○劉厚金

自2014年4月1日起，上海全市范圍內(nèi)新成立行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，可直接向市、區(qū)兩級社會組織登記管理機(jī)關(guān)依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。近年來，在北京、廣州、深圳等地試點(diǎn)進(jìn)行的社會組織直接登記制度改革，是社會管理體制改革的重大突破，將對中國政府社會管理和公共服務(wù)體制帶來深遠(yuǎn)影響，其重大意義不容忽視。為此，無論從觀念上、制度上，還是具體的管理程序和方式上，政府都需要進(jìn)行適應(yīng)性的轉(zhuǎn)變，以完善社會組織直接登記制度為突破口，推進(jìn)社會管理體制的現(xiàn)代化治理。

一、轉(zhuǎn)變治理觀念，推進(jìn)社會自治

現(xiàn)代社會治理的核心是以社會為本，實(shí)現(xiàn)社會自治。社會組織登記由業(yè)務(wù)主管部門和登記管理機(jī)關(guān)的雙重管理變更為登記管理機(jī)關(guān)的直接登記，形式上似乎只是降低了準(zhǔn)入門檻，簡化了登記手續(xù)，但是實(shí)質(zhì)上卻是蘊(yùn)含著政府向社會放權(quán)，探尋現(xiàn)代社會治理路徑的重要措施。這也是完善與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代國家治理體系不可或缺的組成部分，也是全面推進(jìn)依法治國的必然要求。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會正在經(jīng)歷著全面而深刻的轉(zhuǎn)型，市場導(dǎo)向的政府職能轉(zhuǎn)變，以及社會自身的成長發(fā)育，都取得了重大的進(jìn)展。這些重大變化都為政府向社會放權(quán)，特別是社會組織承接政府讓渡的社會管理事務(wù)創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)和條件。十八大以來，隨著全面深化改革的啟動，黨和政府改革的工作重心逐步由經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會建設(shè)并重，更加重視社會管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提出建立一個(gè)政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。

近年來，服務(wù)型政府建設(shè)的標(biāo)志是政府向社會以及社會組織和個(gè)人歸還社會發(fā)展權(quán)利，重點(diǎn)在于政社分開。轉(zhuǎn)變政府與社會關(guān)系，首先是推進(jìn)政社分開，政社分開是中國改革過程中的一個(gè)癥結(jié)；其次，政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能，即將政府負(fù)責(zé)的部分公共服務(wù)職能向社會轉(zhuǎn)變；最后，加大向社會組織購買服務(wù)的力度。為此，社會組織直接登記就是政府推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，落實(shí)社會管理體制改革的重要舉措和突破口，其背后的治理理念就是以社會為本、自治為核心。社會組織除特殊情況外可以直接向民政部門申請登記，體現(xiàn)了管理思維和治理觀念上的重大突破。社會組織直接登記的改革試點(diǎn)，也說明放開社會組織的設(shè)立登記并不會產(chǎn)生不可預(yù)見和控制的風(fēng)險(xiǎn)。法治發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)和中國近年來社會發(fā)育的實(shí)踐都證實(shí)，在社會由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的過程中，社會組織可以承擔(dān)相當(dāng)一部分社會管理和服務(wù)的職能，這有助于緩解政府的壓力，緩和社會矛盾，促進(jìn)社會結(jié)構(gòu)趨于合理和穩(wěn)定。

二、加強(qiáng)統(tǒng)一立法，實(shí)施科學(xué)分類

政府部門有必要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，通過加強(qiáng)統(tǒng)一立法，對社會組織實(shí)施科學(xué)合理的分類，實(shí)現(xiàn)政府對社會組織規(guī)制與促進(jìn)的協(xié)調(diào)共進(jìn)，社會組織內(nèi)部治理與外部行為的合法合規(guī)?，F(xiàn)行社會組織雙重管理的法律框架主要包括：《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（1998）、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998）、《基金會管理?xiàng)l例》（2004）三個(gè)條例（以下簡稱“三大條例”）。三大條例分別界定的這三類社會組織形態(tài)通常被簡稱為“社團(tuán)”、“民非”、“基金會”，明確了社會組織要同時(shí)接受業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，還規(guī)定國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門，或者縣級以上地方各級人民政府授權(quán)的組織，是社會組織的業(yè)務(wù)主管單位，這也成為了我國現(xiàn)行社會組織管理體制的核心。實(shí)施與完善直接登記制度是社會管理體制改革的突破口，必然要觸動現(xiàn)行的制度架構(gòu)。

為此，筆者建議，政府與人大應(yīng)該全面修訂“三大條例”，細(xì)化直接登記的具體措施，提升相關(guān)立法的位階，通過統(tǒng)一立法制定綜合管理的上位法《社會組織法》，盡快出臺相關(guān)配套的法律法規(guī)，以法治化手段實(shí)現(xiàn)對社會組織的科學(xué)分類、全面綜合的管理，促進(jìn)社會自治能力的不斷增強(qiáng)。統(tǒng)一立法的重點(diǎn)應(yīng)該主要集中在改革登記體制、完善管理機(jī)制、規(guī)范內(nèi)部治理、堅(jiān)持培育發(fā)展和強(qiáng)化法律責(zé)任等五個(gè)方面，以籌資和利潤的構(gòu)成比例作為分類依據(jù)進(jìn)行科學(xué)合理的分類，實(shí)現(xiàn)規(guī)制與促進(jìn)的同步提升。統(tǒng)一立法首先要進(jìn)一步明確登記管理機(jī)關(guān)、行業(yè)主管部門以及相關(guān)職能部門的職責(zé)。同時(shí)，增加涉外社會組織登記監(jiān)管的相關(guān)內(nèi)容，將其納入管理范疇。其次，明確規(guī)定社會組織應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)部治理機(jī)制，健全組織機(jī)構(gòu)，實(shí)行民主管理，同時(shí)還進(jìn)一步明確社會組織的組織機(jī)構(gòu)和相關(guān)職權(quán)，實(shí)現(xiàn)社會組織內(nèi)部治理與外部行為的合法合規(guī)。再次，進(jìn)一步明確國家將制定分類扶持鼓勵措施，采取財(cái)政資助、購買服務(wù)、加強(qiáng)人才培養(yǎng)、稅收優(yōu)惠和表彰獎勵等方式，支持社會組織參與社會管理和社會服務(wù)。最后，進(jìn)一步明確社會組織違法的種類和情形，完善登記管理機(jī)關(guān)的執(zhí)法手段，增加處罰種類，將境外登記的社會組織納入監(jiān)管范圍，填補(bǔ)監(jiān)管空白。通過全國人大制定和頒行法律法規(guī)，綜合協(xié)調(diào)社會組織管理工作，規(guī)范和完善包括直接登記在內(nèi)的社會組織管理的諸多環(huán)節(jié)，使政府的職責(zé)與權(quán)限相匹配，使社會組織內(nèi)部治理合法有序，在自治的基礎(chǔ)上有效承接政府讓渡的權(quán)利和履行社會公共事務(wù)，進(jìn)而全面推進(jìn)社會組織管理與運(yùn)行的法治化。

三、擴(kuò)大直接登記范圍，加快政社分開

進(jìn)一步擴(kuò)大直接登記的范圍，是加快政社分開的具體措施。2013年《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》要求對行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織實(shí)行民政部門直接登記。筆者認(rèn)為，除此以外還有大量專業(yè)類、學(xué)術(shù)類等社會組織需要業(yè)務(wù)主管單位。因此，建議加大改革力度，除政治類、宗教類社會組織外，一律不設(shè)業(yè)務(wù)主管單位，做到社會組織設(shè)立自由，行為合法。只要符合條件，任何公民和組織都可以直接向民政部門申請登記，成立社會組織。加快修訂登記管理?xiàng)l例，制定社會組織分類登記的標(biāo)準(zhǔn)和具體辦法。在社會組織登記管理上盡量取消不必要的前置性審批，下放審批權(quán)限，取消對社會團(tuán)體籌備成立和社會團(tuán)體分支（代表）機(jī)構(gòu)設(shè)立、變更、注銷登記的審批，將基金會和異地商會登記審批權(quán)限從省級以上民政部門下延至縣級民政部門。如此，才能真正做到政府還權(quán)于社會，以市場的力量培育社會組織，逐步提高其在自治基礎(chǔ)上承接社會管理事務(wù)的能力。

發(fā)揮社會組織作用，必須厘清政府與社會的關(guān)系，積極穩(wěn)妥推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會在機(jī)構(gòu)、職能、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、人員等方面與行政機(jī)關(guān)脫鉤，真正確立社會組織的法人地位，提升依法自治和服務(wù)社會能力。雖然，目前各地都在進(jìn)行政社分開的試點(diǎn)，但由于缺乏國家層面的政策支撐，基本上流于形式。當(dāng)前，政府要推動社會組織引入競爭機(jī)制，探索一業(yè)多會，保持良性競爭，增強(qiáng)社會組織內(nèi)在活力，使其真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體。將社會組織發(fā)展納入地方政府考核體系，從政策層面明確對合法的社會組織提供財(cái)政稅收上的優(yōu)惠及其他政策的扶持。制定切實(shí)可行的政府購買服務(wù)政策，對政府部門承擔(dān)的社會管理和公共服務(wù)職能進(jìn)行全面梳理，按照能放則放、促進(jìn)發(fā)展的原則，逐步轉(zhuǎn)移或委托給具備條件的相關(guān)社會組織，并按照費(fèi)隨事轉(zhuǎn)原則，為其提供必要的經(jīng)費(fèi)保障。

四、實(shí)施負(fù)面清單與注冊官制度，完善社會組織備案制度

完善社會組織備案制度，創(chuàng)新負(fù)面清單制度以及注冊官制度，確立社會組織綜合服務(wù)平臺。負(fù)面清單管理模式是指政府規(guī)定哪些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不開放，除了清單上的禁區(qū)，其他行業(yè)、領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)活動都許可。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的負(fù)面清單管理模式，在社會領(lǐng)域也可以穩(wěn)步探索。社會組織負(fù)面清單也應(yīng)在政治法律類、宗教類、涉外類社會組織這一大類基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化種類和小類，根據(jù)具體情勢不斷修訂負(fù)面清單。注冊官制度是指企業(yè)法人的登記注冊由具有注冊官職能的人員依法獨(dú)立受理并且核準(zhǔn)的制度，是集受理、審查、核準(zhǔn)為一體的三合一的現(xiàn)代登記制度，也是當(dāng)今國際通行的“商事便捷”的登記制度。這一制度所需要的法制比較健全，社會信用管理制度比較完善等外部環(huán)境，在上海已經(jīng)初步奠定了基礎(chǔ)。因此，企業(yè)法人登記的注冊官制度，在社會組織法人登記領(lǐng)域也可以積極探索。社會組織注冊官制度可以先從直接登記的社會組織進(jìn)行試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再逐步推開。對社會需要又不具備法人條件的基層社會組織，如城鄉(xiāng)社區(qū)各類社會組織、各種公益慈善服務(wù)組織等，切實(shí)實(shí)行備案制度，建立服務(wù)平臺，加大扶持孵化力度。從而，使凡符合條件的除政治類、宗教類社會組織外的社會組織，能直接向民政部門申請登記，有利于基層社會組織的發(fā)展。

五、強(qiáng)化誠信自律與透明度建設(shè)，完善社會組織年報(bào)制度

政府主管部門應(yīng)該在全社會范圍內(nèi)建立規(guī)范的社會信用制度，加強(qiáng)社會組織的誠信自律，強(qiáng)化常態(tài)化、制度化的監(jiān)管，建立社會信用“黑名單”制度。同時(shí)，要推動社會組織向社會公開信息，增強(qiáng)社會組織運(yùn)作的透明度，提高自身的誠信度和公信力。目前，登記管理機(jī)關(guān)對社會組織的日常監(jiān)管，除登記、執(zhí)法外，基本只有年檢和評估。在新的監(jiān)管手段未形成前，年檢和評估就幾乎成為登記管理機(jī)關(guān)全面掌握社會組織信息、了解其年度工作情況的兩個(gè)主要渠道。對此，要進(jìn)一步改革和完善年檢方式，實(shí)行社會組織的年度報(bào)告制度。一方面，要改進(jìn)年檢表格，要詳盡體現(xiàn)社會組織的年度工作；同時(shí)，修訂年檢辦法，對年檢中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題進(jìn)行查處。另一方面，要對長期處于無評估等級的社會組織作退出處理。其次，要建設(shè)社會監(jiān)管系統(tǒng)。搭建公共信息管理平臺，實(shí)行對社會組織的全方位動態(tài)管理；鼓勵社會各界群眾投訴、舉報(bào)非法社會組織和社會組織的違法行為；通過信息互動，實(shí)現(xiàn)與相關(guān)部門的數(shù)據(jù)交換，全方位加強(qiáng)誠信自律。三是充分運(yùn)用新媒體的力量，年度報(bào)告要通過電子政務(wù)平臺公示，供社會公眾運(yùn)用微信、微博等各類新媒體精準(zhǔn)快捷地查詢和監(jiān)督。不管是登記管理機(jī)關(guān)，還是行業(yè)主管部門或其他相關(guān)部門，都要主動進(jìn)入新媒體時(shí)代，充分發(fā)揮各類新媒體的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)對社會組織的有效管理，為完善年報(bào)制度創(chuàng)造良好的環(huán)境。

六、推進(jìn)組織自身建設(shè)，完善綜合監(jiān)管體系，建立社會團(tuán)體促進(jìn)會

直接登記制度的完善，必然要求加強(qiáng)登記機(jī)關(guān)的建設(shè)，規(guī)范社會組織自身的治理，完善綜合監(jiān)管體系，優(yōu)化社會組織的發(fā)展環(huán)境，探索建立社會團(tuán)體促進(jìn)會。為了應(yīng)對直接登記的壓力和挑戰(zhàn)，政府應(yīng)該在民政部門繼續(xù)建設(shè)和完善較高規(guī)格的社會組織管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社會組織發(fā)展規(guī)劃、加強(qiáng)政策研究、開展登記管理、監(jiān)督查處等工作。要充實(shí)登記管理隊(duì)伍，根據(jù)實(shí)際工作情況，增加人員編制，特別是要建立專門的執(zhí)法隊(duì)伍，提高執(zhí)法的能力和水平。要提高登記管理人員素質(zhì)，通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不斷提高工作人員的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)。由于社會組織涉及面廣、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，登記管理政策法規(guī)較多，工作難度較大，因此，登記管理工作人員要相對穩(wěn)定，確保工作的連續(xù)性。要有專門足額的財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)，用于社會組織登記管理工作和對社會組織的獎勵。

同時(shí)，要按照現(xiàn)代社會組織體制要求，加強(qiáng)社會組織的自身建設(shè)，圍繞強(qiáng)化自治功能，推動完善社會組織的法人治理結(jié)構(gòu)和民主機(jī)制，完善會員大會、理事會、監(jiān)事會制度，落實(shí)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，引導(dǎo)社會組織依法按照章程開展活動，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。建立健全社會組織法定代表人離任審計(jì)、負(fù)責(zé)人管理、責(zé)任追究和資金管理等制度。做好社會組織黨建工作，理順黨建管理體制，創(chuàng)新黨組織設(shè)置方式，強(qiáng)化黨組織書記隊(duì)伍和黨員隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮黨組織在社會組織中的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。

社會組織直接登記管理實(shí)施以后，管理機(jī)關(guān)的職責(zé)整合與明確配置至關(guān)重要，防止出現(xiàn)權(quán)力落空與職責(zé)推諉的現(xiàn)象。明確登記管理機(jī)關(guān)、行業(yè)管理部門、業(yè)務(wù)主管單位以及相關(guān)職能部門職責(zé)，切實(shí)履行各自的監(jiān)管責(zé)任。按照“統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管”的要求，在降低社會組織登記門檻的同時(shí)要加大事中事后監(jiān)管力度。建立多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察，依法查處社會組織違法行為，依法取締非法社會組織。民政部門將承擔(dān)起社會組織發(fā)展和管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、政策制定、宏觀指導(dǎo)，依法履行登記、年度檢查、日常監(jiān)管、執(zhí)法查處等職能，指導(dǎo)社會組織信息公開和社會評估，為直接登記的社會組織提供黨建指導(dǎo)和人才服務(wù)。政府有關(guān)部門雖然在法律上已不再是業(yè)務(wù)主管單位，但不能放松對社會組織的專業(yè)化監(jiān)管，要依法重點(diǎn)對社會組織進(jìn)行行業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)督管理，在法律法規(guī)賦予的職能范圍內(nèi)，對社會組織的業(yè)務(wù)活動進(jìn)行指導(dǎo)、規(guī)范監(jiān)管、提供服務(wù)等。與社會組織業(yè)務(wù)活動相關(guān)的行業(yè)管理部門，要做好行業(yè)監(jiān)管工作，制定符合行業(yè)特點(diǎn)的社會組織活動準(zhǔn)則和行為規(guī)范，通過項(xiàng)目委托、購買服務(wù)和政策扶持，引導(dǎo)社會組織健康發(fā)展。組織、宣傳、外事、發(fā)展改革、財(cái)政、稅務(wù)、公安、工商、人力資源和社會保障等相關(guān)職能部門，要依照法律法規(guī)和規(guī)定，在各自業(yè)務(wù)范圍內(nèi)做好社會組織的管理服務(wù)工作。對繼續(xù)實(shí)行雙重管理的社會組織，業(yè)務(wù)主管單位要依法加強(qiáng)監(jiān)管。探索對離岸社團(tuán)、網(wǎng)絡(luò)社團(tuán)的監(jiān)管措施。健全社會組織第三方評估機(jī)制，推進(jìn)社會組織信息公開，完善社會監(jiān)督舉報(bào)受理機(jī)制，拓寬社會監(jiān)督渠道，避免“一管就死，一放就亂”。通過各部門職能的有效銜接，真正形成各司其職、協(xié)調(diào)配合、合力推進(jìn)的良好工作格局。

完善綜合監(jiān)管體系還要優(yōu)化社會組織的發(fā)展環(huán)境，探索建立社會團(tuán)體促進(jìn)會。要結(jié)合行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，將適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會組織承擔(dān)，為社會組織發(fā)揮作用提供空間。建立社會組織成員參加的社會團(tuán)體促進(jìn)會，完善和強(qiáng)化社會組織的自我管理，提升自治能力，增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，改進(jìn)社會組織發(fā)展的環(huán)境。進(jìn)一步完善政府向社會力量購買服務(wù)的配套政策和措施，加大政府購買的力度。落實(shí)社會組織稅收優(yōu)惠政策，擴(kuò)大稅收優(yōu)惠種類和范圍。加大財(cái)政金融支持力度，拓寬社會組織籌資渠道。加強(qiáng)社會組織人才隊(duì)伍建設(shè)，將社會組織人才納入各地各行業(yè)人才培養(yǎng)統(tǒng)一規(guī)劃，造就一支專業(yè)化、職業(yè)化的社會組織人才隊(duì)伍。加強(qiáng)輿論宣傳引導(dǎo)，傳遞社會組織的正能量，為社會組織改革發(fā)展?fàn)I造良好氛圍。