○朱 倩 周盟農

（武漢理工大學管理學院 湖北 武漢 430070）

一、引言

從審計發(fā)展歷程來看，績效審計的理念已有70余年的歷史，且審計在20世紀90年代完成了以財務審計為中心向以績效審計為中心的轉變。我國社會主義審計制度建立于1983年，發(fā)展至今已有30年的歷史，績效審計理念是在21世紀初期提出的，相對發(fā)達國家來說起步較晚。我國全面推進績效審計則是在2008年，審計署在《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中指出：要全面推進績效審計，促進轉變經濟發(fā)展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經濟性、效率性和效果性，促進建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制。目前，我國績效審計的范圍主要包括財政資金績效審計、投資項目績效審計、金融機構績效審計、企業(yè)績效審計、民生資金績效審計、政府外債績效審計，績效審計所涉及的領域和范圍不斷擴大，其重點是針對公共資金流出的使用進行相關審計。財政資金績效審計是績效審計的突破口，通過對財政資金進行審計，可以審查相關部門是否對財政資金進行了有效管理、資金使用是否得當，政府項目和政策是否實現了預期目標，滿足了社會需求。下面以武漢市2012年的財政資金審計報告為例，對其存在的問題作簡要分析，以期更好地加強財政資金管理，優(yōu)化資源配置，為深化政府公共財政資金績效審計，進一步提高我國地方財政資金績效管理水平提供參考，從而實現財政資金效益最大化。

二、武漢市財政資金績效審計現狀

審計署的五年發(fā)展規(guī)劃指出，2012年將全面推進績效審計，所有的項目都將納入審計范疇，基層政府也不例外，傳統(tǒng)的預決算收支審計已無法實現有效提高資金使用效率和改善財政目標，因而績效審計在全國如火如荼的展開。從武漢市審計局2012年的審計報告了解到，“三公”經費和會議費審計方面，共審計了24個市直部門。報告顯示，2012年“三公”經費和會議費支出總體控制較好，24個市直部門“三公”經費實際支出5216.08萬元，比預算控制數減少34.28萬元；會議費實際支出3506.12萬元，比2011年減少22.5萬元。中央“八項規(guī)定”出臺后，“三公”經費支出繼續(xù)呈總體下降趨勢。2013年1—6月份，24個市直部門“三公”經費實際支出1854.37萬元，同比下降9.2%。總體而言，財政預算執(zhí)行和財政收支情況是較好的，像“三公”經費和會議費的比例在逐步下降，財政支出結構不斷優(yōu)化，政府的公共職能得到體現，提高了民生和公共支出保障能力，這些都是值得肯定的。不過，在取得成績的背后還存在著諸多問題，2012年，武漢市的審計機關已向有關部門移送經濟案件線索14起，主要涉及涉嫌貪污財政專項資金、使用虛假發(fā)票偷稅、濫用職權、違規(guī)招投標等問題。這些都是財政資金管理不善造成的效益差，決策失誤造成嚴重損失浪費和國有資產流失，所以在對政府財政資金績效審計中，財政支出是否有利于環(huán)境的保護和改善，財政資源分配不合理造成的社會不公平等問題也進入重點考慮范疇。下面對武漢市財政資金使用情況做簡要分析。

1、部分項目配套資金不到位

從資源環(huán)境審計結果得知，2011—2012年，武漢市環(huán)保局共收到中央、省、市各類環(huán)保專項資金4.63億元，截至2012年底，已撥付使用3.91億元，重點實施節(jié)能減排、PM 2.5環(huán)境空氣質量標準監(jiān)測等58項環(huán)保項目。審計發(fā)現，中心城市空氣質量專項、PM 2.5環(huán)境空氣質量標準監(jiān)測等項目，因未完成政府采購程序或上級資金未到位等原因，造成當年執(zhí)行率偏低，全年共安排環(huán)保專項資金2580.2萬元，實際執(zhí)行654.15萬元，執(zhí)行率僅有25%。由于資金的不到位，造成有些項目無法實施，或是形成半拉子工程，嚴重影響了資金的使用效率和效益。

2、部分財政資金閑置存在管理漏洞

從2012年的財政專項資金審計報告得知，公共財政預算管理中有7項共3.7億元財政專項資金閑置一年，可見在資金余缺方面沒有達到優(yōu)化配置；另外，因項目安排控制不嚴，部分項目違規(guī)獲取財政資金。如武漢某公司的同一個項目，向市商務局申報獲專項資金50萬元，又向市經信委申報獲取專項資金18萬元。新洲區(qū)外派勞務服務中心弄虛作假，套取“走出去”補助資金35萬元用于人員經費等支出。這些重申報資助、輕項目實施的行為使得資金預算流于形式，與實際支出明細脫節(jié)，應加強日常監(jiān)督與跟蹤管理。

3、部分單位違紀違規(guī)現象嚴重

由于管理缺乏制約機制，個別國家機關工作人員利用職務之便貪污國家專項資金。2012年之前，市科技局管理的部分項目，從申報、組織評審、項目后期管理到驗收，由同一處室組織完成，缺乏內部控制和制約機制，2010年有34個項目無相關申報、評審程序，共安排項目資金498萬元。某正處級干部借用親屬名義設立公司，將各級財政科技研發(fā)資金460.1萬元安排給該公司，貪污國家專項資金。某擔保單位違規(guī)向天興洲大橋工程項目（公路部分）建設單位收取貸款擔保費，造成工程成本增加8400萬元。

4、個別項目招投標過程不規(guī)范

在對部分政府重點投資項目的審計中發(fā)現，5個項目未按規(guī)定進行公開招標或招投標程序不規(guī)范，涉及3879.57萬元；3個項目存在涉嫌轉包和串標等行為，涉及5786.3萬元。這些違章行為嚴重影響了財政資金的公平合理的使用。

三、財政資金績效審計的重點

由于審計目標的多樣性，不同的項目其審計重點也會有所變化，所以在大多財政資金績效審計中都會傾向于以下三個重點，而這些重點作為財政資金績效審計體系的重要組成部分和評判標準，為績效審計指明了方向，提高了績效審計工作的效率。

1、經濟效益方面

經濟效益主要是關注投入和成本之間的比例關系，強調的是資金的節(jié)約程度，因此，對政府的財政資金的經濟效益進行審計就得在保證適當質量的前提下，評價資源的占用和耗費是否節(jié)約和經濟。在這里，經濟效益審計可籠統(tǒng)地概括為效率和效果審計，它們之間有著層層遞進的關系?？赏ㄟ^審查本市財政資金收支規(guī)模、收支結構、財政資金籌集成本、支出定額標準等信息，揭示財政資金在收支過程中是否符合國家的方針政策、是否遵循成本效益原則籌集與分配財政資金，是否存在因決策失誤導致浪費的問題，以達到促使財政資金充分發(fā)揮效益的前提下節(jié)約使用資金的目的，審查政府財政資金在部分環(huán)保、項目投資等方面能否發(fā)揮出其應有的經濟效益。

2、公平性方面

公平性是指財政資源收入分配過程要體現平等性，要求兼顧各階層、各領域，同時在提供公共服務、產出和結果分配過程中體現平等。因此，對財政資金的公平性審計主要是審查財政資金的應用是否體現了公平原則，確認接受對象是否受到公平待遇，需要照顧的弱勢群體是否得到更多的照顧。在武漢對于公共文體場館進行審計的過程中發(fā)現，11家公益性場館中僅有4家在財政年度預算中安排了場館維修專項資金，占總數的36%，大多數都是以不定期、不定額的形式申報，程序也較為繁雜。由于專項維護資金的缺乏使得“重建設、輕維護”現象在公共文體場館中普遍存在，不利于文化事業(yè)的長期發(fā)展。所以，僅就在公共服務方面，武漢財政資金的收入分配還應更合理化，以不斷促進文化產業(yè)的發(fā)展。再如武漢青山區(qū)對城市基本公共衛(wèi)生服務進行全面審計中發(fā)現，2011年10月，湖北省衛(wèi)生廳、財政廳聯(lián)合頒布了《省級標準》，其中的補助單價制定偏低，影響了資金分配和基層醫(yī)療機構的積極性，同時，現行《省級考核辦法》細致具體，但實際執(zhí)行難度很大，專項資金難按工作量分配到位，有失公正和公平。

3、環(huán)境效益方面

環(huán)境效益主要體現在政府部門對自然資源的有效利用和對生態(tài)環(huán)境的有效維護，主要關注的是環(huán)境污染和環(huán)境保護問題。財政資金的投入是否促進了環(huán)境和生態(tài)的改善，揭示了財政資金是否履行了公共服務的職責，達到促進建設節(jié)約型社會和生態(tài)文明社會的目標。2009年，武漢審計局對農村沼氣能源項目展開專項審計，通過“一池三改”標準的實施，形成了多種能源生態(tài)農業(yè)模式，提高了農業(yè)廢棄物的資源再利用率，較好地發(fā)揮了改善農業(yè)生態(tài)環(huán)境的作用，這項舉措產生了極大的環(huán)境效益。

四、財政資金績效審計執(zhí)行的建議

1、加強審前調查，克服審計中的盲目性

由于被審計單位的背景、工作的目標、實現其目標方法的不同，其所使用的資源的性質及特征、為實現目標而使用的程序、相關內部控制制度及執(zhí)行情況等信息也存在著異質性，因而，審計人員在對被審計項目調查時，應對被審計單位及其活動的情況進行充分了解，特別是對績效有重大影響的有關風險的因素進行有效的職業(yè)評估，使得在制定審計實施方案時能夠正確地確定審計重點和審計范圍，確保在審計實施時避免出現盲目性。

2、緊扣審計目標，擴大審計范圍

大多單位在財政資金績效審計時，主要看資金支出數，累加后與上級下達計劃指標進行對比，看資金是否全部支出，并依據財務資料查看是否有被擠占、挪用的現象，進而忽略了該項資金的使用經濟效益。由此，在執(zhí)行績效審計的過程中，不僅要關注資金，還應緊扣審計目標的效益性、公平性、效果性，更多地關注政策執(zhí)行情況及效果的評價，重視深層次的管理體制機制問題，并將其提高到社會效益的更高層次上來。

3、加強審計人員與各部門的信息交流，突顯審計建議價值

由于績效審計中存在取證難的問題，因而應完善相應機制，提高審計機關的法律威望。審計人員應加強與各部門的交流，尋求上級審計機關的幫助，借助政府和內部審計人員的力量獲得真實可靠信息。對于發(fā)現的問題要有明確的認識，區(qū)分問題的性質，分析問題的根源，針對問題，提出解決的措施或建議，體現績效審計報告的價值所在，發(fā)揮績效評價的建設性作用。

五、結束語

績效審計的全面推行勢不可擋，財政資金作為其重要的組成部分應得到足夠的重視，加快對財政資金績效評價的理論與實務的研究，是目前亟待解決的問題。雖然我國的績效審計還存在諸多不足，但其中既有機遇也有挑戰(zhàn)，可提升的空間還很大。相信隨著經濟體制的改革和深化，政府體制的不斷完善，法律制度的不斷健全，社會誠信機制的不斷深入，財政資金績效審計將會越來越成熟，從而促進建立服務型政府，發(fā)揮政府職能，提升政府管理績效。

[1]李四能、葉曉剛：績效審計實務[M]．北京：中國時代經濟出版社，2009.

[2]鄭石橋：績效審計方法[M]．大連：東北財經大學出版社，2012.[3] 趙潔：中國特色績效責任審計研究[J]．財會通訊，2013（1）.

[4]聶凡、陳贊迪：縣區(qū)財政資金績效審計研究[J]．商業(yè)會計，2013（7）.

[5]武漢市青山區(qū)審計局：城市基本公共衛(wèi)生服務存在的問題及對策[Z]．2013.