輻射功能，而把更多的精力放在發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)上，通過合理的產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，為中小城市提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，加大大城市對(duì)中小城市的帶動(dòng)作用，進(jìn)而發(fā)揮中小城市對(duì)小城鎮(zhèn)的帶動(dòng)作用，形成一個(gè)梯度的經(jīng)濟(jì)布局，以此來引導(dǎo)人口流動(dòng)，消化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和抑制“大城市病”的進(jìn)一步發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)、健康、全面的城市化。而發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，政府應(yīng)該給予更多的地方支持，推進(jìn)中心城區(qū)、中心鎮(zhèn)的建設(shè)，以中心城區(qū)、中心鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，推進(jìn)城市交通、電力電信、供水、供氣、垃圾污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施的全面建設(shè)，進(jìn)一步完善教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、行政管理等公共服務(wù)設(shè)施功能，形成功能齊全、服務(wù)便捷的公共設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

(三)做好城鎮(zhèn)化規(guī)劃，避免城鎮(zhèn)的無(wú)序發(fā)展

我國(guó)目前的城鎮(zhèn)化布局，存在明顯的不合理現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。因此，必須把科學(xué)規(guī)劃、合理布局作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)和前提，強(qiáng)化規(guī)劃意識(shí)，提高規(guī)劃的科學(xué)性;按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，因地制宜、突出特色，規(guī)模適度，科學(xué)確定城鎮(zhèn)的布局和分工。培育中心城市，使中心城市發(fā)揮集聚和輻射帶動(dòng)能力，重點(diǎn)解決中小城市集聚效應(yīng)不強(qiáng)、就業(yè)崗位不足、公共服務(wù)難等問題，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工市民化的吸引力;培育中心鎮(zhèn)(縣城)，用中心鎮(zhèn)來帶動(dòng)全縣鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有重點(diǎn)地發(fā)展特色小城鎮(zhèn)，作為擔(dān)負(fù)農(nóng)村公共服務(wù)的載體與聯(lián)運(yùn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的節(jié)點(diǎn);同時(shí)打造高端形態(tài)的龍頭型大都市，并充分發(fā)揮這些大都市的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用，通過大都市的跨越發(fā)展實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整、帶動(dòng)地區(qū)以至國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的提升，以此形成以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的多層次城市體系，引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，從根本上防止全國(guó)人口只集聚在現(xiàn)有的省會(huì)或直轄市中，使大城市病越來越嚴(yán)重的現(xiàn)象。

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