趙軍

（中鐵第一勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司，西安 710043）

老齡社會(huì)下中國(guó)養(yǎng)老保障問題及破解

趙軍

（中鐵第一勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司，西安 710043）

老齡化是中國(guó)人口結(jié)構(gòu)發(fā)展的基本趨勢(shì)，老齡社會(huì)下中國(guó)養(yǎng)老保障面臨資金缺口大、保值增值難、社會(huì)不公嚴(yán)重與體制轉(zhuǎn)換不暢四大問題。應(yīng)對(duì)老齡社會(huì)的挑戰(zhàn)，中央政府要解放思想，科學(xué)規(guī)劃，不斷擴(kuò)大養(yǎng)老保障籌資渠道，推進(jìn)養(yǎng)老基金市場(chǎng)化運(yùn)作，盡快消除統(tǒng)籌賬戶不公，加快制度轉(zhuǎn)換融合力度，這樣才能盡快化解老齡社會(huì)的挑戰(zhàn)。

老齡社會(huì) 養(yǎng)老保障問題 破解之策

隨著中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，以及養(yǎng)老觀念等發(fā)生變化，中國(guó)的養(yǎng)老逐漸從傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老轉(zhuǎn)變。自1999年中國(guó)進(jìn)入老齡社會(huì)，中國(guó)已經(jīng)有上億的老年人口，各種原因使得中國(guó)的養(yǎng)老保障成了全社會(huì)的熱點(diǎn)與重點(diǎn)問題。老齡社會(huì)下的養(yǎng)老保障問題不僅關(guān)系當(dāng)前中國(guó)社會(huì)公平與收入差距的調(diào)整，還給各級(jí)政府帶來(lái)巨大的財(cái)政壓力，如果處理不好，將直接影響一個(gè)社會(huì)的良性運(yùn)行與協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、老齡社會(huì)下中國(guó)養(yǎng)老保障存在的挑戰(zhàn)與問題

自1999年邁入老齡社會(huì)，中國(guó)老齡群體的規(guī)模正在不斷擴(kuò)大。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2010年第六次人口普查結(jié)果顯示，我國(guó)（大陸地區(qū)）60歲及以上人口為177648705人，占總?cè)丝?3.26%，其中65歲及以上人口為118831709人，占8.87%。同2000年第五次全國(guó)人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升2.93個(gè)百分點(diǎn)，65歲及以上人口的比重上升1.91個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)當(dāng)前的養(yǎng)老保障制度面臨著巨大的挑戰(zhàn)。面對(duì)老齡社會(huì)對(duì)中國(guó)養(yǎng)老保障的挑戰(zhàn)，我們首先必須準(zhǔn)確把握當(dāng)前中國(guó)養(yǎng)老保障所面臨的重大問題。綜合學(xué)者研究與當(dāng)前中國(guó)養(yǎng)老保障的工作實(shí)踐，本文認(rèn)為老齡社會(huì)下中國(guó)養(yǎng)老保障存在以下四個(gè)最為突出的問題：

（一）養(yǎng)老資金缺口

對(duì)于養(yǎng)老金缺口的認(rèn)識(shí)，可以從三個(gè)角度來(lái)理解。第一，如果僅從當(dāng)前中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金支付金額與收繳積累額對(duì)比來(lái)看，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金暫時(shí)不存在缺口。據(jù)財(cái)政部2013年5月7日向社會(huì)公開的2013年全國(guó)社?；痤A(yù)算情況來(lái)看，我國(guó)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入2098億元，比上年增長(zhǎng)9.4%，其中保險(xiǎn)費(fèi)收入617億元，政府補(bǔ)貼收入1414億元，比上年增長(zhǎng)16.4%；支出1390億元，比上年增長(zhǎng)15.0%；本年收支結(jié)余708億元，年末滾存結(jié)余3026億元。第二，如果從當(dāng)年養(yǎng)老保險(xiǎn)資金支出與養(yǎng)老資金收繳對(duì)比來(lái)看，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口壓力很大。從2013年財(cái)政部公布的全國(guó)社?；痤A(yù)算看，2013年如果不計(jì)算政府補(bǔ)貼，養(yǎng)老保障基金收繳617億元，增長(zhǎng)速度9.4%，而支付1414億元，增長(zhǎng)速度為15.0%，不僅缺口很大，而且由于支出增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收繳增長(zhǎng)速度，缺口的壓力會(huì)越來(lái)越大，要保持滾存余額或者保持平衡，需要國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼力度不斷加強(qiáng)。另?yè)?jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心發(fā)布的《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2012》顯示，在32個(gè)統(tǒng)籌單位中，如果剔除財(cái)政補(bǔ)貼，2010年有17個(gè)省收不抵支，缺口達(dá)679億元，2011年收不抵支的省份雖然減少到14個(gè)，但收支缺口卻高于2010年，達(dá)到767億元。第三，若從長(zhǎng)期存量來(lái)看中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的缺口，則養(yǎng)老資金缺口數(shù)額巨大。中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文認(rèn)為，僅2011年一年，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶記賬額為2.5萬(wàn)億元左右，而實(shí)賬部分僅為2703億元左右，“空賬”達(dá)到2.25萬(wàn)億。經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征認(rèn)為，如果現(xiàn)行的養(yǎng)老制度不改革，按照GDP年增速6%計(jì)算，到2033年時(shí)養(yǎng)老金缺口將達(dá)到68.2萬(wàn)億元，占當(dāng)年GDP的38.7%。

綜合起來(lái)看中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口，雖然當(dāng)前現(xiàn)金還沒有斷流，但飛速增長(zhǎng)的收不抵支的養(yǎng)老資金缺口，將會(huì)逐年顯現(xiàn)出來(lái)，會(huì)給政府財(cái)政帶來(lái)巨大壓力，如果我們處理不好這個(gè)缺口，會(huì)給中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)不可估量的影響。

（二）養(yǎng)老金安全與保值增值

首先是養(yǎng)老金安全問題。養(yǎng)老金安全是養(yǎng)老資金保值增值的前提。由于中國(guó)養(yǎng)老金主要采用縣市統(tǒng)籌與分散管理，于是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的貪污、挪用等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。如平江縣、邵陽(yáng)市、深圳市都發(fā)生過養(yǎng)老基金被挪用和貪污的情況，2012年審計(jì)署發(fā)布的2012年第34號(hào)公告顯示，審計(jì)共查出案件線索132起，查出超17億社保資金被挪用，公告稱部分地區(qū)擴(kuò)大范圍支出或違規(guī)運(yùn)營(yíng)社會(huì)保障資金共17.39億元，用于工作經(jīng)費(fèi)、購(gòu)建職工住房、購(gòu)買汽車、委托理財(cái)?shù)?，其中違規(guī)報(bào)銷18.52億元，超額補(bǔ)貼17.69億元。另外，養(yǎng)老基金的分散管理使得養(yǎng)老基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)成為各家銀行公關(guān)的對(duì)象，成為權(quán)力尋租與腐敗分子瞄準(zhǔn)的對(duì)象。有些地方養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)被銀行的糖衣炮彈擊潰，管理機(jī)構(gòu)不但不購(gòu)買國(guó)債，而且將社?；鹨曰钇诖婵罘绞酱嫒脬y行財(cái)政專戶，造成養(yǎng)老金的巨大損失。

其次就是養(yǎng)老基金的保值增值問題，其主要表現(xiàn)為縣市統(tǒng)籌弊端與政策困境。當(dāng)前養(yǎng)老金縣市統(tǒng)籌制度不利于資金的集中使用，各地為政的統(tǒng)籌資金很難形成規(guī)模效應(yīng)。同時(shí)，縣市統(tǒng)籌使得養(yǎng)老金無(wú)法實(shí)現(xiàn)跨省互濟(jì)，不利于國(guó)家宏觀管理與消除養(yǎng)老金支付公平問題。2012年財(cái)政部公布的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存量為19497億元，2013年應(yīng)該已經(jīng)超過2萬(wàn)億元。由于《企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理規(guī)定》與《關(guān)于一些地區(qū)擠占挪用社會(huì)保險(xiǎn)基金等問題的通報(bào)》等文件明確規(guī)定，社?；穑òB(yǎng)老資金）只能購(gòu)買國(guó)庫(kù)券以及國(guó)家銀行發(fā)行的債券，購(gòu)買國(guó)家債券后結(jié)余部分按規(guī)定存入銀行專戶，不能用于任何現(xiàn)實(shí)的投資。購(gòu)買國(guó)債和存入銀行每年利率在3.5%左右，而根據(jù)中國(guó)近幾年CPI指數(shù)與中國(guó)官方公布的統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，最近每年通脹率不低于3.5%，據(jù)社科院等其它機(jī)構(gòu)和個(gè)人公布的數(shù)據(jù)看，通脹率遠(yuǎn)遠(yuǎn)要超過這個(gè)水平。總體來(lái)說，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存2萬(wàn)億按照實(shí)物來(lái)衡量，每年在不斷地貶值。

（三）養(yǎng)老金支付公平

從養(yǎng)老保障的初衷與目的看，養(yǎng)老資金主要用于一個(gè)社會(huì)老齡群體因年老喪失勞動(dòng)力后的生活保障，因此整個(gè)養(yǎng)老保障具有強(qiáng)制性、互濟(jì)性與普遍性特征，同時(shí)衍生出整個(gè)養(yǎng)老保障的公平性特征。養(yǎng)老保障的強(qiáng)制性首先表現(xiàn)為非特殊原因而有勞動(dòng)能力的所有個(gè)人都必須繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，國(guó)家也必須為每個(gè)公民建立平等的養(yǎng)老統(tǒng)籌賬戶，這是一個(gè)最基本的民權(quán)問題。我國(guó)養(yǎng)老保障的不平等主要有四個(gè)方面：

1.城鄉(xiāng)之間的不公平。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)養(yǎng)老保障就是“嫌貧愛富”，經(jīng)濟(jì)承受能力較差的農(nóng)村居民一直沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)，只是近年來(lái)才逐步建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，并且國(guó)家統(tǒng)籌力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)有機(jī)關(guān)與企事業(yè)單位的統(tǒng)籌力度，這是天生的不平等。

2.企事業(yè)單位養(yǎng)老雙軌制的不公平。在城市，企業(yè)退休金基本上是單位統(tǒng)籌加個(gè)人賬戶，而政府與事業(yè)單位則全額財(cái)政撥款，雙軌制使得企業(yè)職工和政府企事業(yè)單位職工退休的工資相差甚遠(yuǎn)，進(jìn)而造成了養(yǎng)老保險(xiǎn)的不公平。

3.養(yǎng)老保險(xiǎn)重復(fù)參保現(xiàn)象突出。在養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際運(yùn)作中，有些人在兩個(gè)單位同時(shí)參加了保險(xiǎn)，有的在兩個(gè)企業(yè)參保，有的在企業(yè)和事業(yè)單位都參保，有的參加企業(yè)保險(xiǎn)又參加新農(nóng)保，這種重復(fù)參保還因?yàn)槿藛T流動(dòng)表現(xiàn)出跨地區(qū)性，重復(fù)參保嚴(yán)重?fù)p害了養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性，還造成惡劣的社會(huì)影響。

4.養(yǎng)老保障資金以省與市縣統(tǒng)籌的不平等。中央政府規(guī)定養(yǎng)老保障統(tǒng)籌則以省為單位，在養(yǎng)老保障資金統(tǒng)籌具體運(yùn)作中則以縣市為主。由于“分灶吃飯”的財(cái)政改革，中國(guó)各省的財(cái)政支付能力相差太大，有些西部省份的“討飯財(cái)政”存在多年，基本不具有統(tǒng)籌能力。據(jù)《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2012》顯示，2011年養(yǎng)老保險(xiǎn)有14個(gè)省份收不抵支，資金缺口達(dá)到767億元，而廣東有結(jié)存資金1000億元以上。養(yǎng)老保險(xiǎn)是國(guó)家的一項(xiàng)社會(huì)戰(zhàn)略，這要求中央政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金（統(tǒng)籌賬戶資金）進(jìn)行統(tǒng)一科學(xué)管理，跨省互濟(jì)，這也是我們縮小收入差距的一種途徑。為什么國(guó)家“梯度戰(zhàn)略”時(shí)能把西部的資金用于支持東部發(fā)展，卻在東部發(fā)展起來(lái)時(shí)不能把養(yǎng)老資金進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)籌互濟(jì)呢？

5.特殊人員養(yǎng)老保障不公問題。當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老保障還沒有對(duì)殘疾、特困與鰥寡孤獨(dú)等特殊群體進(jìn)行專門扶助，沒有在個(gè)人賬戶方面給予扶助與減免。這些特殊群體在養(yǎng)老金繳納方面存在著先天的不足，對(duì)特殊群體在養(yǎng)老方面給予更多的關(guān)注，也是一個(gè)社會(huì)公平問題。

（四）多種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)換融合

中國(guó)養(yǎng)老保障當(dāng)前面臨的另一項(xiàng)重要難題就是不同養(yǎng)老制度的融合轉(zhuǎn)換問題。中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)換需要在不同人群中進(jìn)行。大量進(jìn)城務(wù)工人員和農(nóng)村大學(xué)生，他們?cè)谵r(nóng)村建立了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，進(jìn)城后有的進(jìn)入到各類企業(yè)，有的在城市進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)，有的進(jìn)入政府部門。因此，他們需要在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)以及政府事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)之間轉(zhuǎn)換融合。同理，大量城市普通居民因?yàn)楦鞣N原因進(jìn)入企業(yè)和政府部門，也需要在城市居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與政府事業(yè)單位養(yǎng)老、企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)之間轉(zhuǎn)換融合。

當(dāng)前中國(guó)處于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的廣覆蓋階段，也是國(guó)人公平公正意識(shí)的覺醒時(shí)期，城鄉(xiāng)養(yǎng)老之間、雙軌制養(yǎng)老之間以及其它養(yǎng)老形式之間的轉(zhuǎn)換融合，成為當(dāng)前和今后中國(guó)養(yǎng)老保障必須解決的重要問題，解決這個(gè)問題不僅可以方便人民群眾在流動(dòng)地隨時(shí)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，而且可以杜絕養(yǎng)老保險(xiǎn)的重復(fù)參保與資金的重復(fù)發(fā)放問題，提升社會(huì)公平。

二、破解中國(guó)養(yǎng)老保障四大問題的政策建議

（一）提高國(guó)家統(tǒng)籌力度，拓寬養(yǎng)老金籌資渠道

面對(duì)養(yǎng)老金缺口及其給經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行帶來(lái)的潛在壓力，我們必須想方設(shè)法提高統(tǒng)籌力度，擴(kuò)大全國(guó)社?；饋?lái)源。

1.建立國(guó)家公共養(yǎng)老基金。公共養(yǎng)老基金根據(jù)全國(guó)人口數(shù)量與年齡結(jié)構(gòu)來(lái)確定受益人數(shù)與額度，并且根據(jù)中央與地方政府GDP增長(zhǎng)水平設(shè)定中央與地方各自統(tǒng)籌額度，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行互濟(jì)。

2.建立企事業(yè)單位為依托的補(bǔ)充保險(xiǎn)?？梢詾楦呶Ｌ厥庑袠I(yè)工作人員、工作年限達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的人員以及超齡返聘工作人員等建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)一方面可以減少由于經(jīng)常轉(zhuǎn)職給企事業(yè)單位造成人力資源損失，又可以配合基本養(yǎng)老。

3.做實(shí)個(gè)人賬戶。首先要彌補(bǔ)個(gè)人賬戶的空帳，然后再做好當(dāng)前和未來(lái)個(gè)人賬戶的收繳工作。鑒于當(dāng)前糧食直補(bǔ)資金不足以刺激分散農(nóng)戶種糧的積極性，可以考慮把農(nóng)村有地居民的糧食直補(bǔ)資金部分或全部劃入養(yǎng)老保障個(gè)人賬戶，以增加養(yǎng)老保障個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄水平，改變對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，這也順應(yīng)加入WTO黃箱綠箱政策，體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)化地位。同時(shí)也可以考慮將國(guó)家計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)資金劃入農(nóng)民養(yǎng)老個(gè)人賬戶，提高農(nóng)村居民個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄水平。

4.優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，壓縮公共行政費(fèi)用，適度減少政府經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目投入，增加統(tǒng)籌賬戶投入。有學(xué)者認(rèn)為2006年中國(guó)“三公”經(jīng)費(fèi)已達(dá)9000億，中央黨校的周天勇教授在《中國(guó)走向何方》一書中推算2007年“三公”經(jīng)費(fèi)為7690億，財(cái)政部提出反對(duì)意見并認(rèn)為2014年為1201億，從統(tǒng)計(jì)口徑的不同、消費(fèi)列支的隱蔽性以及公款消費(fèi)猖獗的情況來(lái)看，“三公”經(jīng)費(fèi)肯定要比統(tǒng)計(jì)部門公布的數(shù)據(jù)多得多，公共行政經(jīng)費(fèi)尤其是“三公”消費(fèi)確實(shí)有壓縮的空間。當(dāng)前我國(guó)政府經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目投入較高但效率很低，壟斷性經(jīng)營(yíng)還限制了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的活力，可以通過股份制方式鼓勵(lì)社會(huì)資本參與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，這樣不僅可以減少政府投資，還可提高整體經(jīng)濟(jì)活力與效率。把壓縮出來(lái)的公共行政支出和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目支出轉(zhuǎn)移到統(tǒng)籌賬戶中去。

5.建立國(guó)企稅后紅利征繳劃撥養(yǎng)老基金制度。對(duì)中央和地方國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類，對(duì)其征繳稅后紅利，稅后盈余上繳政府財(cái)政后按照一定比例直接劃入養(yǎng)老基金，逐步探索和建立國(guó)企稅后紅利征繳制度。

6.建立社會(huì)保障稅，發(fā)行養(yǎng)老保險(xiǎn)彩票和國(guó)債。通過社會(huì)保障稅和養(yǎng)老保險(xiǎn)彩票增加養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入，通過養(yǎng)老保險(xiǎn)國(guó)債提高養(yǎng)老保險(xiǎn)在債券投資領(lǐng)域的收益。

（二）推進(jìn)養(yǎng)老基金市場(chǎng)化運(yùn)作

據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部數(shù)據(jù)顯示，2011年底中國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存19497億元，企業(yè)年金累計(jì)結(jié)存3570億元，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)存1199億元，而且各類基金的結(jié)存會(huì)越來(lái)越大。在以上基金中，企業(yè)年金由企業(yè)委托市場(chǎng)上各種投資機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營(yíng)，已經(jīng)獲得了較好收益。然而養(yǎng)老基金至今因?yàn)閲?guó)家政策無(wú)法實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作。要讓養(yǎng)老基金保值增值，國(guó)際通行的慣例就是市場(chǎng)化運(yùn)作。推進(jìn)養(yǎng)老資金市場(chǎng)化工作必須做到以下幾點(diǎn)：

1.盡快制定包括養(yǎng)老基金在內(nèi)的社會(huì)保障基金管理辦法，對(duì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶資金保值增值賦予法律地位，為養(yǎng)老金走向市場(chǎng)投資進(jìn)行政策松綁?？煽紤]統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶都由國(guó)家統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理，防止“滴冒跑漏”現(xiàn)象，便于各省之間互濟(jì)平衡。

2.要完善養(yǎng)老基金的保值增值機(jī)構(gòu)，可以考慮在全國(guó)社會(huì)保障基金的基礎(chǔ)上，分設(shè)全國(guó)居民養(yǎng)老基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，由全國(guó)社會(huì)保障基金負(fù)責(zé)監(jiān)管。居民養(yǎng)老基金具體負(fù)責(zé)養(yǎng)老基金的投資運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)，可采用委托和分紅等方式，與委托機(jī)構(gòu)盈利共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，提高基金投資收益率。

3.科學(xué)確定養(yǎng)老資金市場(chǎng)化投向的結(jié)構(gòu)與項(xiàng)目?？梢圆捎灭B(yǎng)老基金投資“三分法”原則，把資金的三分之一投向股市，三分之一用于實(shí)體項(xiàng)目，剩余部分用作購(gòu)買長(zhǎng)期國(guó)債和儲(chǔ)蓄。這種“三分法”是一種動(dòng)態(tài)調(diào)整的保值增值方法，在股市不好的情況下，可以在其它領(lǐng)域多投資一些，但總體要保持“三三制”原則。

（三）統(tǒng)籌解決養(yǎng)老公平問題

當(dāng)前中國(guó)社會(huì)保障公平問題首要解決的是城鄉(xiāng)社會(huì)保障公平，應(yīng)在“以城帶鄉(xiāng)，以工促農(nóng)”思想下，盡快提高農(nóng)村社會(huì)保障統(tǒng)籌水平和個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄水平。對(duì)于統(tǒng)籌賬戶，國(guó)家要考慮制定長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障統(tǒng)籌賬戶建設(shè)規(guī)劃，加大農(nóng)村養(yǎng)老保障統(tǒng)籌力度，可以考慮在2025年或2030年前建立人人平等的基礎(chǔ)養(yǎng)老統(tǒng)籌賬戶。對(duì)于養(yǎng)老保障統(tǒng)籌賬戶由中央政府直接管理。這是因?yàn)?，從?cái)政角度看，“分灶吃飯”的財(cái)政體制和全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡決定了各省與各市縣的統(tǒng)籌能力差距太大，如果以省或市縣為單位來(lái)統(tǒng)籌則有失社會(huì)公平，而國(guó)家直接統(tǒng)籌則可以消除國(guó)家對(duì)各省養(yǎng)老金財(cái)政補(bǔ)貼不一的不公問題。從國(guó)民權(quán)利的角度看，養(yǎng)老保障應(yīng)是國(guó)家提供的最基本的一項(xiàng)公共服務(wù)，是中央政府不可推卸的責(zé)任和義務(wù)，不應(yīng)該由各省統(tǒng)籌。對(duì)于個(gè)人賬戶，可考慮結(jié)合農(nóng)村改革的各項(xiàng)綜合政策，建立高儲(chǔ)蓄的養(yǎng)老個(gè)人賬戶。如把糧食直補(bǔ)與計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)資金部分或全部劃入農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，城郊居民可以考慮拆遷補(bǔ)償資金部分或全部劃入養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，國(guó)家和地方也可以考慮土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償資金劃入個(gè)人賬戶等綜合手段，提高個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄水平。對(duì)于城鎮(zhèn)企事業(yè)養(yǎng)老的雙軌制，應(yīng)在公共服務(wù)均等化與公民權(quán)利角度考慮為企業(yè)員工建立國(guó)家統(tǒng)籌賬戶，取代企業(yè)統(tǒng)籌賬戶，變企業(yè)統(tǒng)籌為企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老與年金制度。同時(shí)，要建立以居民身份證系統(tǒng)為唯一識(shí)別號(hào)的社會(huì)保障卡制度，養(yǎng)老金也依據(jù)身份證號(hào)系統(tǒng)，每人只能獲得國(guó)家統(tǒng)籌資金一份，養(yǎng)老保險(xiǎn)隨人力資源流動(dòng)而隨轉(zhuǎn)，杜絕養(yǎng)老保險(xiǎn)重復(fù)參保問題。對(duì)于特困與孤寡殘疾等特殊群體，國(guó)家應(yīng)考慮其勞動(dòng)能力與繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的能力，無(wú)償或部分地免除個(gè)人賬戶繳納義務(wù)。

（四）加快建立不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)換融合機(jī)制

加快不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)換融合速度，既可提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性，又能方便人民群眾。當(dāng)前我國(guó)存在城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱新農(nóng)保）、城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)與事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)五大保險(xiǎn)制度，為了加快它們之間的轉(zhuǎn)換融合，我們提出以下步驟：

第一步，把新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)合并為居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立全國(guó)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)查詢系統(tǒng)，各省負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體繳費(fèi)工作，數(shù)據(jù)庫(kù)和資金由中央政府統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)監(jiān)管，籌資模式方面，基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)一由地方政府和中央政府擔(dān)負(fù)，合并后的支付標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)支付標(biāo)準(zhǔn)，就高不就低。這樣既可解決城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)差距問題，又能方便流動(dòng)人群跨省繳費(fèi)。

第二步，并雙軌制為單軌制，對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工增加國(guó)家統(tǒng)籌賬戶，變企業(yè)統(tǒng)籌為企業(yè)年金制度或企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)等形式，既能減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，又有利于企業(yè)留住員工，能夠得到企業(yè)支持，同時(shí)還有利于社會(huì)公平。

第三步，將公務(wù)員與事業(yè)單位人員的養(yǎng)老合并為一體，改為國(guó)有非企業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，縮小事業(yè)單位人員與公務(wù)員之間養(yǎng)老金支付水平的差距，國(guó)有非企業(yè)單位人員在國(guó)有事業(yè)單位與行政單位之間流動(dòng)時(shí)，不改變養(yǎng)老金支付水平，也有利于社會(huì)公平。

第四步，在前三步改革到位的基礎(chǔ)上，以全國(guó)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)為支撐，先把城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)合并到全國(guó)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)之中，在不降低城鎮(zhèn)職工統(tǒng)籌賬戶支付水平的前提下，不斷提高全國(guó)居民的養(yǎng)老統(tǒng)籌賬戶水平，最后把國(guó)有非企業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)合并到全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)的統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)不同制度的徹底融合轉(zhuǎn)換，并達(dá)到徹底的統(tǒng)籌賬戶公平。

養(yǎng)老保障的融合轉(zhuǎn)換應(yīng)先易后難，增低穩(wěn)高，量力而行，科學(xué)規(guī)劃，穩(wěn)步推進(jìn)。從長(zhǎng)期看，養(yǎng)老保障制度的轉(zhuǎn)換融合面臨的最大問題是資金問題，如何最大力度地籌集資金和優(yōu)化資金分配結(jié)構(gòu)是問題的關(guān)鍵，這要求穩(wěn)定和改善國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，保證充分的稅收來(lái)源，優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，為制度轉(zhuǎn)換融合提供資金支持。政府要精打細(xì)算，既要通過上市、購(gòu)買國(guó)債和直接投資等方式讓資金保值增值，還要讓資金公平分配，最大程度實(shí)現(xiàn)公平。

最后需要指出，五大養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的確立有著復(fù)雜的歷史、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)原因，不同制度之間的融合轉(zhuǎn)換也是一個(gè)歷史、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的綜合系統(tǒng)過程，盡管大多數(shù)人不愿意延遲退休，不愿意早繳保費(fèi)，但殘酷的現(xiàn)實(shí)決定我們必須延遲退休或者早交保費(fèi)，或者兩者兼施，這樣才有助于制度的轉(zhuǎn)換融合。

〔1〕鄭秉文，孫永勇.對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀的反思[J].上海大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012（3）：1-15.

〔2〕丁少群，王信.老齡化背景下的農(nóng)村可持續(xù)養(yǎng)老保障制度改革研究[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)問題，2012（2）：52-60.

〔3〕馮鑫永，翟玉芬.針對(duì)人口老齡化完善我國(guó)養(yǎng)老保障制度[J].決策探索，2002（11）：52-52.

〔4〕孫玉德.從人口老齡化看中國(guó)的養(yǎng)老保障[J].財(cái)貿(mào)研究，2008（6）：151-152.

〔5〕李喜童.新形勢(shì)下我國(guó)糧食直補(bǔ)政策實(shí)施中的問題與解決思路[J].商業(yè)時(shí)代，2009（19）：117-119.

〔6〕竹立家.政府管理改革的幾個(gè)切入點(diǎn)[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2006年3月13日.

【責(zé)任編輯 連家明】

F812.2

A

1672-9544（2014）06-0070-05

2014-02-12

趙軍，工程師，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障。