陳蔚濤

(中共蚌埠市委黨校,安徽 蚌埠 233040)

公眾參與在社會治理中的基礎性作用

陳蔚濤

(中共蚌埠市委黨校,安徽 蚌埠 233040)

推進改革開放是一個系統(tǒng)工程。我國的社會結構滯后經濟發(fā)展十五年，社會管理體制創(chuàng)新已成為關系經濟可持續(xù)發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定的重大問題。改進社會治理方式要深刻認識公眾參與社會治管的重要性，發(fā)揮各類社會治理主體的作用，特別是薄弱環(huán)節(jié)的作用，才能更好地改進社會治理方式。

社會治理；公眾參與；基礎性作用

黨的十八屆三中全會提出創(chuàng)新社會治理、改進社會治理方式要堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理。所以，加強黨委的領導，發(fā)揮政府主導還要鼓勵和支持社會各方面參與。

一、公眾參與社會治理是人類社會發(fā)展的范式

社會治理就是政府、社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個人等諸行為者通過平等的合作型伙伴關系，依法對社會事務、社會組織和社會生活進行規(guī)范和管理，最終實現公共利益最大化的過程［1］。

（一）公眾參與社會治理是人類社會發(fā)展的必然要求

從狩獵采集社會發(fā)展到農耕游牧社會、非工業(yè)文明社會、工業(yè)化社會已歷經四種社會形態(tài)。西方社會學認為與傳統(tǒng)農業(yè)社會不同：現代社會日益分化為三個既相互聯(lián)系又彼此獨立的領域：政治領域、經濟領域、社會領域［2］。三大領域既有其獨立性但又無法分割，在社會領域中，主體參與社會管理是人類社會發(fā)展的一種趨勢。上世紀70、80年代以來，西方社會涌現了許多新的治理理論，如多中心治理理論、合作網絡理論等。這些理論都強調社會管理不存在單一權威中心，主張政府部門要向非政府部門分權，與非政府部門建立相互聯(lián)系、平等合作的社會治理關系。目前中國社會與西方國家不完全相同：比如，政治體制上我國是中國共產黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度，中國共產黨是惟一的執(zhí)政黨，另外在中國缺乏成熟的公民社會和市場，社會力量薄弱，難以實現國家與市場、社會三大領域的有效互動。所以，黨委領導是根本，政府負責是主導，社會協(xié)同是輔助，公眾參與是基礎，這是規(guī)律性與現實性的有機統(tǒng)一。

（二）現代社會治理離不開公眾參與并發(fā)揮基礎性作用

當前公眾參與在社會治理領域發(fā)揮著基礎性作用，即非主導性且不可或缺。公眾參與是公民為維護或促進社會公益，通過各種合法途徑與方式表達利益訴求、影響公共活動以及公共政策的社會政治行為，是一種良性的互動，并不包括街頭行動和個人、組織的維權行動，也不包括政治方面的選舉。從決策的效力來看，政府是主導，但既然引入了公眾參與，就應尊重其意見與建議，特別是存在異議時應給予有效的反饋，因此，在某種程度上公眾參與會影響政府的政策走向和最終決策。從公眾參與的主要領域來看：一是立法領域，二是公共決策領域，三是公共治理領域［3］。前者如工程招標監(jiān)理、出租車、燃氣等重大的、社會普遍關注的、利益沖突明顯、分歧大的經濟社會問題；后二者交叉較多，如環(huán)境保護、公共預算、城市規(guī)劃、公共衛(wèi)生、公共事業(yè)以及單位政策的制定和事務決策、城鄉(xiāng)社區(qū)的居民自治、業(yè)主自治?？梢?，公眾參與事項大多與居民的切身利益密切相關的民生關鍵領域，如果其需求得不到滿足就極可能演變成外部抗爭和反對政府的力量。正所謂基礎不牢地動山搖。

從發(fā)達國家的發(fā)展經驗來看，公眾參與還能更好地矯正政府片面追求經濟利益所可能帶來的對人的生存權利的負面影響，更好的滿足在政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督環(huán)節(jié)不同利益群體和各階層差異化訴求并產生更好的結果，更好地實現社會的公平與公正。

二、公眾參與社會治理是滿足社會階段性特征的必然選擇

馬克思指出 “社會……是構成一個處于一定歷史發(fā)展階段上的社會，具有獨特的特征的社會?！鄙鐣菤v史的、具體的、獨特的。中國正處于 “四化”同步轉型加速期，十八大提出： “全面建成小康社會和深化改革開放的目標。我們要加快形成與社會階段性特征相符合的社會管理格局。”公眾作為參與社會治理的四大主體是與社會的階段性特征相適應的。

（一）風險型社會化解社會矛盾亟需公眾參與

隨著經濟、科技的快速發(fā)展人類對社會生活和自然的干預范圍和深度不斷擴大，全球化、氣候、環(huán)境、政治文明沖突，矛盾加劇， “人化”的決策和行為成為社會風險的主要來源，促使全球進入一個風險社會。近年來在征地、拆遷等關系小眾群體的重大利益面前，激情和偶發(fā)的惡性事件頻現；環(huán)境群體事件年均遞增29%，2011年環(huán)境重大事件增長120%，司法渠道解決環(huán)境糾紛不足1%［4］；中國只用60年時間就實現了城鎮(zhèn)化率從10%到50%的轉變，而在歐洲用了150年，拉丁美洲則用了210年，城鎮(zhèn)化所帶來的相關沖突集中顯現。預計到2030年，中國將新增3.1億城市居民，我們將面臨提高能源和其他自然資源的使用效率，完善城市治理體系的挑戰(zhàn)，比如，如何實現新城市居民在就業(yè)，交通，住房以及基本社會公共服務的可獲得性和安全性［5］。社會道德下滑、信任度不高，特別是公信力低，整個社會弱勢心態(tài)彌漫。保障性、越軌性、歧視性、排斥性、失調性、整合性、需求性社會問題已成為一種明顯而又普遍性存在的社會現象。東海、南海等涉及外部國家安全和保護國家和中國公民海外資產安全、生命權問題日益尖銳。新老社會問題交織在一起，波及政治、經濟、社會、文化、生態(tài)各個領域、各個階層，政府不可獨自承擔這樣的風險。發(fā)展公眾參與能使復雜的利益群體通過參與把私利提升為公利，重塑個人愿望、強化集體反思，使政府決策更具科學性，同時也增強了人們對共同體和決策的參與感與實踐能力。

改革開放使國家與社會的關系從高度一體化轉向適度分離，國內與國際社會依存度加大，社會生產、生活行為復雜性越來越強，但社會管理的技術不高，監(jiān)督體制不健全，與市場經濟相適應的思想道德和誠信建設滯后，加劇了社會的不穩(wěn)定。諸多社會問題的解決僅僅依靠某一社會管理主體或者說政府已無力承擔。而且，政府正從全能政府向有限政府轉變。政府管理、決策充滿風險，公眾參與可使政府管理更加科學，是化解社會問題不可替代的力量。

（二）發(fā)展型社會滿足更高需求依托公眾參與

近年來，政府心態(tài)日趨包容、開放，從理論、制度、實踐層面不斷探索與完善公眾參與的體制與機制建設，有利地維護了社會的和諧與穩(wěn)定。在以民生為重點的食衛(wèi)安全、環(huán)境保護、老齡化等社會管理領域，鼓勵公眾參與的力度不斷加強并以法制化形式加以固定。加強主流媒體、新媒體的輿論宣傳著力構建公眾參與的社會氛圍，逐步形成國家共識。創(chuàng)新和完善了各種公眾參與的事前、事中、事后的防控、監(jiān)督、問責機制。

當前中國社會正從溫飽型社會向發(fā)展型社會轉型， “問題社會”特征顯著。面對財富的增加，公眾的需求日趨多元化、復雜化、高級化。公眾對公平性、公正性、安全性、幸福感、民主權利等需求的標準逐步提升。2011年，城鄉(xiāng)居民家庭恩格爾系數分別為36.3%和40.4%。根據聯(lián)合國糧農組織的標準劃分，恩格爾系數在40%—49%為小康，30%—39%為富裕，30%以下為最富裕。馬克思將人的需求分為三個層次，即生存需求、享受需求和發(fā)展需求。陜西安監(jiān)局 “微笑局長”事件中，就有網友強烈要求依據 《信息公開條例》公開楊達才的工資收入狀況。普通百姓希望通過政治途徑表達權利的意識和行動時有發(fā)生。在人民網強國社區(qū)聚焦十八大的網絡調查中，民主政治的選項高居榜首。美國著名政治學家亨廷頓曾說，后發(fā)國家的政治現代化必然面臨政治參與的擴大和政治制度化之間的矛盾。人力、物力、財力資源整合協(xié)調社會問題各級黨委政府面對有限時須提升公眾參與的能力，彌補自身力量與能力的不足。所以，仍需不斷豐富公眾參與的制度和形式。切實完善和健全公眾參與的法治保障，使之成為政府決策不可或缺的重要依據。

（三）治理型社會完善管理格局有賴公眾參與

近十年來，我國的社會管理格局在社會治理中發(fā)揮著越來越重要的作用，但問題也較為明顯。主要表現在社會管理格局出現了結構性失衡，公眾參與的總量不足，質量不高。目前公眾參與主要有兩種形式，一是個體行為的參與。由于參與文化薄弱、參與能力不足、參與實效欠佳，公眾參與更多停留在口頭上、虛擬社會中、對他方的指責中，缺乏實際行動的支持；二是通過社會組織參與。社會組織是公眾參與的重要平臺。美國認為社會組織是他們實現社會管理的重要手段。在政府支持、民間運作、社會認同及公眾參與下，芬蘭的志愿服務活動開展得非常普遍：1/3以上的公眾參與志愿者工作，2010年創(chuàng)造的經濟價值總計約25億歐元，相當于政府當年預算的4.8%，不僅創(chuàng)造了不可估量的社會效益，也創(chuàng)造了巨大的經濟效益。根據國家民政部 《2012年社會服務發(fā)展統(tǒng)計報告》，我國的社會組織逐年遞增已達49萬。但是衡量一個國家社會組織發(fā)展水平的指標是社會組織的萬人擁有量，2010年法國是110個、日本是97個、美國52個、阿根廷25個、新加坡14.5個、巴西13個、中國3.37個。據社科院 《2012年民間組織藍皮書》統(tǒng)計發(fā)展中國家是10個，我國是3.65個。組織化程度不高也成為制約公眾參與的關鍵瓶頸。

提高公眾參與社會治理的質與量急需解決的問題有：加快公眾參與社會治理的理論建設；健全社會管理格局的運行機制，強化法制保障；落實問責機制；重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織；加大宣傳教育，培育志愿者精神；推動信息公開的頂層設計，明確公開的細則；充分利用信息化技術拓展公眾參與的有效渠道；以城鄉(xiāng)社區(qū)基層自治為依托，增強公眾參與的實踐能力；強化支持、引導，重視公眾參與的技能與知識能力培訓。

三、公眾參與社會治理是我國民主政治制度建設的主要內容

（一）公眾參與是協(xié)商民主的重要體現

學術界一般認為，政治文明主要包括政治理念、制度和行為文明，其最終表現形式是制度文明［6］。協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。20世紀后期畢塞特明確提出 “協(xié)商民主”的概念，西方學術界諸多的領軍人物開始關注這一研究領域。我國的社會主義民主政治中存在著豐富的協(xié)商民主實踐。協(xié)商民主能矯正西方自由民主的不足、制約行政權力的膨脹，使政府管理更加科學。公眾參與的實質就是將民主應用于公共行政領域，是行政民主的反映。所以，公眾參與被認為是政府民主的表現，參與是民主的方式與重要的組成部分。公眾參與不僅是法律權利，更是一種政治文明的體現，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。

（二）公眾參與是群眾路線的自覺實踐

馬克思主義唯物史觀認為，人類社會發(fā)展同時也會受到社會主體自覺地選擇和創(chuàng)造。我們黨在革命和建設中將馬克思主義理論與我國的具體實踐相結合，逐漸形成了 “一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線工作方法。三十多年改革開放的實踐不斷證明：人民是改革的主體，要堅持黨的群眾路線，建立社會參與機制，充分發(fā)揮人民群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性，充分發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體作用，齊心協(xié)力推進改革。社會治理說到底是對人的服務與管理，社會治理的依靠力量也理應是從事社會活動的主體——廣大社會公眾，僅僅依靠黨政官員是不現實的、也不容易得到公眾的支持。

公眾參與社會管理體現了馬克思主義對人的自由而全面發(fā)展的追求。公眾在社會領域當中不再是被動的管理對象而是主動的參與者，在決策、實施、以及評估和監(jiān)督環(huán)節(jié)積極參與、更好地表達利益訴求，認識管理規(guī)律、化解社會矛盾，體現了主客體在管理實踐中的統(tǒng)一，有益于保證管理活動人本化、情理化。群眾路線的工作方法也應是社會治理的根本方法，健全社會管理格局，讓公眾參與社會治理正是這一方法的自覺運用。

（三）公眾參與是長期執(zhí)政的基石

恩格斯說： “思想離開了利益就會使自己出丑”。從各國執(zhí)政黨的執(zhí)政經驗來看，只有執(zhí)政為民才能長期執(zhí)政。社會領域與公眾的切身利益最為密切相關。建設 “三型”執(zhí)政黨，特別是服務型執(zhí)政黨，加強以民生為重點的社會治理，正是長期執(zhí)政的重中之重。

馬克思、恩格斯在 《共產黨宣言》中指出：過去的一切運動都是少數人的或者為少數人謀利益的運動。無產階級的運動是絕大多數人的、為絕大多數人謀利益的獨立的運動?！边@是無產階級政黨區(qū)別與其他階級政黨的重要標志。中國共產黨的宗旨是全心全意為人民服務。公眾作為社會的主體，脫離公眾的馬克思主義執(zhí)政黨就會失去生命之源。當馬克思主義政黨成為執(zhí)政黨后，就是要為了最廣大的人民群眾服務——治國理政。但服務不僅是為民執(zhí)政，更是要依靠民眾執(zhí)政。服務型執(zhí)政黨應是一個廉潔政黨、高效政黨、民主政黨、民生政黨、法治政黨，這都離不開公眾的理解與支持。毛澤東在《向群眾學習，與群眾結合》一文中指出， “群眾有偉大的創(chuàng)造力。中國人民中間，實在有成千成萬的 ‘諸葛亮’，每一個鄉(xiāng)村，每個城市，都有那里的諸葛亮’。我們應該走到群眾中間去，向群眾學習”。公眾參與不僅是為民辦事，更是靠民辦事來解決發(fā)展中問題的現實需要。

［1］陳家剛.從社會管理走向社會治理 ［N］.學習時報，2011-10-22（06）.

［2］梁樹發(fā).社會與社會建設 ［M］.北京：人民出版社，2007：67-68.

［3］蔡定劍.公眾參與風險社會的制度建設 ［M］.北京：法律出版社，2009：5-6.

［4］新京報.中國近年環(huán)境群體性事件頻發(fā)［EB/ OL］.http：//3g.k.sohu.com/t/n4096421.

［5］聯(lián)合國開發(fā)計劃署發(fā)布 《2013中國人類發(fā)展報告》［EB/OL］.http：//roll.sohu.com/20130829/ n385365280.shtml.

［6］王周戶.公眾參與的理論與實踐［M］.北京：人民出版社，2011：17-18.

[責任編輯:左眉]

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1671-6183（2014）01-0021-04

2012-12-27

陳蔚濤 （1973-），女，漢族，安徽蚌埠人，中共蚌埠市委黨校講師；研究方向：公共管理、新聞傳媒。