趙麗濤

制度作為一種社會博弈規(guī)則，是人們設(shè)計、型塑的用以限制和約束人們相互關(guān)系的行為框架。有效的制度建設(shè)和制度完善，是當(dāng)下治理腐敗的關(guān)鍵，但同時，囿于制度缺陷、制度漏洞、制度的軟約束等因素影響，易誘發(fā)制度性腐敗的風(fēng)險，即現(xiàn)有制度不僅沒有起到限制、規(guī)范作用，反而在設(shè)計、變遷和約束的過程中滋生和助長了個人或集體的腐敗動機，從而加強了個人或集體濫用公共權(quán)力謀取私利的腐敗行為。[1]因此，為從源頭上預(yù)防和治理腐敗，需從廉潔性視角加強對制度本身的審查、評估。早在1998年，我國深圳就開始借鑒香港廉政公署預(yù)防腐敗、程序?qū)彶榈淖龇?，探索制度廉潔性審查工作。?003年起草，2005年正式生效的《聯(lián)合國反腐敗公約》在“預(yù)防性反腐敗政策和做法”條款中指出，應(yīng)當(dāng)努力定期評估有關(guān)法律文書和行政措施，這對我國制度廉潔性評估具有重要的啟示意義。特別是近年來，我國在反腐倡廉工作過程中，逐漸認(rèn)識到很多腐敗行為和損害群眾利益行為等突出問題不斷發(fā)生的原因與制度本身的廉潔性問題密切相關(guān)。2009年，中央紀(jì)委、國家預(yù)防腐敗局確定以海南省、四川省、深圳市三地為試點，對制度進行廉潔性審查。之后，參與試點的省、區(qū)、市范圍不斷擴大，取得了較好的效果并積累了有益經(jīng)驗。尤其是2011年，中紀(jì)委十七屆六次全會明確強調(diào)要“認(rèn)真開展制度廉潔性評估”，為促進該項工作和研究注入動力。目前，學(xué)術(shù)界主要從概念、意義、原則、內(nèi)容、方法、機制等方面對“制度廉潔性評估”進行了研究，本文擬對這些研究成果加以梳理和評析，以推動該研究走向深入。

一、制度廉潔性評估的涵義

休謨認(rèn)為：“概念永遠(yuǎn)先于理解，而當(dāng)概念模糊時，理解也就不確實了；在沒有概念的時候，必然也就沒有理解?！盵2]探討什么是制度廉潔性評估是進行制度廉潔性評估研究的邏輯起點和基本前提。

梅河清等（2012）認(rèn)為，從嚴(yán)格意義上說，廉潔是對行為的評價，制度可能存在是否科學(xué)、公正、合理、合法等問題，但無所謂廉潔或是不廉潔的問題。唯有當(dāng)制度存在漏洞或缺陷，并被用來從事腐敗行為時，廉潔才成為評估制度健全、完善程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。在此意義上，所謂制度廉潔性評估，是對相關(guān)制度規(guī)定，就是否存在容易導(dǎo)致腐敗行為發(fā)生的漏洞或缺陷進行評估，并及時加以防范、改進的一種制度審查方式。[3]

鄭智敏（2011）也指出，制度是一種要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行為準(zhǔn)則，它本身不存在廉潔性問題。但是，制度的好壞對腐敗的產(chǎn)生具有直接和必然的影響，在此意義上，制度就具有了廉潔性問題。從預(yù)防腐敗的角度看，制度廉潔性是指能夠消除腐敗產(chǎn)生的制度內(nèi)因，消除腐敗產(chǎn)生的制度漏洞的權(quán)力制約機制的合理性。[4]循此邏輯，制度廉潔性評估也就是對誘發(fā)腐敗的權(quán)力制約機制進行測評和審估，消除“壞制度”對腐敗的不利影響。

鄧聯(lián)繁（2013）則將制度廉潔性評估形象地說成是讓制度照照廉潔鏡子，從而給制度整整衣冠、洗洗澡、治治病，其內(nèi)在邏輯是“評”制度以反腐敗，通過評估制度來提高制度的反腐敗效率與效能。[5]

二、開展制度廉潔性評估工作的意義

制度廉潔性評估的重要性和價值顯而易見，目前學(xué)術(shù)界對此的探討歸納起來主要有以下三點：

（一）從源頭上預(yù)防和治理腐敗

開展和加強制度廉潔性評估工作，可以將不合法、不規(guī)范、不廉潔的制度及時剔除，在法律、法規(guī)、規(guī)范性文件及重大決策、政策出臺前進行“殺毒”，全面、修改、清理、刪除一些所謂“帶病上崗”、“超期服役”甚至與上位法“撞車、頂?！钡闹贫取Ｖ贫攘疂嵭栽u估能夠凈化立法、決策過程，優(yōu)化權(quán)力運行流程，及時發(fā)現(xiàn)并改正制度漏洞、缺陷，優(yōu)化權(quán)限、程序、責(zé)任等制度要素，形成權(quán)力制約機制，從制度源頭上壓縮權(quán)力尋租和公共浪費空間，鏟除腐敗滋生的土壤和條件，化解廉政風(fēng)險。[6]

（二）增強制度反腐效果

制度廉潔性評估是從廉潔性角度對制度本身的審查和評估，其著眼點和目的是反腐倡廉。由于制度本身的不完善、不健全、不嚴(yán)密等問題，容易造成一些人和部門鉆制度空隙，濫用制度，甚至通過制定和解釋制度，為其尋求“不當(dāng)利益”提供合法依據(jù)，這不僅無法真正規(guī)范權(quán)力，防止腐敗，而且會催生制度性腐敗。有效的制度廉潔性評估，能夠提高和增強制度的科學(xué)性和執(zhí)行力，維護制度權(quán)威性，強化制度約束，保障權(quán)力運行規(guī)范化。

（三）推進法治政府建設(shè)

依法行政、法治政府建設(shè)有賴于加強對行政權(quán)力的監(jiān)督，防止權(quán)力濫用和腐敗，這需要推進政府工作制度化、規(guī)范化和程序化，加強和改進制度建設(shè)，提高制度建設(shè)水平。[6]開展制度廉潔性評估工作，促使政府部門通過制度廉審方式對自身職責(zé)、權(quán)限、權(quán)力執(zhí)行情況進行調(diào)整、健全和改善，客觀上推動政府職能從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，從而推動法治政府建設(shè)。

三、制度廉潔性評估的基本要素及存在的問題

制度廉潔性評估的基本要素，是指在制度廉潔性評估工作中所涉及的一系列具體和抽象的因素，這些因素通過相互連接、彼此配合方式構(gòu)成了制度廉潔性評估體系。目前，學(xué)術(shù)界主要從評估主體、評估對象、評估原則、評估內(nèi)容、評估機制、評估方法以及其存在的問題進行系統(tǒng)分析。

（一）評估主體

制度廉潔性評估主體，即誰來評，指對制度廉潔性進行價值判斷的組織、團體或個人。在制度廉潔性評估過程中，評估主體是評估體系的主導(dǎo)因素，因為評估主體設(shè)置合理與否，在很大程度上影響著制度廉潔性評估效果。一般而言，學(xué)者大多從理論上將評估主體分為制度制定者自評、相對中立的行政部門，如監(jiān)察部門和法制部門等組織的評估和社會組織或?qū)＜以u估。這種內(nèi)部評估主體和外部評估主體結(jié)合的方式在某種程度上保證評估的全面性和科學(xué)性，但從當(dāng)前的情況來看，評估主體多元化、獨立性、專業(yè)性研究仍需要加強。

（二）評估對象

制度廉潔性評估對象，指向評估的客體和范圍。就目前而言，因為我國制度廉潔性評估主要在地方試點，其重心放在對正在起草或制定過程中的地方性法規(guī)、政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件進行評估。特別是政府規(guī)章及其部門制定的規(guī)范性文件，它們在制訂過程中沒有經(jīng)歷較為嚴(yán)格的立法程序，容易出現(xiàn)諸如變相審批、擅自提高審批條件、在行政處罰及許可中設(shè)置彈性條款等制度漏洞，因而成為廉潔性評估關(guān)注的重點對象。[4]

隨著研究的深入，很多學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)加強對與重大決策部署相配套制度規(guī)定、重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)制度規(guī)定、規(guī)范從政行為制度規(guī)定、涉及群眾切身利益制度規(guī)定等方面的評估。因為這些領(lǐng)域規(guī)范化程度相對較低，腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)，權(quán)力相對集中，與民生密切相關(guān)，必須進行重點審查和評估。[3]例如，岳德川認(rèn)為，當(dāng)前制度廉潔性評估的對象需要延伸。像招聘、招標(biāo)和政府采購公告等短期有效或一次性適用、具有特定目的的文件，一般較少經(jīng)過嚴(yán)格的程序運轉(zhuǎn)，選擇性設(shè)置條件，往往具有明顯的傾向性或制度漏洞，應(yīng)該進行重點評估。[7]

（三）評估原則

有學(xué)者倡導(dǎo)“三原則”說：一是堅持實體和程序并重。既要注重評估實體性制度，又要加強對執(zhí)行實體性制度的程序規(guī)定進行評估。二是堅持外部與內(nèi)部并重。在加強對作為相關(guān)部門執(zhí)法依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章等外部制度的評估同時，還要注重對部門內(nèi)部規(guī)章制度的評估，而且后者的要求更加迫切，效果也會更加顯著。三是堅持個體與整體并重。不僅要注重對個體制度的評估，還要加強對由相關(guān)制度組合形成的制度體系、制度環(huán)境進行整體性、綜合性評估，最大限度地消除由于單個制度存在漏洞或缺陷導(dǎo)致的不良影響。[3]

還有學(xué)者主張“四原則”說：一是堅持過程和結(jié)果兼顧的原則。這主要是指制度廉潔性評估既要注重制度形成過程的進程評估，又要加強對已然形成的制度的事后評估。二是堅持立法和決策并重原則。因為制度不僅表現(xiàn)為法律、法規(guī)和規(guī)章，而且還表現(xiàn)為大量的決策或政策性文件。三是堅持全面和重點結(jié)合的原則。要將評估對象由地方性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件逐步擴展面向立法和決策領(lǐng)域的全面評估，凡是公共制度及其產(chǎn)生過程與相關(guān)行為均應(yīng)納入廉潔性評估視野。同時，不同權(quán)力的性質(zhì)、特征和分量不同，權(quán)力濫用和腐敗的可能性與程度會有所不同，因此要在實現(xiàn)全面評估基礎(chǔ)上注重重點評估。四是堅持評估與清理相結(jié)合的原則。制度廉潔性評估的目的在于提高制度質(zhì)量、消除制度腐敗。所以，應(yīng)該使那些有問題的制度應(yīng)該按照法定權(quán)限和程序予以修改或廢止。[6]

（四）評估內(nèi)容

評估內(nèi)容主要是解決“評估什么”的問題，學(xué)者們從不同角度進行研究。

1.權(quán)力制約機制的合理性角度

鄭智敏（2011）從劃定權(quán)力行使的合理界限、合理分權(quán)、程序科學(xué)、合理性原則、法律責(zé)任五種權(quán)力制約方式視角探討制度廉潔性內(nèi)容，使政府的職能、權(quán)限等按照社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展方式運行，制度設(shè)計應(yīng)該有助于轉(zhuǎn)變政府職能、實現(xiàn)程序科學(xué)、不越權(quán)或缺位、體現(xiàn)行政高度透明性和法律精神等。

2.發(fā)現(xiàn)并彌補制度漏洞或缺陷角度

其內(nèi)容為：一是完備性。即制度是否符合上級關(guān)于反腐倡廉工作要求；配套制度是否嚴(yán)密、具有可執(zhí)行性等。二是透明性。相關(guān)程序規(guī)定是否公開透明，及時高效；規(guī)則運行過程中利益相關(guān)方的意見是否得到了充分表達和重視，尤其是涉及群眾利益的重大事項是否經(jīng)過了必要論證和聽取意見。三是公平性。相關(guān)制度是否存在謀取不正當(dāng)利益；是否體現(xiàn)權(quán)力平等、機會平等、待遇平等原則；是否存在減免責(zé)任、變相審判、增加審判條件、設(shè)置彈性條款等擴張權(quán)力的可能性以及增減公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的情況。四是約束性。體現(xiàn)在設(shè)置的自由裁量事項是否合理必要，幅度是否適當(dāng)；是否做到了合理分權(quán)，實現(xiàn)了權(quán)責(zé)一致等。[3]

需要特別指出的是，在各地試點的具體工作實踐中，制度廉潔性評估內(nèi)容框架主要為是否遵循公開、公平和公正原則。評估合法性：是否存在違規(guī)違法擴張權(quán)力、減免責(zé)任等；評估科學(xué)性：權(quán)力設(shè)置是否合理、監(jiān)督制約措施是否有效；評估利益沖突：是否存在謀取不正當(dāng)利益，或者與公共利益發(fā)生沖突，以及容易引發(fā)不同利益群體之間沖突等，并將這些內(nèi)容依次概括為評估廉潔性、評估合法性、評估科學(xué)性、評估利益沖突。對此，有學(xué)者認(rèn)為，從廣義上說，將合法性、科學(xué)性等包含在廉潔性之內(nèi)亦無不可，但從制度評估角度看，制度廉潔性應(yīng)該與科學(xué)性、合法性等并列，而不能成為它們的上位概念。[6]由于概念外延和內(nèi)涵含混不清，給具體工作帶來一些障礙，這需要對概念進行厘清，從而能更好地指導(dǎo)實踐工作。[7]

（五）評估機制

瓊紀(jì)監(jiān)（2011）在分析海南省制度廉潔性評估基礎(chǔ)上指出，要從各方協(xié)調(diào)機制、切實落實責(zé)任機制及建立健全長效機制保證評估工作順利推進。梅河清（2012）則從制度廉潔性評估保障機制出發(fā)，對分工協(xié)作、成果轉(zhuǎn)化、異議處理、責(zé)任追究、人才保障等五方面進行了闡述。

（六）評估方法

制度廉潔性評估方法，是指在評估工作實施過程中所采取的方式、步驟和手段等。只有運用科學(xué)、有效的評估方式才能將制度廉潔性評估落到實處，取得良好的效果。當(dāng)前，比較有代表性的制度廉潔性評估方法主要有以下幾種：

1.“瞻前顧后”評估方法

科學(xué)完整的制度廉潔性評估，既要做到“瞻前”評估，又要做到“顧后”審計。所謂“瞻前”評估，就是在制度出臺前進行前置審查，及時發(fā)現(xiàn)并減少、防止一些容易導(dǎo)致廉潔性問題的制度的“出爐”。換言之，要通過審慎的廉政風(fēng)險審查和評估，避免不合格制度通過“合法”方式出臺，從而產(chǎn)生制度腐敗問題。所謂“顧后”審計，是對已經(jīng)出臺的制度進行執(zhí)行績效審計，對那些諸如“帶病上崗”、“超期服役”、“與上位法矛盾”等制度進行完善和處理，避免和糾正制度“拋錨”或“空轉(zhuǎn)”。[8]

2.程序化評估方法

一些地方在制度廉潔性評估試點時，明確規(guī)定了制度制訂的必要路徑和程序，嚴(yán)格審核把關(guān)，從不同層面保證合格制度產(chǎn)生。例如，海南省就設(shè)置了自查關(guān)、審查關(guān)、廉審關(guān)三道關(guān)口，分別通過制度制定單位自查自糾，人大法規(guī)部門和政府法制部門的合法性、合理性審查以及紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)廉潔性評審層層把關(guān)方式開展工作。四川省則在《制度審查工作方案》中，具體規(guī)定了自我審查、專門機構(gòu)審查、社會審查、領(lǐng)導(dǎo)班子集體審查等流程，以程序化方式進行制度廉潔性評估工作。[9]

3.內(nèi)外結(jié)合型評估方法

這種方法主要是從內(nèi)部自我審查和外部意見監(jiān)督角度出發(fā)，將自我評估、橫向評估、縱向評估等內(nèi)部主體組織審查同學(xué)者專家咨詢、社會聽證、公開征集意見等外部第三方評估組織或個人結(jié)合起來，保證了制度廉潔性評估按照科學(xué)性、多元化和獨立性特點進行。

四、制度廉潔性評估研究現(xiàn)狀

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，當(dāng)前制度廉潔性評估研究取得不少成果，促進了反腐倡廉建設(shè)，但仍存在很多問題需要進一步探討。

（一）基礎(chǔ)性理論研究仍待加強

制度廉潔性評估是近些年來才出現(xiàn)并流行的熱點，尚未形成系統(tǒng)、全面的理論，包括中國在內(nèi)的世界各國都在積極探索之中。雖然學(xué)術(shù)界就其涵義、意義、基本要素等一系列基礎(chǔ)性問題進行了探討，取得了一定的成果。但是，從現(xiàn)有的相關(guān)研究成果中不難發(fā)現(xiàn)，對制度廉潔性評估問題的研究仍處在初始探索階段。特別是對制度、廉潔性、制度廉潔性范疇及其制度廉潔性評估與制度科學(xué)性評估、合法性評估、民主性評估之間的內(nèi)涵、外延之間的關(guān)系仍未明確厘清；對評估模式中關(guān)于評估主體、對象、內(nèi)容等頂層設(shè)計研究存在不少問題，尤其在評估主體的多元化建構(gòu)與法律授權(quán)，評估對象中關(guān)于基層領(lǐng)域操作制度的薄弱點與風(fēng)險點，評估內(nèi)容過于廣泛與模糊、評估指標(biāo)體系的設(shè)計與應(yīng)用等方面都需要進一步研究。

（二）制度廉潔性研究的學(xué)科視野需要拓展

當(dāng)前我國關(guān)于制度廉潔性評估研究進展緩慢的原因，除了它出現(xiàn)較晚等客觀原因外，學(xué)科視野狹窄也是限制其快速發(fā)展的重要因素。目前，我國法學(xué)、行政管理學(xué)科學(xué)者對制度廉潔性評估研究給予了重點關(guān)注，也取得了一些成果。但是，該研究還涉及倫理學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、統(tǒng)計學(xué)等多個學(xué)科，需要這些學(xué)科為其發(fā)展提供理論和方法指導(dǎo)，從而使其獲得進一步發(fā)展的學(xué)科支撐。

（三）國外相關(guān)理論介紹及中外比較研究不足

一些國家關(guān)于制度廉潔性審查或評估相關(guān)實踐與理論研究已取得了不少有價值的經(jīng)驗和理論成果。例如，在韓國，法律就專門規(guī)定了要對所有制訂中的法規(guī)制度開展腐敗影響評估，識別、去除其中誘發(fā)腐敗的因素。[10]我國當(dāng)前關(guān)于國外制度廉潔性評估的成果介紹較少，特別是中外制度廉潔性評估比較研究成果明顯缺乏，這就使我們無法了解和借鑒國外制度廉潔性評估的有益實踐和理論成果。為此，需要加強對國外制度廉潔性評估相關(guān)研究及其中外比較研究，辯證吸收和借鑒其中的精華因素，以為建設(shè)和推進我國制度廉潔性評估理論和實踐的發(fā)展提供參考。

［1］雷玉瓊，曾萌.制度性腐敗成因及其破解［J］.中國行政管理，2012，（2）.

［2］休謨.人性論［M］.北京:商務(wù)印書館，1980：189.

［3］梅河清，蔡鵬浩，趙輝.制度廉潔性評估工作探析［J］.中國監(jiān)察，2012，（12）.

［4］鄭智敏.略談制度廉潔性評估中的幾個問題［J］.中國監(jiān)察，2011，（17）.

［5］鄧聯(lián)繁.制度廉潔性評估:給制度照照鏡子［N］.檢察日報，2013-07-23.

［6］肖金明.關(guān)于制度廉潔性評估規(guī)范化的思考［J］.中國行政管理，2011，（5）.

［7］岳德川.對制度廉潔性評估的思考［N］.中國紀(jì)檢監(jiān)察報，2012-05-01.

［8］楊馥源.探析制度廉潔性評估［N］.中國紀(jì)檢監(jiān)察報，2011-11-18.

［9］姜潔.給制度裝上“殺毒軟件”［N］.人民日報，2012-07-24.

［10］王彧.廉潔性評估:鑄牢制約權(quán)力的“制度鐵籠”［N］.中國紀(jì)檢監(jiān)察報，2013-02-05.