高瑋

（江蘇省財政科學(xué)研究所，南京 210009）

1932年—1937年中外預(yù)算制度比較

高瑋

（江蘇省財政科學(xué)研究所，南京 210009）

近代中國預(yù)算制度逐漸完善，1932年南京國民政府頒布了《預(yù)算法》，并設(shè)立了主計處專門負(fù)責(zé)編制預(yù)算。本文從預(yù)算書的形式、支出與收入預(yù)算方式、經(jīng)費支出程序、公庫制度以及維持預(yù)算平衡的方式等多個方面，將近代中外的預(yù)算制度作了比較，以判斷當(dāng)時中國的預(yù)算制度在形式上的完備性，結(jié)果表明，當(dāng)時中國的預(yù)算制度已經(jīng)相對完備，但是，制度的執(zhí)行卻沒有達(dá)到預(yù)想的效果，這與預(yù)算法的生長環(huán)境密切相關(guān)。

預(yù)算制度 南京國民政府 中外比較

一、引言

預(yù)算制度是國家進(jìn)行預(yù)算資金的籌集、分配、使用和管理過程中的規(guī)范體系，預(yù)算制度作為財政收支的管理辦法，是在特定的歷史范疇出現(xiàn)的，近代意義上的預(yù)算制度是隨著資本主義制度在西歐的確立，國家職能和財政分配的范圍日益擴大，國家部門之間權(quán)限的日益清晰而出現(xiàn)的，在20世紀(jì)30年代，西方主要工業(yè)化國家的預(yù)算制度已經(jīng)相對成熟。相比之下，這一時期中國的預(yù)算制度正由傳統(tǒng)向現(xiàn)代制度變遷的過程之中，經(jīng)歷了從無到有，從不完善到制度形式上逐步健全的過程。

從規(guī)章制度來看，1930年頒行的《十九年試辦預(yù)算章程》，詳細(xì)規(guī)定了預(yù)算的各項事宜，是對民國預(yù)算進(jìn)行普遍指導(dǎo)的一般法律文件，也是近代中國預(yù)算法立法技術(shù)發(fā)展到一定程度的集中證明。1932年頒行的中國第一部正式的《預(yù)算法》，則標(biāo)志著近代中國的預(yù)算法發(fā)展基本上成型，形成了一整套預(yù)算制度、主計制度和審計制度，構(gòu)建了完全系統(tǒng)的程序和原則。

從機構(gòu)設(shè)置來看，南京國民政府先后設(shè)立了財政監(jiān)理委員會、預(yù)算委員會、財政委員會，以及軍委預(yù)算的決議機關(guān)等，沒有專門負(fù)責(zé)預(yù)算的機關(guān)，這一時期預(yù)算的編造由財政部會計司兼理負(fù)責(zé)。1931年仿照美國財政制度設(shè)立了主計處，下設(shè)歲計局，專門負(fù)責(zé)編審預(yù)算，并督促地方編報預(yù)算，此后，財政部僅負(fù)責(zé)收入和調(diào)度金融，主計處負(fù)責(zé)編制普通預(yù)算，行政院負(fù)責(zé)編制建設(shè)事業(yè)?？铑A(yù)算，中央政治委員會負(fù)責(zé)審核預(yù)算。

從規(guī)章制度的完善和機構(gòu)設(shè)置的健全兩個角度來看，近代中國的預(yù)算制度在20世紀(jì)30年代出現(xiàn)了質(zhì)的轉(zhuǎn)變，這是近代中國財政體制不斷完善的內(nèi)在需要的結(jié)果，同時也是自清末以來不斷學(xué)習(xí)先進(jìn)國家財政管理經(jīng)驗的進(jìn)程。本文試圖對當(dāng)時中外預(yù)算制度進(jìn)行比較，從形式上判斷當(dāng)時中國與西方預(yù)算制度存在的差異，在此基礎(chǔ)上分析當(dāng)時中國財政制度所存在的特殊性，以及預(yù)算制度與國家政治制度、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的關(guān)系。

二、預(yù)算制度的對比

（一）編制預(yù)算的職權(quán)

預(yù)算方式與政治體制密切相關(guān)，在內(nèi)閣制下，各部門經(jīng)費支出政策由內(nèi)閣會議決定，而編制預(yù)算的權(quán)力屬于財政部長。英國由財政部長負(fù)責(zé)編制預(yù)算，法國從預(yù)算部設(shè)立之后，由財政部長會同預(yù)算部長編制預(yù)算，德國的財政部長負(fù)責(zé)編制預(yù)算，但是總統(tǒng)府預(yù)算以及審計法庭預(yù)算不由財政部長編制。

在總統(tǒng)制（如美國）下，各部門的經(jīng)費支出政策由總統(tǒng)決定，而編制預(yù)算的權(quán)力屬于預(yù)算局，美國6月政務(wù)會議期間，總統(tǒng)提出財政政策大綱，作為各機關(guān)編制預(yù)算的根據(jù)，各部門負(fù)責(zé)人報告以往年度及本年所需的預(yù)算?？偨y(tǒng)所決定的政策通知到各部門，各部門按照此政策中的規(guī)定，編制預(yù)算送交預(yù)算局。

這一時期中國的財政制度不同于英美國家，中央政治委員會決定財政政策，各部門以此作為編制預(yù)算的根據(jù)。1931年設(shè)立主計處，編制預(yù)算的權(quán)力從財政部轉(zhuǎn)移到主計處，財政部僅承擔(dān)財政執(zhí)行的責(zé)任，主計處設(shè)歲計局專門負(fù)責(zé)編制預(yù)算，但是，主計處并沒有擬定財政計劃的權(quán)力，僅僅是匯集各部門的預(yù)算，送交中央政治委員會審核，中央政治委員會擁有決定預(yù)算的權(quán)力。

（二）預(yù)算書的形式

英國、法國等國的預(yù)算書包括多項預(yù)算文件。英國預(yù)算書第一項文件為詳細(xì)支出預(yù)算書，在會計年度開始之前提交給國會；第二項文件是財政說明書，是為了闡釋財政計劃，與德國的預(yù)算說明書以及法國的預(yù)算理由書目的相同；第三項文件為預(yù)算演說辭，是財政部長在向國會提交財政說明書時的講話，為了說明財政計劃的變更，以及財政的現(xiàn)狀，與法國的預(yù)算演說辭相類似。法國預(yù)算書的形式較為分散，法國在第一次世界大戰(zhàn)之后力圖實現(xiàn)預(yù)算書在形式上的統(tǒng)一，但是除了國家總預(yù)算，還有諸多特別預(yù)算，比如特別基金預(yù)算、戰(zhàn)爭債務(wù)賠償基金預(yù)算等。

美國、中國等國的預(yù)算書是單一預(yù)算，附加預(yù)算說明。美國預(yù)算書分為兩部分：第一部分包含往年收支的大概說明，以及對本年度和下年度收支的估計；第二部分編列各部門經(jīng)費的詳細(xì)預(yù)算。中國預(yù)算方式仿照美國制度，根據(jù)1932年《預(yù)算法》的規(guī)定，采用單一整部的預(yù)算，附加相關(guān)文件，總預(yù)算分為上下兩篇，上篇說明財政整體情況，分析財政現(xiàn)狀；下篇分列部門類別、基金類別的預(yù)算。1937年《修正預(yù)算法》規(guī)定，仍然采用單一預(yù)算書形式，只是內(nèi)容有較大變更，分為總說明書、總預(yù)算表、單位預(yù)算表，以及計劃附屬預(yù)算表、計劃預(yù)算施行條例草案五部分。

（三）會計年度

會計年度大致可以分為三類：第一是歷年制。預(yù)算年度開始的日期與自然年度相同，即從1月1日開始，至12月31日結(jié)束，中國、法國、比利時、荷蘭、瑞士等國采用這一制度。第二是四月制。從4月1日起至次年3月31日止，英國、德國、丹麥、日本等國采用這一制度。第三是七月制。從7月1日起至次年6月31日止，美國、意大利、西班牙等國采用這一制度。

1916年中國會計年度采用七月制，1936年中央政治委員出于多方面的考慮將會計年度改為采用歷年制，理由包括：第一，歷年制與財政情況相符。中國中央省縣稅收，都在冬春及晚秋多，而夏季和初秋相對少一些，每年的財政收入在1月份要比7月份寬裕，因此適宜采用歷年制；第二，歷年制與國情相符。近代中國是典型的農(nóng)業(yè)國家，從春到冬是一種自然年度，財政年度應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟年度相適應(yīng)；第三，歷年制與民俗相符。一月是一年的起始，這與中華民族的歷史習(xí)俗相一致，因此適合采用歷年制。

（四）支出預(yù)算方式

英國、德國等國家采用分散的預(yù)算方式，不同的支出費用采用不同的編制程序。英國政務(wù)費編制程序和軍費的編制程序不同。政務(wù)費預(yù)算的編制，由財政部通知各部門編制下年度預(yù)算。通常根據(jù)上年度的數(shù)目計算其支出預(yù)算，并在10月1日之后，次年1月初之前，將預(yù)算交往財政部，并附上預(yù)算說明書。財政部對各部預(yù)算有建議修改的權(quán)力，并有最后核定的權(quán)力。軍費預(yù)算的編制，由海軍第一大臣向所屬各部門發(fā)出命令，編制下年度預(yù)算綱要，比如建造軍艦、軍港等，送到中央海軍財政委員會，審核后將審查報告送還海軍第一大臣復(fù)核，再由海軍第一大臣轉(zhuǎn)送至財政部長，根據(jù)這一綱要編成詳細(xì)預(yù)算。

德國總統(tǒng)府及審計法庭預(yù)算編制的手續(xù)，與其他各部門預(yù)算編制的手續(xù)不同。德國各部所編的預(yù)算，送交財政部長核定后，再經(jīng)內(nèi)閣通過，但總統(tǒng)府預(yù)算及審計法庭預(yù)算的編制，與財政部長無關(guān)，不受其審核。

美國、法國采用統(tǒng)一的預(yù)算方式。美國支出預(yù)算編制的程序與英國的軍費預(yù)算程序相似，各部門預(yù)算經(jīng)過兩次編制，第一次為初步預(yù)算，第二次為修改預(yù)算。初步預(yù)算的編制由預(yù)算局在六月底或七月初發(fā)出通知，附上預(yù)算格式，列明上年度各項預(yù)算數(shù)，送至各部門用于編制次年度預(yù)算，各部門由編制預(yù)算的人員在格式內(nèi)填好預(yù)算數(shù)送還預(yù)算局。國會和最高法庭的預(yù)算也同時送交預(yù)算局，但這兩者的預(yù)算不受預(yù)算局長的審核，僅僅是由預(yù)算局編列到總預(yù)算之內(nèi)。預(yù)算局收到各機關(guān)預(yù)算后，計算總數(shù)并送交預(yù)算局長，轉(zhuǎn)送預(yù)算委員會審核，然后通知各部門編制修正預(yù)算。修正預(yù)算的編制則是在各部門接到通知后，對照總數(shù)修正初步預(yù)算，重新分配各項數(shù)目，編成修正預(yù)算，在9月15日之前送交預(yù)算局。修正預(yù)算經(jīng)預(yù)算局核定后，在10月初編制成總預(yù)算送交國會。

法國預(yù)算編制工作開始于10月或11月，由財政部長通知各部部長，請各部編制次年度預(yù)算，各部編制預(yù)算，由地方行政機關(guān)協(xié)助。部長在預(yù)算組的協(xié)助下，將各司所送的預(yù)算加以修正，編成部門預(yù)算送交財政部。財政部收到各部門預(yù)算后，由專管預(yù)算的會計司匯編，送交財政部長。自從預(yù)算部設(shè)立后，財政部長會同預(yù)算部長編制預(yù)算。

近代中國根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，各部門編制次年度第一級預(yù)算，要在11月30日以前送交其主管部門，各主管部門審核第一級預(yù)算，并匯編分類預(yù)算，成為第二級預(yù)算，規(guī)定在1月15日之前送到主計處，主計處審核第二級預(yù)算，簽署意見并匯編成總預(yù)算，在3月15日以前連同審查意見書呈送中央政治委員會，由中央政治委員會送交財政專門委員會審查。根據(jù)收支平衡原則，送由國民政府發(fā)給主計處，編成總預(yù)算案。此外，還需要在4月1日之前，由主計處將總預(yù)算案連同中央政治委員會議決案，呈請國民政府交行政院，提請由立法院核議，立法院在6月15日之前將總預(yù)算決議呈請國民政府公布。

（五）收入預(yù)算方式

收入預(yù)算的計算方法，分為自動法、平均法和直算法三種。自動法即以上年度實收數(shù)為基礎(chǔ)，判斷下年度收入的預(yù)算數(shù)；平均法將之前三年或五年年度增量的平均值，加上去年的實收數(shù)作為下年度的收入預(yù)算；直算法以本年的實收數(shù)為根據(jù)，根據(jù)將來的需要做增減，作為下年度收入的預(yù)算數(shù)。

英國采用直算法，英國在預(yù)算年度開始后，就將收入預(yù)算送交眾議院，剛好在上年預(yù)算年度結(jié)束時，將上年度各項實收數(shù)作為參考，推測本年度經(jīng)濟社會的變動。英國財政部負(fù)有編制收入預(yù)算的責(zé)任，匯集各收入機關(guān)所編制的收入預(yù)算。收入預(yù)算的工作由關(guān)統(tǒng)局的統(tǒng)計室擔(dān)任，統(tǒng)計室統(tǒng)計過去若干年各種稅收的數(shù)目，并且以上年度實收數(shù)為根據(jù)，判斷次年度的情況，據(jù)此而做出預(yù)計，得到次年度的預(yù)計數(shù)目。

美國同時采用自動、平均、直算三種方法。美國收入也由財政部編制，但需要經(jīng)過預(yù)算局長的審核，如果有修正，預(yù)算局長會同財政部長商定，預(yù)算局長全權(quán)負(fù)責(zé)收入預(yù)算的編制。當(dāng)財政部編制收入預(yù)算時，如果編制關(guān)稅收入預(yù)算，由關(guān)稅局長、政府所派的會計員及統(tǒng)計科長三人共同編制，每人依照自己所定辦法計算，這樣三人所計算的不同結(jié)果由會議方式?jīng)Q定，所得預(yù)算送交預(yù)算局長。

中國收入預(yù)算根據(jù)各種收入性質(zhì)來計算，按照《預(yù)算章程》第十九條的規(guī)定：（1）屬于產(chǎn)銷性質(zhì)的稅收，如鹽稅、煙酒稅、統(tǒng)稅等以本區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)銷數(shù)額計算；（2）屬于進(jìn)出口貨物的關(guān)稅收入，以本區(qū)域內(nèi)輸入輸出的狀況估計；（3）屬于估定物的稅捐收入，如田賦房捐等，以本區(qū)域內(nèi)估定物的數(shù)額計算；（4）屬于行為稅的收入，如印花稅等，以本區(qū)域內(nèi)商市民力的狀況估計；（5）屬于營業(yè)稅的收入，以本區(qū)域內(nèi)商業(yè)狀況估計；（6）屬于沙田官產(chǎn)屯衛(wèi)田地的收入，以本區(qū)域內(nèi)沙田官產(chǎn)屯衛(wèi)田地的數(shù)額，以及清理的狀況估計；（7）屬于行政的收入，如登記、檢驗注冊牌照訴訟、罰金等，以法令的規(guī)定及各機關(guān)行政的狀況估計；（8）屬于事業(yè)的收入，如學(xué)費及試驗場所出產(chǎn)品的變價等，以事業(yè)的狀況估計；（9）屬于國家及地方營業(yè)的收入，以營業(yè)狀況連同成本估計；（10）各項收入如果不能以上列各項規(guī)定計算的，以最近三年間實收狀況為根據(jù)；逐年遞增或逐年遞減的，按增減比例及增減原因估計，如果增減不固定，按三年間平均數(shù)并參照增減原因估計。

（六）經(jīng)費支出程序

支付制度分為統(tǒng)一支付制度和分散支付制度兩種，其中，統(tǒng)一支付制度要求各部門支付的經(jīng)費集中到財政部專設(shè)支付的部門負(fù)責(zé)，財政部發(fā)放各部門款項，按期向?qū)９苤Ц兜牟块T發(fā)放，但款項仍存在代理國庫的銀行，各部門每天決定給領(lǐng)款人的支付款項，然后通知支付部門，并給予領(lǐng)款人付款憑單，領(lǐng)款人持憑單向付款部門領(lǐng)款，支付部門接到憑單后，加以稽核，才給予發(fā)放。分散支付制度即各部門自行支付，按期依照預(yù)算規(guī)定，向國庫領(lǐng)取總額，各自保管，并通過各部門發(fā)給領(lǐng)款人。

英國采取統(tǒng)一支付制度。英國支付程序分為兩個階段：第一階段由預(yù)算上所指定款項從國庫撥交各部門經(jīng)費帳；第二階段由預(yù)算上所指定款項，從各部門經(jīng)費帳直接付給領(lǐng)款人。第一階段中，根據(jù)英國制度，國庫總基金存在英格蘭銀行，并不直接付給國家的債權(quán)人，各部門如果有需要，必須通過支付局向英格蘭銀行領(lǐng)取，而各部門向領(lǐng)款人付款也必須經(jīng)過支付局，所以支付局是辦理各部門實際支付的重要途徑。經(jīng)費劃歸各部門，在英格蘭銀行并不依據(jù)各部門所定的數(shù)目分別立賬，一切經(jīng)費均統(tǒng)一到國庫總基金存款賬目之下。第二階段中，各部門支付給領(lǐng)款人，均由支付局辦理，支付局的職責(zé)是管理各項支出，向領(lǐng)款人支付。財政部自得到審計長核準(zhǔn)的申請款項后，就可以開出支付清單通知支付局，并通知英格蘭銀行，將該款項轉(zhuǎn)到支付局帳內(nèi)，支付局對于預(yù)算上規(guī)定的各款項，每月結(jié)賬一次，但對于軍務(wù)費的各款項，則每季度結(jié)賬一次。

美國采用分散支付制度，議會通過經(jīng)費后，財政部長簽署并發(fā)出經(jīng)費支付書，送交審計長，經(jīng)其核準(zhǔn)簽署后，該支付書產(chǎn)生效力，而款項才準(zhǔn)予發(fā)給各部門。各部門在申請款項用于支出時，必須將領(lǐng)款請求書送到財政部，轉(zhuǎn)送審計長審核，經(jīng)其核準(zhǔn)后，由審計長向財政部長發(fā)出支付賬目通知書，令國庫撥款到各部門的支付處，由支付處向領(lǐng)款人直接發(fā)給支票，是各部門實際支付給領(lǐng)款人，由部門支付處自行辦理，不同于英國統(tǒng)一由支付局辦理。

法國也采用分散支付制度，每月由財政部長令國庫司長分派各部門的經(jīng)費金額，各部門自行承擔(dān)支付經(jīng)費的職責(zé)，國庫司長負(fù)責(zé)審核各部門的經(jīng)費支付請求書，要求所申請的金額必須在每月分派額之內(nèi)，而且所需的款項不得超過預(yù)算的規(guī)定。經(jīng)其核準(zhǔn)后，財政部將請求書送還各部，并通知中央付款處，照數(shù)撥付給各部門，而各部門付款給債權(quán)人時，由各部門的會計員來辦理，在法國支付制度之下，財政部長對國庫款項撥交各部有絕對的權(quán)力，不同于英美必須經(jīng)過審計長核準(zhǔn)才能撥付的支付制度。

中國也采用分散支付制度，各部門自行支付，1927年財政部《會計例則》第三章有支付程序的規(guī)定，1928年《審計法》及《審計法施行細(xì)則》也有關(guān)于支付制度的規(guī)定，1933年中央各部門收支款項由國庫統(tǒng)一辦理，關(guān)于支付手續(xù)的辦法規(guī)定比較詳細(xì)，自1937年中央政治委員會第十八次會議通過建設(shè)事業(yè)?？钍罩Ъ皩徍宿k法后，建設(shè)事業(yè)?？钍罩У氖掷m(xù)就不同于普通預(yù)算所定經(jīng)費支出的手續(xù)。普通預(yù)算經(jīng)費支付程序規(guī)定，財政部門發(fā)放各項經(jīng)費，支付書應(yīng)當(dāng)送交審計部門審核，審核不通過，國庫不得付款或轉(zhuǎn)賬，中央各部門經(jīng)費均由國庫統(tǒng)籌核發(fā)。建設(shè)事業(yè)?？钪Ц冻绦騽t規(guī)定，建設(shè)事業(yè)?？罨?，由國庫依照預(yù)算撥入建設(shè)事業(yè)?？顜?，作為建設(shè)公債還本付息，建設(shè)事業(yè)?？铑A(yù)算所列各單位經(jīng)費，原有指定的款項，或以自有收入沖抵的，仍照舊辦理向國庫轉(zhuǎn)賬。建設(shè)事業(yè)?？铑A(yù)算所列的各單位經(jīng)費，均應(yīng)由支用部門在年度開始前編制分派表，附加詳細(xì)說明，送主管機關(guān)審核，并轉(zhuǎn)交審核委員會核定，作為撥款的根據(jù)。

（七）公庫制度

公庫是指為政府管理現(xiàn)金、票據(jù)、證券以及其他財物的機關(guān)；凡管理政府現(xiàn)金出納及其票據(jù)、證券和其他財物保管的方法，就稱為公庫制度。中央政府的公庫，稱為國庫，省政府的公庫稱為省庫，縣市政府的公庫，稱為縣市庫。金庫僅針對現(xiàn)金，當(dāng)時的金庫制度有三種：第一是統(tǒng)一金庫制度，凡國家一切出納，都由統(tǒng)一金庫負(fù)責(zé)；第二是行政局部金庫制度，各部門的收支，依照行政類別分別設(shè)立金庫保管，即使在同一部門，因為行政類別的原因而分屬不同的金庫；第三是部門金庫制度，各部門都自設(shè)金庫，管理其出納。統(tǒng)一金庫制度也有三項制度：第一是獨立金庫制，政府自設(shè)金庫管理收支，不用銀行代理；第二是委托保管制，政府委托銀行代管，其出納不另設(shè)專管機關(guān)，但國家存放的公款與銀行的資金嚴(yán)格分離，以保護(hù)公款安全；第三是銀行存款制，政府的現(xiàn)金出納，由銀行管理，銀行收到政府現(xiàn)金時，依照存款辦法作為政府存款，類似于普通存款，付給利息，在政府支付時，以支票發(fā)放。

當(dāng)時各國主要采用統(tǒng)一金庫制，以及銀行存款制。英國自1866年國庫審計法公布后，依照該法的規(guī)定，國庫收入集中于國庫，總基金存入英格蘭銀行，采用銀行存款制。美國建國初期，國家收入存放在各銀行，1837年因經(jīng)濟危機銀行倒閉，導(dǎo)致國庫受損，之后采用獨立統(tǒng)一金庫制，在財政部內(nèi)設(shè)金庫局，在全國重要城市設(shè)九個分金庫，全國收入都由金庫局管理，這種制度比較安全，但是可能會妨礙社會資金的流通。1913年聯(lián)邦準(zhǔn)備銀行成立，國家出納由聯(lián)邦準(zhǔn)備銀行管理，而聯(lián)邦準(zhǔn)備銀行逐漸取代金庫局的職務(wù)，到1921年開始完全行使職權(quán)，此后國家公款統(tǒng)一存放在在聯(lián)邦準(zhǔn)備銀行。法國采用獨立統(tǒng)一制度，財政部內(nèi)設(shè)總金庫負(fù)責(zé)全國收支，各省設(shè)金庫出納官，管理省內(nèi)的公款出納。

近代中國的公庫制度逐步過渡到統(tǒng)一金庫制。民國成立后，中國銀行和交通銀行在法律上雖然有代理國庫的權(quán)利，但是在北京政府時期，各省軍閥截留中央稅款，自行存放；而海關(guān)收入及鹽稅擔(dān)保外債部分都存放在外國銀行。1927年南京國民政府成立之后，規(guī)定中央銀行代理國庫，管理國家出納，國庫逐漸統(tǒng)一。但是，統(tǒng)一金庫只包括國家收入總存款，而不包括普通經(jīng)費存款，如財政部的公款出納，由中央銀行統(tǒng)一管理，而各部門從國庫領(lǐng)取經(jīng)費后，各自存放在往來銀行，所以有時國家收入總存款不足時，各部門的普通經(jīng)費存款還有余。各部門在有結(jié)余存款時，不繳還國庫，甚至追加預(yù)算。這種追加預(yù)算不但耗費國家財力，而且使國庫失去調(diào)遣資金的作用。

（八）維持預(yù)算平衡的方法

由于經(jīng)濟環(huán)境的變化，實際收支與預(yù)計收支難以保持一致，常常使預(yù)算失去平衡。而維持實施預(yù)算平衡的方法，主要有三種：收支經(jīng)常計劃、流用制度和預(yù)備金。

1.收支經(jīng)常計劃。立法部門通過預(yù)算之后，執(zhí)行部門就制定收支經(jīng)常計劃，這種計劃就是財政施行的方式。在計劃支出方面，由各支用部門說明將來工作進(jìn)行的程序，擬定按月、按季度的支用分配額，以決定支出經(jīng)費的比例。在計劃收入方面，財政部需要明確國庫預(yù)計收入數(shù)額，以及同時期（每月或每季度）支出經(jīng)費的分配額，兩者相抵可以得到實際的盈余或不足。

英國和法國財政部門嚴(yán)格通過收支經(jīng)常計劃來維持預(yù)算平衡。英國財政部要求各支用部門送來工作計劃，以及實施經(jīng)費計算書，核準(zhǔn)后就將此計劃作為會計年度內(nèi)發(fā)放經(jīng)費的根據(jù)，據(jù)此監(jiān)督各部門的支出。如果遇到情況變化，財政部也要求變更計劃以平衡預(yù)算。法國財政部長通知各部門負(fù)責(zé)人，送交每月支付計算書以及支出的總數(shù)，并與同時期預(yù)算所定收入的總額相比，要達(dá)到預(yù)算平衡。

美國在20世紀(jì)30年代應(yīng)對經(jīng)濟危機時期才采用了收支經(jīng)常計劃。美國財政部監(jiān)督各部門支出的權(quán)力遠(yuǎn)不如英法等國。立法部門通過預(yù)算后，各部門根據(jù)預(yù)算就有領(lǐng)款支用的權(quán)利。1933年經(jīng)濟危機發(fā)生后，為了應(yīng)對困難，有必要提高監(jiān)督的權(quán)力，所以1933年經(jīng)濟法規(guī)定總統(tǒng)有暫時監(jiān)督預(yù)算實施的權(quán)力。

近代中國財政部監(jiān)督各部門經(jīng)費支出的權(quán)力也要小于英國。根據(jù)1937年4月公布的《修正預(yù)算法》第四十八條至五十條的規(guī)定，中國在實施預(yù)算時，各部門要按照其法定預(yù)算數(shù)額，收入根據(jù)來源類科目，經(jīng)費根據(jù)用途類科目，編制分配預(yù)算。各部門根據(jù)實際情況編制按月分配預(yù)算，在預(yù)算公布后半月內(nèi)制定；或者根據(jù)實施計劃編制按期分配預(yù)算，在計劃實施前一個月編制。根據(jù)中央各部門管理收支款由國庫統(tǒng)一處理辦法第十二條的規(guī)定，也只提到中央各機關(guān)申領(lǐng)經(jīng)費必須依據(jù)預(yù)算或法案，填寫申請款項書，連同支付預(yù)算書送交財政部，而沒有規(guī)定財政部有修改支付預(yù)算書的權(quán)力。因此，財政部在維持執(zhí)行預(yù)算的平衡時存在困難。

2.流用制度。各部門執(zhí)行預(yù)算時，往往有甲項目經(jīng)費因節(jié)省或延辦而有結(jié)余，而乙項目的經(jīng)費因物價上漲或估計不足而導(dǎo)致短缺，將甲項目的結(jié)余流用到乙項目的短缺，這也是維持平衡預(yù)算的一種方法。

英國在政務(wù)費方面，如果甲項目的經(jīng)費流用到乙項目，財政部無權(quán)核準(zhǔn)，如果項目的經(jīng)費超支，只有向國會請求追加預(yù)算來彌補。在軍務(wù)費方面，各項目的經(jīng)費可以互相流用，但不能超過軍費的總數(shù)，這也由國會批準(zhǔn)。根據(jù)每年準(zhǔn)款法（Appropriation Act）第四條規(guī)定：如果在軍務(wù)費總數(shù)之內(nèi)，得到財政部的核準(zhǔn)，任何項目經(jīng)費有結(jié)余，可以流用到經(jīng)費不足的項目，軍務(wù)費流用的限制比政務(wù)費要寬松。法國在1861年—1871年間采用靈活的流用制度，允許在各項目之間流用，但是在1871年之后廢除了這一制度，如果實際支出超出預(yù)算，必須向國會請求追加預(yù)算。相比之下，德國的流用制度比較寬松，各項目經(jīng)費可自行移用。

美國禁止采用流用制度，國會堅持預(yù)算所列項目的經(jīng)費不得流用，如果遇到某項目經(jīng)費必須增加，就批準(zhǔn)補足預(yù)算。同樣，近代中國在法律上規(guī)定不允許采用流用制度，但是實際操作中是存在流用的。根據(jù)《預(yù)算章程》第三十一條的規(guī)定“歲出預(yù)算公布后，各級機關(guān)，應(yīng)各照案執(zhí)行核實支用，不得超過”。對于流用的限制非常嚴(yán)格。然而事實上，各部門實施預(yù)算時，如果遇到甲項目經(jīng)費有余，乙項目經(jīng)費不足時，可以任意流用，但是需要通知主計處登記，由國庫轉(zhuǎn)賬。根據(jù)1937年《修正預(yù)算法》第五十四條規(guī)定“各機關(guān)的經(jīng)費預(yù)算，其歲出用途別同各科中有一科目之經(jīng)費不足，而他科目有存余時，經(jīng)原核定分配款之長官或機關(guān)核準(zhǔn)得流用之，但不得流用為用人經(jīng)費，并應(yīng)由核準(zhǔn)機關(guān)分別通知中央主計機關(guān)，審計機關(guān)及財政部”。第五十三條規(guī)定“各機關(guān)執(zhí)行分配預(yù)算，遇各科之經(jīng)費有剩余時，得轉(zhuǎn)入下月份支用，但以同年度為限。”第五十五條規(guī)定“各基金之經(jīng)費不得流用”。

3.預(yù)備金制度。預(yù)備金是在預(yù)算上特設(shè)的一項經(jīng)費，而沒有明確的用途，用以應(yīng)付臨時緊急事故發(fā)生的需要，或補充原預(yù)算額的不足，以維持預(yù)算平衡。預(yù)備金的設(shè)置方法，有集中、分散及兩者并用三種。集中法是在國家總經(jīng)費之外，設(shè)置預(yù)備金總數(shù)；分散法是各部門在確定經(jīng)費之外，另外設(shè)置預(yù)備金；兩者并用法是除了各部門在設(shè)置預(yù)備金外，又在總預(yù)算上另外設(shè)置總額預(yù)備金。

英國和美國都采用集中預(yù)備金制，在總預(yù)算上設(shè)置預(yù)備金，以補充預(yù)算外支出。英國設(shè)置了行政補助費和政務(wù)緊急基金。行政補助費是在遇到緊急支出，而預(yù)算并沒有規(guī)定的，且議會又在休會期間，如果財政部認(rèn)為有必要支出，就負(fù)責(zé)準(zhǔn)予先行支出，事后得到議會的認(rèn)可。英國國會規(guī)定政務(wù)緊急基金數(shù)額是150萬鎊。各部門遇到意外情況急需支出，而預(yù)算中沒有規(guī)定的，經(jīng)財政部核準(zhǔn)后，可以動用這種基金，以應(yīng)付小額政務(wù)費的需要，但必須向國會請求追加預(yù)算，照數(shù)歸還，每年必須維持原定數(shù)額。這項基金的賬目，必須每年由審計部長及國庫收支審核委員會檢查。美國預(yù)備金用以調(diào)節(jié)法定經(jīng)費與實支數(shù)相差的數(shù)目，這項準(zhǔn)備金從會計年度開始時，從各支用部門的經(jīng)費中，提取一定比例的數(shù)額，作為準(zhǔn)備金，以應(yīng)付會計年度中不足支付的需要。如果遇到收入減少，也可以動用此預(yù)備金，以維持收支平衡。

近代中國預(yù)備金制度，同時采用集中、分散兩種制度。根據(jù)1932年《預(yù)算法》的規(guī)定，準(zhǔn)備金分為常備金、預(yù)備金以及后備金三種。常備金在行政預(yù)算中設(shè)定，由第一、第二、第三各級部門編制本部門行政預(yù)算時，除按照科目分類確定經(jīng)常支出數(shù)，額外應(yīng)劃出經(jīng)費全額百分之五，或其他相當(dāng)?shù)臄?shù)額，作為各部門的常備金，以供行政預(yù)算各科目支出不足時應(yīng)用，或預(yù)算外發(fā)生的支出，各部門執(zhí)行行政預(yù)算，如果有的科目經(jīng)費有剩余，按月?lián)苋氤浣?。各第二級部門的分預(yù)算要設(shè)其總額百分之一至百分之二為預(yù)備金?？傤A(yù)算要設(shè)其總額百分之三至百分之五為后備金。根據(jù)1937年《修正預(yù)算法》的規(guī)定，預(yù)備金分第一預(yù)備金及第二預(yù)備金兩種。第一預(yù)備金在第二級單位預(yù)算中設(shè)定，其數(shù)額等于第二級部門預(yù)算總額百分之一至百分之二。第二預(yù)備金在總預(yù)算中設(shè)定，其數(shù)額等于總預(yù)算數(shù)百分之一至百分之三。

三、結(jié)語

從形式來看，1932年—1937年間中國的預(yù)算制度已經(jīng)日漸完善，無論是法律法規(guī)還是機構(gòu)設(shè)置都與西方工業(yè)化國家的完善程度相接近，預(yù)算制度作為財政體制的核心，這一制度的進(jìn)步，標(biāo)志著這一時期是近代中國由傳統(tǒng)財政制度轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代財政制度的重要歷史階段。但是，形式上的完備卻與實質(zhì)上的執(zhí)行情況兩相脫節(jié)，好的制度沒有催生出預(yù)想之中的結(jié)果，如雖然采用統(tǒng)一金庫制，國庫卻無法調(diào)度各部門的結(jié)余資金；雖然采用收支經(jīng)常計劃，財政部卻因為沒有修改支付預(yù)算書的權(quán)力，而難以維持預(yù)算平衡；盡管支付制度有章可循，但是任意流用的現(xiàn)象卻屢禁不止；盡管設(shè)立了預(yù)備金制度，卻反而引發(fā)各部門爭相動用預(yù)備費，造成不必要的浪費。種種現(xiàn)象都表明，制度的完善絕不僅僅是形式上的完備，預(yù)算制度的確立不能僅僅停留在法規(guī)的制定階段，而是要將預(yù)算法的精神得以全面的貫徹，只有理解預(yù)算法的基礎(chǔ)是憲政，只有建立起以憲政為基礎(chǔ)的社會結(jié)構(gòu)，培育出崇尚自由、民主的社會土壤，才能真正建立起現(xiàn)代化的預(yù)算制度。反觀近代中國，盡管有了表面上的預(yù)算法體系，也只是作為一種財政方式，難以發(fā)揮預(yù)算法應(yīng)有的管理和制約作用。

〔1〕李超英.比較財政制度[M].商務(wù)印書館，1938年.

〔2〕財政部《財政制度國際比較》課題組.英國財政制度[M].中國財政經(jīng)濟出版社，1999年.

〔3〕財政部統(tǒng)計科.民國財政紀(jì)要[M].1916年.

〔4〕蔣曉偉.中國經(jīng)濟法制史[M].知識出版社，1994年.

〔5〕史全生.中華民國經(jīng)濟史[M].江蘇人民出版社，1989年.

【責(zé)任編輯 連家明】

F812.2

A

1672-9544（2014）06-0026-07

2013-03-25

高瑋，經(jīng)濟學(xué)博士，助理研究員，南京大學(xué)與江蘇省宏觀經(jīng)濟研究院聯(lián)合招收博士后，主要從事財政政策研究。