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信用制度是社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)的核心

2014-03-29 14:57○洪
黨政論壇 2014年12期
關(guān)鍵詞:信用體系制度

○洪 玫

黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)高度重視,多次明確要求要建立健全社會(huì)信用體系,形成以道德為支撐、產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、法律為保障的社會(huì)信用制度,建立有效的信用激勵(lì)和失信懲戒制度,強(qiáng)調(diào)各級(jí)人民政府要高度重視社會(huì)誠(chéng)信和信用體系建設(shè),通過完善制度、加強(qiáng)教育,努力營(yíng)造誠(chéng)實(shí)、自律、守信、互信的社會(huì)信用環(huán)境,使誠(chéng)實(shí)守信者得到保護(hù)、作假失信者受到懲戒,為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)的改革和發(fā)展提供良好的道德保障。

一、信用及信用制度的理念闡釋

1.信用的內(nèi)涵

信用一方面定義為:人們以契約為方式,在相關(guān)制度的規(guī)范下實(shí)施跨期交易行為建立起來的社會(huì)關(guān)系;另一方面是指因能夠履行諾言而取得的信任,或者說人們守信踐約的品行和能力。綜合來看,對(duì)信用的內(nèi)涵的理解從以下五個(gè)方面加以把握:

第一,信用是指一種經(jīng)濟(jì)道德規(guī)范。它要求經(jīng)濟(jì)主體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中以誠(chéng)為本,遵守國(guó)家各項(xiàng)法律法規(guī)、道德規(guī)范和市場(chǎng)秩序要求,正確處理好局部與整體、個(gè)體與社會(huì)之間的關(guān)系,反對(duì)一切坑蒙拐騙、以假亂真、以次充好、缺斤短兩、散布虛假信息等欺騙行為;它要求經(jīng)濟(jì)主體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中要守信用,言行一致,說到做到,講信譽(yù),長(zhǎng)期誠(chéng)實(shí)、公平、忠實(shí)履行諾言。

第二,信用表現(xiàn)為一系列社會(huì)法律制度的要求。主要包括:法制化的嚴(yán)格規(guī)范和保障;制度化的客觀評(píng)估和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)(如信用等級(jí)評(píng)估);制度化的監(jiān)督(如信用記錄)和獎(jiǎng)懲機(jī)制(如信用警戒、信用豁免)等,是一種他律機(jī)制,要通過外部力量(國(guó)家的強(qiáng)制力)的保證和作用、一系列權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的設(shè)定安排來達(dá)到規(guī)范的效果。

第三,信用表示為一種經(jīng)濟(jì)交往方式及其形成的經(jīng)濟(jì)交往關(guān)系。具體而言,信用首先是一種契約關(guān)系。在契約過程中,交往雙方以平等身份,通過承諾及合理預(yù)期,相互交換權(quán)利—義務(wù);其次信用體現(xiàn)預(yù)期利益,并暗含風(fēng)險(xiǎn)性。為了避免風(fēng)險(xiǎn),產(chǎn)生關(guān)系的各方都希望對(duì)方是誠(chéng)實(shí)的、守信的,利益到期能夠兌現(xiàn)。

第四,信用是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的黃金規(guī)則?,F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是不斷擴(kuò)大化的分工合作經(jīng)濟(jì)、交換經(jīng)濟(jì)、契約經(jīng)濟(jì),也是面向一切市場(chǎng)行為主體與交易主體的信用經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá),越要求誠(chéng)實(shí)守信,這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求,也是現(xiàn)代文明的基礎(chǔ)和標(biāo)志。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的經(jīng)濟(jì)主體必須重承諾、守信用、講信譽(yù)。

第五,信用具有信息性?,F(xiàn)代社會(huì)是信息社會(huì)。信息不對(duì)稱理論認(rèn)為,要解決失信問題就要加強(qiáng)交易行為的透明度,健全交易行為的信息傳遞機(jī)制,減少信息非對(duì)稱性。

2.對(duì)信用制度的認(rèn)識(shí)

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展史看,信用關(guān)系在初始時(shí)是信賴于一種道德力量,出于利益選擇或預(yù)期下的道德約束。隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立,以及經(jīng)濟(jì)行為的契約化,信用關(guān)系趨向普遍化和經(jīng)?;?,就上升為一種交易規(guī)則或秩序,使信用關(guān)系制度化。

所謂信用制度,即為約束信用主體行為的一系列規(guī)范與準(zhǔn)則及其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的合約性安排。一般說來,信用制度健全與否對(duì)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定至關(guān)重要。因此建立一個(gè)穩(wěn)定有序的、能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有利的信用制度環(huán)境,是每一個(gè)社會(huì)共同追求的目標(biāo)。信用制度作為信用主體之間在長(zhǎng)期博弈基礎(chǔ)上形成的相對(duì)穩(wěn)定的行為規(guī)則,反映人與人之間的利益關(guān)系,并被市場(chǎng)交易所需求和強(qiáng)調(diào),是對(duì)信用行為和信用關(guān)系的規(guī)范與保證。

信用制度可以是正式的,它是由社會(huì)法律法規(guī)明文規(guī)定的行為規(guī)則,各社會(huì)成員必須強(qiáng)制遵守;也可以是非正式的,它是人們?cè)陂L(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)交往中無意識(shí)地形成的商業(yè)慣例,靠各社會(huì)成員自覺履行。非正式信用制度主要包括價(jià)值信念、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)性、意識(shí)形態(tài)等因素。其好壞只能以能否提高經(jīng)濟(jì)效益,帶來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并最大限度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平為標(biāo)準(zhǔn)。

二、我國(guó)信用制度建設(shè)面臨的主要問題

建立健全與社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)相配套的信用法規(guī)制度體系,是征信和信用服務(wù)活動(dòng)有序、規(guī)范開展,加強(qiáng)對(duì)違法違規(guī)失信行為懲戒與制約的基礎(chǔ)保障。完備的信用制度,包括信用信息記錄、公開、共享、利用制度,信用獎(jiǎng)懲制度,信用服務(wù)活動(dòng)和信用服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管制度等,這是信用體系建設(shè)的核心。

從總體上看,我國(guó)信用制度的建立滯后于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)育的進(jìn)程。特別是近幾年來,我國(guó)信用約束機(jī)制不僅沒有得到加強(qiáng),在很多方面還弱化了,社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中不講信用、無視信用、破壞信用的現(xiàn)象比比皆是。若要有的放矢地突破這一障礙,必須首先認(rèn)清現(xiàn)狀,了解目前我國(guó)信用制度環(huán)境存在的主要問題:

1.缺乏有效的法律法規(guī)支撐

目前,與信用發(fā)達(dá)國(guó)家相比,我國(guó)有關(guān)信用的基本法律尚不完善。信用法規(guī)制度的建立本身就是對(duì)現(xiàn)有法律制度規(guī)則體系的改革與創(chuàng)新過程,這一過程遇到的阻力、問題是非常大的,國(guó)家盡管在信用制度建設(shè)方面進(jìn)行了不少有益的探索,頒布了《征信管理?xiàng)l例》,但其針對(duì)性、強(qiáng)制性、操作性不夠,無法滿足國(guó)家下一步經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)信用制度建設(shè)的要求。國(guó)家上位法的缺失,無疑對(duì)擴(kuò)大信用信息的共享、開放與應(yīng)用無法提供有效的法律制度保障,特別是在如何界定政府信息公開與保護(hù)國(guó)家秘密的關(guān)系、企業(yè)信息開放與保護(hù)商業(yè)秘密的關(guān)系、個(gè)人信息開放與保護(hù)個(gè)人隱私的關(guān)系等方面。這些信用法律法規(guī)建設(shè)方面的客觀因素,無疑都抑制了國(guó)家社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)成效的體現(xiàn)。

2.政府在信用制度建設(shè)中的定位問題

信用體系的核心本質(zhì)就是市場(chǎng)規(guī)則和秩序保障機(jī)制的改革與創(chuàng)新,其本性應(yīng)該是內(nèi)生的,僅依靠政府的行政力量,而沒有企業(yè)、社會(huì)成員的共同參與是難以完成的。實(shí)踐表明,依靠政府的行政命令根本無法協(xié)調(diào)解決聯(lián)合征信平臺(tái)的數(shù)據(jù)采集難、共享難問題,難以促進(jìn)形成持續(xù)、有效的信用信息共享交換機(jī)制;政府行政力量在信用服務(wù)市場(chǎng)的過多介入,對(duì)社會(huì)信用服務(wù)機(jī)構(gòu)形成了“擠出”效應(yīng),造成了信用服務(wù)市場(chǎng)的活力不足。

3.信用信息的共享開放問題

目前我國(guó)信用信息的采集、處理、使用不符合法定程序,比較隨意。沒有按照法定程序的征信使信用信息缺乏準(zhǔn)確性、完整性、連續(xù)性,十分不利于信用制度的建設(shè)。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐充分表明,雖然各地區(qū)由于不同的政治文化環(huán)境,會(huì)形成不同的信用信息共享模式,但不同模式下的共同目標(biāo)都是為了合理、規(guī)范地促進(jìn)信用信息開放與應(yīng)用。信用信息的共享開放,是征信體系建設(shè)的核心環(huán)節(jié),是信用服務(wù)機(jī)構(gòu)賴以生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ),是失信懲戒機(jī)制形成的必要條件。

4.信用制度的可操作性與執(zhí)行落實(shí)問題

理論與實(shí)踐表明,誠(chéng)信體系的建立與完善需要一套行之有效的法律法規(guī)制度體系作為保障,沒有完善的信用法規(guī)制度,就不能保證信用信息規(guī)范、有效、順暢地共享、開放與應(yīng)用,不可能形成以產(chǎn)權(quán)保護(hù)為基本規(guī)則和法律理念下的失信懲戒機(jī)制,也難以從根本上解決違規(guī)、違約、失信問題,從而無法為信用經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新型國(guó)家的發(fā)展提供良好的制度環(huán)境與條件。誠(chéng)信問題的最終解決,僅靠道德的教化是不夠的,還是要靠法制,培育誠(chéng)信的價(jià)值取向需要扎扎實(shí)實(shí)地做好制度性的基礎(chǔ)工作,這也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)工作。

三、完善我國(guó)信用制度建設(shè)的對(duì)策建議

1.加快信用立法步伐,形成完備的信用法律體系

第一,對(duì)現(xiàn)有法規(guī)制度進(jìn)行修訂調(diào)整或補(bǔ)充設(shè)立。國(guó)家信用體系建設(shè)主管部門可以對(duì)現(xiàn)行信用法規(guī)制度的可操作性情況進(jìn)行一次全面的摸底調(diào)查,結(jié)合社會(huì)信用制度建設(shè)中信用信息開放、信用產(chǎn)品使用、市場(chǎng)信用監(jiān)管及信用服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管等各方面工作開展的實(shí)際需要,特別是建立有效的失信懲戒機(jī)制的實(shí)際需要,把握《征信管理?xiàng)l例》中所體現(xiàn)的我國(guó)征信立法的基本理念和原則,按照以法制保障實(shí)踐成果、以實(shí)踐促進(jìn)法制完善的原則,進(jìn)一步做好信用法規(guī)制度的制定、修改、補(bǔ)充、完善工作,指導(dǎo)各級(jí)部門建立健全征信管理的相關(guān)規(guī)章制度、加強(qiáng)行業(yè)自律,將法規(guī)與道德約束、社會(huì)他律與行業(yè)自律、輿論監(jiān)督與行政監(jiān)管、部門管理與群眾參與有機(jī)地結(jié)合,形成一個(gè)統(tǒng)一的整體,系統(tǒng)性地推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)配套的法規(guī)制度體系建設(shè)。

第二,建立法規(guī)制度執(zhí)行落實(shí)的檢查評(píng)估、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。在社會(huì)信用體系建設(shè)的配套法規(guī)制度體系,法規(guī)制度執(zhí)行落實(shí)的檢查評(píng)估和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制是保證政策法規(guī)和制度規(guī)范執(zhí)行效果的重要環(huán)節(jié)。首先,國(guó)家應(yīng)該指派專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織各有關(guān)部門人員、專家學(xué)者和各行業(yè)代表,對(duì)信用相關(guān)法規(guī)制度的宣貫與執(zhí)行情況檢查評(píng)估,并將評(píng)估結(jié)果與責(zé)任部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部的年度目標(biāo)責(zé)任和業(yè)績(jī)考核掛鉤,強(qiáng)化各級(jí)有關(guān)部門的責(zé)任意識(shí)和執(zhí)行能力提升。其次,建立廣泛的社會(huì)監(jiān)督渠道,通過政府網(wǎng)站、政府熱線等多種途徑受理企業(yè)和市民對(duì)信用相關(guān)法規(guī)制度執(zhí)行情況的投訴與建議,接受新聞媒體的監(jiān)督,向新聞媒體的調(diào)查采訪提供便利。最后,建立責(zé)任追究機(jī)制,對(duì)于在信用相關(guān)法規(guī)制度執(zhí)行過程中存在的弄虛作假、徇私舞弊、濫用職權(quán)等違法違規(guī)失信行為,追究責(zé)任人的法律責(zé)任、行政責(zé)任,對(duì)重大責(zé)任事件向社會(huì)公開披露、曝光。

在推進(jìn)我國(guó)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)中,應(yīng)找準(zhǔn)突破口,立足長(zhǎng)效,建立健全相關(guān)法律規(guī)章制度,為誠(chéng)信體系建設(shè)提供制度保障。

2.堅(jiān)持依法征信,在針對(duì)個(gè)人征信的過程中,需注意保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)

個(gè)人信用制度是社會(huì)信用制度的重要方面,對(duì)個(gè)人的征信難免會(huì)觸及到一些個(gè)人隱私。世界上許多征信國(guó)家都在依法征信的環(huán)節(jié)中十分強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)人隱私權(quán)的保護(hù)。

第一,征信必須符合法定程序,不能采取竊取、騙取等非法手段。除法定的強(qiáng)制性提供信息外,征信機(jī)構(gòu)在進(jìn)行提供信用信息的商業(yè)行為時(shí),必須征得被征信者的許可,其信息服務(wù)對(duì)象應(yīng)該是根據(jù)法定或約定的事由,在“善意使用”的原則下確定。

第二,在依法征信的環(huán)節(jié)中,信息數(shù)據(jù)應(yīng)僅限于對(duì)客觀事實(shí)的描述和記載,在信息評(píng)估方面,應(yīng)該以國(guó)際通行慣例和我國(guó)國(guó)情為依據(jù),堅(jiān)持客觀、公正的價(jià)值取向。

第三,賦予被征信者及時(shí)消除錯(cuò)誤信息、更新過時(shí)信息的權(quán)利。

最后,必須對(duì)在征信過程中侵害個(gè)人隱私權(quán)的不法行為追究責(zé)任,并施以相應(yīng)的法律制裁。

3.促使征信機(jī)構(gòu)合法經(jīng)營(yíng),對(duì)信用行業(yè)依法管理

據(jù)征信國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),信用信息的商業(yè)化是法律提供保障的前提。從目前情況來看,信用信息的商業(yè)化非一蹴而就,可能會(huì)隨著信息的逐步開放而經(jīng)歷一段時(shí)期。因此,在此過程中更加要求有關(guān)征信機(jī)構(gòu)的建立和運(yùn)營(yíng)必須符合法律的規(guī)范,從而保證其所獲取信息的準(zhǔn)確與有效。同時(shí),對(duì)信用行業(yè)的管理也應(yīng)隨著法律的逐步健全而不斷加強(qiáng)。

4.法定執(zhí)法機(jī)構(gòu),加大執(zhí)法力度

就信用管理的執(zhí)法環(huán)節(jié)來說,其中最重要的一環(huán)莫過于懲罰機(jī)制的建立和執(zhí)行,強(qiáng)有力的懲罰機(jī)制能杜絕大多數(shù)商業(yè)欺詐和具有不良動(dòng)機(jī)的投機(jī)行為。從征信國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看,懲罰機(jī)制作用的對(duì)象通常是法人或個(gè)人,而執(zhí)行單位可以是政府機(jī)構(gòu),也可以是法律或政府有關(guān)機(jī)構(gòu)委托的民間機(jī)構(gòu)。對(duì)于中國(guó)說,信用制度框架下的懲罰機(jī)制必須由中央人民政府和各級(jí)人民政府的相應(yīng)機(jī)構(gòu)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)。因?yàn)閮H從獲取公民個(gè)人和來華外國(guó)人的有關(guān)數(shù)據(jù)角度談,初期只有公安局、稅務(wù)局、工商行政管理局、商業(yè)銀行聯(lián)合才能達(dá)到所要求的效果。

除立法,執(zhí)法機(jī)構(gòu)外,還要加大執(zhí)法力度。在訴訟審判方面,規(guī)定受理審結(jié)的時(shí)限,以在盡可能短的時(shí)間內(nèi)采取法律行動(dòng),維護(hù)勝訴人的權(quán)益;貫徹訴方、債權(quán)方所在地為主的原則,避免地方保護(hù)、人情關(guān)系干擾案件審理和審判的弊端;把提高執(zhí)行率作為考核法院工作的重要指標(biāo),使法律真正成為維護(hù)信用關(guān)系、保護(hù)債權(quán)人合法權(quán)益、追究違約侵權(quán)責(zé)任的有力武器,充分發(fā)揮執(zhí)法部門的公正作用。執(zhí)法部門應(yīng)從國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局出發(fā),充分尊重和重視債權(quán)人的地位和意見,加大保護(hù)債權(quán)人的執(zhí)法力度。

5.完善處罰形式,實(shí)現(xiàn)處罰機(jī)制的轉(zhuǎn)變

強(qiáng)調(diào)盡快建立和完善失信懲罰機(jī)制的時(shí)候,首先要明確在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,失信的法律邊界是什么,失信到什么程度將給予何種程度和形式的制裁。根據(jù)征信國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),失信是產(chǎn)生于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生活中的不良現(xiàn)象,回應(yīng)市場(chǎng)對(duì)失信現(xiàn)象進(jìn)行懲罰的機(jī)制也產(chǎn)生于市場(chǎng),比如各色各樣的企業(yè)資信調(diào)查公司、消費(fèi)者個(gè)人信用調(diào)查公司和資信評(píng)級(jí)公司等公司的信息公布。

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