向 力

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟南250100)

我國自2002年與東盟簽訂《南海各方行為宣言》以來，通過“中國－東盟海事磋商機制會議”、“落實《南海各方行為宣言》高官會議”以及《落實中國－東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言的行動計劃》，不斷地推動與南海諸國的海上搜救合作。2011年第六屆東亞峰會，我國進一步提出設(shè)立30億元“中國－東盟海上合作基金”。在此種背景下，有關(guān)南海搜救機制的主流觀點是，只有通過加強與南海諸國的區(qū)域合作，才能提高南海海上搜救能力與效率，從而為南海航運安全提供有力保障［1－3］。此種觀點的形成，顯著地受到了官方外交行為的影響，并未建立在對南海搜救實踐的實證分析基礎(chǔ)上。考慮到南海諸國在海上搜救領(lǐng)域的國家利益存在重大差別，同時，海上搜救合作極易受到國際關(guān)系的影響和掣肘，當(dāng)前主流觀點值得商榷。為此，本文將對國際海事組織(IMO)數(shù)據(jù)庫南海海難事故及其搜救進行實證分析，以此檢驗主流觀點的確當(dāng)性，在此基礎(chǔ)上就南海搜救機制的路徑選擇提出管見。

一、南海海難事故與南海諸國的關(guān)系

IMO海難事故統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫①Global Integrated Shipping Information System(GISIS):Marine Casualties and Incidents．顯示，自1984年5月24日至2014年5月24日，南海海域共發(fā)生海難事故89件。其中，非常嚴重事故60件，嚴重事故21件，較嚴重事故1件，未區(qū)分嚴重級別的海難事故7件②IMO海難事故統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫將海難事故的級別區(qū)分為“非常嚴重的事故(very serious casualties)”、“嚴重事故(serious casualties)”、“較嚴重事故(less serious casualties)”和“海上事件(marine incidents)”四級。其中，“非常嚴重的事故”指造成船舶全損、人員死亡或嚴重污染的事故，“嚴重事故”指不構(gòu)成非常嚴重的事故但發(fā)生火災(zāi)、爆炸、碰撞、擱淺、觸碰、惡劣天氣損害、冰損、船體裂縫或疑似船體缺陷的事故，“較嚴重事故”指本身不構(gòu)成非常嚴重的事故和嚴重事故，但基于記錄有用信息的目的，其本身包括“危險事件(hazardous incidents)”和“未遂事故”的海上事件，其余則歸入“海上事件”。。鑒于南海海難事故的官方搜救主要由南海諸國海上搜救機構(gòu)實施，南海搜救機制的形成與運行很大程度上取決于這些國家的作為，本文主要從南海海難事故與南海諸國的關(guān)系角度對當(dāng)前89件海難事故進行統(tǒng)計分析。由于南海諸國均非方便旗國，在這些國家登記注冊的船舶與之具有實質(zhì)聯(lián)系，因而船舶國籍可作為確定南海諸國與南海海難事故親疏關(guān)系的首要標準。對IMO數(shù)據(jù)庫南海海域海難事故作船旗國檢索，南海諸國所屬船舶發(fā)生的海難事故如表1所示。

表1 南海諸國所屬船舶海難事故統(tǒng)計

從表1可以發(fā)現(xiàn)，在南海諸國所屬船舶發(fā)生的南海海難事故中，中國在海難事故數(shù)、非常嚴重事故數(shù)、嚴重事故數(shù)三項統(tǒng)計上均位居首位。其中，中國海難事故數(shù)是越南的1．6倍，泰國的2．6倍，新加坡的3．3倍，菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞、柬埔寨的6．5倍。

按照發(fā)生海難事故的船舶所屬國籍進行統(tǒng)計，僅能在一定程度上揭示南海諸國與南海搜救的關(guān)系。由于開放登記國的存在，實際為南海諸國控制、經(jīng)營的船舶往往會懸掛開放登記國的國旗，較之船旗國，南海諸國與此類船舶具有更緊密的聯(lián)系，是其海上利益關(guān)切之所在。此外，在海上搜救實踐中，當(dāng)海難事故發(fā)生于一國所屬水域或臨近海域時，該國通常主動或被要求進行海上搜救。因此，對南海諸國與南海搜救關(guān)系的全面考察，除需從船旗國角度進行分析外，很有必要結(jié)合海難發(fā)生地、海上搜救主體、沿海國、海難事故報告者④在IMO海難事故統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫中，每件海難事故的統(tǒng)計表中均有“海難事故報告者”(Reporting Administration)和“沿海國”(Coastal Administration)兩項內(nèi)容。等指標進行統(tǒng)計分析。以船舶所屬國籍、海難發(fā)生地點、海難搜救主體、海難事故報告者、沿海國作為確定一國與海難搜救具有實質(zhì)聯(lián)系的標準，對南海海域89件海難事故與南海諸國的關(guān)系進行分析，可以發(fā)現(xiàn)，較之前述從船旗國角度進行的比較，南海諸國與南海海域海難事故的實質(zhì)聯(lián)系呈現(xiàn)出更大的差異(詳見表2)。

表2 與南海諸國具有實質(zhì)聯(lián)系的南海海難事故統(tǒng)計

上述統(tǒng)計表明，與中國具有實質(zhì)聯(lián)系的南海海難事故數(shù)位居首位，多達40件，占南海海難事故總數(shù)的44．9%。綜合表1、表2的統(tǒng)計可發(fā)現(xiàn)，在南海海域，無論是南海諸國所屬船舶發(fā)生的海難事故數(shù)，還是與南海諸國具有實質(zhì)聯(lián)系的海難事故數(shù)，中國、越南、新加坡和泰國均位居前四名，且中國和越南始終占據(jù)一、二位。

二、南海海難事故搜救實踐

(一)南海搜救的類型

綜合IMO海難事故數(shù)據(jù)庫的搜救情況⑤從研究角度而言，該數(shù)據(jù)庫有關(guān)海難事故的統(tǒng)計信息存在兩大缺陷: 其一，早期海難事故統(tǒng)計信息非常簡略，很多重要信息缺失; 其二，海難事故調(diào)查報告不對公眾開放，研究者無法通過IMO 公共檢索渠道獲取此類信息。，南海搜救包括如下三種類型。

第一，政府搜救力量實施的海上搜救。例如，2007年3月26日，越南籍QN 4368輪與另一艘越南籍船舶在廣西欽州港碰撞，欽州海事局成功救助7名船員⑥GISIS案例號:C0006471。。再例如，2007年10月2日，巴拿馬籍“GOLDEN RAIN”輪在海南洋浦港錨地拋錨抵御第15號熱帶風(fēng)暴“LEKIMA”時脫錨擱淺，“南海救111號”和“南海救131號”搜救船前往施救⑦GISIS案例號:C0006834。。

第二，民間搜救力量實施的海上搜救。民間搜救力量，泛指不具有政府公務(wù)屬性的所有社會救助力量，各類商船、漁船是其主力。南海海域多起海難事故的搜救工作由民間搜救力量完成。例如，2010年12月28日，越南籍“VAN DON 02”輪在南海海域沉沒，11名船員被漁船“KG 91371TS”和“KG 91907TS”成功救助，另一名船員被漁船“BD 95690”營救⑧GISIS案例號:C0008713。。再例如，2010年11月9日，巴拿馬籍“JIANMAO 9”輪在南海海域沉沒，27名船員被商船“NYK AQUARIUS”成功救助⑨GISIS案例號:C0008378。。

第三，多方協(xié)作實施的海上搜救。這一搜救類型，既包括政府搜救力量協(xié)作實施的搜救，也包括民間搜救力量協(xié)作實施的搜救，還包括政府搜救力量與民間搜救力量協(xié)作實施的搜救。例如，2010年12月3日，巴拿馬籍“HONGWEI”輪在南海海域傾覆，12名船員被商船“SHUN TON”救助，2名船員被臺灣海岸警衛(wèi)隊救助，中國出動“南海救113號”、“海巡31號”搜救船進行了搜救⑩GISIS案例號:C0008364。。再例如，2010年10月27日，巴拿馬籍“JIAN FU STAR”輪在南海海域沉沒，臺灣海岸警衛(wèi)隊和商船參與救援，12名船員獲救?GISIS案例號:C0008377。。

(二)南海搜救的實施

在南海海域89件海難事故中，對涉及海上搜救行動的事故?南海海難事故并非都涉及海難救助，有些事故由事發(fā)船舶進行了自救，例如船舶水密門進水導(dǎo)致的事故( 在89 件海難事故中，有17 例事故是水密門進水事故) ; 有些事故無法救助，例如船員因操作失誤喪生; 還有些事故來不及救助，例如很快進水沉沒。作不完全統(tǒng)計分析?IMO 數(shù)據(jù)庫對南海海域較多海難事故并未錄入海上搜救信息，筆者通過各種渠道補充了部分海難事故的救助信息，但依然無法窮盡每件事故的搜救信息，故此處只能作不完全統(tǒng)計分析。鑒于不完全統(tǒng)計分析所涉海難事故數(shù)量較大，船舶類型多樣，所涉國家眾多，此種分析仍能客觀地反映所探討的問題。，結(jié)果如下:由政府搜救力量實施海上搜救的海難事故共12件，詳見表3;由多方協(xié)作實施海上搜救的海難事故共10件，詳見表4;由民間搜救力量實施海上搜救的海難事故共4件?這4件海難事故GISIS案例號分別為:C0007892、C0008713、C0008378、C0006358。。

表3 政府搜救力量實施搜救的海難事故統(tǒng)計

從表3可以發(fā)現(xiàn)，在由政府搜救力量實施的南海搜救中，中國政府搜救力量是搜救的絕對主力，越南、菲律賓等其他南海諸國貢獻甚微。這一事實也與上文對南海海難事故與南海諸國關(guān)系的分析吻合。

表4 多方協(xié)作實施搜救的海難事故統(tǒng)計

由表4可以發(fā)現(xiàn)，由政府搜救力量實施搜救的海難事故數(shù)和由多方協(xié)作實施搜救的海難事故數(shù)處于伯仲之間，考慮到在所有多方協(xié)作實施搜救的海難事故中政府搜救力量均參與其間，政府搜救力量是南海搜救毫無爭議的主導(dǎo)力量。同時，在多方協(xié)作實施搜救的海難事故中，10件海難事故中有9件海難事故的搜救通過商船與政府搜救力量合作的方式展開，可見政府搜救力量與民間搜救力量協(xié)作實施的海上搜救是多方協(xié)作實施搜救的最主要合作模式。此外，除一例事故有漁船參與外，其余協(xié)作均是商船和政府搜救力量之間的協(xié)作，可見商船在南海搜救的民間搜救力量中居于絕對主導(dǎo)地位。

(三)南海搜救實踐的啟示

南海搜救實踐在如下方面給我們以啟迪。

其一，南海搜救實踐告訴我們，南海諸國迄今未進行過任何實質(zhì)意義上的海上搜救合作。這一慘淡的現(xiàn)實，值得主張加強中國與東盟的搜救協(xié)作，并闡述建立搜救協(xié)作機制要點的學(xué)者［3］，以及倡導(dǎo)加強南海搜救區(qū)域合作，并提出相關(guān)對策建言的學(xué)者［1］深思，為何大家倡導(dǎo)的合作機制在南海搜救30年實踐中未曾發(fā)生?其二，民間搜救力量在南海搜救中功勛卓著。其不僅是多方協(xié)作實施海上搜救的必備搜救力量，同時在多起海難事故中獨自擔(dān)負起海上搜救重任，且救助效果顯著。務(wù)實的南海搜救機制理應(yīng)做到充分重視和鼓勵民間搜救力量。其三，中國香港特區(qū)和中國臺灣地區(qū)的政府搜救力量在南海搜救中扮演了重要角色。在前述C0008364、C0008377、C0008347海難事故的海上搜救行動中，中國香港海事處和中國臺灣海岸警衛(wèi)隊均發(fā)揮了重要作用。未來南海搜救，值得進一步加強中國海峽兩岸以及香港地區(qū)之間的合作。

三、南海搜救區(qū)域合作缺失的原因

前述實證分析揭示的一個重要事實是，在南海搜救實踐中，南海諸國之間不存在實質(zhì)意義的合作。此處旨在探討該事實的成因，擬從國家利益、國際關(guān)系、條約義務(wù)、國家實力四個角度展開分析。

(一)國家利益的巨大差異

表1業(yè)已表明，南海諸國所屬船舶在南海海域發(fā)生的海難事故里，中國在海難事故數(shù)量，非常嚴重事故數(shù)量和嚴重事故數(shù)量上均位居首位，海難事故數(shù)量比重達34%;表2進一步揭示，與中國具有實質(zhì)聯(lián)系的南海海難事故數(shù)量依舊位居首位，多達40件，占南海海難事故總數(shù)的44．9%。南海周邊其他國家，除越南、泰國、新加坡的海難事故數(shù)略多之外，其余國家的海難事故率極低，海難事故數(shù)極少。與中國具有實質(zhì)聯(lián)系的南海海難事故數(shù)是越南的5．7倍，是新加坡、泰國的8倍，是菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞、柬埔寨的20倍。誰更在乎南海搜救，誰更希望南海搜救卓有成效，誰必須在南海搜救上投入更多資源，答案顯而易見。南海諸國在海上搜救領(lǐng)域的國家利益存在巨大差別，導(dǎo)致南海諸國與中國展開海上搜救實質(zhì)合作的內(nèi)在動力嚴重不足。

(二)國際關(guān)系的復(fù)雜多變

越南、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞均是南海海域和島嶼的所謂“主權(quán)聲索國”，各自心懷打算。

自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，越南對華政策集平衡、尊重和制衡為一體，何種政策主導(dǎo)取決于中國、美國、印度、東盟等外部因素和越南國內(nèi)反帝國主義者和民族主義者兩大集團之間的力量對比［4］?！霸侥虾Ｑ蟀踩珣?zhàn)略的總體目標旨在繼續(xù)非法占有我國的南沙群島，并使之逐漸成為一種既成事實，達到永久化非法占有的目的?！保?］在此種對華政策和海洋安全戰(zhàn)略的影響下，中越關(guān)系中的不穩(wěn)定因素持續(xù)增加，近期中越關(guān)系尤為緊張?越南國內(nèi)自2014年5月13日起頻發(fā)針對外國企業(yè)和人員的嚴重暴力事件，中國自2014年5月18日開始暫停部分中越雙邊交往計劃。2014年5月26日，在中國西沙群島近海，一艘越南漁船強行沖闖中方981 鉆井平臺警戒區(qū)，并在撞擊正于附近作業(yè)的一艘中方漁船后傾覆。。菲律賓作為群島型海洋國家，其海權(quán)戰(zhàn)略的基本目標是，維護與拓展海洋權(quán)益，保證海上交通線暢通，加強近海防御，提高國土防御能力，保衛(wèi)菲律賓的領(lǐng)海主權(quán)與海洋資源，重點加強對所占南海島礁的防守補給與經(jīng)營［6］。近年來，菲律賓不斷加強對南海的控制與經(jīng)營，中菲南海爭端不斷?中菲南海爭端典型事件包括:2009年3月10日，菲律賓頒布《領(lǐng)海基線法》，將中國南沙部分島礁和黃巖島劃入菲律賓領(lǐng)土范圍;2012年4月10日，菲律賓軍艦在中國海域執(zhí)法，引發(fā)“黃巖島對峙事件”;2013年1月22日，菲律賓在中國反對的情況下，單方面將中菲南海爭端提交國際仲裁程序;2013年5月9日，菲律賓公務(wù)船在“臺菲重疊海域”掃射臺灣漁民，制造“臺灣漁民被射殺事件”。。馬來西亞作為南海爭端的相關(guān)方，其在南海爭端上的態(tài)度與菲律賓和越南有較大不同。其基本主張包括:南海爭端應(yīng)當(dāng)并可以在中國與東盟合作框架中和平談判解決，反對外部勢力介入南海爭端;反對中國在南海權(quán)益之爭中提出的歷史因素，但強調(diào)南海爭端不應(yīng)影響中國與東盟，特別是中馬的良好合作大局［7］。印度尼西亞作為毗鄰馬六甲海峽的群島國家，與越南在越南海岸南部、東南部大陸架和印尼納土納島以北的大陸架相疊部分宿存劃界爭議;與菲律賓在民格島主權(quán)歸屬上，與新加坡在巴淡島主權(quán)歸屬上也存在爭議，與馬來西亞的海疆劃界爭議也未塵埃落定［8］。

綜上，南海周邊國家與中國以及南海周邊國家之間均存在海域主權(quán)爭端，南海周邊國際關(guān)系復(fù)雜多變。這使得南海搜救合作缺乏互信、互助、互利的國際關(guān)系基礎(chǔ)和國際政治環(huán)境。

(三)條約義務(wù)的不一致

《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《海洋法公約》)第98條要求各締約國應(yīng)針對海上安全促進充分、有效的搜救服務(wù)的建立、運行和維持，為此目的，可通過相互的區(qū)域安排與鄰國合作。該條提及的區(qū)域合作屬于建議舉措，并非海上搜救區(qū)域合作的強制性規(guī)定，此種合作取決于沿海國的合作意愿以及合作基礎(chǔ)?！赌虾８鞣叫袨樾浴返诹椕鞔_提及在全面和永久解決爭議之前，在搜尋和救助領(lǐng)域有關(guān)各方可探討或開展合作，但作為一份政治文件，該宣言并不能實際約束南海諸國在海上搜救領(lǐng)域進行合作。南海諸多的海上搜救合作，從條約角度而言，依賴于南海諸國在海上搜救領(lǐng)域共處于相同的條約制度下，具有相同的條約權(quán)利和條約義務(wù)。

目前，針對海上搜救的專門性國際公約包括:《1974年國際海上人命安全公約》(SOLAS1974)及其歷次議定書?包括《1974年國際海上人命安全公約1978年議定書》( SOLAS PＲOT 1978) 、《1974年國際海上人命安全公約1988年議定書》( SOLAS PＲOT 1988) 。，以及《1979年國際海上搜尋救助公約》(以下簡稱《救助公約》)。SOLAS1974進行了多次修訂，其締約國狀態(tài)較為復(fù)雜:雖然中國、越南、新加坡、泰國、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞、柬埔寨八國均為SOLAS1974的締約國，但是泰國、菲律賓兩國不是SOLAS PROT 1978的加入國，泰國、菲律賓、印度尼西亞三國不是SOLASPROT 1988的加入國?Status of Multilateral Conventions and Instruments in Ｒespect of Which the International Maritime Organization or Its Secretary-General Performs Depositary or Other Functions，As at 31 May 2014．。《救助公約》第3．1．1條要求，各締約方須協(xié)調(diào)其搜救組織，必要時其搜救工作應(yīng)與鄰近國家相配合，并就具體的配合內(nèi)容作出了規(guī)定。該條在一定意義上搭建起海上搜救合作的制度基礎(chǔ)。然而，在南海諸國中，泰國、菲律賓、馬來西亞、柬埔寨四國至今未加入《救助公約》。由此觀之，南海諸國在海上搜救領(lǐng)域缺乏統(tǒng)一的條約基礎(chǔ)，在海上搜救領(lǐng)域各國的條約義務(wù)存在很大差異，實質(zhì)性合作缺乏制度基礎(chǔ)。

(四)國家搜救實力的懸殊

上文已述及，泰、菲兩國不是SOLAS PROT 1978的加入國，泰、菲、印三國不是SOLASPROT 1988的加入國。這兩項議定書不同程度地提高了航運安全和海上搜救的技術(shù)標準?SOLAS PＲOT 1978 在檢驗發(fā)證、操舵裝置、雷達、惰性氣體裝置和證書格式等方面提出了補充要求，SOLAS PＲOT 1988 將全球海上遇險與安全系統(tǒng)及檢驗與發(fā)證協(xié)調(diào)系統(tǒng)引入公約。，加入議定書的國家有義務(wù)在其國內(nèi)實施這些技術(shù)標準。這使得未加入議定書的國家與加入議定書的國家在搜救技術(shù)上存在較大差距，甚至無法在同一技術(shù)平臺進行搜救合作。此外，南海周邊國家除新加坡外，均屬于發(fā)展中國家，醫(yī)療、后勤、通訊等事關(guān)搜救效果的硬件條件普遍落后，即使合作，往往也難滿足要求。下述南海事故很好地詮釋了這一現(xiàn)實境況。2012年1月2日，新加坡籍“THERESA DUA”輪行駛于南海海域，實習(xí)船員未經(jīng)授權(quán)和督導(dǎo)，在卷浪環(huán)境下起重重物造成傷害。該船立即向菲律賓海岸警衛(wèi)隊尋求醫(yī)療救助，然而菲方無力提供被要求的醫(yī)療救助，最終這名船員因搶救不及時而身亡?GISIS案例號:C0009175。。

四、南海搜救機制的現(xiàn)實之路

國家利益的巨大差異、國際關(guān)系的復(fù)雜多變、條約義務(wù)的不一致以及國家搜救實力的懸殊共同決定了南海諸國海上搜救的實質(zhì)合作在當(dāng)前不具有現(xiàn)實可能性。學(xué)界倡導(dǎo)的南海搜救合作僅僅是對官方外交姿態(tài)的重述，現(xiàn)實中的南海搜救機制并不能寄厚望于南海諸國的精誠合作。同時，與我國具有實質(zhì)聯(lián)系的海難事故數(shù)占南海海難事故總數(shù)的比例高達44．9%，作為《海洋法公約》、《救助公約》、SOLAS1974及其議定書的締約國，客觀上我國有義務(wù)對近半數(shù)的南海海難事故進行海上搜救。鑒于此，南海搜救的現(xiàn)實之路只能是我國以一個大國的姿態(tài)實質(zhì)性地擔(dān)負起南海搜救重任，舍此別無他途。在這一立場下，結(jié)合前文對南海海難事故搜救的實證分析，就南海搜救機制的構(gòu)建提出如下建言。

(一)增進南海中國官方搜救實力

交通運輸部南海救助局是中國在南海海域的官方搜救機構(gòu)，其對南海搜救的貢獻毋庸置疑?體系。截至2014年3月10日，南海救助局成功救助救援各類遇險船舶840 艘( 其中外籍117 艘) ，救助救援遇險人員13 268 人( 其中外籍人員1 430 人) ，獲救財產(chǎn)價值人民幣274 億元。參見交通運輸部南海救助局官網(wǎng)“單位介紹”，http: / /www．nh － rescue．cn /cn /intro．html，2014年6月1日訪問。，但就南海中國官方整體搜救實力而言，尚待從多方面予以增進。

首先，亟需加強遠海重點水域的搜救能力建設(shè)。當(dāng)前政府海上搜救力量主要分布在沿海水域，遠海水域的搜救力量非常薄弱。未來有必要加快遠海重點水域海上搜救站點、專業(yè)救助船舶和航空器?？奎c的建設(shè)，提高重點海區(qū)海上搜救能力［9］。

其次，應(yīng)盡早開發(fā)我國的海難事故數(shù)據(jù)庫。已發(fā)海難事故的救助經(jīng)驗和救助方案對海上搜救具有重要參考價值。我國目前海上搜救案例多以文本檔案的形式零散地存儲于各類政府機構(gòu)，缺乏一種先進的案例存儲、檢索、推理機制，查詢相似案例的效率非常低下，甚至無法在短時內(nèi)獲取相關(guān)案例［10］。盡管也可以通過IMO海難事故統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫進行案例查詢，但該數(shù)據(jù)庫海難事故搜救信息的記載非常簡陋。為此，我國有必要盡快開發(fā)自己的海難事故數(shù)據(jù)庫，為海難搜救提供重要參考。

最后，應(yīng)建立兩岸三地海上搜救合作的常態(tài)機制。兩岸三地的海上搜救合作不僅沒有前述導(dǎo)致南海諸國合作缺失的原因，反而在政治、經(jīng)濟、文化方面具有密切合作的堅實基礎(chǔ)?，F(xiàn)有南海搜救實踐中，兩岸三地的合作較少，在IMO數(shù)據(jù)庫中僅有兩例合作案例。全方位的實質(zhì)性演練合作起步更晚，直至2013年兩岸三地才舉行了首次南海聯(lián)合搜救桌面演練?2013年8月30日，中國海上搜救中心、中華搜救協(xié)會和香港海上救援協(xié)調(diào)中心在?？谑信e行了首次南海聯(lián)合搜救桌面演練。演練分為接警與通報、協(xié)調(diào)與組織實施和搜救中止三個階段，再現(xiàn)了接到報警、初步處置、搜救行動和方案調(diào)整等九個場景，演練科目包括人命搜尋救助、人員轉(zhuǎn)移、醫(yī)療救助三個科目。演練過程對船舶自動識別系統(tǒng)、船舶報告系統(tǒng)、船舶遠程識別與跟蹤系統(tǒng)等現(xiàn)代技術(shù)在搜救方面的運用效果進行了檢驗。http: / /www．moc．gov．cn /zhuzhan /jiaotongxinwen /xinwenredian /201309xinwen /201309 /t20130902 _1475533．html，2014年6月1日訪問。。未來有必要在海上搜救信息聯(lián)絡(luò)、搜救單位合作、搜救資源共享、搜救培訓(xùn)演練方面建立常態(tài)機制，鞏固和加強兩岸三地的海上搜救合作。

(二)激勵并引導(dǎo)民間海上搜救力量

《海洋法公約》第98條規(guī)定，每個國家應(yīng)責(zé)成懸掛該國旗幟航行的船舶的船長，在不嚴重危及其船舶、船員或乘客的情況下，救助任何在海上遭遇生命危險的人，盡速前往救助遇難者，以及在碰撞后，對另一船舶、其船員和乘客給予救助?！毒戎s》第2．4．1條規(guī)定，各締約方在指定救助單位的同時，須指定不適于被指定為救助單位但能參加救助工作的公私服務(wù)機構(gòu)或其所屬部分作為搜救組織的組成部分，并規(guī)定其職責(zé)。根據(jù)上述規(guī)定，指揮本國民用船舶進行海上搜救是《海洋法公約》和《救助公約》對締約國規(guī)定的一項條約義務(wù)。我國作為兩大公約的締約國，有義務(wù)確保民間搜救力量充分參與海上搜救。此外，我國《海上搜救應(yīng)急預(yù)案》第5．11條“社會力量動員與參與”也就民間力量參與海上搜救作出了規(guī)定。

海上搜救兼具專業(yè)性和時效性。參與南海搜救的民間搜救力量，多為事發(fā)海域附近的商船和漁船?除此之外，目前在不少沿海省市也相繼成立了海上搜救志愿者隊伍。，其能在最短的時間奔赴事故地點展開救援，此種迅捷是政府搜救力量無法比擬的。然而，民間搜救力量通常在搜救專業(yè)知識、搜救通訊聯(lián)絡(luò)、搜救法規(guī)方面知之甚少。為此，對于民間海上搜救力量，一方面需因勢利導(dǎo)，激勵其積極參與海上搜救;另一方面，需從專業(yè)角度給予引導(dǎo)和培訓(xùn)。此外，船舶、船上設(shè)施和設(shè)備往往會在海上救助中遭受一定損害，救助還會產(chǎn)生燃油和救援物資的消耗。如果民間救助力量因海上救助產(chǎn)生的消耗和遭受的損失得不到補償，勢必影響其參與海上救助的積極性。為此，有必要通過海上搜救獎勵機制激勵民間搜救力量參與海上搜救。我國于2007年頒布了《海(水)上搜救獎勵專項資金管理暫行辦法》，對在搜救行動中做出突出貢獻的社會搜救力量進行獎勵。2006—2011年累計發(fā)放獎勵資金4 458．68萬元，2012年，中國海上搜救中心對參與377起重、特大險情救助的社會力量進行了獎勵，獎勵金額共計825萬元?《2012年度海( 水) 上搜救獎勵專項資金公示》，http: / /www．mot．gov．cn /st2010 /shandong /sd_hangyedt /201306 /t20130628_1440582．html，2014年6月24日訪問。。當(dāng)前的獎勵制度，尚無法惠及參與非重、特大救助的社會力量，同時獎勵力度相對較小?以2012年的獎勵為例，377起社會救助共獎勵825萬元，平均每起僅2萬余元。。未來，有必要提高獎勵的力度，同時擴大獎勵的覆蓋面。

(三)謀求中、越、泰、新四國海上搜救領(lǐng)域的有限合作

越南、泰國、新加坡三國所屬船舶發(fā)生的南海海難事故數(shù)以及與之具有實質(zhì)聯(lián)系的南海海難事故數(shù)僅次于中國，遠高于菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞、柬埔寨四國。三國在南海搜救領(lǐng)域具有一定份量的國家利益，在一定程度上存在有限合作的可能性。此種有限合作最有可能發(fā)生在對這三個國家所屬船舶的搜救上。未來可從如下諸方面展開有限合作。

其一，與上述國家議定南海搜救區(qū)域。“搜救區(qū)域”是《救助公約》創(chuàng)設(shè)的概念，其指“一個提供搜救服務(wù)的限定區(qū)域”?《救助公約》第1．3條。，《〈救助公約〉1998年修正案》將該定義修改為“與一個救助協(xié)調(diào)中心相聯(lián)的提供搜救服務(wù)的限定區(qū)域”。在搜救區(qū)域內(nèi)，締約方有義務(wù)通過救助協(xié)調(diào)中心提供搜救服務(wù)，《〈救助公約〉2004年修正案》進一步規(guī)定締約方在其搜救區(qū)域?qū)f(xié)調(diào)配合搜救船舶使被救人員登船負有首要責(zé)任。由于搜救區(qū)域的劃分并不涉及且不得損害國家之間邊界的劃分?《救助公約》第2．1．7條。我國《國家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》使用的概念是“搜救責(zé)任區(qū)”。，中國與上述國家議定搜救區(qū)域具有可行性。我國與上述國家議定搜救區(qū)域，一方面可排除周邊國家的顧慮和阻礙，另一方面，也可明確周邊國家的搜救義務(wù)，強化其配合意識。對不屬于《救助公約》締約方的泰國、菲律賓、馬來西亞、柬埔寨四國，我國也可仿效《救助公約》與之議定搜救區(qū)域。

其二，與上述國家建立跨國海上搜救準入機制。當(dāng)一國搜救單位須進入或通過另一國領(lǐng)?；蚓哂袑俟茌牂?quán)的海域進行海上搜救時，首要的問題便是能否被準許進入或通過相關(guān)海域。《海洋法公約》下的無害通過制度具有諸多限制條件，包括不得在船上起落或接載任何飛機，不得從事與通過沒有直接關(guān)系的任何其他活動等?《海洋法公約》第19條。，較難適用于上述情形的進入和通過?？紤]到我國與多個南海國家存在海域爭端，此種進入或通過的準許會面臨更多困難?！毒戎s》第3．1．2至3．1．6條就此種進入或通過進行了規(guī)定，要求“締約方應(yīng)批準其他締約方的救助單位只是為了搜尋發(fā)生海難的地點和救助該海難中遇險人員的目的，立即進入或越過其領(lǐng)?；蝾I(lǐng)土”。但這一規(guī)定在該公約中屬于建議性規(guī)定，并不具有強制性。為解決這一跨國搜救的首要問題，我國有必要以《救助公約》的上述規(guī)定為基礎(chǔ)，就基于海上搜救目的而進入或通過另一國領(lǐng)?；蚓哂袑俟茌牂?quán)的海域締結(jié)雙邊協(xié)定或區(qū)域協(xié)定。

其三，與上述國家建立海上搜救信息披露機制，便于事故信息能在相關(guān)國家間迅捷傳遞，便于救助協(xié)調(diào)中心能及時整合周邊搜救資源?！毒戎s》第二章就締約國海上搜救的信息披露建立了具體的機制?《救助公約》第2．1．2條規(guī)定:“各締約方須向秘書長提供有關(guān)他們的搜救組織及以后重要變動的情況，包括:1．全國性的海上搜救服務(wù)部門;2．已建立的救助協(xié)調(diào)中心的地點，它們的電話及電傳號碼和所負責(zé)的區(qū)域;3．由它們指揮的主要救助單位?！钡?．1．3條規(guī)定:“秘書長須用適當(dāng)?shù)姆绞綄⒌?．1．2條中所述的情況轉(zhuǎn)達給各締約方?！保袊?、越南、新加坡三國可通過《救助公約》確立的機制獲知此類信息，由于泰國不是《救助公約》的締約方，尚需就此與該國建立專門的信息分享渠道。

其四，與上述國家建立海上搜救善后配合機制。全面履行救助義務(wù)，不僅包括及時實施救助活動，還包括對獲救人員和物資的妥善安置和照顧等一系列善后工作。對外國遇難船舶的救助，涉及獲救人員的遣返以及死亡人員的處置等事宜。對此，我國《海上搜救應(yīng)急預(yù)案》第6．1條“善后處置”規(guī)定，外籍人員由公安部門或外交部門負責(zé)遣返，外籍死亡人員由外事辦負責(zé)處置。與上述國家建立海上搜救善后配合機制，有助于我國相關(guān)部門更好地處理搜救善后工作。

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