張運(yùn)書(shū)，潘淑娟

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

近幾年來(lái)，頻頻發(fā)生的溫州企業(yè)家“跑路”現(xiàn)象使民間金融倍受社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。民間金融在國(guó)外又被稱(chēng)為“非正規(guī)金融”，并非我國(guó)獨(dú)有的“金融特產(chǎn)”。在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，民間金融成為金融自由化的表征，彌補(bǔ)了正規(guī)金融市場(chǎng)失靈的空間。反觀(guān)我國(guó)，雖然民間金融與中小企業(yè)之間具有難以割舍的“共生關(guān)系”[1]，據(jù)2011年央行溫州市中心支行發(fā)布的《溫州民間借貸市場(chǎng)報(bào)告》顯示，高達(dá)95.67%的中小企業(yè)參與了民間金融活動(dòng)，民間金融為中小企業(yè)的發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)，但是，從事民間金融行為重則可能涉嫌犯罪。民間金融涉嫌入罪的規(guī)范受到張維迎、郎咸平、韓志國(guó)、葉檀等眾多經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會(huì)知名人士的口誅筆伐。吳英案的一波三折更折射了民間金融法律規(guī)范與社會(huì)實(shí)踐的巨大背離。廣泛的社會(huì)爭(zhēng)議導(dǎo)致現(xiàn)有的法律規(guī)范適用再也不像以前那么從容。顯然，我國(guó)關(guān)于民間金融規(guī)制法律的剛性適用遇到了社會(huì)需求的柔性挑戰(zhàn)，從而陷入了“馬歇爾困局”*馬歇爾指出，被正規(guī)金融所拋棄的缺乏抵押品但信用良好的中小企業(yè)，民間金融就成了其“救命稻草”，對(duì)民間金融不監(jiān)管就可能導(dǎo)致高利貸盛行而將中小企業(yè)置于危險(xiǎn)境地，而監(jiān)管又很難把握監(jiān)管的臨界度。這種局面被金融學(xué)界學(xué)者稱(chēng)為民間金融的“馬歇爾困局”。。民間金融規(guī)制的廣泛爭(zhēng)議，讓我們不得不反思，到底是我們的社會(huì)出了問(wèn)題還是對(duì)其規(guī)制的法律規(guī)范真的淪落為“惡法”？本文基于民間金融的經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)特質(zhì)，深入分析民間金融監(jiān)管的界限和制度。

一、市場(chǎng)失靈：民間金融監(jiān)管的應(yīng)然選擇

就經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的整體性而言，資源配置包括市場(chǎng)機(jī)制和政府機(jī)制兩種路徑。新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)者主張市場(chǎng)是“永動(dòng)機(jī)”*弗里德曼、拉弗爾、科斯、加爾布雷斯和布坎南等新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張：經(jīng)濟(jì)資源只能由市場(chǎng)配置，任何市場(chǎng)以外的力量都不能干預(yù)市場(chǎng)的運(yùn)行，市場(chǎng)具有彌補(bǔ)自身缺陷的機(jī)制。，市場(chǎng)的缺陷只能由市場(chǎng)機(jī)制自我調(diào)適，反對(duì)政府干預(yù)。但是，這些學(xué)者的“市場(chǎng)萬(wàn)能論”觀(guān)點(diǎn)難以詮釋自由資本主義后期所發(fā)生的歷次經(jīng)濟(jì)危機(jī)。歷次經(jīng)濟(jì)危機(jī)表明，信息的不充分性和市場(chǎng)的不完全性決定著市場(chǎng)失靈內(nèi)生于市場(chǎng)機(jī)制，經(jīng)濟(jì)資源的配置并不是站在政府一邊還是站在市場(chǎng)一邊的簡(jiǎn)單問(wèn)題，而是兩者分配方式在不同程度之間的有機(jī)結(jié)合問(wèn)題[2]。政府干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行的目標(biāo)是恢復(fù)市場(chǎng)效率，干預(yù)的界限受市場(chǎng)失靈所囿，干預(yù)方式受市場(chǎng)規(guī)律所限。民間金融由于其交易的封閉性，市場(chǎng)更加不完全，因而，市場(chǎng)失靈難以避免。

首先，利率形成機(jī)制不暢導(dǎo)致高利貸盛行。經(jīng)歷多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，民間積聚了大量的閑置資金，已經(jīng)形成龐大的民間資本供方市場(chǎng)*由于我國(guó)實(shí)行利率管制，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的存款利率沒(méi)有反映投資人消費(fèi)的時(shí)間偏好率，并且理財(cái)產(chǎn)品潰乏，近幾年，房產(chǎn)投資和股市投資風(fēng)險(xiǎn)極大，投資者就有動(dòng)機(jī)參與民間金融活動(dòng)。。由于缺乏制度化出口，這些閑散資金只能游離在非法集資和投機(jī)炒作的梵籬內(nèi)。利率作為閑置資金的交易價(jià)格，直接影響投資人的收益狀況。按照資產(chǎn)價(jià)格理論，只有經(jīng)過(guò)完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性交易所形成的價(jià)格才是真實(shí)價(jià)格。我國(guó)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的貸款利率既不能反映資本的稀缺程度，也不能反映資本的邊際生產(chǎn)率，從而導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)信用度高的國(guó)有企業(yè)對(duì)資本的過(guò)度需求，造成其他借款者只能通過(guò)民間金融滿(mǎn)足其融資需求。而當(dāng)前民間金融交易的利率缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制：(1)從交易關(guān)系的視角看，交易雙方的市場(chǎng)地位并不平等，貸款人主要是無(wú)法證明具有財(cái)產(chǎn)信用而被正規(guī)金融所排斥的當(dāng)事人，為了滿(mǎn)足融資需求只有求助于民間金融，沒(méi)有替代性選擇，從而缺乏與借款人議價(jià)的市場(chǎng)條件，依靠借款人之間的競(jìng)爭(zhēng)從而形成合理利率的規(guī)范貸款市場(chǎng)沒(méi)有形成。(2)從借款人的成本收益視角看，在貸款人缺乏財(cái)產(chǎn)信用和缺乏法律保障的境況下*一方面，借款合同的有效性和高利貸貸款利率上限確認(rèn)面臨著法律障礙；另一方面，最高人民法院1998年11月23日發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)審判工作應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)問(wèn)題》明確規(guī)定“對(duì)于未經(jīng)依法批準(zhǔn)，向社會(huì)不特定對(duì)象進(jìn)行的亂集資活動(dòng)而引發(fā)的糾紛，特別是對(duì)其中因非法集資活動(dòng)而引起的糾紛，一般應(yīng)由有關(guān)部門(mén)處理”，這樣就使投資者面臨著司法救濟(jì)障礙。，其借款面臨著本息無(wú)歸的風(fēng)險(xiǎn)，這樣就必然造成利息內(nèi)含借款人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)變量*根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2011年上半年民間借貸利率已普遍漲至月息6%到8%，即年息高達(dá)72%～96%，有的民間借貸公司年息甚至上升到120 %。。按照信貸配給理論，利率選擇具有正向效應(yīng)和反向效應(yīng)，借款人的收益隨著利率的提高而提高稱(chēng)為正向效應(yīng)，否則為反向效應(yīng)。隨著利率的不斷提高，信貸的反向效應(yīng)越來(lái)越大，當(dāng)接近臨界利率時(shí)，仍然借貸的貸款人為純粹的風(fēng)險(xiǎn)偏好人[3]。當(dāng)前，高利貸的貸款人由于資金鏈斷裂而自殺或者“跑路”的現(xiàn)象頻頻發(fā)生，從而導(dǎo)致借款人很難收回本息。這種局面又催生了專(zhuān)以高利貸催討謀生的食利群體。這些活動(dòng)使得民間金融更加復(fù)雜化，最終影響到金融秩序和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

其次，民間金融交易具有顯著的負(fù)外部性。外部性是指市場(chǎng)主體不對(duì)自己行為影響他人的后果承擔(dān)責(zé)任或享受補(bǔ)償，是一種非交易意義上的外部聯(lián)系。因外部性所造成的損害或受益，不能通過(guò)市場(chǎng)的力量對(duì)外部聯(lián)系人進(jìn)行利益衡平，造成正外部性不能得到激勵(lì)，負(fù)外部性不能得到懲罰。正是由于負(fù)外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的存在使相關(guān)市場(chǎng)主體沒(méi)有因其行為受到否定評(píng)價(jià)，最終導(dǎo)致社會(huì)整體利益受損。正如斯蒂格里茨所說(shuō):“只要存在外部性，資源配置就不是有效的?！盵4]根據(jù)債務(wù)人的類(lèi)型結(jié)構(gòu)，民間金融市場(chǎng)中的融資行為分為對(duì)沖性融資、投機(jī)性融資和龐氏融資*對(duì)沖性融資(hedge finance)，即債務(wù)人通過(guò)融資合同所產(chǎn)生的預(yù)期收益能夠覆蓋利息和本金，這是最安全的融資行為；投機(jī)性融資(speculative finance)，即債務(wù)人通過(guò)融資合同所產(chǎn)生的預(yù)期收益只能覆蓋利息，這種融資具有很強(qiáng)的脆弱性；龐氏融資(Ponzi finance)，即債務(wù)人通過(guò)融資合同所產(chǎn)生的預(yù)期收益既不能覆蓋本金，也不能覆蓋利息，債務(wù)人只能靠出售資產(chǎn)或者再進(jìn)行新的融資來(lái)履行債務(wù)，這種融資行為的脆弱性最強(qiáng)。。在第二種融資行為中，借貸本金還要繼續(xù)滾動(dòng)。在第三種融資行為中，債務(wù)人只能期待通過(guò)融資所形成的資產(chǎn)升值才能履行債務(wù)，一旦資產(chǎn)預(yù)期升值空間小于融資成本，則債務(wù)人就會(huì)存在違約風(fēng)險(xiǎn)，這種違約風(fēng)險(xiǎn)不僅會(huì)倒逼資產(chǎn)貶值，還會(huì)引發(fā)金融動(dòng)蕩，2007年發(fā)生的美國(guó)次貸危機(jī)便是例證。根據(jù)金融脆弱性理論，后兩種融資都是加劇金融系統(tǒng)脆弱性的重要因素[5]。在高利貸橫行的民間金融市場(chǎng)中，高利貸的利率水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)規(guī)模以上工業(yè)行業(yè)的平均利潤(rùn)率，從而證明我國(guó)民間金融市場(chǎng)的融資行為具有典型的投機(jī)性和龐氏融資特征，增加了我國(guó)金融體系的脆弱性。按照馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，工資、地租和利息是構(gòu)成商品價(jià)格的三大基本要素，在工資和地租變量不變的情況下，利息的上升將帶動(dòng)社會(huì)總產(chǎn)品價(jià)格的上升，從而引發(fā)通貨膨脹。同時(shí)，民間金融的高息還會(huì)吞噬從事實(shí)體經(jīng)營(yíng)的中小企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成果，迫使這些中小企業(yè)轉(zhuǎn)向高投機(jī)、高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，從而加劇宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的投機(jī)性和泡沫化*金融資本通過(guò)“錢(qián)生錢(qián)”的游戲規(guī)則使經(jīng)濟(jì)形態(tài)虛擬化，并最終使虛擬經(jīng)濟(jì)脫離了所依附的實(shí)體經(jīng)濟(jì)，使經(jīng)濟(jì)世界變成了“影子世界”。經(jīng)濟(jì)泡沫最終必然破滅，建立在泡沫之上的資產(chǎn)大廈必將倒塌，虛擬資產(chǎn)的倒塌將對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大損害。。正如法經(jīng)濟(jì)學(xué)家理查德·A．波斯納在《法律的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》一書(shū)中所言，“如果一個(gè)人的周?chē)h(huán)境發(fā)生變化是以改變他的行為便可增加其滿(mǎn)足的方式進(jìn)行，他就會(huì)改變其行為”[6]。另外，民間金融還具有與國(guó)家的財(cái)政金融宏觀(guān)調(diào)控政策反向操作的特點(diǎn)*當(dāng)國(guó)家實(shí)行緊縮性財(cái)政政策或從緊的金融調(diào)控政策時(shí)，民間金融則呈現(xiàn)高速發(fā)展勢(shì)頭，2009—2011年溫州民間金融的發(fā)展可見(jiàn)一斑。，從而部分抵消了國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控的效果。

再次，民間金融仍然存在信息失靈現(xiàn)象。根據(jù)信息經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，從信息行為的角度講，市場(chǎng)自身存在著矛盾，市場(chǎng)主體根據(jù)其收集的信息參與交易博弈，從而使其掌握的信息通過(guò)交易價(jià)格而顯示成公共信息，其他市場(chǎng)參與者將會(huì)相信市場(chǎng)而不進(jìn)行承擔(dān)私人成本的信息收集和分析活動(dòng)，這樣最終將使交易價(jià)格喪失了信息顯示功能，這種信息分布的非均衡性，將導(dǎo)致市場(chǎng)交易呈現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)(moral hazard)和逆向選擇(adverse selection)[7]。與正規(guī)金融相比，民間金融具有相對(duì)封閉性特征，市場(chǎng)的信息傳導(dǎo)功能更加薄弱。從民間金融合約的成立基礎(chǔ)看，民間金融是一種人格化合作，在以血緣、地緣和人緣所形成的“圈層社會(huì)”中進(jìn)行博弈，這種圈層化博弈所形成的關(guān)于交易對(duì)手的私人信息屬于“圈層知識(shí)”，既難以驗(yàn)證也難以向其他人傳遞。按照社會(huì)網(wǎng)理論，交易對(duì)手處于復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，各個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)由于缺乏有效的信息傳遞機(jī)制，交易對(duì)手的私人信息難以向其他網(wǎng)絡(luò)傳遞，從而使其他網(wǎng)絡(luò)的交易者難以獲得交易對(duì)手的私人信息。隨著民間金融規(guī)模的不斷擴(kuò)大，社會(huì)加速異質(zhì)化，圈層化的交易信息更難以傳遞和驗(yàn)證[8]。從民間金融合約的執(zhí)行機(jī)制來(lái)看，民間金融主要依靠社會(huì)聲譽(yù)機(jī)制“自我執(zhí)行”，社會(huì)聲譽(yù)機(jī)制是以信任為要素的社會(huì)資本的得失為基礎(chǔ)，而交易主體在執(zhí)行合約時(shí)都有其外在的社會(huì)結(jié)構(gòu)存在，隨著社會(huì)變遷、生活方式轉(zhuǎn)變和人際關(guān)系變化，交易主體的外在社會(huì)結(jié)構(gòu)也在不斷變化，從而削弱了民間金融合約的信任關(guān)系型執(zhí)行機(jī)制的約束效力，由于交易主體外在社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化引起社會(huì)資本的斷層[9]，合約的執(zhí)行信息對(duì)斷層的社會(huì)資本毫無(wú)影響，最終累積了民間金融合約的執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。

雖然民間金融是正規(guī)金融市場(chǎng)失靈的產(chǎn)物，但不可否認(rèn)，民間金融同樣存在著市場(chǎng)失靈的風(fēng)險(xiǎn)，并且，隨著民間金融市場(chǎng)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，民間金融存在形式的不斷增多，市場(chǎng)分工的不斷細(xì)化，其地緣性、血緣性和人緣性色彩將逐漸變淡，將由低市場(chǎng)化、低組織水平向高市場(chǎng)化、高組織水平方向不斷演進(jìn)，關(guān)系型治理的邊際成本將不斷上升，市場(chǎng)失靈現(xiàn)象將不斷加劇，金融風(fēng)險(xiǎn)將不斷積聚。因而，民間金融市場(chǎng)亟需以國(guó)家干預(yù)為表征的正式規(guī)則與人際信用為表征的非正式規(guī)則共同治理。

二、政府失靈：民間金融監(jiān)管的歷史考察

不管是作為經(jīng)濟(jì)事實(shí)存在，還是作為法律現(xiàn)象存在，我國(guó)政府都對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行干預(yù)，國(guó)外有的學(xué)者因此稱(chēng)我國(guó)屬于政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。民間金融也不例外，我國(guó)政府對(duì)民間金融的監(jiān)管自始存在，只是監(jiān)管范圍以非法集資為重心，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)在民間金融的合法與非法之間游離，監(jiān)管目標(biāo)以維護(hù)金融秩序?yàn)閱我蛔非?。這種偏離民間金融風(fēng)險(xiǎn)特質(zhì)、高漲的民間融資需求和投資人法益保護(hù)的監(jiān)管與社會(huì)認(rèn)同之間存在些許罅隙乃至巨大鴻溝，不僅難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，而且使民間金融愈加不穩(wěn)定，非法集資愈演愈烈，在經(jīng)濟(jì)生活中造成嚴(yán)重的法律信任危機(jī)*經(jīng)濟(jì)學(xué)家張維迎認(rèn)為，將非法集資入罪是一部惡法；經(jīng)濟(jì)學(xué)家郎咸平也認(rèn)為，中小企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占居重要地位，民間金融為中小企業(yè)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)，將其定位為非法集資本身就缺乏法源基礎(chǔ)。非法集資現(xiàn)象愈演愈烈，孫大午案和吳英案所引起的廣泛爭(zhēng)議，就充分說(shuō)明出現(xiàn)了社會(huì)公眾的法律信任危機(jī)。，致使監(jiān)管失靈。

首先，關(guān)于民間金融中介組織存在立法空缺。根據(jù)金融中介理論，金融中介基于正式規(guī)則進(jìn)行治理，交易的邊際成本低，能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)。隨著民間金融參與人數(shù)的不斷增多，社會(huì)異質(zhì)化程度不斷深化，基于關(guān)系治理的邊際交易成本較高的誘因，僅能適應(yīng)同質(zhì)化社會(huì)的松散民間金融形式將被民間金融中介所取代，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)[10]。而現(xiàn)有立法受傳統(tǒng)“金融抑制”觀(guān)念的影響，秉承“重正規(guī)、輕非正規(guī)”的指導(dǎo)思想，對(duì)民間合會(huì)、錢(qián)莊等民間金融中介的規(guī)定幾近空白。同時(shí)，我國(guó)《商業(yè)銀行法》和《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》明確規(guī)定，任何組織或個(gè)人未經(jīng)主管部門(mén)批準(zhǔn)不得設(shè)立銀行或金融機(jī)構(gòu)，不得經(jīng)營(yíng)金融業(yè)務(wù)。私人錢(qián)莊、合會(huì)等民間金融中介組織雖然大量存在，所從事業(yè)務(wù)也基本涵蓋正規(guī)金融的業(yè)務(wù)范圍，但由于法律地位未能依法確立，從而淪為“地下”組織。主體立法的缺位不僅使其交易缺乏法律保護(hù)，而且容易累積和放大金融風(fēng)險(xiǎn)，干擾正常的金融秩序。臺(tái)灣地區(qū)的立法證明，對(duì)民間金融中介以“堵”代“疏”的立法并不能有效壓縮其民間生存的空間，也不能否定其為中小企業(yè)融資服務(wù)的現(xiàn)實(shí)[11]。通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法規(guī)范其業(yè)務(wù)活動(dòng)，才是解決之道。

其次，關(guān)于法益保護(hù)取向不當(dāng)。我國(guó)民間金融立法長(zhǎng)期以國(guó)家本位主義為主導(dǎo)，以維護(hù)金融秩序?yàn)椤巴庖隆保ㄟ^(guò)壓制民間金融投資者的財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)來(lái)維護(hù)正規(guī)金融組織的壟斷地位，法益保護(hù)取向存在偏差[12]。在這種帶有“歧視”色彩的立法取向下，民間金融制度離公平愈加偏遠(yuǎn)，離民生越發(fā)遙遠(yuǎn)，既不利于民間金融的科學(xué)發(fā)展，也不利于維護(hù)投資者的合法權(quán)益，更不利中小企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，致使社會(huì)公眾對(duì)現(xiàn)存規(guī)范產(chǎn)生信任危機(jī)?，F(xiàn)存規(guī)則禁止非金融企業(yè)相互之間發(fā)生借貸行為，只允許自然人之間或自然人與企業(yè)之間發(fā)生借貸行為，并且自然人與企業(yè)之間發(fā)生的融資行為還可能涉嫌非法吸收公眾存款罪、集資詐騙罪和擅自發(fā)行股票、公司、企業(yè)債券罪，從而面臨刑法制裁。即便允許自然人之間或自然人與企業(yè)之間發(fā)生借貸行為，利率最高不能超過(guò)銀行同類(lèi)貸款利率的4倍。20年前設(shè)定的“4倍紅線(xiàn)”，在當(dāng)前社會(huì)和經(jīng)濟(jì)背景下，明顯過(guò)低，按照這一紅線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，民間金融市場(chǎng)中發(fā)生的借貸大多屬高利貸的范疇，都不受法律保護(hù)。并且，自2004年10月29日起，中國(guó)人民銀行決定人民幣貸款利率由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，不再設(shè)貸款利率上限，致使“4倍紅線(xiàn)”因貸款利率上限的喪失而淪為虛置。此外，更值得關(guān)注的是，現(xiàn)存規(guī)則未設(shè)立非法集資關(guān)系中投資方的訴權(quán)。最高人民法院1998年11月23日發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)審判工作應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)問(wèn)題》明確規(guī)定，因非法集資引發(fā)的糾紛由有關(guān)部門(mén)處理，從而使投資人不僅喪失了實(shí)體權(quán)利，而且喪失了程序權(quán)利*許多地方法院在現(xiàn)階段一般不受理非法集資清退糾紛案件。如廣東省高級(jí)人民法院依據(jù)最高人民法院作出的《關(guān)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)審判工作應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)問(wèn)題》，出臺(tái)了《關(guān)于對(duì)非法集資糾紛是否應(yīng)由人民法院受理問(wèn)題的批復(fù)》，其中明確規(guī)定“非法集資糾紛案件，人民法院原則上不予受理”。。對(duì)這種既疏遠(yuǎn)了融資人的融資難的現(xiàn)實(shí)，又回避了投資人權(quán)益保護(hù)的規(guī)則，融資關(guān)系當(dāng)事人只有采取規(guī)避法律的做法，這不僅增加了監(jiān)管成本，而且造成公眾的守法危機(jī)。

再次，關(guān)于非法集資的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及入罪要件涵攝過(guò)寬。對(duì)非法集資關(guān)系的認(rèn)定，不僅事關(guān)融資雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益，還涉及民間金融風(fēng)險(xiǎn)的控制。對(duì)于民間金融風(fēng)險(xiǎn)的控制和防范，現(xiàn)有規(guī)范性文件沒(méi)有重點(diǎn)規(guī)制民間金融活動(dòng)，反而通過(guò)寬泛界定非法集資的標(biāo)準(zhǔn)及入罪條件，實(shí)現(xiàn)對(duì)民間金融的過(guò)度管制。1996年最高人民法院《關(guān)于審理詐騙案件具體應(yīng)用法律的若干問(wèn)題的解釋》和1999年中國(guó)人民銀行《關(guān)于取締非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)中有關(guān)問(wèn)題的通知》，將非法集資界定為“未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，向社會(huì)公眾募集資金的行為”。這種對(duì)借款人數(shù)量和借款金額都沒(méi)有具體規(guī)定的寬泛表達(dá)，實(shí)踐中存在的大多民間金融形式都可能被界定為非法集資，從而喪失法律保護(hù)甚至被嚴(yán)歷打擊。2010年11月22日最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》對(duì)非法集資入刑的條件作出了界定，在出資人數(shù)量達(dá)到30人以上或者非法吸收公眾存款20萬(wàn)元以上的構(gòu)成非法吸收公眾存款罪。這種寬泛的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和極低入罪條件，使社會(huì)公眾普遍認(rèn)可的正常民間融資行為都可能構(gòu)成非法集資或者非法吸收公眾存款罪，從而造成監(jiān)管部門(mén)或司法部門(mén)無(wú)力應(yīng)付，只好將“規(guī)則懸置”而采取選擇性執(zhí)法或司法，這種選擇性執(zhí)法或司法又反向培育了民間所謂“非法集資”的交易習(xí)慣。毫無(wú)疑問(wèn)，對(duì)民間金融的過(guò)度壓制，妨害了金融自由。只有保持適度的金融自由，才能形成有序競(jìng)爭(zhēng)、良性互動(dòng)的金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。關(guān)于非法集資的寬泛認(rèn)定，不僅造成“監(jiān)管不能”的客觀(guān)現(xiàn)實(shí)，還阻礙了金融業(yè)的繁榮發(fā)展。

最后，關(guān)于民間金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管及配套制度不完善。按照金融監(jiān)管的內(nèi)在邏輯，金融監(jiān)管的核心就是通過(guò)各種制度安排防范風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融秩序，從而達(dá)致金融安全和市場(chǎng)主體權(quán)益維護(hù)的目標(biāo)[13]。我國(guó)對(duì)民間金融的監(jiān)管立法采取行政高壓管制與刑事打擊，配合以正規(guī)金融的國(guó)家所有權(quán)控制和利率管制，以此維護(hù)金融秩序，而對(duì)民間金融活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)管理及相關(guān)配套制度鮮有涉及，從而使民間金融的私人秩序更加紊亂。我國(guó)現(xiàn)有立法沒(méi)有按照民間金融種類(lèi)和性質(zhì)分別建立市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、退出制度、信息披露制度、商事性質(zhì)民間金融經(jīng)營(yíng)者的融資制度等與風(fēng)險(xiǎn)管理密切相關(guān)的制度。這種殘缺的制度生態(tài)讓本就不規(guī)范的民間金融活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)更高，加劇了民間金融的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。

綜上所述，我國(guó)關(guān)于民間金融的監(jiān)管制度與其說(shuō)是對(duì)民間金融的監(jiān)管，不如說(shuō)是對(duì)非法集資的打擊。對(duì)非法集資存在“阻嚇過(guò)度”，對(duì)非法集資以外的其他民間金融活動(dòng)存在“阻嚇不足”，法律制度本身的不完備性體現(xiàn)得尤為明顯，并且執(zhí)行這些不完備制度的政府具有鞏固正規(guī)金融壟斷地位的特殊偏好，致使民間金融監(jiān)管失靈難以避免。

三、失靈矯正：民間金融監(jiān)管的制度重構(gòu)

民間金融存在市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，預(yù)示著對(duì)民間金融加強(qiáng)監(jiān)管是民間金融自身不斷深化的內(nèi)生性需求。民間金融監(jiān)管存在的“文件很多、秩序很少”的失靈現(xiàn)象，說(shuō)明對(duì)民間金融的監(jiān)管要兼容宏觀(guān)金融安全要求與微觀(guān)合理訴求，實(shí)現(xiàn)正式制度資源與本土資源的對(duì)接。國(guó)外的相關(guān)研究也表明，金融結(jié)構(gòu)及其效率與法律起源有關(guān)[14]，在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，債權(quán)人利益受法律保護(hù)水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)關(guān)系[15]。為了破解民間金融監(jiān)管的“雙重失靈”難題 ，筆者擬從以下五個(gè)方面構(gòu)建民間金融的監(jiān)管制度。

首先，民間金融監(jiān)管應(yīng)以商事性金融交易行為為限。目前，在民間金融監(jiān)管中導(dǎo)致監(jiān)管失靈的主要原因，就是監(jiān)管范圍過(guò)于寬泛，導(dǎo)致政府的監(jiān)管資源無(wú)力應(yīng)對(duì)。其實(shí)，并不是所有的民間金融形式都需要國(guó)家干預(yù)。一般社會(huì)公眾不以營(yíng)利為業(yè)而發(fā)生的資金借貸行為屬于民事行為，這種行為對(duì)他人的利益沒(méi)有影響，交易風(fēng)險(xiǎn)由當(dāng)事人之間博弈達(dá)成的權(quán)利義務(wù)來(lái)確定，不具有溢出性，對(duì)宏觀(guān)金融安全沒(méi)有影響，這種交易行為由民事法律規(guī)范規(guī)制即可。對(duì)于以營(yíng)利為業(yè)的商事民間金融行為，由于行為具有融通資金的金融行業(yè)特征，對(duì)金融資源的配置具有重要影響，而金融資源配置具有很強(qiáng)的外部性[16]，一直是各國(guó)央行制定貨幣政策和政府制定宏觀(guān)調(diào)控政策的主要調(diào)控對(duì)象，因而應(yīng)當(dāng)引入國(guó)家干預(yù)進(jìn)行有效監(jiān)管。很多合會(huì)、合作基金會(huì)已經(jīng)由互助性質(zhì)蛻變?yōu)橛再|(zhì)，因而也應(yīng)納入監(jiān)管范圍。對(duì)于民間金融交易行為的性質(zhì)到底是民事性質(zhì)還是商事性質(zhì)的判斷，不以是否有償為限，商事行為以盈利為目的，并且具有反復(fù)性和職業(yè)性。對(duì)于以盈利為業(yè)經(jīng)常拆借資金的自然人或其他組織，其融通資金的行為具有商事性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)管范圍。

其次，合理保護(hù)適度的融資自由。金融法制的歷史演變表明，金融自由和金融安全一樣，都是金融監(jiān)管的目標(biāo)。只有維持適度的融資自由才能形成多層次良性互動(dòng)的金融結(jié)構(gòu)。我國(guó)通過(guò)打擊非法集資和禁止非金融企業(yè)之間的借貸舉措，不僅導(dǎo)致金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)失衡，而且造成民間金融的制度迷失。在我國(guó)對(duì)融資自由過(guò)度壓制的制度生態(tài)中，中小企業(yè)為了滿(mǎn)足融資的剛性需求，規(guī)避非法集資之嫌，創(chuàng)設(shè)了種類(lèi)繁多的“灰色金融”形式。前文論及民間金融監(jiān)管以商事金融行為為限，對(duì)于民事金融行為應(yīng)實(shí)行當(dāng)事人自治原則。對(duì)于非金融企業(yè)之間發(fā)生的融通資金行為，其性質(zhì)介于民事和商事之間，不宜完全實(shí)行契約自由原則，否則將動(dòng)搖銀行存在的基礎(chǔ)。將存貸業(yè)務(wù)集中于銀行經(jīng)營(yíng)，雖然鞏固了銀行的壟斷地位，但同時(shí)也集中了存貸業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，與風(fēng)險(xiǎn)分散于眾多社會(huì)貸款人相較而言，更便于金融監(jiān)管，維護(hù)金融秩序。我國(guó)可借鑒美國(guó)紐約州將自然人與企業(yè)之間偶然發(fā)生的借貸行為不需要準(zhǔn)入許可的做法，對(duì)關(guān)聯(lián)企業(yè)之間的資金融通行為允許當(dāng)事人意思自治。從法律實(shí)施意義來(lái)看，現(xiàn)存規(guī)則中的“非法集資行為”和“非法吸收公眾存款罪”、“擅自發(fā)行股票、公司、企業(yè)債券罪” 規(guī)定，也屬于對(duì)當(dāng)事人金融自由的限制性規(guī)定。從行為構(gòu)成來(lái)看，“非法集資行為”和“非法吸收公眾存款行為”、“擅自發(fā)行股票、公司、企業(yè)債券行為”，都屬于針對(duì)多人實(shí)施的集合性行為，從集合角度看，這些行為屬于違法行為或犯罪行為，但從單個(gè)事實(shí)來(lái)看，這些行為屬于當(dāng)事人行使金融自由的合法行為，這就造成法律適用上的悖論，例如，2007年吳云水案。在吳云水非法集資案中，惠民縣法院認(rèn)定其工廠(chǎng)與當(dāng)?shù)鼐用裰g的借貸行為合法有效，而檢察機(jī)關(guān)卻以非法吸收公眾存款罪對(duì)吳云水提起公訴。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將非法集資行為與集合式的民間借貸行為區(qū)別開(kāi)來(lái)，應(yīng)以隱含民間金融適度自由為制度取向?qū)Ψ欠Y行為進(jìn)行界定，對(duì)具有正當(dāng)融資需求且在特定范圍內(nèi)融資的融資主體應(yīng)賦予充分的融資自由?？v觀(guān)美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)和德國(guó)的民間金融立法，這些國(guó)家立法的宗旨都不是通過(guò)法律嚇阻民間金融行為，而是通過(guò)立法規(guī)制保護(hù)適度的金融自由，以期實(shí)現(xiàn)政府的市場(chǎng)干預(yù)權(quán)與市場(chǎng)自治權(quán)的協(xié)調(diào)。其實(shí)，在民間金融實(shí)務(wù)中，我國(guó)很多所謂的“非法集資”具有美國(guó)證券法中投資合同*投資合同是一種類(lèi)似股票或債券的投資份額或權(quán)益分享的特殊權(quán)益憑證，投資者投資于一項(xiàng)共同事業(yè)而取得由他人努力實(shí)現(xiàn)收益的權(quán)益，融資主體向其簽發(fā)投資合同作為投資者將來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)益的憑證。的意義，在我國(guó)將來(lái)的《證券法》修訂中可參考美國(guó)投資合同相關(guān)立法，縮小非法集資的打擊范圍，擴(kuò)充民間金融的活動(dòng)空間。民間金融經(jīng)營(yíng)者是否涉嫌非法吸收公眾存款罪，應(yīng)從所籌集資金是否具備資本、貨幣經(jīng)營(yíng)意義的角度進(jìn)行判斷，一般性的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為非法吸收公眾存款罪。只有這樣，才能解釋清楚民間金融中的資金來(lái)源與銀行吸收存款的區(qū)別[17]。

再次，建立差別化的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。國(guó)外學(xué)者的研究表明，發(fā)展初期的中小企業(yè)對(duì)民間金融具有高度的依存性，并且通過(guò)民間金融融資不僅可以降低融資的代理成本，而且可以降低內(nèi)部人控制和道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生[18]。我國(guó)民間金融和中小企業(yè)的發(fā)展歷程也充分佐證了這一結(jié)論*全國(guó)工商聯(lián)2011年5月發(fā)表的《我國(guó)中小企業(yè)發(fā)展調(diào)查報(bào)告》顯示，90%以上的中小企業(yè)無(wú)法從銀行融資，中小企業(yè)62.3%的融資來(lái)自民間借貸。。我國(guó)長(zhǎng)期通過(guò)準(zhǔn)入限制將民間金融主體排斥在外明顯違背了多數(shù)中小企業(yè)的融資需求，這些企業(yè)為了生存和發(fā)展只有通過(guò)轉(zhuǎn)入“地下”的民間金融主體融資，這種普遍性“悍不畏法”的行為不得不令人對(duì)我國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入限制制度的合理性產(chǎn)生質(zhì)疑。我國(guó)監(jiān)管部門(mén)也認(rèn)識(shí)到放松民間資本準(zhǔn)入金融體系的必要性*在2010年人民銀行提出的《貸款通則》修訂稿中規(guī)定，對(duì)于未經(jīng)主管部門(mén)審批設(shè)立為貸款人的非金融企業(yè)和個(gè)人，在限定總額、筆數(shù)和利息的前提下可以從事貸款行為。2012年8月7日，溫州中院制定的《關(guān)于民間借貸案件審理指導(dǎo)意見(jiàn)》第1條和第4條分別規(guī)定，非金融企業(yè)之間為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要而發(fā)生的借貸行為未違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的具有法律效力，企業(yè)在單位內(nèi)部對(duì)本單位職工集資并用于本單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的，只要企業(yè)未向社會(huì)公開(kāi)宣傳，則認(rèn)定該借貸行為有效。。結(jié)合國(guó)外的相關(guān)立法實(shí)踐及我國(guó)民間金融的特征，筆者認(rèn)為，在法律規(guī)范中應(yīng)根據(jù)不同類(lèi)型的商事民間金融主體設(shè)立不同的準(zhǔn)入條件，并在注冊(cè)資金、業(yè)務(wù)種類(lèi)和范圍、申請(qǐng)人資格等方面作出限定。注冊(cè)資金的門(mén)檻不宜過(guò)高，應(yīng)當(dāng)?shù)陀凇渡虡I(yè)銀行法》規(guī)定的銀行設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，高于《公司法》規(guī)定的公司設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)。自然人作為放貸人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)金融監(jiān)管部門(mén)的注冊(cè)取得放貸人資格，同時(shí)建立個(gè)人破產(chǎn)制度，否則無(wú)法保證自然人具有承擔(dān)無(wú)限責(zé)任的能力，破壞金融秩序。在業(yè)務(wù)種類(lèi)和范圍方面，可借鑒日本、孟加拉等國(guó)關(guān)于社區(qū)銀行的規(guī)定，禁止從事銀行結(jié)算、同業(yè)拆借、信用卡發(fā)行、金融衍生品交易等業(yè)務(wù)。在申請(qǐng)人資格方面，應(yīng)重點(diǎn)考察申請(qǐng)人的信用、違法犯罪、社區(qū)表現(xiàn)等情況，禁止不適格的主體進(jìn)入民間金融市場(chǎng)。

第四，建立高利貸刑事入罪制度。實(shí)行利率管制成為世界各國(guó)的普遍做法，即便在金融自由化程度最高的美國(guó)，仍然對(duì)利率實(shí)行限制。中國(guó)香港規(guī)定，實(shí)際利率超逾年息48%，認(rèn)定該交易具有敲詐性；美國(guó)規(guī)定比較復(fù)雜，按照貸款用途、種類(lèi)和放貸人種類(lèi)各州均作出不同的規(guī)定。在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)，貨幣仍然是稀缺資源，有效競(jìng)爭(zhēng)的貸款市場(chǎng)還未形成，貸款人和借款人的交易地位并不平等，因而，雙方之間缺乏公平交易的基礎(chǔ)，不僅不能廢止利率限制制度，而且還應(yīng)當(dāng)在合理界定高利貸標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，完善高利貸的法律責(zé)任制度，建立高利貸刑事入罪制度。有的學(xué)者認(rèn)為，對(duì)高利貸設(shè)立“四倍紅線(xiàn)”標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)當(dāng)事人契約自由的背反，理應(yīng)廢除[19]。其實(shí)，相關(guān)立法的意旨并不在于損害交易雙方在規(guī)定限度內(nèi)對(duì)利率的意思表示自由，而是防止放貸人利用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位在借款人急需資金的情況下侵害借款人的正當(dāng)利益。不可否認(rèn)，我國(guó)20年前設(shè)立的“四倍紅線(xiàn)”標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于僵化，難以被社會(huì)廣泛認(rèn)可，并且，2004年央行的貸款利率市場(chǎng)化改革使其難以執(zhí)行。我國(guó)應(yīng)改變過(guò)去對(duì)高利貸僵化認(rèn)定的做法，應(yīng)考慮借款人的合理期待利益的實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，以借貸行為發(fā)生時(shí)社會(huì)平均利潤(rùn)率為參照系較為適宜，以上年度社會(huì)平均利潤(rùn)率的合理倍數(shù)確立高利貸的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)法律與市場(chǎng)的合理銜接。高利貸的社會(huì)危害性不容置疑，但現(xiàn)有立法對(duì)高利貸行為沒(méi)有建立懲罰性責(zé)任制度，僅僅以超過(guò)“四倍紅線(xiàn)”不受法律保護(hù)而聽(tīng)之任之，致使高利貸放貸人沒(méi)有違法成本，肆意發(fā)放高利貸，甚至勾結(jié)社會(huì)黑惡勢(shì)力催收高利貸。從美國(guó)和中國(guó)香港的立法來(lái)看，高利貸入刑是其共同選擇*按照香港《放債人條例》規(guī)定，高利貸放貸人可能最高面臨10年監(jiān)禁和500萬(wàn)元港幣罰款；按照美國(guó)《反犯罪組織侵蝕合法組織法》規(guī)定，超過(guò)兩倍高利貸利率界限放貸并試圖收取該“非法債務(wù)”的放貸人構(gòu)成聯(lián)邦重罪。。我國(guó)可借鑒中國(guó)香港地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)定高利貸合同無(wú)效，同時(shí)，按照高利貸放貸人的不同情節(jié)設(shè)置梯度的刑事責(zé)任，只有這樣才能扼制高利貸盛行的惡劣風(fēng)氣，維護(hù)資金融通的公平、正義。

第五，完善民間金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管及配套制度。商事民間金融經(jīng)營(yíng)者的資金來(lái)源、經(jīng)營(yíng)區(qū)域、信息披露等都影響民間金融風(fēng)險(xiǎn)的隱匿、累積和傳播，因而，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管。目前，我國(guó)民間金融主體的經(jīng)營(yíng)規(guī)模比較小，主要依靠人格信用維系交易契約的執(zhí)行，信用風(fēng)險(xiǎn)管理能力比較弱，而人格信用是在地緣、親緣關(guān)系的基礎(chǔ)上建立起來(lái)，因而，具有典型的區(qū)域特征，這種信用維系和交易對(duì)手分布的區(qū)域特征，同樣決定了其風(fēng)險(xiǎn)集中度的區(qū)域性。為了避免區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)的集中爆發(fā)，維護(hù)其可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)允許民間金融主體跨區(qū)域交易。然而，與跨區(qū)域交易隨之而來(lái)的便是維系交易合約執(zhí)行的人格信用的斷裂，因而，在制度信用未充分建立之前，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)限制其跨區(qū)域交易的規(guī)模。同時(shí)，商事民間金融經(jīng)營(yíng)者作為資金流轉(zhuǎn)中介，其經(jīng)營(yíng)資金來(lái)源應(yīng)當(dāng)受到限制。我國(guó)應(yīng)借鑒美國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，一般不允許民間金融經(jīng)營(yíng)者吸收公眾存款，針對(duì)吸收公眾存款的經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)參照商業(yè)銀行進(jìn)行監(jiān)管，否則，在我國(guó)沒(méi)有建立強(qiáng)制存款保險(xiǎn)制度的情況下，就容易侵害存款人的合法權(quán)益。在小額貸款公司試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，可逐步放開(kāi)民間金融經(jīng)營(yíng)者向商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司的融資率上限，拓展民間金融融入資金的來(lái)源[17]。另外，對(duì)吸收公眾存款的民間金融經(jīng)營(yíng)者，還應(yīng)當(dāng)建立強(qiáng)制信息披露制度，并且將信息披露責(zé)任模式由目前單一的行政責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?zé)任與對(duì)利害關(guān)系人民事賠償責(zé)任相協(xié)調(diào)的模式。

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