趙麗莉，郭惠杰

（1.大連市自來水集團(tuán)，遼寧 大連 116013；2.大連市人大常委會(huì) 研究室，遼寧 大連 116012）

立法后評估，各地稱謂不一、叫法各異，目前理論學(xué)術(shù)界亦無統(tǒng)一的說法。本文所稱立法后評估，是指一部法律法規(guī)實(shí)施以后，其科學(xué)性、合理性到底如何；究竟符不符合人們的主觀認(rèn)識(shí)，取得了什么樣的實(shí)施效果；還存在哪些問題，擬如何對待處理？圍繞這些所開展的調(diào)查、分析、研究、論證。

立法后評估作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，逐漸得到各級各地立法機(jī)關(guān)的認(rèn)同和重視。隨著越來越多的探索嘗試，其在地方立法工作中必將發(fā)揮越來越大的作用。

一、開展立法后評估的重要意義

中國特色社會(huì)主義法律體系的形成，標(biāo)志著社會(huì)主義法治國家的歷史進(jìn)程進(jìn)入新階段，我國立法領(lǐng)域的重心開始從建立健全法律法規(guī)體系的時(shí)期轉(zhuǎn)向立、改、廢并舉的時(shí)代。今后立法工作重點(diǎn)已經(jīng)由過去的“數(shù)量型立法”轉(zhuǎn)為“質(zhì)量型立法”。立法后評估是“質(zhì)量型立法”時(shí)代提高立法質(zhì)量的有效途徑。

（一）立法后評估有利于客觀公正地檢驗(yàn)、考量單項(xiàng)法律法規(guī)的質(zhì)量和實(shí)施績效

“法律的生命在于它的適用和生效”。當(dāng)一部法律法規(guī)生效實(shí)施一段時(shí)間后，通過立法后評估，采取一定的方式和手段對法律法規(guī)執(zhí)行的效果進(jìn)行檢驗(yàn)和評價(jià)，就能夠全面總結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)在設(shè)計(jì)上的問題和不足，進(jìn)而提供修改、廢止的科學(xué)依據(jù)，積極推進(jìn)法律法規(guī)的適時(shí)修改，使法律法規(guī)更加完善。

（二）立法后評估有利于促進(jìn)科學(xué)立法、民主立法

立法后評估為公民直接參與立法開辟了新的渠道，使立法工作從關(guān)注有法可依，轉(zhuǎn)變?yōu)楦又匾暳⒎ǖ目茖W(xué)化、精細(xì)化，是立法的自我完善和發(fā)展。實(shí)踐表明，通過立法后評估能使更多的人關(guān)注立法、并積極參與到立法中來，除了傳統(tǒng)的立法部門、執(zhí)法部門，也能聽到社會(huì)公眾的意見，集思廣益，群策群力，這種立法參與的廣泛性，使得立法更具民主性、科學(xué)性。

（三）立法后評估有利于推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)

從實(shí)踐效果看，人大常委會(huì)在網(wǎng)站、報(bào)紙等媒體發(fā)布評估通告，征求評估意見，在客觀上能起到讓法規(guī)更加深入人心的作用；評估過程中有針對性地組織對法規(guī)實(shí)施情況的調(diào)研和視察，能夠促進(jìn)執(zhí)法部門依法行政、提高行政效能、維護(hù)公民權(quán)益?？梢?，立法后評估的意義已經(jīng)超出了立法質(zhì)量本身，評估過程同時(shí)也是一次普法、知法、守法和用法的過程，能夠在立法機(jī)構(gòu)和社會(huì)之間形成良性互動(dòng)，推進(jìn)科學(xué)立法的同時(shí)，推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法，進(jìn)而不斷推動(dòng)社會(huì)主義民主法治建設(shè)。

二、立法后評估實(shí)踐中存在的幾個(gè)共性問題

經(jīng)過十年左右的探索實(shí)踐，立法后評估已經(jīng)從試點(diǎn)起步到逐漸常態(tài)化，取得的成績不言而喻。然而問題也不容忽視，對已有的評估做法和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析比較，發(fā)現(xiàn)目前的立法后評估工作有這樣幾個(gè)共性問題，直接制約和影響著立法后評估的規(guī)范統(tǒng)一和工作效果。

（一）對評估主體的認(rèn)識(shí)不盡一致。對評估主體有人主張是立法機(jī)關(guān)本身，有人主張是政府部門，還有人主張應(yīng)當(dāng)是研究機(jī)構(gòu)或大學(xué)等中立的第三方。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地人大開展立法后評估多是采取以立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、執(zhí)法機(jī)關(guān)配合的方式組織進(jìn)行。贊成這種做法的人士認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)是法規(guī)的制定者和執(zhí)行者，是掌握法律信息和法律資源最多的部門，再加上適當(dāng)專業(yè)性和所占有的社會(huì)資源，基本可以保證評估結(jié)果的客觀真實(shí)性。贊成委托評估的人士認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)搞立法后評估，雖然有人、財(cái)、物上的優(yōu)勢，但亦有“自說自話”的嫌疑，評估效果的客觀公正性就會(huì)打折扣。要克服局限、避免嫌疑，就要敞開大門，另找其他組織評估，由立法機(jī)構(gòu)及其部門委托的第三方機(jī)構(gòu)（包括中介組織、科研機(jī)構(gòu)甚至個(gè)人）承擔(dān)評估工作，得出的評估結(jié)論相對公正客觀?，F(xiàn)實(shí)中的情況是第三方機(jī)構(gòu)掌握的法律資源和法律信息比較有限，人員力量較為薄弱，由他們進(jìn)行評估，較難取得全面的評估信息，從而削弱了評估價(jià)值，這可能也是實(shí)際工作中委托評估第三方機(jī)構(gòu)作為評估主體相當(dāng)少的原因。

（二）評估信息較為缺乏。各地人大目前尚未建立長期有效的立法評估信息收集渠道，只是在對一部或幾部地方性法規(guī)進(jìn)行評估前臨時(shí)收集整理信息，存在立法信息保留不完整、評估資料不充足、不全面等問題，不可避免地會(huì)影響立法評估的質(zhì)量。

（三）評估方法不夠全面科學(xué)。主要表現(xiàn)在：一是立法后評估與執(zhí)法檢查活動(dòng)不易區(qū)別，往往把執(zhí)法檢查的方法直接套用到立法后評估上。二是定性評估的方法運(yùn)用得較為普遍，定量評估方法運(yùn)用得少。實(shí)踐中，只有極少數(shù)地方人大常委會(huì)在評估中引入了成本效益分析等定量評估方法，在評估過程中一些間接的、隱性的成本支出往往難以計(jì)算，很多效益指標(biāo)難以量化。

（四）評估結(jié)果運(yùn)用不充分。由于沒有統(tǒng)一硬性規(guī)定和存在著認(rèn)識(shí)、操作上的差異，各地人大對評估報(bào)告的處理情形各不相同。有的地方人大的評估報(bào)告向常委會(huì)提出，在常委會(huì)會(huì)議上審議通過，審議意見作為政府改進(jìn)工作時(shí)的重要參考；有的地方人大專門委員會(huì)向常委會(huì)提出評估報(bào)告，作為修改或廢止法規(guī)案的依據(jù)；有的地方人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)將評估的結(jié)果向?qū)ｉT委員會(huì)或常委會(huì)作報(bào)告，僅作為有關(guān)機(jī)構(gòu)的工作參考；有的地方人大采取委托評估方式，受委托的專門機(jī)構(gòu)以自己的名義提出評估報(bào)告，交給委托方地方人大常委會(huì)處理，地方人大常委會(huì)把評估報(bào)告印發(fā)常委會(huì)組成人員，或交由有關(guān)辦事機(jī)構(gòu)研究提出處理意見，評估報(bào)告沒有形成明確清晰的評估意見，發(fā)揮的實(shí)際作用不大?？梢?，各地人大立法后評估結(jié)果的權(quán)威性、約束力都不盡相同。

評估主體的不明確、信息的不完整、方法的不嚴(yán)謹(jǐn)、結(jié)果運(yùn)用缺乏約束力等等問題表明，目前我國地方人大立法后評估工作尚不規(guī)范。實(shí)現(xiàn)地方立法后評估制度化、常態(tài)化還需要在實(shí)踐中積極探索、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、找尋規(guī)律。

三、進(jìn)一步做好規(guī)范立法后評估工作的幾點(diǎn)建議

（一）將立法后評估制度納入立法法。雖然中國特色的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，但長期以來我國人大立法工作自我糾錯(cuò)的制度機(jī)制一直缺失。實(shí)踐表明，開展立法后評估是提高立法質(zhì)量、促進(jìn)法律實(shí)施、推進(jìn)法治建設(shè)的重要途徑和方式。但在實(shí)踐中也反映出對評估對象選擇缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，一定程度地存在著盲目性和跟風(fēng)現(xiàn)象，導(dǎo)致立法后評估的權(quán)威性和約束力打了折扣，影響其作用的有效發(fā)揮。鑒于此，立法后評估亟待制度定位，將中央和地方積累的成功經(jīng)驗(yàn)上升為法律制度，為此建議修改立法法，將立法后評估工作內(nèi)容整合到立法程序中，使立法后評估工作并入法制化、制度化的軌道。

修改后的立法法應(yīng)明確規(guī)范地方人大立法評估的正式名稱、主體、程序、方法、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)以及成效的利用等。為做到積極穩(wěn)妥推進(jìn)，在將立法后評估制度納入立法制度中，建議全國人大常委會(huì)也可先出臺(tái)個(gè)辦法試行過渡一下，進(jìn)一步探索總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再上升為國家立法制度層面，推進(jìn)立法后評估的常態(tài)化制度化。在立法后評估未納入國家立法制度前，建議地方人大認(rèn)真總結(jié)立法后評估工作實(shí)踐，可先行研究制定立法后評估工作規(guī)程，使這項(xiàng)工作成為“規(guī)定動(dòng)作”，不斷加以完善。

（二）逐步轉(zhuǎn)變評估主體模式。立法后評估作為一項(xiàng)專業(yè)性和技術(shù)性都很強(qiáng)的工作，評估主體的確立直接關(guān)系著評估成效。前面講到各地評估主體有多種模式，究竟哪一種模式更加科學(xué)合理，確實(shí)值得研究。我們認(rèn)為，就當(dāng)前來說，順應(yīng)主體多元化趨勢，建立以立法部門評估為主，相關(guān)執(zhí)法部門配合為輔，廣泛引入社會(huì)力量共同參與的評估主體模式是較為可行的。這樣不但能夠充分利用立法、執(zhí)法部門所掌握的法律資源，還可以最大限度地發(fā)揮社會(huì)力量的監(jiān)督作用，促進(jìn)立法與社會(huì)的良性互動(dòng)，從而保證立法后評估的有效性和客觀性。具體做法可以是先由人大常委會(huì)確定的評估組或人大法制委員會(huì)牽頭，組織人大有關(guān)專門委員會(huì)、政府有關(guān)部門共同參與，邀請本級人大代表參與。將來可以探索由專業(yè)化的評估組織甚至個(gè)人承擔(dān)評估工作的評估主體模式，即由“第三方”專門機(jī)構(gòu)開展評估。無論由誰作為主體來評估，都要堅(jiān)持黨的群眾路線，建立完善立法后評估的公眾參與機(jī)制，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，提高評估的透明度。

（三）確定選擇評估對象原則。選擇評估對象一般說來應(yīng)把握如下幾個(gè)原則：一是定時(shí)原則。既然一部法律法規(guī)能夠?qū)徸h通過，在實(shí)施當(dāng)初就有它的合法性、合理性、針對性和可操作性，因此應(yīng)該選擇已經(jīng)實(shí)施一定時(shí)間的法律法規(guī)作為評估對象，可考慮新法規(guī)實(shí)施二至三年，法規(guī)實(shí)施效果已經(jīng)顯現(xiàn)后對其進(jìn)行評估。對列入五年立法規(guī)劃將要修訂的項(xiàng)目，也可提前進(jìn)行評估，為法規(guī)修訂工作打好基礎(chǔ)；二是與上位法相適應(yīng)原則。對于上位法已經(jīng)發(fā)生變化的相應(yīng)法律法規(guī)，為保持法制統(tǒng)一，應(yīng)適時(shí)將其納入評估對象。三是需要原則。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢的變化，需要進(jìn)行修改的，人大常委會(huì)聽取專項(xiàng)工作報(bào)告或者常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)在工作或調(diào)研中發(fā)現(xiàn)需要對本市地方性法規(guī)進(jìn)行評估的，可及時(shí)列入工作計(jì)劃；四是限量原則?？紤]到立法后評估所需的時(shí)間、人力、財(cái)力等成本，從數(shù)量上看，一年選擇一至兩個(gè)法規(guī)即可。

對于同時(shí)有若干部法律法規(guī)需要評估的，原則上應(yīng)該區(qū)分輕重緩急，確立評估的先后順序。有三種情形應(yīng)當(dāng)優(yōu)先確定：一是對保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展有重大影響的；二是對人民群眾切身利益有重大影響的；三是政府及其有關(guān)部門，公民、法人或者其他組織關(guān)注度較高、提出意見較多的。當(dāng)然，對于未搞過評估的人大常委會(huì)來說，應(yīng)該先易后難，積累經(jīng)驗(yàn)，逐步規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，制定評估先后時(shí)間表，納入立法規(guī)劃和年度計(jì)劃。

（四）建立長期有效的立法評估信息庫。要充分利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，從立法前期就開始建立地方性法規(guī)的基本信息收集系統(tǒng)，如公民立法項(xiàng)目建議、代表議案、立法調(diào)研、常委會(huì)會(huì)議審議情況等各種數(shù)據(jù)資料。法規(guī)頒布實(shí)施后繼續(xù)收集補(bǔ)充各種信息資料，如執(zhí)法檢查、聽取有關(guān)方面的專項(xiàng)工作報(bào)告、代表視察和專題調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題，并建立網(wǎng)上征求意見箱，長期征集人民群眾對法規(guī)實(shí)施效果的意見建議，不斷充實(shí)和更新相關(guān)信息，為立法評估工作積累資料。這樣，開展立法評估時(shí)就可以運(yùn)用比較的方法，把立法時(shí)了解到的數(shù)據(jù)和法規(guī)實(shí)施后的情況相比，使得出的評估結(jié)論更有說服力，也更加凸顯立法評估的價(jià)值。立法評估工作結(jié)束后又可以把評估全過程的信息保存起來，為其他法規(guī)的評估提供參考。

（五）綜合運(yùn)用各種科學(xué)的評估方法。只有綜合運(yùn)用各種科學(xué)方法和手段，獲取準(zhǔn)確必要的信息，才能得出科學(xué)公正的評估結(jié)論。在采用問卷調(diào)查法時(shí)，要注意受調(diào)查群體的代表性，既面向整個(gè)社會(huì)，也注意向利益相關(guān)群體重點(diǎn)發(fā)放調(diào)查問卷，使問卷信息的采集更具參考價(jià)值；在召開座談會(huì)時(shí)，要盡量分別采用專題座談、部門座談、利益相關(guān)方座談等形式，全面掌握各方面情況；在實(shí)地調(diào)研時(shí)，密切聯(lián)系群眾，保證獲取真實(shí)可靠的第一手資料；在個(gè)案分析中，對需要評估的重點(diǎn)問題進(jìn)行深入研究，準(zhǔn)確評價(jià)法律實(shí)施中存在的問題。

國外立法后評估以定量分析為特征的經(jīng)濟(jì)學(xué)方法近年來運(yùn)用得越來越普遍。而我國的地方立法后評估方法，目前大都側(cè)重于地方性法規(guī)的合法性考量，仍處于定性分析階段。今后應(yīng)當(dāng)大膽借鑒發(fā)達(dá)國家好的經(jīng)驗(yàn)，積極探索并綜合運(yùn)用定性分析和定量分析相結(jié)合的評估方法，不斷增加定量分析方法的份量。應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，有針對性地運(yùn)用三種評估方法。一是比較分析法，即通過對法律實(shí)施前后經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的比較，分析評價(jià)立法預(yù)期和法律實(shí)施績效，通過對法律實(shí)施效果正反兩方面的比較，分析評估法律實(shí)施的利弊得失；二是系統(tǒng)評價(jià)法，即運(yùn)用系統(tǒng)方法，從整體上評價(jià)法律法規(guī)是否發(fā)揮了整體功能，各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)是否發(fā)揮了作用，內(nèi)部制度間與其它法律法規(guī)間是否保持了協(xié)調(diào)等；三是成本效益分析法，即對立法成本與其預(yù)期所取得的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益加以對比，全面深入考量法規(guī)的實(shí)際運(yùn)行狀況，使立法評估更加科學(xué)有效。同時(shí)，也應(yīng)看到定量分析僅僅是為定性分析提供有效借鑒。經(jīng)濟(jì)學(xué)的很多問題容易進(jìn)行量化，而法律涉及到的問題大多關(guān)系復(fù)雜，全盤量化也是不可能做到的。

（六）形成并合理運(yùn)用評估結(jié)果。形成和運(yùn)用好評估結(jié)果是開展立法后評估的目標(biāo)所指，不然就會(huì)虎頭蛇尾、不了了之。每次立法后評估都要及時(shí)形成一份完整的評估報(bào)告，一般包括總體評價(jià)，可供今后立法借鑒的經(jīng)驗(yàn)，評估中發(fā)現(xiàn)的問題，解決問題的對策，對是否修改法規(guī)、何時(shí)修改提出具體建議。重點(diǎn)在于為有缺陷的法規(guī)開出良方，有效推動(dòng)地方法規(guī)的立、改、廢，提高立法質(zhì)量。報(bào)告要圍繞民眾普遍關(guān)心的問題，比較通俗易懂地進(jìn)行闡述，不宜出現(xiàn)太多的法律術(shù)語，并采取適當(dāng)?shù)男问较蛏鐣?huì)公開，讓公眾切實(shí)了解評估情況。廣東省人大常委會(huì)關(guān)于 《廣東省實(shí)施 〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉辦法》的立法后評估報(bào)告里，就沒有出現(xiàn)太多的法律術(shù)語，針對民眾普遍關(guān)心和需要解決的問題提出建議，并向公眾公布。

立法后評估結(jié)果的運(yùn)用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是將屬于法律本身的問題，及時(shí)反饋給立法部門，立法部門要以評估結(jié)果為指導(dǎo)，適時(shí)啟動(dòng)法律的立改廢程序；二是將屬于執(zhí)法本身的問題，及時(shí)反饋到有關(guān)的執(zhí)法部門，立法部門可以通過執(zhí)法檢查等方式督促執(zhí)法部門改進(jìn)工作；三是將評估中獲得的先進(jìn)立法理念、執(zhí)法方式進(jìn)行及時(shí)的總結(jié)，進(jìn)一步提高人大立法的科學(xué)化、民主化水平。

值得注意的是，立法后評估不一定就帶來法律法規(guī)修改的必然結(jié)果。要具體法規(guī)具體分析，不必作出凡評必修的硬性規(guī)定，也不必為“評估流于形式，只開花未結(jié)果”、“為評估而評估”而爭論。如果千篇一律地先入為主，逢評必改、立改，不但陡增立法工作量，也有損法律法律的嚴(yán)肅性。要通過立法后評估，弄明白法規(guī)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生的不適應(yīng)性究竟達(dá)到什么程度，如果僅僅只是不適應(yīng)，沒有達(dá)到必須修改的程度，讓它穩(wěn)定一段時(shí)間，這樣有利于保證法律的權(quán)威。對于評估中發(fā)現(xiàn)的問題不多或基本屬于執(zhí)法過程中存在的問題，報(bào)告中提出建議不修改、經(jīng)過研究認(rèn)為確實(shí)不應(yīng)修改的就不予修改，不應(yīng)馬上修改的就暫時(shí)不予修改，對于需要政府改進(jìn)工作的要督促改進(jìn)，這其實(shí)也是一種結(jié)果的運(yùn)用或評估效應(yīng)。如果不適應(yīng)性到了一定程度，就必須通過立法工作的形式加以修改。

［1］張家成，等.地方立法后評估的新實(shí)踐 ［M］.沈陽：遼寧人民出版社.

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［3］俞榮根.地方立法后評估研究［M］.北京：中國民主法制出版社.

［4］丁賢，張明君.立法后評估理論與實(shí)踐初論［J］.政治與法律，2008（1）.

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