姜裕富，李劍秋

（中共衢州市委黨校， 浙江 衢州 324002）

“國(guó)家
——社會(huì)”視野中的社會(huì)組織管理創(chuàng)新

姜裕富，李劍秋

（中共衢州市委黨校， 浙江 衢州 324002）

如何處理好政社關(guān)系是社會(huì)管理創(chuàng)新的一項(xiàng)重要指標(biāo)。政社關(guān)系具有不同的形態(tài)，必然影響到國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的管理模式。從國(guó)家——社會(huì)關(guān)系視角看，存在政府主導(dǎo)型、社會(huì)組織自我管理與服務(wù)型、獨(dú)立機(jī)構(gòu)管理與服務(wù)三種模式。政府總在社會(huì)管理創(chuàng)新中有自己的行動(dòng)目標(biāo)和邏輯，由此決定行動(dòng)策略，進(jìn)而影響到社會(huì)管理創(chuàng)新的程度。

國(guó)家——社會(huì)；社會(huì)組織；社會(huì)管理

黨的十八屆三中全會(huì)提出要 “正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”要求，確立了社會(huì)組織在社會(huì)管理中的功能，并將城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)的社會(huì)組織作為重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展的對(duì)象。正確處理政府與社會(huì)關(guān)系是社會(huì)管理創(chuàng)新的前提，政府社會(huì)管理創(chuàng)新的動(dòng)力又為社會(huì)組織管理創(chuàng)新提供了機(jī)遇。

一、 “國(guó)家——社會(huì)”視角下的社會(huì)組織管理模式

社會(huì)管理是指 “以維系社會(huì)秩序?yàn)楹诵模ㄟ^(guò)政府主導(dǎo)、多方參與，規(guī)范社會(huì)行為、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同、秉持社會(huì)公正、解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)治安、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，為人類(lèi)社會(huì)生存和發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎(chǔ)運(yùn)行條件和社會(huì)環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)和諧的活動(dòng)?！保?］

“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”成為當(dāng)下我國(guó)理論與實(shí)務(wù)界關(guān)注的重大問(wèn)題。根據(jù)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的不同形態(tài)，社會(huì)治理模式主要有無(wú)主地、國(guó)家控制社會(huì)、社會(huì)參與國(guó)家、國(guó)家社會(huì)合作、國(guó)家社會(huì)共生、社會(huì)自治等模式［2］?？扑诡D從社會(huì)組織與政府的關(guān)系密切程度、權(quán)力分配狀態(tài)、互動(dòng)狀態(tài)等八個(gè)指標(biāo)出發(fā)，將社會(huì)組織與政府的關(guān)系總結(jié)為抑制、對(duì)抗、競(jìng)爭(zhēng)、合約、第三政府、合作、互補(bǔ)及合產(chǎn)等八種關(guān)系［3］。在國(guó)家——社會(huì)關(guān)系視角下，社會(huì)組織同時(shí)受到國(guó)家與社會(huì)的雙重制約，以哪一方力量為主導(dǎo)，就會(huì)產(chǎn)生不同的管理與服務(wù)模式，即形成政府主導(dǎo)型的社會(huì)組織管理與服務(wù)和社會(huì)組織自我管理與服務(wù)、獨(dú)立機(jī)構(gòu)管理與服務(wù)三種模式。

1.政府主導(dǎo)型的社會(huì)組織管理與服務(wù)模式

政府主導(dǎo)型的社會(huì)組織管理與服務(wù)模式是由政府直接管理或具有政府背景的其他群團(tuán)組織對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行管理與服務(wù)的模式。代表形式是北京樞紐型社會(huì)組織。2008年北京市相關(guān)文件中指出：樞紐型社會(huì)組織是由負(fù)責(zé)社會(huì)建設(shè)的有關(guān)部門(mén)認(rèn)定，在對(duì)同類(lèi)別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用，在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位，在管理上承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的聯(lián)合性社會(huì)組織。北京選擇行政色彩濃厚的婦聯(lián)、工會(huì)、共青團(tuán)等群團(tuán)組織為首批樞紐型社會(huì)組織，承擔(dān)起原本政府的對(duì)社會(huì)組織管理與服務(wù)的職能。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是保證政府對(duì)社會(huì)組織承擔(dān)起原本政府的對(duì)社會(huì)組織管理與服務(wù)的職能，保證政府對(duì)社會(huì)組織的政治及業(yè)務(wù)方面的管理，缺點(diǎn)是群團(tuán)組織本身是行政化的組織，可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)社會(huì)組織服務(wù)不足、效率低下等問(wèn)題。

2.獨(dú)立機(jī)構(gòu)管理與服務(wù)模式

獨(dú)立機(jī)構(gòu)管理與服務(wù)模式是由專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)對(duì)分散的、缺乏聯(lián)系的、規(guī)模較小的社會(huì)組織管理與服務(wù)的模式。代表形式是上海和浙江的社會(huì)組織服務(wù)中心。2007年上海靜安區(qū) “1+5+X”社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)是最早的嘗試。2011年上海市制定 《進(jìn)一步加強(qiáng)本市社會(huì)組織建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》中，確定了 “分類(lèi)建設(shè)、分類(lèi)扶持、分類(lèi)管理”的基本思路，建立起比較完善的社會(huì)組織工作體系。2012年浙江省發(fā)布了 《浙江省民政廳關(guān)于加快社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的意見(jiàn)》，具體要求在2012年11月底前建立市級(jí)社會(huì)組織服務(wù)中心，服務(wù)中心明確職能和任務(wù)，為社會(huì)組織提供交流、孵化、登記和項(xiàng)目運(yùn)作等服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)組織和志愿者參與社會(huì)建設(shè)及公共服務(wù)。這種社會(huì)組織管理模式由于集中分散的社會(huì)組織形成合力，培育發(fā)展公益類(lèi)專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織和領(lǐng)軍人物；搭建服務(wù)平臺(tái)，承接服務(wù)項(xiàng)目，傾聽(tīng)反映訴求，推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，在惠及百姓民生、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、建設(shè)和諧家園等方面發(fā)揮了不可替代的作用。

3.社會(huì)組織自我管理與服務(wù)模式

社會(huì)組織自我管理與服務(wù)模式是由獨(dú)立于社會(huì)組織以及政府以外的第三方對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行管理與服務(wù)的模式。代表性的形式是行業(yè)協(xié)會(huì)，適用于那些具有共同行業(yè)特征的社會(huì)組織，這類(lèi)社會(huì)組織具有高度的專(zhuān)業(yè)性，其他管理機(jī)構(gòu)難以承當(dāng)專(zhuān)業(yè)化的監(jiān)管與服務(wù)職能。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于獨(dú)立性、權(quán)威性和強(qiáng)制性等方面。由形式上獨(dú)立的行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)起對(duì)本行業(yè)各社會(huì)組織的管理與服務(wù)，可以最大限度地保護(hù)社會(huì)公眾的利益，提高對(duì)社會(huì)組織管理與服務(wù)的效益。

二、社會(huì)組織管理創(chuàng)新中政府的行動(dòng)目標(biāo)與邏輯

十七到十九世紀(jì)期間，西方近代自由主義學(xué)者提出并形成了成熟的國(guó)家——社會(huì)關(guān)系理論。無(wú)論是社會(huì)先于國(guó)家還是國(guó)家高于社會(huì)，或者經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的理論， “市民社會(huì)——國(guó)家”作為一種理論框架，用來(lái)分析國(guó)家或政府與社會(huì)關(guān)系形式以及政府組織與社會(huì)組織關(guān)系是具有很強(qiáng)解釋能力的工具。西方最初意義上的國(guó)家——社會(huì)關(guān)系大多從兩者此消彼長(zhǎng)的分離與對(duì)立關(guān)系來(lái)解釋的，于是，兩者關(guān)系可能有強(qiáng)國(guó)家、弱公民社會(huì)；弱國(guó)家、強(qiáng)公民社會(huì)；弱國(guó)家、弱公民社會(huì)；強(qiáng)國(guó)家、強(qiáng)公民社會(huì)等可能［4］。事實(shí)上，國(guó)家與社會(huì)并非總是處于分離狀態(tài)下，國(guó)家與社會(huì)之間在分離基礎(chǔ)上的交換與合作總是存在的。美國(guó)學(xué)者米格代爾提出了 “國(guó)家在社會(huì)中”分析理論， “國(guó)家和社會(huì)都不是固定的實(shí)體，在相互作用的過(guò)程中，他們?cè)诮Y(jié)構(gòu)、目標(biāo)、支持者、規(guī)則和社會(huì)控制都在發(fā)生變化，他們處于不斷的相互適應(yīng)過(guò)程之中?！保?］這種相互適應(yīng)的變化過(guò)程就是國(guó)家與社會(huì)交織在一起：國(guó)家需要控制社會(huì)，也需要社會(huì)的支持；社會(huì)依附于國(guó)家，又獨(dú)立于國(guó)家。政府和社會(huì)組織都是追求自身利益最大化的組織。 “對(duì)于權(quán)威主義政府來(lái)說(shuō)，一切社會(huì)組織具有 ‘雙重屬性’。一方面，它是一種挑戰(zhàn)力量，因?yàn)樯鐣?huì)組織是最有力的集體行動(dòng)的載體之一；另一方面，它又是一種輔助力量，因?yàn)樯鐣?huì)組織可以為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，而這也正是政府應(yīng)盡的職責(zé)。”［6］政府總是會(huì)通過(guò)一些策略吸納社會(huì)組織的積極因素，同時(shí)，社會(huì)組織也加強(qiáng)自律，尋求兩者的共性，使國(guó)家與社會(huì)從分離走向融合。

我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)里形成的 “政治國(guó)家”與 “鄉(xiāng)土社會(huì)”結(jié)構(gòu)，某種程度上可以用西方國(guó)家與社會(huì)關(guān)系理論來(lái)解釋。建國(guó)以后國(guó)家完全吸納社會(huì)，國(guó)家與社會(huì)的同質(zhì)化。改革開(kāi)放以后，國(guó)家權(quán)力逐漸從基層收縮，基層自治有了很大的發(fā)展空間，基層組織也隨之興盛起來(lái)，作為國(guó)家輔助力量的社會(huì)也逐漸成熟起來(lái)。伴隨著國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變遷，政府與社會(huì)組織的關(guān)系也經(jīng)歷了嚴(yán)格管制、多重管理、雙重管理、放寬管制等階段。在此變化過(guò)程中，基層社會(huì)的自下而上的需求、國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的回應(yīng)與扶持共同推進(jìn)了國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的良性互動(dòng)。

長(zhǎng)期以來(lái)，影響國(guó)家與社會(huì)關(guān)系來(lái)自于社會(huì)控制與資源汲取兩大因素。在國(guó)家的有效治理中，這兩種因素是相輔相成的，需要一定的社會(huì)安定和充足的社會(huì)資源為基礎(chǔ)，這兩種能力決定了國(guó)家治理能力以及國(guó)家統(tǒng)治的合法性。社會(huì)組織可以通過(guò)共同的利益需求把社會(huì)分散的個(gè)體集中起來(lái)，形成合力，即保護(hù)社會(huì)個(gè)體的利益，又有效地制約國(guó)家權(quán)力的入侵。如果國(guó)家能夠與社會(huì)組織建立有效的溝通機(jī)制，對(duì)于國(guó)家而言就能實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制與資源汲取兩大目標(biāo)。因?yàn)?“社會(huì)控制是在一個(gè)沖突環(huán)境中，一個(gè)組織與另一個(gè)組織斗爭(zhēng)的資本。當(dāng)有著高度社會(huì)控制力的時(shí)候，一個(gè)國(guó)家能動(dòng)員其民眾，有效地攫取社會(huì)剩余，并獲取對(duì)抗外敵的強(qiáng)大力量。對(duì)內(nèi)來(lái)說(shuō)，國(guó)家工作人員能夠擺脫各種社會(huì)組織的影響，獲得按自身偏好來(lái)決定社會(huì)該采用什么規(guī)則的自主性?！保?］西方學(xué)者認(rèn)為， “一個(gè)民主政體通過(guò)嵌入到有公民社團(tuán)構(gòu)成的緊密的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中得到保護(hù)，這些公民社團(tuán)包括俱樂(lè)部、貿(mào)易聯(lián)盟、自愿性社團(tuán)、教堂、家長(zhǎng)——教師協(xié)會(huì)、體育俱樂(lè)部以及諸如此類(lèi)能夠產(chǎn)生社會(huì)資本的組織。關(guān)系網(wǎng)絡(luò)越是密切，公民生活與政治團(tuán)體和國(guó)家制度之間的橋梁便越是鞏固?；钴S的、自愿性的和非政治的群體與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使民主政體變得更加鞏固，并保護(hù)它免受?chē)?guó)家的攻擊。”［8］正是在這個(gè)意義上，國(guó)家與社會(huì)的合作，是國(guó)家與社會(huì)互相確權(quán)、增權(quán)的過(guò)程：國(guó)家組織通過(guò)社會(huì)組織的支持實(shí)現(xiàn)了自己雙重目標(biāo)；社會(huì)組織也通過(guò)國(guó)家組織的扶持，壯大了自身實(shí)力，贏得了更大的生存空間。

作為國(guó)家組織中政府在處理與社會(huì)組織關(guān)系時(shí)，有更大的動(dòng)機(jī)促成國(guó)家與社會(huì)的合作。十八屆三中全會(huì)在確認(rèn)了地方政府 “公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)”的四大職能，這主要是圍繞著政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)之間關(guān)系來(lái)界定的，作為社會(huì)與市場(chǎng)中最活躍主體的社會(huì)組織，無(wú)疑是政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的重要橋梁，它一頭連著政府、市場(chǎng)與社會(huì)，另一頭連著分散個(gè)體。它的運(yùn)作邏輯是組織分散的個(gè)體，形成合力，參與市場(chǎng)、監(jiān)督政府。 “公民社會(huì)的參與者作為主題利益代言人和社會(huì)服務(wù)提供者而進(jìn)行各種活動(dòng)的，他們通過(guò)引用各種戰(zhàn)略和方法，開(kāi)展不同的運(yùn)動(dòng)和項(xiàng)目來(lái)進(jìn)行政治宣傳。”［9］它的基本手段就是利益代言和公共服務(wù)，在這過(guò)程中形成社會(huì)秩序。社會(huì)組織的行動(dòng)目標(biāo)與運(yùn)作邏輯與政府是高度重合的。尤其是政府的公共服務(wù)與社會(huì)管理的職能履行，隨著政府行政管理方式的轉(zhuǎn)型，越來(lái)越依賴(lài)社會(huì)組織的支持，法治型政府和服務(wù)型政府失去了社會(huì)組織的支撐，也是不可行的?，F(xiàn)實(shí)需求和客觀基礎(chǔ)決定了政府必須轉(zhuǎn)變以往對(duì)社會(huì)組織的控制模式，向合作模式轉(zhuǎn)變。政府與社會(huì)組織的合作關(guān)系是符合共同的行動(dòng)目標(biāo)，通過(guò)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，在各自領(lǐng)域發(fā)揮相互協(xié)調(diào)功能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。

三、社會(huì)組織管理創(chuàng)新中政府的行動(dòng)策略

發(fā)展中的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，各自職能逐漸變得清晰，同時(shí)兩者的邊界卻日益模糊。 “社會(huì)中的國(guó)家”或 “國(guó)家在社會(huì)中”強(qiáng)調(diào)的是兩者的互相嵌入：國(guó)家在規(guī)范社會(huì)的同時(shí)，也增強(qiáng)了自身的理性；社會(huì)在影響國(guó)家同時(shí)，也限制了自身。畢竟，在一個(gè) “強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”傳統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)型中，起主導(dǎo)作用的還是國(guó)家，尤其是政府的以 “激發(fā)社會(huì)組織活力”為導(dǎo)向的社會(huì)組織管理創(chuàng)新是必然的。

1.政府向社會(huì)組織放權(quán)

以服務(wù)型政府建設(shè)為指導(dǎo)、以提高政府服務(wù)能力為目的，遵循適當(dāng)性、合法性、有效性的原則，政府必須進(jìn)一步清晰自己的權(quán)力清單，明確哪些是可以向社會(huì)組織放權(quán)的，特別是那些適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。必須把政府相關(guān)職能和工作事項(xiàng)按不同性質(zhì)，以委托、授權(quán)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等形式，按有關(guān)規(guī)定通過(guò)公平、公正、公開(kāi)的方式轉(zhuǎn)移給符合條件的社會(huì)組織承接，如制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范、資質(zhì)評(píng)審、社會(huì)服務(wù)等事項(xiàng)，可以逐步轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織承當(dāng)，政府著重做好對(duì)社會(huì)組織承接服務(wù)的過(guò)程監(jiān)管和服務(wù)效果的驗(yàn)收等工作。

2.支持和發(fā)展自愿服務(wù)組織

從社會(huì)組織的生成與生存來(lái)看，社會(huì)組織存在的最大理由是承接政府服務(wù)社會(huì)的部分職能，因此，支持和發(fā)展資源服務(wù)組織是政府妥善處理政社關(guān)系的主要目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的主要措施：一是通過(guò)資金、人才等扶持手段要支持社會(huì)組織的發(fā)展。大多數(shù)社會(huì)組織的發(fā)展中最大困難之一是缺乏足夠的活動(dòng)資金與人才支撐，政府應(yīng)該采用擴(kuò)大直接資助或購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式支持社會(huì)組織的發(fā)展，還要加大社會(huì)組織管理與服務(wù)人才的培養(yǎng)，提高組織發(fā)展能力。二是要通過(guò)政策支持資源服務(wù)組織的發(fā)展。如改變以往雙重管理的模式，對(duì)于許多城鄉(xiāng)服務(wù)類(lèi)的社會(huì)組織，放松這類(lèi)社會(huì)管理的活動(dòng)空間?？禃怨?、韓恒通過(guò)對(duì)一些非政府組織的特征進(jìn)行實(shí)證研究，認(rèn)為中國(guó)各級(jí)政府基于自身利益的考慮，同時(shí)根據(jù)社會(huì)組織的挑戰(zhàn)能力和提供的公共物品，提出了社會(huì)組織管理的 “分類(lèi)控制”模式，即對(duì)不同的社會(huì)組織采取不同的控制策略［10］。采用成立備案制，即只要符合設(shè)施、人員、專(zhuān)業(yè)知識(shí)等基本條件，就可以到主管部門(mén)直接登記成立，而后開(kāi)展活動(dòng)，為社會(huì)提供更多的服務(wù)，彌補(bǔ)政府服務(wù)的不足。

3.規(guī)范社會(huì)組織發(fā)展的環(huán)境

一般而言，社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境包括外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境。就外部環(huán)境而言，政府需要進(jìn)一步完善社會(huì)組織管理的法律體系，減少對(duì)社會(huì)組織過(guò)度管制的制度，減輕對(duì)社會(huì)組織活動(dòng)的不必要控制；積極轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變管理和服務(wù)理念，用經(jīng)濟(jì)、行政等手段支持社會(huì)組織自我發(fā)展；完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建設(shè)法治政府，加大社會(huì)組織管理以及相關(guān)法律制度的實(shí)施力度，培育良好的法制環(huán)境。對(duì)于內(nèi)部環(huán)境而言，就是要扶持社會(huì)組織的發(fā)展，培植社會(huì)組織自律意識(shí)以及自我管理意識(shí)，通過(guò)完善的內(nèi)部監(jiān)督管理制度，減少不必要的行政干預(yù)、調(diào)控，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織自我管理。

四、結(jié)語(yǔ)

十八屆三中全會(huì)提出了 “推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革目標(biāo)，國(guó)家治理體系的核心是如何處理政黨、政府、市場(chǎng)、社會(huì)的相互關(guān)系，如何處理好政社關(guān)系是國(guó)家治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要指標(biāo)。良性的政府與社會(huì)組織關(guān)系，總體上應(yīng)該是合作互補(bǔ)的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，政府管理的行動(dòng)策略應(yīng)該是扶持、監(jiān)督與引導(dǎo)，積極轉(zhuǎn)變政府管理職能的同時(shí)，規(guī)范社會(huì)組織的發(fā)展，促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)的互相增權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府治理創(chuàng)新和提高社會(huì)組織活力的雙重目標(biāo)，這是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的應(yīng)有邏輯。

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［責(zé)任編輯：姜卉］

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1671-6183（2014）09-0015-04

2014-09-02

本文系2014年浙江省黨校系統(tǒng)課題 “政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能的機(jī)制研究 （項(xiàng)目編號(hào)：ZX16170）”的階段性成果。

姜裕富 （1969-），男，浙江常山人，中共衢州市委黨校教授，研究方向：當(dāng)代中國(guó)政治與社會(huì)發(fā)展；李劍秋 （1963-），女，浙江衢州人，中共衢州市委黨校副教授，研究方向：政治學(xué)理論。