王喜娟

(廣西民族大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院， 廣西 南寧 530006 )

總的說來，高等教育私有化的核心是權(quán)力讓渡。這涉及許多問題，諸如私立高等教育機(jī)構(gòu)的身份問題、政府與高等教育機(jī)構(gòu)的關(guān)系問題、質(zhì)量與效益問題、公立大學(xué)的改革問題、教育放權(quán)與國家認(rèn)同問題，以及面向?qū)W生的教育公平問題等。有效解決這些問題，是確保高等教育私有化良性發(fā)展的關(guān)鍵。為此，各國在推進(jìn)高等教育私有化的過程中均十分重視頒布相關(guān)政策法規(guī)解決上述問題，馬來西亞亦是如此。自1996年以來，馬來西亞分別通過了《1996年私立高等教育法》《1996年國家認(rèn)證委員會法案》《1996年教育法(修訂)》《1996年國家高等教育委員會法案》《1971年大學(xué)和大學(xué)學(xué)院法(修訂)》《1997年國家高等教育基金公司法》等多項(xiàng)政策法規(guī)，旨在規(guī)范和促進(jìn)私立高等教育的發(fā)展。這些政策法規(guī)的實(shí)施使得馬來西亞高等教育發(fā)生了“革命性”的變革[1]，為其私立高等教育的發(fā)展鋪平了道路，指明了方向。

一、通過立法明確私立高等教育機(jī)構(gòu)的合法身份

高等教育私有化既可以滿足日益增長的高等教育需求，也能夠很好地應(yīng)對國家的人力資源需求，是推動國家發(fā)展的重要力量。正是基于此，馬來西亞政府頒布了《1996年私立高等教育法》，力圖以立法的形式給予私立高等教育機(jī)構(gòu)合法的身份和地位。該法案是馬來西亞私立高等教育發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。它不但進(jìn)一步推動了馬來西亞高等教育的私有化，并為公私立機(jī)構(gòu)、國內(nèi)外機(jī)構(gòu)建立雙聯(lián)項(xiàng)目以及建立私立大學(xué)、外國大學(xué)分校和其它形式的私立高等教育機(jī)構(gòu)提供了法律框架，同時也為現(xiàn)存學(xué)院升格為大學(xué)提供了法律支持。

該法案主要用于規(guī)定建立、管理和監(jiān)督私立高等教育機(jī)構(gòu)，以及監(jiān)控私立高等教育機(jī)構(gòu)的教育質(zhì)量。整個法案共95款，詳盡地規(guī)定了私立高等教育機(jī)構(gòu)建立、注冊、管理、課程、關(guān)閉、監(jiān)督與檢查的流程、要求和規(guī)則等，以及對于其學(xué)生和教師的相關(guān)規(guī)定。它是確保馬來西亞私立高等教育有序發(fā)展的政策基礎(chǔ)，其頒布實(shí)施意味著馬來西亞高等教育將發(fā)生以下變化：

1．促進(jìn)高等教育私有化與自由化，將市場機(jī)制引入高等教育之中。《1996年私立高等教育法》的重要意義在于它第一次將高等教育的私有化和自由化予以合法化。從本國層面，該法案主要用于建立大學(xué)、大學(xué)學(xué)院和私立大學(xué)，推動了高等教育的私有化；在國際層面，該法案用于為外國大學(xué)在本國建立分校服務(wù)，反映了高等教育的自由化。它為馬來西亞私立高等教育機(jī)構(gòu)確定了合法的身份和地位。通過這種私有化與自由化，市場競爭機(jī)制被引入高等教育領(lǐng)域之中，這將有助于高等教育整體質(zhì)量與水平的提高。

2．高等教育企業(yè)化：趨向戰(zhàn)略管理。在某種意義上，《1996年私立高等教育法》是一個關(guān)注市場和企業(yè)模式的政策，它預(yù)示了私人企業(yè)可以廣泛參與到提供高等教育服務(wù)的行業(yè)之中。該法案明確規(guī)定私立高等教育機(jī)構(gòu)必須由本國公司管理。而私立高等教育機(jī)構(gòu)必須擁有一定的運(yùn)營資本。應(yīng)該說，企業(yè)進(jìn)入高等教育領(lǐng)域，將有助于推動馬來西亞發(fā)展成為區(qū)域教育中心。這也反映了政府堅(jiān)信私有企業(yè)可以為更好的設(shè)施、校園和教育質(zhì)量提供經(jīng)費(fèi)支撐這一想法。

3．強(qiáng)化政府控制，推廣國家意識。馬來西亞是一個多元化的社會，社會動因在馬來西亞教育政策中占據(jù)至關(guān)重要的地位。伴隨高等教育私有化的是規(guī)范控制，《1996年私立高等教育法》便反映了“強(qiáng)化政府控制”這一特點(diǎn)。該法案賦予教育部絕對權(quán)威，可以處理有關(guān)私立高等教育機(jī)構(gòu)教學(xué)語言媒介、私立高等教育機(jī)構(gòu)類型和提供的項(xiàng)目類型等問題。這樣做有利于確保私立高等教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展處于政府的監(jiān)管與控制之下。

二、政府的角色讓渡：管理主體轉(zhuǎn)為監(jiān)督主體

1996年，馬來西亞頒布了《1996年國家高等教育委員會法》。該法案主要用于建立高等教育委員會。高等教育委員會的主要職責(zé)是明確公私立高等教育的發(fā)展方向并予以監(jiān)督。該法案涉及私立高等教育的相關(guān)規(guī)定包括：調(diào)節(jié)高等教育的發(fā)展、確定學(xué)生入學(xué)政策和收費(fèi)指南，等等。期望通過這些改革與調(diào)整，逐步改變政府與高等教育機(jī)構(gòu)之間的地位和關(guān)系，為推動馬來西亞發(fā)展成為區(qū)域?qū)W術(shù)卓越中心服務(wù)[1]。

根據(jù)該法案，高等教育委員會將逐漸取代政府，成為高等教育的管理主體，而馬來西亞政府不再直接對高等教育進(jìn)行管理和控制，相應(yīng)的權(quán)責(zé)下放到高等教育機(jī)構(gòu)自身。也就是說，政府在高等教育領(lǐng)域中的角色發(fā)生了徹底轉(zhuǎn)變，由管理主體轉(zhuǎn)為監(jiān)督主體，其職能由直接的管理和控制轉(zhuǎn)為宏觀的監(jiān)管和督導(dǎo)。與此同時，高等教育機(jī)構(gòu)將獲得更大的辦學(xué)自主權(quán)，在政府監(jiān)管下，可以自主決定大學(xué)的管理與發(fā)展等事務(wù)。這意味著馬來西亞政府與高等教育機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系發(fā)生了根本性的變化，長期以來以政府發(fā)布行政指令和高等教育機(jī)構(gòu)接受行政指令行事的模式被打破，高等教育機(jī)構(gòu)成為自己真正的主人，對自身的發(fā)展與運(yùn)營負(fù)責(zé)，這將給高等教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展帶來全新的契機(jī)。

三、自由與控制并重：規(guī)范和強(qiáng)化質(zhì)量框架

隨著《1996年私立高等教育法》的頒布，教育私有化在馬來西亞如火如荼展開。而在馬來西亞高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)量激增的同時，與之相應(yīng)的質(zhì)量問題也浮出水面。有跡象表明，私有化后高等教育機(jī)構(gòu)辦學(xué)證書隨意發(fā)放現(xiàn)象嚴(yán)重，并且大量的投機(jī)資本進(jìn)入教育機(jī)構(gòu)以謀取短期經(jīng)濟(jì)利益。面對這種缺乏管理和控制的局面，規(guī)范和強(qiáng)化質(zhì)量框架問題被提上了議事日程。

由此，馬來西亞政府制定和頒布了《1996年國家認(rèn)證委員會法》，用于建立國家認(rèn)證委員會，規(guī)范、改善和強(qiáng)化私立教育機(jī)構(gòu)的教育質(zhì)量。根據(jù)該法案，國家認(rèn)證委員會將負(fù)責(zé)制定有關(guān)學(xué)習(xí)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量的政策；對所有證書、文憑和學(xué)位進(jìn)行官方認(rèn)證和批準(zhǔn)；為教育部長是否批準(zhǔn)私立高等教育機(jī)構(gòu)提交的項(xiàng)目申請?zhí)峁┙ㄗh；監(jiān)督學(xué)校教學(xué)與研究人員保持適當(dāng)?shù)谋壤源_保學(xué)校的師資水平。為此，國家認(rèn)證委員會規(guī)定所有私立高等教育機(jī)構(gòu)必須達(dá)到六項(xiàng)質(zhì)量指標(biāo)，即：(1)員工質(zhì)量——包括教學(xué)人員的學(xué)術(shù)資格、教學(xué)經(jīng)驗(yàn)、研究水平以及全職與兼職人員的比例；(2)管理質(zhì)量——包括員工的文檔和記錄、課程材料、學(xué)生登記、試卷和成績；(3)學(xué)生服務(wù)和設(shè)施質(zhì)量——私立高等教育機(jī)構(gòu)必須提供其辦學(xué)所需各類設(shè)備的類型、性質(zhì)、空間等的詳細(xì)報(bào)告。例如，圖書館藏必須包括書號、可用期刊等信息；(4)課程結(jié)構(gòu)概況——包括課程目標(biāo)、課程概述、所有參考文獻(xiàn)、評價(包括考試的類型、范圍和次數(shù))；(5)校園環(huán)境——強(qiáng)調(diào)環(huán)境的安全性、適用性及是否有助于學(xué)習(xí)；(6)提供特殊項(xiàng)目可接受的理論基礎(chǔ)。委員會根據(jù)每個項(xiàng)目與國家人力資源和經(jīng)濟(jì)需要的相關(guān)性進(jìn)行評分[2]。

《1996年國家認(rèn)證委員會法》充分體現(xiàn)了對于高等教育私有化的規(guī)范控制。一方面，通過該法案強(qiáng)調(diào)質(zhì)量，追求績效責(zé)任和學(xué)術(shù)卓越，將競爭引入教育領(lǐng)域，提高教育的總體質(zhì)量；另一方面，該法案又要求所有私立高等教育機(jī)構(gòu)的學(xué)生修習(xí)三門必修課程，即：馬來西亞研究(所有學(xué)生包括國際學(xué)生，均要修習(xí))、伊斯蘭教研究(只面向穆斯林學(xué)生)、道德研究(面向非穆斯林學(xué)生)，關(guān)注學(xué)生對于國家認(rèn)同與國家宗教、文化等方面的教育，減少私有化帶來的弱化國家意識等問題的影響。

四、公立大學(xué)企業(yè)化：進(jìn)一步推進(jìn)高等教育私有化

長期以來，馬來西亞對于公立大學(xué)主要采取行政管理的方式，公立大學(xué)以接受教育部的行政命令為主。而1996年頒布實(shí)施的《1971年大學(xué)和大學(xué)學(xué)院法(修訂)》，則著力通過立法推動公立大學(xué)管理和行政的企業(yè)化改革。公立大學(xué)企業(yè)化后，在員工招聘、管理和學(xué)術(shù)事務(wù)上給予其一定的彈性和權(quán)力。公立大學(xué)獲得許可后，可以建立公司參與商業(yè)運(yùn)作?？梢哉f，企業(yè)化后，公立大學(xué)可以在管理和經(jīng)費(fèi)上享有更大的自主權(quán)。

馬來亞大學(xué)是第一所自治大學(xué)，它于1998年1月實(shí)行企業(yè)化改革。企業(yè)化改革后，大學(xué)并不是完全獨(dú)立于政府，因?yàn)檎該碛写髮W(xué)的絕大多數(shù)資產(chǎn)。但是，大學(xué)可以免受繁瑣的行政程序的束縛，而且政府為大學(xué)提供發(fā)展基金并是大學(xué)財(cái)政開支的主要來源，大學(xué)也可以借款、開展商業(yè)活動、建立公司、持有投資股份等。政府也期望大學(xué)可以增加經(jīng)費(fèi)來源渠道，以便更好地滿足學(xué)校的運(yùn)營需要。這一改革后，大學(xué)的學(xué)術(shù)人員和管理人員也要更具創(chuàng)業(yè)精神，積極推動大學(xué)在資金方面實(shí)現(xiàn)自力更生[3]。自馬來亞大學(xué)之后，馬來西亞又有多所公立大學(xué)陸續(xù)開始了企業(yè)化改革。同時，政府亦試圖逐漸減少對于公立大學(xué)的資助，期望可以從90%降到70%。應(yīng)該說，公立大學(xué)企業(yè)化改革將進(jìn)一步推動高等教育的私有化。

五、重視私立高等教育機(jī)構(gòu)內(nèi)的國語和公共課程：強(qiáng)化國家認(rèn)同和民族團(tuán)結(jié)

馬來西亞《教育法》最早于1960年頒布。自1960年以來，它是規(guī)范馬來西亞教育的主要法律。該法案非常重視將國語作為教學(xué)語言以及提供公共課程等內(nèi)容。1996年，馬來西亞又重新修訂了《教育法》。修訂后的《教育法》又進(jìn)一步鞏固了馬來西亞語作為國語的地位，它要求將學(xué)習(xí)馬來西亞語從公共教育機(jī)構(gòu)擴(kuò)展到所有的教育機(jī)構(gòu)，并明確規(guī)定私立大學(xué)和學(xué)院要使用馬來西亞語作為教學(xué)語言。

《1996年教育法(修訂)》反映了政府堅(jiān)決規(guī)范私立高等教育機(jī)構(gòu)的意圖，即逐步將私立高等教育納入國家主流教育體系之中。這不僅確保了國家教育的持續(xù)發(fā)展可以同國家的社會和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，同時也保證了課程與教學(xué)語言的統(tǒng)一。通過學(xué)習(xí)共同課程和共同語言，將有助于不斷強(qiáng)化國家認(rèn)同，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)。

六、向?qū)W生提供經(jīng)費(fèi)保障以促進(jìn)教育公平

隨著私立高等教育的發(fā)展，學(xué)費(fèi)等是許多學(xué)生面臨的問題。馬來西亞政府于1997年頒布了《1997年國家高等教育基金公司法》，致力于建立國家高等教育基金，以便確保所有有資格接受高等教育的學(xué)生不會由于經(jīng)濟(jì)原因而喪失接受高等教育的機(jī)會，向需要經(jīng)濟(jì)援助的學(xué)生提供相關(guān)服務(wù)，保證他們可以順利完成高等教育學(xué)業(yè)。

該基金主要用于向馬來西亞高等教育機(jī)構(gòu)的學(xué)生提供助學(xué)貸款。貸款主要用于支付學(xué)生在學(xué)期間的學(xué)費(fèi)、教育設(shè)備、教輔工具和生活開支[4]。到2000年底，國家高等教育基金總額已經(jīng)增加了“10億林吉特，共計(jì)約有23億林吉特，加上額外基金，其經(jīng)濟(jì)援助已經(jīng)覆蓋到了私立高等教育機(jī)構(gòu)內(nèi)的所有學(xué)生”[3]。2000年，約有29 000名私立高等教育機(jī)構(gòu)的學(xué)生從中受益。2005年底，該項(xiàng)基金額已達(dá)79億林吉特，約878 467名學(xué)生獲益[3]。除了與政府相關(guān)的公司，州政府以及私人組織諸如企業(yè)、銀行等也提供經(jīng)濟(jì)援助。該法案還提供了面向兒童的儲蓄計(jì)劃，最早從小學(xué)1年級開始，為他們?nèi)蘸蠼邮芨叩冉逃鰞?。政府也向教育儲蓄?jì)劃投入了1億林吉特，用以鼓勵家長為其子女的教育進(jìn)行儲蓄。相關(guān)政策措施惠及了眾多存在經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生。

高等教育私有化帶動了馬來西亞高等教育的快速發(fā)展。1995年馬來西亞私立和本土公立高等教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量僅為292所，到2005年已增長到了630所[3]。伴隨著高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)量的增長，馬來西亞高等教育的整體質(zhì)量亦在不斷增強(qiáng)。它不僅很好地滿足了本國學(xué)生的高等教育需求，而且逐漸發(fā)展成為重要的教育輸出基地，教育輸出能力大大提高。毫不夸張地說，高等教育輸出服務(wù)已成為馬來西亞重要的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。馬來西亞政府在《2001—2010年私立高等教育戰(zhàn)略規(guī)劃》中更鼓勵發(fā)展面向全球的地方教育機(jī)構(gòu)，以便快速地將馬來西亞發(fā)展成為“區(qū)域教育卓越中心”，其在亞洲太平洋地區(qū)，甚至在全球的影響力正在日益增強(qiáng)。

參考文獻(xiàn)：

[1] Tan Ai mei．Malaysian private higher education: globalization, privatization, transformation and marketplaces[M]．London：ASEAN academic press ltd，2002：81，82．

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[3] G.Sivalingam．Privatization Of Higher Education In Malaysia[EB/OL]．(2012-06-10)[2013-11-07].http://www.forumonpublicpolicy.com/archive07/sivalingam.pdf．

[4] Perbadanan Tabung Pendidikan Tinggi Nasional Act 1997[EB/OL]．(2012-06-20)[2013-12-01].http://jpt.mohe.gov.my/RUJUKAN/akta/akta%20ptptn.pdf.