王禎軍

（大連行政學(xué)院 應(yīng)急管理教研部，遼寧 大連 116013）

我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型期，伴隨經(jīng)濟社會快速發(fā)展而產(chǎn)生的各種社會矛盾凸顯，社會正處于突發(fā)事件的高發(fā)期。建國以來，特別是以2003年抗擊“非典”為起點，我國政府將制定應(yīng)急管理政策和法律提上議事日程，這些政策和法律對于指導(dǎo)和推動我國應(yīng)急管理體系建設(shè)，提高政府的應(yīng)急管理能力起到了積極的作用。因此，加強對應(yīng)急管理政策和法律的認識和把握，對于深化應(yīng)急管理的理論研究和推動應(yīng)急管理實踐工作都具有非常重要的意義。

一、建國以來的主要應(yīng)急管理政策和法律

新中國成立初，中央政府高度重視救災(zāi)工作，積極建立救災(zāi)體制。一方面，為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)災(zāi)害救助事務(wù)，中央政府建立了統(tǒng)一的救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)體制，成立了中央救災(zāi)委員會。

1949年12月19日，政務(wù)院頒布《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》，要求各級人民政府必須組織生產(chǎn)救災(zāi)委員會。1989年4月，中國政府響應(yīng)聯(lián)合國倡議成立了中國國際減災(zāi)十年委員會，2000年10月更名為中國國際減災(zāi)委員會，2005年4月更名為國家減災(zāi)委員會，包括國務(wù)院辦公廳、外交部、發(fā)改委、民政部、科技部、公安部、財政部、國土資源部、鐵道部等30余個國務(wù)院部門組成，研究制定國家減災(zāi)工作方針、政策和規(guī)劃，協(xié)調(diào)開展重大減災(zāi)活動，指導(dǎo)地方開展減災(zāi)工作，推進減災(zāi)國際交流與合作。另一方面，針對不同類型災(zāi)害和搶險救災(zāi)的不同環(huán)節(jié)，我國建立了災(zāi)害預(yù)防、搶險、救助等專業(yè)部門，逐步健全國家災(zāi)害防控網(wǎng)。1950年6月7日，經(jīng)中央人民政府政務(wù)院批準，正式成立中央防汛總指揮部，1992年將中央防汛總指揮部更名為國家防汛抗旱總指揮部，負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)組織全國的防汛抗旱工作。其他如民政部負責(zé)災(zāi)害救助，氣象局負責(zé)氣象災(zāi)害預(yù)測預(yù)報，地震局負責(zé)地震災(zāi)害的預(yù)測、預(yù)報和管理等［1］。

1998年，國務(wù)院提出在全國部署社會服務(wù)聯(lián)合行動工作，希望通過各部門的聯(lián)合行動，最終建立起一套社會化的公共救援體系。1999年4月朱镕基總理在訪美參觀芝加哥市911中心期間，認為中國應(yīng)借鑒諸如911應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)這種運用高科技管理城市的辦法。

2003年5月7日，為確保有效抗擊“非典”的規(guī)范化、制度化，國務(wù)院第七次常務(wù)會議通過出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。2003年7月28日，胡錦濤總書記在全國防治“非典”工作會議上明確指出我國應(yīng)急管理中存在的問題，并強調(diào)大力增強應(yīng)對風(fēng)險和突發(fā)事件的能力。10月，國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會成立，由安全生產(chǎn)監(jiān)管總局、發(fā)改委、科技部、公安部、民政部、財政部等20余部委組成，負責(zé)生產(chǎn)事故災(zāi)難的管理、政策制定和應(yīng)急救援等工作。同月召開的中共十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》強調(diào)：要建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機制，提高政府應(yīng)對突發(fā)事件和風(fēng)險的能力。自此之后，中國的應(yīng)急管理進入了以“一案三制”（預(yù)案、體制、機制、法制）為主要內(nèi)容的應(yīng)急管理體系化建設(shè)階段。在這個建設(shè)過程中，政府始終發(fā)揮著主導(dǎo)作用。2003年，國務(wù)院辦公廳成立應(yīng)急預(yù)案工作小組，部署全國應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)。2004年，中共十六屆四中全會要求建立健全社會預(yù)警體系和應(yīng)急機制，并把這項任務(wù)作為加強執(zhí)政能力建設(shè)的重要內(nèi)容。2005年，重點推進預(yù)案落實和組織落實工作。國務(wù)院陸續(xù)印發(fā)并向社會公開發(fā)布“國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案”和各專項應(yīng)急預(yù)案，成立國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，并召開第一次全國應(yīng)急管理工作會議，對落實“一案三制”進行部署。2006年，中共十六屆六中全會提出：建立健全分類管理、分級負責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理體制，有效應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件，提高危機管理和抵御風(fēng)險能力。同年7月，國務(wù)院出臺《關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見》，召開第二次全國應(yīng)急管理工作會議，成立國務(wù)院應(yīng)急管理專家組，并在南京召開中央企業(yè)應(yīng)急管理暨預(yù)案編制工作現(xiàn)場會，推動應(yīng)急管理工作進企業(yè)。2007年，重點推進應(yīng)急體系建設(shè)和應(yīng)急管理進基層工作。5月19日，國務(wù)院在浙江諸暨召開全國基層應(yīng)急管理工作座談會，對應(yīng)急管理“進社區(qū)、進鄉(xiāng)村、進基層單位”進行部署。7月31日，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強基層應(yīng)急管理工作的意見》。8月30日，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》），2007年11月1日正式實施。該法律共七章七十條，目前是“一部我國公共應(yīng)急制度的‘龍頭法’和‘基本法’”［2］。

二、從政策和法律看我國應(yīng)急管理建設(shè)的發(fā)展路徑

分析建國以來我國出臺的應(yīng)急管理工作的主要政策和法律可以看到，我國的應(yīng)急管理工作基本上沿著“從主要依靠政策進行救援體制和機制建設(shè)，到全面重視 ‘一案三制’的體系建設(shè)；從重視加強各級政府的應(yīng)急管理能力建設(shè)，到強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部依法應(yīng)對突發(fā)事件的能力建設(shè)”的路徑向前發(fā)展。

（一）主要依靠政策建立應(yīng)急救援體制，開啟聯(lián)動系統(tǒng)建設(shè)階段

建國后至2002年期間，我國的應(yīng)急管理工作處于起步和摸索階段，政府著力加強救災(zāi)體制和運行機制建設(shè)，從應(yīng)急管理工作的對象上看，政府著重于自然災(zāi)害救助建設(shè)。從手段上看，政府以建立和完善救助體制為重點繼而向應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)建設(shè)發(fā)展。在災(zāi)害救助體制建設(shè)方面，在1949年政務(wù)院頒布的《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》的精神指引下，1950年2月27日，中央救災(zāi)委員會成立，統(tǒng)籌全國救災(zāi)工作［3］，4月又在北京召開了中國人民救濟代表會議，成立了中國人民救濟總會，各級人民政府也組織了生產(chǎn)救災(zāi)委員會。國家減災(zāi)委員會的建立和內(nèi)部機制的不斷完善，為進一步做好我國的自然災(zāi)害救助工作提供了強有力的體制保障。從應(yīng)急管理工作的總體上看，建國以來至2003年之前的應(yīng)急管理體制建設(shè)重點放在自然災(zāi)害救助方面，這既是適應(yīng)國家建設(shè)的現(xiàn)實需要，同時也可以看作是我國應(yīng)急管理體制總體建設(shè)的一種先行探索，為其它類型突發(fā)事件應(yīng)對的體制建設(shè)提供了一定的經(jīng)驗。在機制建設(shè)方面，1999年10月，在國家有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)及專家的指導(dǎo)下，南寧市政府結(jié)合本地區(qū)的實際情況，以社會聯(lián)動系統(tǒng)的建設(shè)作為進一步加強社會治安綜合治理、提高城市現(xiàn)代化管理水平的切入點。隨后，經(jīng)國家計委批準立項建設(shè)，由中共南寧市委、市人民政府投資1.61億元人民幣建設(shè)的中國第一套城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)——南寧市城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)于2001年11月開始運行。2002年5月1日向市民提供報警求助及處置突發(fā)公共事件的服務(wù)，開啟了我國應(yīng)急管理聯(lián)動機制建設(shè)。

（二）全面進行“一案三制”和應(yīng)急平臺建設(shè)，注重加強政府的應(yīng)急管理能力

2003年“非典”事件之后，我國應(yīng)急管理工作進入了全面快速發(fā)展時期。我國的救災(zāi)體制和運行機制由此也發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變，從原來的注重災(zāi)害救助，轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅鼐C合防控，強調(diào)監(jiān)測預(yù)警、強調(diào)救災(zāi)準備（應(yīng)急準備）、強調(diào)風(fēng)險管理、強調(diào)災(zāi)情發(fā)展控制（應(yīng)急處置）、強調(diào)恢復(fù)重建的科學(xué)性、強調(diào)災(zāi)情應(yīng)對的綜合性；從原來的因事而變，隨政策而動，轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)案化、法制化、規(guī)范化和常態(tài)化過程［1］，并注重政府的應(yīng)急管理能力建設(shè)。為提高政府工作人員的應(yīng)急管理能力，國家人事部2003年頒布的《國家公務(wù)員通用能力標準框架》將應(yīng)對突發(fā)事件的能力納入到公務(wù)員應(yīng)具有的通用能力中。另外，突發(fā)事件預(yù)防工作受到空前重視，突發(fā)事件預(yù)案編制工作如火如荼地展開，國務(wù)院制定了《國家總體應(yīng)急預(yù)案》，作為對全國突發(fā)公共事件應(yīng)對工作的指導(dǎo)，適用于涉及跨省級行政區(qū)劃的，或超出事發(fā)地省級人民政府處置能力的特別重大突發(fā)公共事件應(yīng)對工作。國務(wù)院及其有關(guān)部門為應(yīng)對某一類型或某幾種類型突發(fā)公共事件而制定了國家專項應(yīng)急預(yù)案。國務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)總體應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案和部門職責(zé)制定了國務(wù)院部門應(yīng)急預(yù)案。在省級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，按照分類管理、分級負責(zé)的原則，地方人民政府及其有關(guān)部門分別制定了地方應(yīng)急預(yù)案，具體包括：省級人民政府的突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案和部門應(yīng)急預(yù)案；各市（地）、縣（市）人民政府及其基層政權(quán)組織的突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案。“縱向到底、橫向到邊”的預(yù)案網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)形成。在應(yīng)急法制建設(shè)方面，為確保有效抗擊非典，2003年5月7日國務(wù)院第七次常務(wù)會議通過出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。該條例最大的優(yōu)點就是在憲法和法律授權(quán)的范圍內(nèi)，依據(jù)《中華人民共和國傳染病法》的規(guī)定，確立了20多項制度和措施，從根本上改變了以往只有衛(wèi)生系統(tǒng)單獨處理衛(wèi)生突發(fā)事件，行動遲緩、手段匱乏的弱點，把突發(fā)公共衛(wèi)生事件的報告和處置都納入了法制的軌道［4］。在應(yīng)急平臺建設(shè)方面，為解決一個城市各部門、各力量和資源的聯(lián)動問題，繼2002年南寧城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)開始運行之后，北京、廣州、重慶等城市在“非典”事件后著手建立城市應(yīng)急指揮聯(lián)動系統(tǒng)。在此基礎(chǔ)上，2006年，為了實現(xiàn)不同城市、不同部門的聯(lián)動問題，根據(jù)國務(wù)院《國務(wù)院關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見》的精神，國家著手建立國家應(yīng)急平臺體系。國務(wù)院于2007年開始建設(shè)國務(wù)院的應(yīng)急平臺，于2008年上半年建設(shè)完成。在國家推動建立應(yīng)急平臺體系的大環(huán)境下，各地政府也大力開展應(yīng)急平臺建設(shè)。

（三）更加倚重法律，強調(diào)提升運用法治思維和法治方式應(yīng)對突發(fā)事件

2007年11月1日，《突發(fā)事件應(yīng)對法》正式實施。這部被稱為突發(fā)事件應(yīng)對“龍頭法”的法律，起到了統(tǒng)一我國應(yīng)急法制的重要作用，被稱為是應(yīng)急管理領(lǐng)域的基本法律［5］。不同于以往的《安全生產(chǎn)法》、《防震減災(zāi)法》、《防汛條例》等單一災(zāi)種、單一領(lǐng)域的法律法規(guī)，《突發(fā)事件應(yīng)對法》是在對災(zāi)害應(yīng)對更普遍規(guī)律認識的基礎(chǔ)上而制定災(zāi)害事件預(yù)防、控制、減輕和消除的綜合性法規(guī)，體現(xiàn)了我國應(yīng)急管理觀念和水平的不斷進步，逐步向更高層次發(fā)展。該法對縣級以上人民政府應(yīng)對突發(fā)事件工作規(guī)定了嚴格的法律責(zé)任，使依法應(yīng)對突發(fā)事件有了法律依據(jù)，對于實現(xiàn)應(yīng)急管理的法治化具有重要的意義。2008年初，中國南方發(fā)生重大冰雪災(zāi)害，低溫冷凍和雪災(zāi)造成直接經(jīng)濟損失1595億元人民幣。同年5月12日，四川汶川地震震級達8.0級，造成直接經(jīng)濟損失8451億元人民幣。6月，貴州省甕安縣發(fā)生了震驚中外的“甕安事件”。鑒于突發(fā)事件造成的嚴重損失和影響，10月8日，胡錦濤同志在黨中央、國務(wù)院召開的全國抗震救災(zāi)表彰大會上指出：“要進一步加強應(yīng)急管理能力建設(shè)”。隨后的幾年，中國進入了群體性事件的高發(fā)期，社會維穩(wěn)形勢異常嚴峻。為切實加強黨和政府應(yīng)對突發(fā)事件的能力，2012年11月召開的十八大明確指出，要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”，“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。這就強調(diào)了法律在指導(dǎo)應(yīng)急管理工作中的重要地位和法治在應(yīng)對突發(fā)事件中的重要作用。

三、從政策和法律看我國未來應(yīng)急管理工作的發(fā)展方向

通過梳理我國應(yīng)急管理工作的發(fā)展歷程，分析不同發(fā)展階段應(yīng)急管理政策的著力點可以看到，未來我國應(yīng)繼續(xù)充分發(fā)揮政策的靈活性及其在應(yīng)急管理工作中的指引作用，充分發(fā)揮法制的強制性及其在應(yīng)急管理工作中依據(jù)和保障作用，以加強“一案三制”的應(yīng)急管理體系建設(shè)為載體，不斷加強各級政府的應(yīng)急管理能力建設(shè)。

（一）繼續(xù)加強應(yīng)急管理的預(yù)案、體制和機制建設(shè)

2008年1月，國務(wù)院應(yīng)急管理專家組召開會議，時任國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏指出：“幾年來應(yīng)急管理工作一個顯著特點和一條重要經(jīng)驗，就是依靠科技，充分發(fā)揮專家隊伍在知識傳承、經(jīng)驗總結(jié)、理論研究、技術(shù)創(chuàng)新等方面的重要作用，為推進應(yīng)急管理體系建設(shè)，妥善應(yīng)對重大突發(fā)事件做出了新的貢獻?！保?］未來一段時間，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國應(yīng)急管理工作的重點依然是依靠科技，充分發(fā)揮專家隊伍在知識傳承、經(jīng)驗總結(jié)、理論研究、技術(shù)創(chuàng)新等方面的重要作用，加強應(yīng)急管理體系建設(shè)。黨的十八大報告指出，“加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機制”，為應(yīng)急管理體系建設(shè)指明了方向。源頭治理和動態(tài)管理需要發(fā)揮政策的靈活性及其在指導(dǎo)政府應(yīng)急管理工作中的作用，在未來的應(yīng)急管理工作中，要求進一步加強應(yīng)急管理的預(yù)案體系建設(shè)，特別是加強各種應(yīng)急預(yù)案的修改、補充和完善，不斷增強預(yù)案實效性；其次，要進一步加強應(yīng)急管理的體制建設(shè)，特別是加強基層政府應(yīng)對突發(fā)事件的職權(quán)劃分和責(zé)任制度建設(shè)；再次，要進一步完善應(yīng)急機制建設(shè)，重點是加強突發(fā)事件的預(yù)警機制建設(shè)，同時也要加強建設(shè)機構(gòu)、部門間的聯(lián)動機制和政府、企業(yè)、社會公眾間的聯(lián)動機制建設(shè)。

（二）繼續(xù)加強應(yīng)急管理法制建設(shè)

《突發(fā)事件應(yīng)對法》的出臺實現(xiàn)了我國應(yīng)急法制的統(tǒng)一，特別是十八大以來，黨和政府對法治建設(shè)的高度重視將進一步推動應(yīng)急法制建設(shè)和應(yīng)急管理工作的法治化。未來應(yīng)急法制工作的方向，首先，針對《突發(fā)事件應(yīng)對法》實施以來暴露出的一些規(guī)定與現(xiàn)實應(yīng)急工作脫節(jié)的問題，應(yīng)當盡快修改完善；其次，加快制定《緊急狀態(tài)法》、《反恐怖主義法》等重要的應(yīng)急法律，完善緊急狀態(tài)啟動制度、緊急權(quán)制度，完善應(yīng)急管理的法律體系和制度；再次，應(yīng)建立和完善諸如應(yīng)急征用與補償、應(yīng)急預(yù)案、突發(fā)事件應(yīng)對中的行政問責(zé)等具體制度的建設(shè)，為應(yīng)急管理工作提供完善的制度保障。

（三）繼續(xù)加強政府的應(yīng)急管理能力建設(shè)

在完善“一案三制”的建設(shè)基礎(chǔ)上，未來工作的重點應(yīng)放在提高政府的應(yīng)急管理能力建設(shè)上，特別是提高領(lǐng)導(dǎo)干部依靠法治思維和法治方式化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。目前，各級政府都十分注重對公務(wù)員應(yīng)急管理能力的培訓(xùn)，但總體來看，目前對公務(wù)員突發(fā)事件應(yīng)對的訓(xùn)練實效性還不強，問題在于國內(nèi)尚缺乏對應(yīng)對突發(fā)事件的能力標準、目標設(shè)置和能力實現(xiàn)途徑的設(shè)計。在美國，美國國土安全部制定了國家能力目標，實現(xiàn)了對公務(wù)員應(yīng)急管理培訓(xùn)的有的放矢，極大地增強了訓(xùn)練的實效性。因此，我們可以借鑒美國在這方面的經(jīng)驗，抓住將“法治作為考核干部的指標”這一契機［7］，將運用法治思維的能力有效分解或量化為具體的子能力，設(shè)置好各種子能力的能力目標，并設(shè)計好科學(xué)的評估方法。按照能力標準，在教育培訓(xùn)中不斷引導(dǎo)和激勵領(lǐng)導(dǎo)干部主動、自覺和善于運用法治思維和法治方式處理各種復(fù)雜問題的能力。

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