張 虎

(華東政法大學 國際航運法律學院，上海200042)

長期以來，我國與南海諸國之間在港口國監(jiān)督領(lǐng)域“各行其政、缺乏合作”。細究其因，一方面，南海區(qū)域國家在港口國監(jiān)督方面多以其國內(nèi)法規(guī)定為依據(jù)，而這些規(guī)定并不一致;另一方面，受歷史及政治方面因素的影響，南海區(qū)域各港口國在海域問題上的合作缺乏基礎(chǔ)和經(jīng)驗。目前，隨著我國與南海區(qū)域其他港口國經(jīng)貿(mào)聯(lián)系的日益密切，港口國監(jiān)督制度的不協(xié)調(diào)所導致的船舶滯留、污染防治不力等問題已成為影響南海區(qū)域國家間經(jīng)貿(mào)關(guān)系的一個重大因素。因此，探討南海區(qū)域港口國監(jiān)督的合作機制亦是南海諸國關(guān)系中亟待解決的問題之一。

一、港口國監(jiān)督的法律依據(jù)及國際合作模式

港口國監(jiān)督(Port State Control，PSC)又稱為港口國管理，即港口國政府對抵達其港口的外國籍船舶實施的監(jiān)督檢查。其在廣義上包括了港口國海關(guān)、移民(公安邊防)、衛(wèi)生和動植物檢疫檢驗以及海上安全主管當局按照各自分工對船舶及所載人員、貨物、物品進行的監(jiān)督和管理［1］。上述諸項中，國際海事界最為重視的，亦為本文著重探討的，則是港口國海上安全主管當局針對船舶安全和海域污染方面的監(jiān)督檢查。在目前的國際實踐中，港口國監(jiān)督多以抽檢的形式開展，檢查的內(nèi)容主要分為四個方面:船舶的技術(shù)狀況、操作性要求、船舶配員、船員生活和工作條件。對于不符合標準(即船舶在以上四方面存在缺陷)的船舶，可視情況予以滯留，直至缺陷改正方才放行。

(一)有關(guān)港口國監(jiān)督的國際立法

當下，港口國監(jiān)督的法律依據(jù)來源于國際法和有關(guān)國家的國內(nèi)法兩個層面，其中，以國際條約和規(guī)范性文件為表現(xiàn)形式的國際法對統(tǒng)一監(jiān)督標準，促進國際合作具有重要意義。目前，對港口國監(jiān)督問題作出相關(guān)規(guī)定的國際公約主要有:

1．《國際海上人命安全公約》(International Convention for Safety of Life at Sea，SOLAS)SOLAS公約旨在“共同制訂統(tǒng)一原則和有關(guān)規(guī)則，以增進海上人命安全”。因而，其對PSC問題的規(guī)定主要集中于“懸掛締約國政府國旗的船舶可能存在危及人命安全時，各締約的港口國有權(quán)采取一定的措施予以監(jiān)督”。在最初的1914年SOLAS公約中，關(guān)于港口國監(jiān)督的問題便有所涉及，這為港口國監(jiān)督制度的發(fā)展和完善奠定了基礎(chǔ)。但當時公約中的監(jiān)督檢查條款明確規(guī)定港口國檢查目的僅限于核查船上的證書是否有效、有權(quán)對低標準船舶采取滯留措施等。此后，SOLAS公約在修訂時不斷增加有關(guān)港口國監(jiān)督的條款，如1929年增加了港口國干預條件;1948年增加了“執(zhí)行監(jiān)督的官員應將有關(guān)干涉的事實向國際海事組織(International Maritime Organization，IMO)報告的義務”;1960年增加了“明顯證據(jù)(Clear Grounds)”的內(nèi)容;1974年SOLAS公約中又增加了港口國監(jiān)督檢查官(Personnel Survey Control Officer，PSCO)采取干預措施時應通知船旗國并向IMO報告原因及具體干預措施的內(nèi)容。SOLAS公約1988年議定書賦予PSCO可要求被滯留的船舶駛往最近的修船廠進行必要的修理的權(quán)利，同時要求采取干預措施的港口國當局將采取措施的具體事宜通知下一?？扛郛斁?，并要求該港口國當局應盡一切努力避免對船舶作不當扣留或延誤。

2．《國際防止船舶造成污染公約》(International Convention for the Prevention of Pollution from Ships，MARPOL)MARPOL公約是防止和限制船舶排放油類和其他有害物質(zhì)污染海洋方面的安全規(guī)定的國際公約。該公約有關(guān)港口國監(jiān)督事項集中在船舶所造成的空氣污染方面，根據(jù)修正的MARPOL73/78附則VI有關(guān)“2009港口國監(jiān)督指南”之規(guī)定，港口國的檢查員有權(quán)對船舶檢查的事項亦集中于船舶可能產(chǎn)生的空氣污染源上。例如:船舶是否具備《國際防止空氣污染證書》;船用柴油發(fā)動機是否具有《發(fā)動機國際防止空氣污染證書》;是否使用了產(chǎn)生臭氧消耗物質(zhì)的新裝置等。此外，港口國監(jiān)督指南也對焚燒爐作出了相關(guān)限制，并要求檢查船舶上柴油發(fā)動機儀表記錄薄、燃油記錄、臭氧消耗物質(zhì)記錄薄以及揮發(fā)性有機化合物管理計劃等相關(guān)記錄。

3．《國際載重線公約》(The International Convention on Load Lines，LL1966)LL1966通過制定國際航行船舶載重限額的統(tǒng)一原則和規(guī)則，達到保障海上人命和財產(chǎn)安全之目的。所以，為符合LL1966所設(shè)定的國際航行船舶載重限額的標準，各締約國對在其本國登記或懸掛該國國旗的船舶，要確保:第一，船舶具備有效的國際載重線證書;第二，載重線未超出證書所允許的限度;第三，載重線的位置與證書相符。而港口國檢查人員在檢驗船舶時，LL1966規(guī)定了六項可導致船舶被滯留的缺陷①這六項缺陷分別是:甲板和船體外板存在缺陷，影響適航性或局部負載強度;穩(wěn)定性不足;缺乏足夠的資料下，船長簡單地安排裝貨和壓載;船舶的關(guān)閉裝置等其他影響船舶水密性的裝置出現(xiàn)問題;超載;吃水標志或者載重線標志看不清讀數(shù)。，只要檢查人員發(fā)現(xiàn)六項中的任一項缺陷，便有權(quán)采取相應的措施。

4．《1978年海員培訓、發(fā)證和值班標準國際公約》(International Convention on Standards of Training，Certification and Watchkeeping for Seafarers，STCW78)STCW78是港口國監(jiān)督的主要國際公約之一，按照STCW78之規(guī)定對船舶進行檢查時，檢查員主要查核在船上所有船員證書的有效性以及該船是否符合安全配員的要求。在2010年新修正案下對船員休息制度、團隊協(xié)作能力、船員證書及對電子海圖顯示與信息系統(tǒng)的檢查都有所更新。修正案還要求船舶制定明確的船員休息時間制度，對每一名船員的工作時間和休息時間進行記錄，并要求所有船員簽字。檢查人員在進行檢查時，將會詳細地對照航海日志記錄的內(nèi)容針對每個人尤其對于開航后將要承擔值班要求的船員進行檢查，通過記錄表體現(xiàn)出值班人員已經(jīng)得到了充分的休息。不僅如此，檢查員還有權(quán)通過預設(shè)特定情境，對團隊協(xié)作能力進行檢查。在新的修正案下，關(guān)于船員證書的有效性問題檢查是針對所有船員的基本安全培訓和保安意識培訓的培訓合格證書，應能表明船員已參加過基本培訓和保安意識培訓;同時，船舶應嚴格做好藥品使用的記錄和船員酒精測量記錄，以備港口國檢查［2］。在信息系統(tǒng)設(shè)備強制裝船之后，為確保新裝船設(shè)備的正確使用，針對信息系統(tǒng)設(shè)備的相關(guān)內(nèi)容將會成為檢查的重點。

5．港口國檢查程序(Procedures for Port State Control)及其附則 1995年11月23日IMO第19次大會采納了一個新的決議案，即A．787(19)港口國檢查程序(Procedures for Port State Control)及其附則，該議案對港口國從事監(jiān)督檢查的機構(gòu)、人員以及檢查的具體程序作出了詳細的規(guī)定，使港口國進行檢查時有程序可循，并規(guī)范了檢查人員的監(jiān)督檢查行為。

(二)世界上主要的港口國監(jiān)督合作模式

目前，港口國監(jiān)督制度在全球范圍內(nèi)呈現(xiàn)區(qū)域化合作的趨勢，如覆蓋北大西洋沿岸和地中海北岸部分國家的巴黎備忘錄、亞太地區(qū)相關(guān)國家的東京備忘錄，拉丁美洲合作協(xié)議、加勒比地區(qū)諒解備忘錄和地中海地區(qū)諒解備忘錄等。其中，巴黎備忘錄及東京備忘錄在港口國監(jiān)督檢查方面機制完善、措施嚴格，影響力也較大。

1．巴黎備忘錄 2011年巴黎備忘錄啟用了新的檢查機制，根據(jù)新的檢查機制，首先要對船舶進行風險評估，根據(jù)船舶船型、船齡、船旗國的表現(xiàn)、認可組織的表現(xiàn)、船舶管理公司的表現(xiàn)、檢查發(fā)現(xiàn)的缺陷以及滯留次數(shù)來認定該船舶的風險，據(jù)此將船舶劃分為高風險船、標準風險船、低風險船。一般情況下，認定船舶風險評估的因素都收集在巴黎備忘錄的信息系統(tǒng)里，風險系數(shù)越高，被檢查的可能性越大，而且新的檢查機制規(guī)定對于不同船舶風險等級有不同的檢查周期。該檢查機制還規(guī)定了新的檢查優(yōu)先級和新的檢查類別，這種檢查級別的劃分，不但可以減少選船的隨意性，還可以確保檢查的覆蓋率［3］。

2．東京備忘錄 2014年1月1日開始，東京備忘錄在亞太地區(qū)推行港口國監(jiān)督新檢查機制，新檢查機制納入全新的風險評估機制和檢查策略，對航運業(yè)影響巨大。與此前的檢查機制相比，東京備忘錄新檢查機制對船舶計分方法和選船機制進行了修改，使得船舶風險等級的劃分更為科學合理，這也為港口國檢查、船舶管理公司和航運市場的發(fā)展帶來新的挑戰(zhàn)。新檢查機制下的船舶風險屬性、選船機制和公司績效的三個方面，形成相互影響、相互滲透和相互制約的關(guān)系。東京備忘錄新檢查機制實施后，隨著低風險船舶檢查頻率的急劇下降，此類船舶的運營成本將逐步下降，低風險船舶的市場競爭力將顯著提升。

二、南海區(qū)域港口國監(jiān)督合作的機遇

中國－東盟自由貿(mào)易區(qū)于2010年1月1日正式成立，目前我國是東盟的第一大貿(mào)易伙伴，東盟是我國的第三大貿(mào)易伙伴。中國－東盟在貿(mào)易方面，近年來一直保持增長勢頭。2002年中國－東盟自貿(mào)區(qū)框架協(xié)議簽訂時，雙邊貿(mào)易額為547．67億美元。2013年，中國與東盟的貿(mào)易額已升至4 436．1億美元，同比增長10．9%，高于同期全國外貿(mào)增速3．3個百分點，增速居我國主要貿(mào)易伙伴前列。其中，中國出口2 440．7億美元，進口1 995．4億美元，同比分別增長19．5%和1．9%［4］。但由于經(jīng)濟發(fā)展水平及航運能力所存在的巨大差異，包括我國在內(nèi)的南海區(qū)域國家港口國監(jiān)督的標準和要求也參差不一。隨著這一區(qū)域國家間經(jīng)貿(mào)聯(lián)系的加強，尤其是在我國與東盟合作的日益緊密以及加快建設(shè)海上絲綢之路的背景下，對增進南海區(qū)域港口國監(jiān)督的合作而言是一個良好的機遇。

(一)南海區(qū)域港口國監(jiān)督合作的法律依據(jù)

根據(jù)2014年9月30日IMO公布的數(shù)據(jù)顯示，東盟和南海區(qū)域國家除老撾外，其他國家均是SOLAS公約、MARPOL公約、LL1966和STCW78的成員國②參見IMO網(wǎng)站:http://www．imo．org/About/Conventions/Pages/Home．a(chǎn)spx，2014年10月1日登錄。，這些公約的強制性規(guī)定也是這些國家實施港口國監(jiān)督的法律依據(jù)。

1．自由貿(mào)易區(qū)下加強港口國監(jiān)督合作的意義 自2002年我國與東盟簽署自貿(mào)區(qū)基本文件以來，雙方已逐漸減免關(guān)稅。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會統(tǒng)計，東南亞各國在2000—2013年期間，貨物和服務貿(mào)易的進出口量都有長足的進步，其中中國在此期間貨物和服務貿(mào)易進出口增長約10倍，越南、老撾、柬埔寨增加也有6倍以上，泰國、緬甸、印度尼西亞、新加坡增長約3～4倍，馬來西亞和菲律賓也有1～2倍的增長量［5］。隨著中國與東盟之間以及中國和東南亞各國之間貨物貿(mào)易的不斷增加，且目前該區(qū)域內(nèi)絕大多數(shù)貨物貿(mào)易都是依靠海運來完成的前提下，勢必會導致南海區(qū)域船舶的航行數(shù)量和南海周邊國家港口船舶的?？繑?shù)量的增加。在這種情形下，南海周邊國家加強港口國監(jiān)督是十分有必要的:

第一，依據(jù)MARPOL73/78六個附則實施的監(jiān)督，能夠減少各國領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)中油污、有毒液體、有害物質(zhì)、生活污水、船舶垃圾和空氣污染。在各國未進行港口國監(jiān)督合作的情況下，各自加強本國港口國檢查力度，能夠防止海洋污染，保護各國海洋生態(tài)環(huán)境。而且在南海這樣一個石油和魚類資源豐富的地區(qū)，更加有必要保持南海區(qū)域生態(tài)環(huán)境不受破壞，有效的港口國檢查能夠使南海區(qū)域國家各自的專屬經(jīng)濟區(qū)保持最大的效用。

第二，在2007年簽訂的《中國－東盟海運協(xié)定》里規(guī)定應加強海上安全和海洋環(huán)境保護，防止污染方面進行合作。東盟各國加強港口國監(jiān)督合作，完全符合我國和東盟簽訂的海運協(xié)定的規(guī)定。若各國加強港口國監(jiān)督的合作，則港口國監(jiān)督的作用在中國－東盟自貿(mào)區(qū)下更加突出。例如統(tǒng)一船舶滯留標準，將避免船舶因在不同港口遭遇不同的待遇，這樣也能減少貨物因滯留而遭遇的損失。

2．《服務貿(mào)易協(xié)議》下加強港口國監(jiān)督合作的意義 2007年1月，中國與東盟簽署了自貿(mào)區(qū)《服務貿(mào)易協(xié)議》。該協(xié)議于2007年7月實施后，大部分國家都對運輸服務業(yè)作出了高于WTO水平的承諾。例如，文萊在運輸服務方面，增加了海洋客運和貨運服務等市場開放承諾，泰國在海運貨物及裝卸等領(lǐng)域作出了高于WTO水平的承諾。關(guān)稅的不斷降低，必然會使中國與東盟各國在這些產(chǎn)品上的貿(mào)易不斷增加，國際貨物貿(mào)易的增加會導致國際海上貨物運輸?shù)陌l(fā)展，而涉及海上貨物運輸，就免不了港口國監(jiān)督。

在中國－東盟自貿(mào)區(qū)不斷加強合作的基礎(chǔ)下，保障貨物運輸?shù)暮叫邪踩鞘钟斜匾?，因此，加強南海區(qū)域各國港口國監(jiān)督的合作，無論是在貨物貿(mào)易還是服務貿(mào)易領(lǐng)域，均有利于中國－東盟進一步的合作與發(fā)展。

(二)海上絲綢之路建設(shè)提供良好契機

共同建設(shè)21世紀“海上絲綢之路”，是習近平主席在印度尼西亞國會演講時首先提出的我國對外開放合作的重大戰(zhàn)略，深化中國－東盟合作，共同建設(shè)21世紀海上絲綢之路，是我國周邊外交和對外開放合作的重大決策。所以，加強海上合作，共同建設(shè)21世紀“海上絲綢之路”，是打造中國－東盟自由貿(mào)易區(qū)升級版的重要大戰(zhàn)略［6］。

推進海上絲綢之路的建設(shè)，中國的中西部地區(qū)與東亞東南亞、中亞、南亞、西亞的貿(mào)易往來和經(jīng)濟合作得以加強，在促進中國西部地區(qū)發(fā)展的同時，實現(xiàn)向東南亞、亞歐內(nèi)陸開放的宏大經(jīng)濟愿景［7］。南海區(qū)域是“海上絲綢之路”的第一段，構(gòu)建好第一階段的絲綢之路顯得至關(guān)重要，這會影響到以后中國與中亞、南亞和西亞的貿(mào)易往來。各國的港口國監(jiān)督合作，相當于維護“海上絲綢之路”這條航線的航行安全，而且一條安全又便利的航線勢必會給航線周圍的國家?guī)碣Q(mào)易增長。此外，海上絲綢之路實質(zhì)上是為中國－東盟的經(jīng)濟合作打基礎(chǔ)，使中國－東盟之間的貿(mào)易往來更加方便快捷。因此，“海上絲綢之路”的建設(shè)也有必要加強南海區(qū)域國家港口國監(jiān)督的合作。

三、南海區(qū)域港口國監(jiān)督合作的主要障礙

毋庸置疑，目前南海區(qū)域國家間進行港口國監(jiān)督時機已經(jīng)成熟，但隅于這些國家間經(jīng)濟發(fā)展水平、港口國監(jiān)督水平的差異以及一些國家自身存在的監(jiān)督方向偏差等問題，使得南海區(qū)域國家間港口國監(jiān)督合作機制的形成困難重重。

(一)南海區(qū)域國家間經(jīng)濟發(fā)展水平極不一致

南海區(qū)域國家中，除新加坡是發(fā)達國家外，包括我國在內(nèi)的其他國家都是發(fā)展中國家，并且這些發(fā)展中國家間經(jīng)濟發(fā)展水平極不一致，導致南海區(qū)域有些港口國監(jiān)督起步較晚、開展程度不深、國家間缺乏合作等問題。這些問題的解決還伴隨著其他障礙:

1．經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的平衡 由于目前港口國監(jiān)督在全球范圍內(nèi)呈現(xiàn)出區(qū)域化的趨勢，巴黎備忘錄在這方面已經(jīng)作出了嘗試。這很大部分是因為發(fā)達國家本身對防止船舶污染很重視，無論是在技術(shù)還是資金上都能達到IMO制定的關(guān)于港口國監(jiān)督方面國際公約的要求。然而，南海區(qū)域國家目前正處在全力狠抓經(jīng)濟發(fā)展的時期，若將所有船舶都換成與發(fā)達國家相同標準的低風險船，這對發(fā)展中國家在資金、技術(shù)上的要求過高，而且這也與發(fā)展中國家的經(jīng)濟水平不匹配。若強制更新國內(nèi)存在的高風險船，也會影響該國航運業(yè)的發(fā)展。所以這種區(qū)域化導致高風險船在監(jiān)督水平較低的區(qū)域流動，這樣就更容易導致船舶在這些區(qū)域發(fā)生海上事故，不利于該區(qū)域的海洋環(huán)境保護。當然，南海周邊國家的環(huán)保意識也在不斷上升，例如在《中國－東盟全面經(jīng)濟合作協(xié)議》中表明雙方愿意將合作擴展到環(huán)境領(lǐng)域，且在《中國－東盟環(huán)境保護合作戰(zhàn)略2009—2015年》中確立環(huán)境保護是區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)涵，各國應進一步加強環(huán)保合作。因此，在南海區(qū)域，各國不斷增強的海洋環(huán)保意識和跟不上發(fā)達國家的港口國監(jiān)督水平存在一定矛盾，南海周邊國家尚需解決如何平衡海洋環(huán)保和航運業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展的問題。

2．貿(mào)易自由與海上安全的平衡 中國－東盟自貿(mào)區(qū)成立的目的就是希望雙方之間在貨物貿(mào)易上能夠不斷降低關(guān)稅，在服務貿(mào)易上逐步實現(xiàn)涵蓋眾多部門的服務貿(mào)易自由化。港口國監(jiān)督是為了維護船舶航行安全和防止海洋環(huán)境污染，對船舶有著諸多限制。作為“海上安全”第二道防線的港口國監(jiān)控制度與推崇“貿(mào)易自由”價值的海運服務貿(mào)易在各自領(lǐng)域中發(fā)揮著重要作用，當港口國對從事海運服務貿(mào)易的船舶進行強有力的規(guī)制時，強調(diào)限制的“海上安全”價值與彰顯自由的“貿(mào)易自由”價值勢必會產(chǎn)生一系列的沖突［8］。若一國的港口監(jiān)督要求過高，對船舶的要求也會隨之提高，可能會導致外籍船舶滯留率的增加，外籍船舶為了免遭滯留而避開該區(qū)域，這樣并不利于該國與其他國家之間海運服務貿(mào)易的開放。而且，過高的監(jiān)督標準對于貨物貿(mào)易也是一個貿(mào)易壁壘。兩國之間的貨物貿(mào)易一般都是依靠海運完成，過高的標準將對船舶存在種種限制，而這種限制在最后可能影響貨物貿(mào)易。例如，低標準船經(jīng)常被?？康母鱾€港口國重復檢查，這樣不但降低了這些船舶從事海運服務的效率，而且隨著檢查頻次的增加，其被納入“黑名單”的風險也隨之增加，極容易陷入檢查頻次進一步提高的惡性循環(huán)，導致這些船舶開展海運貨物貿(mào)易的效率就愈發(fā)難以提升［8］。

(二)南海區(qū)域國家間港口國監(jiān)督水平不一致

從巴黎備忘錄和東京備忘錄的重點檢查名單中可以看出，中國、越南、印度尼西亞、馬來西亞等國的滯留率偏高，都在“黑名單”之列，這也是當初促使我國加強港口國監(jiān)督水平的原因之一。如今，我國的港口國監(jiān)督水平初具規(guī)模，在我國港口的船只滯留率降低不少。但總體而言，南海區(qū)域國家港口國監(jiān)督的現(xiàn)狀依然不盡人意。2013年東京備忘錄在亞太地區(qū)的港口國監(jiān)督報告顯示(見表1，表2)［9］:

表1 各國實施港口國檢測數(shù)量圖表

表2 檢測船舶類型圖表

表1表明，除了中國外，南海區(qū)域其他國家港口監(jiān)督力度相對較弱，從表2可得出主要被檢測的船舶都是貨船。此外，南海區(qū)域國家間在港口國監(jiān)督方面還存在監(jiān)督標準和監(jiān)督人員水平不一的問題。

1．南海區(qū)域國家間港口國監(jiān)督標準不一 由于港口國監(jiān)督屬于一國行使國內(nèi)行政執(zhí)法權(quán)的范疇，每個國家關(guān)于此方面的立法均屬于該國內(nèi)政，不受任何國家或組織的干涉。雖然南海區(qū)域多數(shù)國家都加入了東京備忘錄，對港口國監(jiān)督有一個統(tǒng)一的方向，但是每個國家對于港口國監(jiān)督的國際立法和東京備忘錄相關(guān)協(xié)定存在著不同的理解。這些因素都是導致南海區(qū)域國家之間的監(jiān)督標準不一樣的原因。

此外，一個國家不同港口間監(jiān)督標準也不一樣的現(xiàn)狀在南海周邊國家也比較常見。我國和東盟各國目前都在努力發(fā)展港口經(jīng)濟以促進當?shù)亟?jīng)濟增長，而衡量沿海城市港口的發(fā)展也要看港口吞吐量這一指標。因此，各個沿海城市為提高本港的吞吐量，可能會實施有利于船舶進出港的措施?？v觀我國和東南亞各國的主要港口，不難發(fā)現(xiàn)每個國家的主要港口地理位置都相隔不遠，例如中國的上海和寧波，泰國的芭達亞和羅勇，馬來西亞的瓜拉登嘉樓和關(guān)丹。這些港口城市是連接大陸腹地進出口貿(mào)易的重要通道，因此競爭也非常激烈，這種激烈的競爭，必然會對港口國監(jiān)督產(chǎn)生一定的影響，即如果某個港口國監(jiān)督嚴格，可能會使船舶轉(zhuǎn)到臨近的其他港口，這就會迫使該地區(qū)的港口國相對寬松一些，以至于出現(xiàn)一國內(nèi)不同港口的監(jiān)督標準并不一致的情況［10］。

2．南海區(qū)域國家間港口國監(jiān)督檢查官水平不一 南海區(qū)域國家沿海港口城市發(fā)展不平衡，造成不同港口的檢察官水平差異較大［11］。以我國為例，2013年港口監(jiān)督數(shù)據(jù)分析報告中，我國的總檢查次數(shù)為9 467次，全國一共51個港口，平均每個港口一年檢查次數(shù)為185．6次。其中排名在前的上海、天津、寧波的數(shù)據(jù)分別是1 110、693、570次;而排名靠后的安慶、蕪湖、溫州每年的檢查量為4、16、21次［12］。從上述數(shù)據(jù)可知，大港口的檢查員一年接觸的檢查數(shù)是小港口的百倍之上，單從經(jīng)驗上，兩者的專業(yè)水平差異明顯，東南亞國家同樣也存在這一問題。而且實務中，東南亞國家的一些港口并不存在實質(zhì)性的港口國監(jiān)督，大多數(shù)情況下，船長向當?shù)貦z察官或者港口當局交納一些“過路費”，就能夠順利放行。這樣不僅使港口國監(jiān)督?jīng)]有起到原本的保障船舶安全和防止海洋污染的作用，還導致當?shù)馗劭诋斁值母瘮。瑱z查官水平難以得到提升。這就有可能導致某些港口的檢查人員出于私心而隨意檢查，以增加該港口當局的不法收入。

(三)南海區(qū)域國家港口國監(jiān)督方向存在偏差

1．事前損失與事后檢查劃分不清 南海區(qū)域國家的港口國監(jiān)督機制都屬于事后監(jiān)督，一般都是等船舶進入港口后，再對其進行檢查，發(fā)現(xiàn)缺陷足以滯留時，才對該船舶采取強制措施。如此，對港口安全和海洋環(huán)境存在威脅的低標準船舶先行進港，待檢查官察覺或鎖定后再登輪檢查，但此時港口國監(jiān)督的作用已大大減弱，監(jiān)督時效也消失殆盡。例如韓國籍船舶“春木一號”輪嚴重不適航，違反了SOLAS公約第13條、第20條和STCW78第2章第2條及附錄的有關(guān)規(guī)定，在進入我國港口時與他船碰撞，有毒物質(zhì)泄漏污染我國港口海域［13］。針對上述情形，若我國對船舶進港前進行檢查，并存在相關(guān)防止措施，那么將會減少不合格船舶對我國領(lǐng)海環(huán)境造成的影響。所以，如果改事后檢查為事前監(jiān)督，便可有效地防止或減少不必要的船舶污染事故的發(fā)生。

2．監(jiān)督方向存在片面性 目前，國際組織IMO和LIO都在不斷修改關(guān)于港口國監(jiān)督的相關(guān)國際立法，港口國監(jiān)督在全世界范圍內(nèi)也得到了一定的重視，但是大多數(shù)國家和區(qū)域組織對港口國監(jiān)督的重視都很片面。查閱我國海事局2012年的《中國港口國監(jiān)督數(shù)據(jù)分析》和東京備忘錄2013年《亞太地區(qū)港口國監(jiān)督年度報告》，不難發(fā)現(xiàn)這兩份報告中的數(shù)據(jù)都重視檢查船舶的數(shù)量。這難免造成一種錯覺，即檢查的船舶數(shù)量越多，發(fā)現(xiàn)的缺陷越多，滯留的船舶越多，則該組織或者該國的監(jiān)督水平越高。但實際并非如此，真正有效率的港口國監(jiān)督，應該以最小的資源投入保障最大的船舶安全。目前南海區(qū)域港口的監(jiān)督側(cè)重船舶的數(shù)量檢查，對于國家之間的合作、選船機制以及不同船的檢查程度有所忽略，可能導致低標準高風險船舶重復受到檢查，浪費資源，影響船舶航行。

四、構(gòu)建南海區(qū)域港口國監(jiān)督合作機制的措施

由于南海各國實施港口國監(jiān)督的水平不一，在促進中國－東盟自貿(mào)區(qū)進一步發(fā)展的前景下，如何建立一個合作機制十分重要。該合作機制既能使港口國監(jiān)督不失去其原本保障船舶安全和防止污染的作用，又能不因港口國監(jiān)督滯留而損害中國－東盟之間的貨物貿(mào)易合作。通過前文分析，可以在借鑒巴黎備忘錄和東京備忘錄的新機制的基礎(chǔ)上，考慮南海區(qū)域內(nèi)相關(guān)港口國監(jiān)督具體合作事宜。

與巴黎備忘錄及東京備忘錄舊檢查機制相比可以看出，兩備忘錄新檢查機制更有優(yōu)勢，它不單單考慮船舶的自身性能問題，還加入對船級社、運營管理公司的行為作為參考，降低了事故發(fā)生的人為因素。同時，新的機制限制了港口國監(jiān)督、檢查人員自由裁量的空間，而以客觀的數(shù)據(jù)作為主要評分依據(jù)，更加客觀、透明;每條船舶的一般參數(shù)和歷史參數(shù)，基本決定了其風險等級和選船等級，大大降低了檢查員個人因素所導致的偏差。這些優(yōu)勢，對于構(gòu)建南海區(qū)域國家港口國監(jiān)督合作機制具有重要的指導意義。

1．統(tǒng)一港口國監(jiān)督標準 由于南海周邊國家像中國、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、越南都加入了東京備忘錄，盡管這些國家在航運方面實力存在差異，但這些國家對船舶性能要求不如歐美國家，因此在達成港口國監(jiān)督的標準上具有一定的基礎(chǔ)。所以，對于未加入東京備忘錄的其他南海周邊國家而言，其也應加入該組織，如此這些國家能夠借用東京備忘錄里關(guān)于港口國監(jiān)督檢查的統(tǒng)一機制，也為南海周邊國家達成新機制節(jié)約時間和財力、物力。關(guān)于港口國監(jiān)督的問題，南海區(qū)域國家可以達成一致標準，然后在東京備忘錄下，成員國間更容易達成合作協(xié)議。使得東京備忘錄內(nèi)成員國之間關(guān)于港口國監(jiān)督的實施水平更加一致化。各個國家在港口國監(jiān)督方面達成一致意見后，再統(tǒng)一國內(nèi)的監(jiān)督檢查水平就會容易得多，因為有一個大綱性指導意見后，就會給各國制定港口國監(jiān)督這方面法律文件以指導，使得每個國家所制定的國內(nèi)有關(guān)港口國監(jiān)督的法律、法規(guī)不會出現(xiàn)大的差異。

2．量化港口國監(jiān)督內(nèi)容指標 巴黎備忘錄不僅使港口國監(jiān)督的各項內(nèi)容透明化、客觀化，而且將其量化，更具有可操作性，從而減少了監(jiān)督人員的自由裁量權(quán)。對于南海區(qū)域港口國監(jiān)督制度不發(fā)達的國家而言，許多國家港口國監(jiān)督制度缺乏透明化、客觀化，衡量的標準也具有隨意性，甚至完全取決于檢查員的自由裁量。還有的國家，盡管規(guī)定了具體的監(jiān)督內(nèi)容，但操作起來較為抽象，無法量化。所以，為統(tǒng)一南海區(qū)域國家港口國監(jiān)督的內(nèi)容，可借鑒巴黎備忘錄的做法，各國自身首先需量化各項監(jiān)督指標，然后再使國家間的指標達到統(tǒng)一，為最終構(gòu)建合作機制打好基礎(chǔ)。

3．糾正港口國監(jiān)督方向 兩備忘錄均將船舶可能導致得海域環(huán)境污染作為港口國監(jiān)督的重要指標之一。因此，在制定國內(nèi)港口國監(jiān)督法律時，應該增加“港口所轄海域環(huán)境保護”標準來評判沿海城市港口的發(fā)展程度，即評判港口的發(fā)展程度不應該只看港口的吞吐量，要注重經(jīng)濟與環(huán)境的和諧，此種措施能在一定程度上減少鄰近港口之間因競爭而導致的港口國監(jiān)督水平不一致。此外，針對每年靠港量較小的港口，也不能因此而懈怠其監(jiān)督水平，要定期對該類港口的檢察官進行培訓，以確保其監(jiān)督檢查水平。

4．加強國家間信息交流與合作 兩備忘錄均建有自己的數(shù)據(jù)庫，以此達到成員國間信息的互通和交流，目前南海周邊國家在船舶資料以及港口國監(jiān)督檢查方面信息合作比較少，即使有些國家共同加入了東京備忘錄，使用該組織的數(shù)據(jù)庫進行選船，也存在信息不足的問題。因為在東京備忘錄新機制推行以前，舊機制主要還是依靠檢查員對船舶的認知狀態(tài)來決定是否進行檢查，在給予了檢查員較大的自主裁量權(quán)的同時，卻可能因不同水平的檢查人員而存在偏差，造成選船的不公開不公正。所以在檢查之前，即選船階段，若各國對靠泊本國的船舶資料和情況有一定的了解，那么就能有針對性地進行選船、檢查，這樣能使檢查覆蓋全部可能的船舶，也方便靠港船舶的通行。

此外，除了在船舶資料方面實現(xiàn)信息共享外，還要實現(xiàn)檢查資料共享，即南海周邊國家能夠查閱其他國家的檢查結(jié)果。這樣在一定程度上能減少高風險船舶在一次航程中多次檢查的情形，例如某輛高風險船從馬來西亞運貨到我國，中途靠港為泰國某港，若泰國港口對該船實施檢查后，我國又對其進行檢查，無疑對該輪的船期或者貨期會造成一定影響，但是對檢查結(jié)果實現(xiàn)共通后，后者就不會再進行監(jiān)督檢查。再者，加強信息交流與合作同樣也符合《中國－東盟交通合作諒解備忘錄》第2條第6款有關(guān)“交通發(fā)展政策、法律及法規(guī)的信息交流”的規(guī)定，以方便我國與東盟之間的服務運輸。

5．加強南海周邊國家的造船廠、船級社的合作 港口國監(jiān)督的最終目的是使船舶能夠履行國際海事公約下所規(guī)定的義務，港口國監(jiān)督只是為了監(jiān)督船舶是否能夠履行公約下的義務，而船舶的履約監(jiān)控程序表現(xiàn)為以下流程［14］:“船公司遵守→船級社認可→船旗國履約→港口國監(jiān)督”。所以，港口國監(jiān)督形象地被稱為“海上安全的最后防線”。但是，目前由于各個船公司在造船標準上存在不一致，而且不同的船級社在國際上的認可度也不一樣，造成港口國監(jiān)督是海上安全的第一道防線，也是最后一道防線。因此，南海區(qū)域國家可以在造船廠和船級社方面加強合作:第一，造船水平低的國家開放這一塊領(lǐng)域，引進造船水平高的國家在該國建廠從事造船業(yè)。第二，在造船技術(shù)上加強合作，高水平國家?guī)拥退絿业脑齑瑯I(yè)。對于船級社，因為船級社會定期對船舶進行檢查，該檢查效果也是檢測船舶適航性，保障船舶安全，所以各國可以在檢測標準上加強合作，進行統(tǒng)一。

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［2］白軍，于佳佳．淺析STCW公約馬尼拉修正案下PSC檢查新趨勢［J］．中國水運，2012(4):73．

［3］劉建勇．巴黎備忘錄新檢查機制［J］．世界海運，2011(9):15．

［4］中國與東盟經(jīng)貿(mào)合作保持平穩(wěn)發(fā)展［EB/OL］．［2014－07－12］．http://gb．cri．cn/44571/2014/07/07/7872s4605372．htm．

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［6］呂余生．深化中國－東盟合作共同建設(shè)21世紀海上絲綢之路［J］．學術(shù)論壇，2012(12):29．

［7］蔡鵬鴻．推進21世紀海上絲綢之路:挑戰(zhàn)與應對［EB/OL］．［2014－07－12］．http://comment．cfisnet．com/2014/0414/1298853_3．html．

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［9］Tokyo Mou．Annual Reporton Port State Control in the Asia-Pacific Region 2013［EB/OL］．［2014－07－12］．http:∥www．tokyo-mou．org/doc/ANN13．pdf．

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［11］李文豐．港口國外籍船舶監(jiān)督問題探析與對策建議［D］．廈門:廈門大學管理學院，2013:32．

［12］中國港口國監(jiān)督數(shù)據(jù)管理中心．2012年中國港口國監(jiān)督數(shù)據(jù)分析年報［R］．大連:中國海事局，2013:39－40．

［13］“春木一號”輪海事賠償責任限制案［EB/OL］．［2014－07－12］．http://www．ccmt．org．cn/shownews．php?id=994．

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