蒲新微

（吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院，）

中國(guó)養(yǎng)老制度改革的囿限及其破解

蒲新微

（吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院，）

養(yǎng)老金并軌的呼聲持續(xù)高漲，而從試點(diǎn)改革到《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》出臺(tái)卻歷時(shí)六年四個(gè)月。原因不僅在于中國(guó)養(yǎng)老金供給和需求之間的巨大矛盾，更在于不同利益群體的立場(chǎng)不同，對(duì)公平的理解不盡相同，對(duì)推進(jìn)改革的作用自然也不同。因?yàn)樾伦杂芍髁x者認(rèn)為均無(wú)貧不代表公平，按貢獻(xiàn)率得回報(bào)才算公平，所以雙軌制某種意義上不等于失去公平；激進(jìn)主義者認(rèn)為雙軌制已造成制度上的最大不公，引起人們極大不滿，只有消滅雙軌制才算公平；改革派則認(rèn)為待遇完全平等不等于公平，默認(rèn)差距拉大也不算公平，只有縮小差距、保持張力才是真正的追求公平?；诖?，《條例》在下一步政策制定和具體實(shí)施過(guò)程中，要樹(shù)立兼顧多種利益群體的公平的理念，通過(guò)建立發(fā)展型養(yǎng)老金制度，實(shí)現(xiàn)真正的養(yǎng)老保障公平正義目標(biāo)。

公平理念；養(yǎng)老金制度；改革的囿限；發(fā)展型養(yǎng)老金制度

一、引 言

自2008年2月21日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過(guò)并下發(fā)山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市事業(yè)單位養(yǎng)老金改革方案，提出事業(yè)單位人員參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一改革，同時(shí)建立職業(yè)年金制度以來(lái)，直到2014年7月1日國(guó)務(wù)院開(kāi)始實(shí)施《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，規(guī)定事業(yè)單位與工作人員訂立聘用合同，并正式啟動(dòng)3153萬(wàn)事業(yè)編制人員開(kāi)始參加社保，［1］養(yǎng)老金制度改革的嘗試和制度調(diào)整才邁出了重大一步。那么，為何這一通過(guò)社會(huì)再分配方式縮小差距、追求公平、維護(hù)穩(wěn)定的制度改革會(huì)如此舉步維艱，歷時(shí)6年4個(gè)月之久？這不得不引發(fā)人們從公平立場(chǎng)重新審視和深度思考這個(gè)問(wèn)題。

二、不同公平理念下的養(yǎng)老金取向之爭(zhēng)

何謂公平？均無(wú)貧的按需分配意味著公平，還是貢獻(xiàn)與所得相掛鉤的按勞分配算是公平？什么意義的公平更具客觀性和現(xiàn)實(shí)性？試點(diǎn)改革歷時(shí)五載之后，這一爭(zhēng)論，不僅沒(méi)有風(fēng)平浪靜，而且卻不斷被人們推到輿論的風(fēng)口浪尖。為何當(dāng)所有人都主張“要公平！”時(shí)，養(yǎng)老金雙軌制的公平性改革卻難以推進(jìn)，成為人們眼中最大的不公？怎樣實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金制度的公平性建構(gòu)？這一系列問(wèn)題，引發(fā)不同專(zhuān)家學(xué)者的激烈討論和不同利益群體的暗相博弈。

（一）保守派的取向：某種程度地維持原樣不失公平

養(yǎng)老金雙軌制改革的呼聲持續(xù)高漲，緣何改革步伐如此遲緩？一方面的困難在于政府資金的短缺，短期內(nèi)很難將企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金和機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員補(bǔ)齊；另一方面的阻力來(lái)源于不同利益相關(guān)者對(duì)公平的理解不同，從而導(dǎo)致改革舉步維艱。有些人認(rèn)為整齊劃一不代表公平，按貢獻(xiàn)率得回報(bào)才算公平。社會(huì)要發(fā)展，差異就必然存在，因?yàn)橐粋€(gè)社會(huì)的發(fā)展需要競(jìng)爭(zhēng)性，需要?jiǎng)恿Γ?，倡?dǎo)機(jī)會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)性公平比追求結(jié)果的懶散性公平更重要，而且也更公平、更正義。而且，公平是一個(gè)歷史范疇，不存在永恒的公平，公平也是一個(gè)社會(huì)范疇，不存在超級(jí)的公平，那種“均貧富”的公平看似公平，但實(shí)際上是一種傷害不少人積極性的“公平”，是一種“大鍋飯”式的“公平”，到頭來(lái)，資源的短缺必會(huì)造成新的不公。

站在新自由主義的立場(chǎng)上的人，認(rèn)為最大的公平就是市場(chǎng)的公平、機(jī)會(huì)的公平。人們可以站在同一個(gè)起跑線上，平等地享有競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，遵守相同的市場(chǎng)規(guī)則，但并不一定能達(dá)到結(jié)果平均，而這種競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程所造成的結(jié)果不均并非意味著“不公”。因?yàn)槊總€(gè)人享受權(quán)利（或收益）和承擔(dān)義務(wù)（或風(fēng)險(xiǎn)）的意愿和能力都大不相同，因此，人類(lèi)社會(huì)實(shí)踐的自然結(jié)果經(jīng)常不會(huì)平均分配，承擔(dān)義務(wù)（或風(fēng)險(xiǎn)）較大者，當(dāng)然可獲得較多權(quán)利；承擔(dān)義務(wù)（或風(fēng)險(xiǎn)）較小者，自然只能獲得較少權(quán)利。因此，養(yǎng)老金雙軌制，不僅沒(méi)有否定勞動(dòng)機(jī)會(huì)的平等，即每個(gè)人都有爭(zhēng)取進(jìn)入體制內(nèi)的權(quán)利和資格，而且為人們發(fā)揮人的潛能、智能、積極性提供平臺(tái)，那種“干多干少一個(gè)樣，干好干壞一個(gè)樣，干與不干一個(gè)樣”的所謂“公平”，必將受到以獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、獎(jiǎng)勤罰懶為理念的按績(jī)效論公平的新式公平的挑戰(zhàn)。因?yàn)殡S著效率的提高，能力強(qiáng)者與能力弱者、勤奮努力者與不思進(jìn)取者所獲得的回報(bào)盡管拉開(kāi)了距離，但是，部分受損者或受益較緩者最終必然會(huì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中實(shí)現(xiàn)共同受益的目標(biāo)。就像卡爾多（Nikolas Cardol）－?？怂梗↗ohn·R·Hicks）提出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一樣，“在長(zhǎng)期的一系列政策改變之中，政策改變對(duì)于收入分配的影響是或然性的，這次是這些人受益，使另一些人受損，下次可能是這些人受損而使另一些人受益，結(jié)果相互抵消，而是全社會(huì)所有人都受益”。［2］

很顯然，這種立場(chǎng)的公平論有其自圓其說(shuō)之合理性，但卻很難立足。就其合理性而言，所謂公平本身不能等同于不偏不倚，整齊劃一的平等必然為經(jīng)濟(jì)發(fā)展設(shè)置一道難以逾越的障礙，最終必然導(dǎo)致共同的貧窮和原始的平均主義，而且國(guó)家連續(xù)八次提高企業(yè)職工的退休金標(biāo)準(zhǔn)，看似并未有失社會(huì)公正。但這一公平論對(duì)養(yǎng)老金制度這一范疇而言卻很難立足，原因在于獎(jiǎng)勤罰懶是針對(duì)勞動(dòng)者與非勞動(dòng)者而言的，人們主張社會(huì)救助要有度也是擔(dān)憂失度的公平會(huì)造成對(duì)勞動(dòng)者的不公。而養(yǎng)老金雙軌制的運(yùn)行則不在此層面，無(wú)論是機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休職工還是企業(yè)退休員工，無(wú)一不是為社會(huì)做出過(guò)貢獻(xiàn)的勞動(dòng)者，不同的是職業(yè)性質(zhì)，相同的是勞動(dòng)性質(zhì)，而且，國(guó)家連續(xù)七年提高企業(yè)職工的退休金，從漲幅到覆蓋面，從增額到給付標(biāo)準(zhǔn)都不能掩蓋它與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金漲幅之間的差距。所以，那些受惠于該制度的原體制內(nèi)和預(yù)期將受惠于這一制度的現(xiàn)體制內(nèi)的新自由主義人士所提出的公平理念顯然是站不住腳的。

（二）革命派的取向：消滅雙軌制才算公平

制度的合理性在于通過(guò)較少資源保障絕大多數(shù)人的權(quán)益，而如果一項(xiàng)制度在滿足了一小部分人權(quán)益的同時(shí)，損害或不利于大部分人的利益，則這項(xiàng)制度是不可取的。養(yǎng)老金雙軌制的廢除派正是基于這一立場(chǎng)，認(rèn)為該制度已經(jīng)觸及絕大多數(shù)人的利益，造成了社會(huì)分配的嚴(yán)重不公，引起了絕大多數(shù)人的極大不滿，因此，應(yīng)該考慮予以取締。合理的養(yǎng)老體制改革，應(yīng)該是先并軌養(yǎng)老金，像取消公費(fèi)醫(yī)療一樣取消機(jī)關(guān)養(yǎng)老金，建立單軌制，讓包括公務(wù)員在內(nèi)的所有人都一樣繳費(fèi)，并在退休后獲取數(shù)額相對(duì)公平的養(yǎng)老金，以此來(lái)彌補(bǔ)養(yǎng)老金現(xiàn)有的巨大虧空。這一派的觀點(diǎn)主要是建立在對(duì)現(xiàn)行養(yǎng)老金制度實(shí)施過(guò)程中的不公現(xiàn)象進(jìn)行審視基礎(chǔ)上的。現(xiàn)行制度無(wú)論從起點(diǎn)、過(guò)程還是結(jié)果來(lái)看，都存在一定程度上的不公平。首先，養(yǎng)老金計(jì)發(fā)基數(shù)不同造成起點(diǎn)上的差距。機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休時(shí)通常是本人工資的最高值，因而養(yǎng)老金計(jì)發(fā)基數(shù)比較高；而企業(yè)卻以社會(huì)平均工資來(lái)計(jì)算，這樣對(duì)于在職時(shí)收入較高、貢獻(xiàn)較大的人員顯然有失公平。這樣，相同工作年限的人員退休時(shí)計(jì)算出來(lái)的養(yǎng)老金差距卻比較大，養(yǎng)老金雙軌制存在起點(diǎn)上的不公。其次，養(yǎng)老金調(diào)整方式的不同帶來(lái)過(guò)程的不公平。企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金調(diào)整方式主要受物價(jià)指數(shù)、居民生活水平以及社會(huì)平均收入水平變動(dòng)的影響，國(guó)家將根據(jù)這三者的變動(dòng)來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一安排與調(diào)整。而機(jī)關(guān)事業(yè)單位主要是依據(jù)他們的工齡和在職時(shí)工資水平來(lái)安排與調(diào)整，發(fā)放形式比較固定、統(tǒng)一。最后，享受養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)不同體現(xiàn)結(jié)果的不公平?，F(xiàn)行企業(yè)職工的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)基數(shù)為繳費(fèi)年限和繳費(fèi)基數(shù)，因而其享受養(yǎng)老金水平的高低按繳費(fèi)年限的長(zhǎng)短來(lái)決定；而機(jī)關(guān)、事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)基數(shù)則為退休前的工資水平和工齡，這也是導(dǎo)致機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老金遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)的原因所在。

這種因身份不同而實(shí)行的養(yǎng)老金制度，對(duì)于同樣為了社會(huì)建設(shè)做出貢獻(xiàn)的企業(yè)職工無(wú)疑是不公平的，養(yǎng)老金待遇持續(xù)拉大的后果是必然導(dǎo)致多種社會(huì)問(wèn)題潛藏其中。一是勞動(dòng)力市場(chǎng)的完善會(huì)頻頻受阻。機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，企業(yè)職工參加“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，勞動(dòng)者變換工作將會(huì)以放棄已經(jīng)積累的養(yǎng)老權(quán)益為代價(jià)，這樣必然增加勞動(dòng)者的流動(dòng)成本，進(jìn)而無(wú)法實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)和供求雙方之間雙向選擇的目標(biāo)，最終會(huì)影響經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會(huì)良性運(yùn)行。［3］二是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)困難重重。企業(yè)職工已經(jīng)具備參加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來(lái)規(guī)避養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，并積極參加到統(tǒng)賬結(jié)合模式中來(lái)，而機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老問(wèn)題仍然由國(guó)家包攬，尚未樹(shù)立保險(xiǎn)觀念和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，缺乏繳費(fèi)的積極性，其權(quán)利和義務(wù)是單向的，從而不利于全國(guó)性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的推行。三是政府財(cái)政負(fù)擔(dān)日益嚴(yán)重。我國(guó)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位實(shí)行的并不是與企業(yè)同樣社會(huì)保險(xiǎn)型的養(yǎng)老金制度，個(gè)人不需要繳費(fèi)，而是由政府財(cái)政全額負(fù)擔(dān)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，養(yǎng)老金給付水平也在逐步提高，政府財(cái)政用于養(yǎng)老金的支出也在不斷上漲，這必然會(huì)給財(cái)政帶來(lái)巨大的黑洞。四是社會(huì)矛盾隨時(shí)可能滋生。早在兩千多年前，孔子就提出“丘也聞?dòng)袊?guó)有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安。蓋均無(wú)貧，和無(wú)寡，安無(wú)傾。”［4］當(dāng)收入差距拉大時(shí)，人們自然會(huì)生發(fā)公與不公之念，從而對(duì)付出與回報(bào)進(jìn)行比較。比較的結(jié)果是企業(yè)職工與機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工兩個(gè)群體間的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法、調(diào)整機(jī)制、待遇水平均不同，即付出－回報(bào)比存在較大差距，這種不對(duì)等性必然使企業(yè)職工產(chǎn)生強(qiáng)烈的不公平感，導(dǎo)致群體間矛盾滋生，進(jìn)而不利于社會(huì)穩(wěn)定與和諧。這種消滅雙軌制而實(shí)現(xiàn)并軌的立場(chǎng)很顯然帶有激進(jìn)主義的左傾色彩。因?yàn)橐豁?xiàng)制度的建立不是瞬間的，更不是偶然的，要結(jié)合社會(huì)背景、現(xiàn)實(shí)需求等多方面因素，經(jīng)過(guò)無(wú)數(shù)次研討、實(shí)踐、再研討、再實(shí)踐的過(guò)程，同樣，一項(xiàng)制度的廢除也不該是一刀斬?cái)嗟?，因?yàn)闆](méi)有跟上時(shí)代的發(fā)展而調(diào)整就被全盤(pán)否定，是有失明智的。那種主張所有人的養(yǎng)老金應(yīng)該一樣的觀點(diǎn)甚囂塵上，其實(shí)，這種論調(diào)，對(duì)中國(guó)的發(fā)展很不利。所以，更多的有識(shí)之士站在了改革的立場(chǎng)上了。

（三）改良派：保持差距合理也是公平

待遇完全平等不等于公平，默認(rèn)差距拉大也不算公平，只有縮小差距、保持張力才是真正的追求公平。這一派的觀點(diǎn)顯然是站在羅爾斯正義論基礎(chǔ)上的，因?yàn)榱_爾斯強(qiáng)調(diào)基于公平的正義，只有既符合平等原則又符合差別原則才是正義，才是最大的公平。“每個(gè)人對(duì)于所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類(lèi)似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利；社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們：①在與正義的儲(chǔ)存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益，并且，②依系于在機(jī)會(huì)公平平等的條件下職務(wù)與地位向所有人開(kāi)放。”［5］為了明確這兩條正義原則中各要素的各自重要性，羅爾斯又規(guī)定了兩條“優(yōu)先性原則”?！暗谝粭l優(yōu)先性原則確立了自由的優(yōu)先性，第二條優(yōu)先性原則確立了正義對(duì)于效率和福利的優(yōu)先性。”［6］羅爾斯強(qiáng)調(diào)在充分的自由前提下，要優(yōu)先考慮效率和平等的兼顧問(wèn)題，任何一種制度的設(shè)計(jì)要讓每個(gè)人在制度面前享有平等的權(quán)利，如果不得不產(chǎn)生某種不平等的話，這種不平等應(yīng)該有利于境遇最差的人們的最大利益。如果說(shuō)這種正義要被改變，也要向“最不利者”傾斜，那么這樣的改變是合適的。所以，社會(huì)公平應(yīng)分基本公平和比例公平，前者是在包括公共設(shè)施、政府服務(wù)、教育保障等基本生活保障層面上的公平，對(duì)每個(gè)公民都一視同仁的公平；后者是在追求、享受社會(huì)資源、社會(huì)財(cái)富等方面可能產(chǎn)生差異的公平，所以基本公平加比例公平，才是社會(huì)公平所包含的全部?jī)?nèi)容。

基于這種既遵循平等原則又符合差別原則的公平理念，這一派別既承認(rèn)養(yǎng)老金雙軌制到了非調(diào)整不能為繼的地步，又認(rèn)為該制度有其存在的歷史必然性和合理性。一方面，必須改革養(yǎng)老金制度的二元分化式管理體制。長(zhǎng)期以來(lái)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工的管理體制一直是雙線并行，前者由國(guó)家人事部主管，并由各級(jí)政府人事行政部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施，后者由國(guó)家人力資源與社會(huì)保障部主管，同時(shí)由各級(jí)勞動(dòng)保障行政部門(mén)以及社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。這種管理體制必然導(dǎo)致養(yǎng)老金享受資格、繳費(fèi)方式、給付原則等方面存在差異。機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的勞動(dòng)者由財(cái)政負(fù)擔(dān)，只要達(dá)到規(guī)定的退出勞動(dòng)領(lǐng)域的年齡界限，且工作年限滿10年以上，即可享受養(yǎng)老金待遇，退休金的參照系為退休前的工資，且退休金替代率可達(dá)離崗前工資的70%—80%。而企業(yè)職工則需參加統(tǒng)帳結(jié)合的養(yǎng)老金制度，養(yǎng)老金由國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)，必須繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)滿15年以上，方可逐月領(lǐng)取養(yǎng)老金，領(lǐng)取的基本養(yǎng)老金參照的主要是社會(huì)平均工資。由此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金差距逐漸擴(kuò)大。

但另一方面，全盤(pán)否定這種制度的做法顯然也是過(guò)于激進(jìn)的，因?yàn)檫@一制度建立的社會(huì)背景是我國(guó)當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力水平和綜合國(guó)力無(wú)法提供建立公平性普惠型養(yǎng)老金制度的條件。而且，我國(guó)的勞動(dòng)人事制度人為地將決策機(jī)構(gòu)與管理體制進(jìn)行了二元分割，分割的結(jié)果是我國(guó)設(shè)置了兩個(gè)不同的行政管理部門(mén)分別對(duì)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)進(jìn)行組織管理，從崗位需求到人事編制、從工作方式到勞動(dòng)強(qiáng)度、從工資福利到退休待遇等等都是兩套體系，從而形成不同的養(yǎng)老金制度也是必然。加之政治體制往往滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐。雖然政治體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革順利進(jìn)行的重要保障，但是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)體制改革是政治體制改革的前提和基礎(chǔ)，政治體制改革必然會(huì)滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革。這種改革的異步效應(yīng)直接導(dǎo)致作為政治體制子系統(tǒng)的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革滯后于作為經(jīng)濟(jì)體制子系統(tǒng)的企業(yè)職工養(yǎng)老金制度改革。

每種制度的建立都必然有其歷史必然性和現(xiàn)實(shí)需求，當(dāng)社會(huì)發(fā)展到這項(xiàng)制度露出不盡合理之處時(shí)，我們就需要改革，就像帕累托所言，我們的目標(biāo)是追求帕累托最優(yōu)，但當(dāng)符合最優(yōu)的條件尚不具備時(shí)，我們可以尋求帕累托改進(jìn)的策略，將制度合理化，完善化。所以，養(yǎng)老金制度的理想狀態(tài)是人人平等地享受養(yǎng)老待遇，但如果實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的條件尚不具備，那么，至少我們要建構(gòu)合理的公平性的養(yǎng)老金制度。

三、發(fā)展型養(yǎng)老金制度：推進(jìn)養(yǎng)老的目標(biāo)選擇

一項(xiàng)制度，尤其是涉及公共利益的制度是否合理，要看不同利益群體是否在其中獲得公平的待遇，要看該制度是否給人們提供了穩(wěn)定合理的預(yù)期。養(yǎng)老金雙軌制之所以被推到隘口要塞，是因?yàn)檫@項(xiàng)制度出現(xiàn)了對(duì)不同利益群體的不公待遇，導(dǎo)致制度在推行過(guò)程中不可持續(xù)。任何社會(huì)都不可能建立絕對(duì)公平的制度，超級(jí)公平的制度只是人類(lèi)社會(huì)孜孜不倦追求的理想，所以，我們要倡導(dǎo)合理性的公平，建立發(fā)展型的可持續(xù)性養(yǎng)老金制度，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金公平理念的軟著陸。

發(fā)展型養(yǎng)老金制度是指在社會(huì)公平正義的理念基礎(chǔ)上，建立一種養(yǎng)老資源可長(zhǎng)期有效供給、全體人民積極參與的保障制度。所以，發(fā)展型養(yǎng)老金制度應(yīng)該超越單軌還是雙軌的爭(zhēng)論，構(gòu)建一種既要使當(dāng)代老年人的基本生活需求得到滿足，還要滿足后代人的長(zhǎng)期生存需要和發(fā)展要求的一種具有前瞻性與長(zhǎng)效性的制度。這種制度強(qiáng)調(diào)的是公平性原則。這種公平性不僅包括同代人之間在同一時(shí)點(diǎn)、不同地域、不同行業(yè)的代內(nèi)公平問(wèn)題，而且包括在不同時(shí)間序列上各代人之間的代際公平問(wèn)題。所以，《條例》對(duì)養(yǎng)老金制度的進(jìn)一步設(shè)計(jì)和實(shí)施，應(yīng)該從以下幾方面著手：

（一）政策框架要有完整性和系統(tǒng)性。養(yǎng)老金制度的改革之所以蝸步難移、進(jìn)退維谷，原因在于它涉及不同群體之間的利益博弈，所以，這一改革必定是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)偏差都會(huì)影響人們對(duì)制度的信任和對(duì)養(yǎng)老的預(yù)期，進(jìn)而影響社會(huì)保障制度在我國(guó)的發(fā)展，甚至引發(fā)社會(huì)矛盾。目前我國(guó)雙軌制的特點(diǎn)是機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)的養(yǎng)老金制度雙線運(yùn)行，無(wú)論計(jì)發(fā)辦法、替代率水平、給付方式還是調(diào)整機(jī)制、管理模式等都互不相干，這對(duì)于一個(gè)國(guó)家的養(yǎng)老保障體系來(lái)講，顯然有失完整性。所以，彌合這種斷裂式的二元格局，是當(dāng)前養(yǎng)老金制度改革的必然選擇。而養(yǎng)老保障制度作為二次分配的重要內(nèi)容，其改革必須由政府來(lái)主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)人人平等地老有所養(yǎng)，也應(yīng)該是政府給人民的承諾。因此，政府要從引導(dǎo)制度設(shè)計(jì)理念、合理化財(cái)政預(yù)算（包括調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、平衡收入差距、補(bǔ)充養(yǎng)老金缺口）、及時(shí)監(jiān)督調(diào)整等手段，建立相對(duì)系統(tǒng)完整的養(yǎng)老金制度，通過(guò)建構(gòu)發(fā)展型的養(yǎng)老金制度，體現(xiàn)公平正義的原則。

二、制度參與具有平等性和共享性。制度面前人人平等，制度參與沒(méi)有例外。人人都應(yīng)該并且能夠平等地參與養(yǎng)老金制度，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、互助共濟(jì)的功能，共同增強(qiáng)勞動(dòng)者老年時(shí)期抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，平等地享受養(yǎng)老金收益。一直以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障制度遵循的都是“大數(shù)法則”原則，期望通過(guò)逐步擴(kuò)大參保人數(shù)、擴(kuò)充參保覆蓋面、提高統(tǒng)籌層次，來(lái)爭(zhēng)取真正實(shí)現(xiàn)絕大多數(shù)人甚至全民的老有所養(yǎng)。所以，從建立發(fā)展型養(yǎng)老保障制度來(lái)看，把機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金制度參照企業(yè)模式進(jìn)行調(diào)整，甚至全部納入社會(huì)統(tǒng)籌范圍進(jìn)行統(tǒng)一管理，讓人們共同監(jiān)督制度的實(shí)施，有利于縮小差距，緩解不同利益群體之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與和諧發(fā)展。

三、統(tǒng)籌機(jī)制具有一致性和可持續(xù)性。一致性是指注重制度間的有效銜接和合理過(guò)渡。對(duì)現(xiàn)行養(yǎng)老金制度既不能置之不理又不可推倒重來(lái)，明智的做法是：在多種制度運(yùn)行的狀況下穩(wěn)步改進(jìn)，縮小差距、有效銜接?？梢哉f(shuō)，我國(guó)養(yǎng)老金雙軌制的運(yùn)行，造成了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度與企業(yè)養(yǎng)老金制度在制度設(shè)計(jì)、改革進(jìn)度、管理權(quán)限等很多方面都存在著差異。因此，公平性的養(yǎng)老金制度要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌機(jī)制的一致性，具體做法是：一是讓機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員與企業(yè)職工一樣實(shí)行責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，承擔(dān)一定的繳費(fèi)義務(wù)；二是在基本養(yǎng)老金與企業(yè)相同之外，把機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金待遇除掉基本養(yǎng)老金外剩下的分解為職業(yè)年金，亦或是機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制不再與工資增長(zhǎng)機(jī)制相掛鉤，而是實(shí)行與企業(yè)一樣的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法。這些都是盡可能縮小兩大群體之間差距，實(shí)現(xiàn)兩種制度之間銜接，達(dá)到統(tǒng)籌機(jī)制一致性的較好辦法?？沙掷m(xù)發(fā)展觀主要強(qiáng)調(diào)代際公平的理念，源于對(duì)后代人利益的關(guān)心，即當(dāng)代人的利益得到滿足的同時(shí)，也不能忽視后代人的養(yǎng)老預(yù)期。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老金制度就是應(yīng)對(duì)和有效管理老年風(fēng)險(xiǎn)的一種方式，目的在于為那些已經(jīng)進(jìn)入老年階段或即將進(jìn)入老年階段的中青年群體創(chuàng)造一種對(duì)晚年生活沒(méi)有后顧之憂、對(duì)國(guó)家充滿信任和期待的制度。這就需要制度要素的多元化和預(yù)期收益的最大化，通過(guò)統(tǒng)籌基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、法定職業(yè)年金計(jì)劃、補(bǔ)充性養(yǎng)老計(jì)劃三個(gè)層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃相互促進(jìn)和補(bǔ)充，建立起發(fā)展型養(yǎng)老金制度，更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平效應(yīng)最大化和養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性。

總之，公平性是養(yǎng)老金制度所追求的目標(biāo)，真正的公平不完全是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的平等，它更應(yīng)該是制度建設(shè)的底線要求。只有在公平理念基礎(chǔ)上建立的制度，才能有效地維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)公正。所以，養(yǎng)老金制度的完善，始終要以公平性作為基本的價(jià)值取向和理念，而公平又要建立在符合最大多數(shù)人的最大意愿和最大利益基礎(chǔ)之上。養(yǎng)老金雙軌制改革，有財(cái)政體制、管理體制、基金運(yùn)行機(jī)制的制約，還有職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)沒(méi)有上升到全國(guó)統(tǒng)籌的因素，所以，只能通過(guò)漸進(jìn)式的改革，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的彌合或并軌，啟動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，為機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立像企業(yè)職工一樣的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，承擔(dān)起同樣的繳費(fèi)義務(wù)，用一個(gè)統(tǒng)一的制度安排來(lái)覆蓋所有的人口，解決同一代人享受公平的權(quán)益問(wèn)題和不同代人的養(yǎng)老金可持續(xù)性保障問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)黨的十八大報(bào)告提出的“要堅(jiān)持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”［7］的戰(zhàn)略目標(biāo)。

［1］人民網(wǎng).事業(yè)單位明起實(shí)行合同制.2014－06－30.

［2］王桂勝.福利經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］北京：中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2007：56－60.

［3］王辛梓.從公平角度探討機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革［J］.現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2010：83－84.

［4］論語(yǔ)·季氏：第十六篇。

［5］約翰·羅爾斯著，何懷宏等譯.正義論［M］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988：302－303.

［6］［澳］喬德蘭·庫(kù)卡塔斯，菲利普·佩迪特著姚建宗、高申春譯.羅爾斯［M］.哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999：48－49.

［7］胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗［N］.人民日?qǐng)?bào)，2012－11－8.

責(zé)任編輯：惠風(fēng)明月

F000

A

1005－2674（2014）11－056－05

2014－08－15

定稿日期：2014－09－26

中國(guó)博士后科學(xué)基金項(xiàng)目（2013M540257）；吉林省社科基金項(xiàng)目（2012B36）

蒲新微（1976－），女，黑龍江省克東縣人，吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院副教授，吉林大學(xué)公共管理學(xué)在站博士后，美國(guó)杜克大學(xué)（Duke U-niversity）訪問(wèn)學(xué)者，研究方向：社會(huì)保障基礎(chǔ)理論，養(yǎng)老保障。